Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная политика в области общего образования (1945—1953 гг.) 27
1.1. Развитие системы общего образования в первые послевоенные годы 31
1.2. Организация работы в сфере социальной защиты беспризорных и безнадзорных детей 51
Глава 2. Развитие социальной инфраструктуры на южном Урале в послевоенные годы (1945—1953 гг.) 80
2.1. Система здравоохранения и медицинское обслуживание населения региона 90
2.2. Состояние жилищного и коммунально-бытового хозяйства Южного Урала 103
Глава 3. Социальное обеспечение на южном Урале после окончания великой отечественной войны 131
3.1. Пенсионное обеспечение населения 131
3.2. Социальная защита демобилизованных, инвалидов и семей военнослужащих 149
Заключение 171
Список использованных источников и литературы 180
Приложение. 196
- Организация работы в сфере социальной защиты беспризорных и безнадзорных детей
- Система здравоохранения и медицинское обслуживание населения региона
- Состояние жилищного и коммунально-бытового хозяйства Южного Урала
- Социальная защита демобилизованных, инвалидов и семей военнослужащих
Введение к работе
Актуальность темы. Социальная политика относится к числу приоритетных направлений деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и занимает одно из ключевых, определяющих мест в жизни государства и общества. Социально-экономические реформы, осуществляемые в ходе становления в России рыночной экономики, привели к радикальным переменам в жизни общества. При этом перемены не всегда носили позитивный характер. Социальная сфера, которая находится на бюджетном финансировании, сегодня переживает серьезный кризис в связи с недостатком финансовых и материальных ресурсов, низкой оплатой труда, отсутствием эффективных рычагов социальной защиты и поддержки важнейших отраслей социальных услуг, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства. В этих условиях возрастает значение поиска адекватных форм социальной рыночной экономики, обеспечивающих не только выживание данной сферы, но и ее дальнейшее развитие в рыночной среде.
Для достижения позитивных результатов реформ необходимо в первую очередь обратиться к историческому опыту и, формируя современную российскую государственную социальную политику, учитывать достижения и традиции предшествующих лет.
Особый интерес в истории проводимой социальной политики представляют послевоенные годы. Победа в Великой Отечественной войне досталась государству дорогой ценой. По оценке Чрезвычайной государственной комиссии, прямой ущерб, нанесенный гитлеровской Германией народному хозяйству СССР и отдельным гражданам в результате разрушений и разграблений имущества на оккупированной территории, составил в ценах 1941 г. 679 млрд. рублей. Кроме того, Советский Союз понес материальные издержки, вызванные военными расходами и перестройкой экономики, прекращением производства в оккупированных районах, равные 1890 млрд. рублей в
4 довоенных ценах1. Но, тем не менее, государство сумело не только в короткие сроки восстановить народное хозяйство, но и снять остроту социальных проблем, порожденных войной.
Для исторической науки государственная социальная политика в рассматриваемое время имела двойной смысл. Социальная политика в СССР в изучаемый период была идеологизирована. Государство и партия рассматривали ее как инструмент ускоренного социально-экономического развития. Во всех документах, принимавшихся на партийных форумах, декларировались задачи по ее совершенствованию, улучшению материального благосостояния советских людей. Позитивность социальной политики советского государства проявлялась прежде всего в том, что ею выполнялся ряд программ с целью поддержки нетрудоспособных и малообеспеченных слоев населения. На фоне уравнительности качества жизни это создавало иллюзию благополучия, вызывающую и сегодня ностальгию у старшего поколения.
Таким образом, без объективного и всестороннего изучения социальной политики послевоенного времени невозможно создать целостную картину социального развития страны в целом и Южного Урала в частности и использовать все лучшие достижения социального опыта в современном российском обществе.
Необходимость исследования социальной политики Южного Урала в послевоенное время мотивируется недостаточной ее изученностью. Социальная политика советского государства на Южном Урале в послевоенные годы ранее не выделялась в качестве самостоятельного объекта изучения.
Объект исследования: социальная политика советского государства. Содержание термина «социальная политика» трактуется в научной литературе неоднозначно. Так, в философии под социальной политикой понимают политику регулирования социальной сферы, направленную на дости-
Вознесенский Н. А. Военная экономика в период Отечественной войны // Избранные произведения. 1931—1947. М, 1979. С. 581.
5 жение благосостояния в обществе. При этом социальная сфера общественных отношений включает формы регулирования трудовых отношений, участие трудящихся в управлении производственным процессом, коллективные договоры, государственную систему социального обеспечения и социальных услуг (пособия по безработице, пенсии), участие частных капиталов в создании социальных фондов, социальную инфраструктуру (образование, здравоохранение, обеспечение жильем и т.д.), а также реализацию принципа социальной справедливости. Таким образом, субъектом социальной политики выступают социальные группы, имеющие в своих руках власть в социальной сфере, которые обеспечивают достижение благосостояния в обществе (общество — совокупность исторически сложившихся форм совместной деятельности людей)1.
В экономической науке используется определение, по которому социальная политика представляет собой совокупность решений, принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики), направленных на повышение уровня жизни членов общества (объектов социальной политики), а также мероприятий, способствующих практическому осуществлению этих решений .
Социология дает понятие социальной политики как сферы изучения, включающей экономическую, политическую, социоправовую и социологическую экспертизу способов, какими центральная и местная правительственная политика затрагивают жизнь индивидуумов и общин .
Из существующих определений этого понятия наиболее теоретически оправданной представляется трактовка социальной политики как системы мер, направленных на осуществление социальных программ поддержания 1 Философский словарь. М., 1991. С. 231.
Игнатов В. Г. Экономика социальной сферы. Ростов-на-Дону, 2001. С. 36. 3 Большой толковый социологический словарь. М., 1999. С. 235. доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов. При этом различают социальную политику в области образования, здравоохранения, занятости, социально-трудовых отношений, а также жилищную, пенсионную, культурную, молодежную социальную политику1.
Необходимым компонентом работы стал анализ содержательной стороны социальной политики. Поскольку целостной и развернутой социальной программы в первые послевоенные годы не существовало, исследование опирается на совокупность директивных документов предшествующего и того времени, а также материалы, отразившие социальную практику.
Важной частью исследования является анализ социальной инфраструктуры: системы общего образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства. Показано материально-финансовое, организационное обеспечение мероприятий в данных областях. Кроме того, в работе дан анализ социального обеспечения: пенсионного обеспечения населения, социальной поддержки инвалидов, демобилизованных и иных слоев населения.
В замысел диссертации не входил специальный анализ социальной структуры и социальных отношений. Из объекта исследования исключены проблемы молодежной и культурной политики.
Предмет исследования: реализация социальной политики советского государства на Южном Урале после окончания Великой Отечественной войны.
Хронологические рамки охватывают период с июня 1945 г. по 1953 г., который вошел в историю как апогей культа личности Сталина. После победы советского народа над фашистской Германией в мае 1945 года начинается новый этап в развитии советского общества. Смерть Сталина в 1953 г. послужила своеобразной точкой отсчета в истории нашего государства, обозначившей окончание не только периода «позднего сталинизма», но и целого ' Большой энциклопедический словарь. М, 2001. С. 836.
7 этапа в развитии СССР, который вступил в новый исторический период, получивший название «оттепель».
Территориальные рамки исследования охватывают Южноуральский регион, представленный Челябинской и Чкаловской (с 1957 г. — Оренбургской) областями, близкими по природно-географическим условиям, экономическим и социокультурным особенностям развития. Осуществление социальной политики в Башкирии нами не рассматривается, так как имеющийся обширный материал может стать объектом самостоятельного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Историография рассматриваемой проблемы формировалась на протяжении более чем полувека и испытывала на себе влияние различных подходов и оценок в зависимости от политики государства на разных этапах истории.
В настоящее время, вслед за другими уральскими историками, автор полагает, что в истории изучения первого послевоенного десятилетия правомерно различать два качественно разных периода1. Первый, длившийся с 1945 года до 1980—1990-х гг. — советский период историографии послевоенного десятилетия (в рамках данного периода возможно выделение нескольких этапов: с 1945 г. до середины 50-х годов — этап сталинизма, второй этап — с 1953 по 1964 г.— «оттепель», третий — этап «застоя» — с середины 1960-х до середины 1980-х гг.).
Уральские историки считают, что в рамках советского периода возможно выделение тех или иных этапов, но их количество и границы для характеристики концептуальной направленности исследований принципиального значения не имеют, так как на протяжении названного периода научный поиск осуществлялся в рамках единой методологической модели, в исследованиях которой господствовала официальная концепция. 1 Палецких Н. П. Социальная политика советского государства на Урале в период Великой Отечественной войны : автореф. дис. ... д-ра ист. наук. Челябинск, 1996. С. 10—11; Хисамутдинова Р. Р. Аграрная политика советского государства на Урале после окончания Великой Отечественной войны (июнь 1945 — март 1954 г.). Оренбург, 2003. С. 6—7 и др.
Второй период, начавшийся с рубежа 1980—1990-х гг., может быть определен как постсоветский. С ликвидацией властной монополии КПСС ушел прежний политико-идеологический диктат. Начинается сложный процесс идейно-политического самоопределения исследователей, новой, на этот раз разноплановой, политизации исторической науки.
Литература доперестроечного периода рассматривала процессы, происходившие в обществе, через призму марксистско-ленинской теории и носила идеологическую направленность.
Первые публикации по теме социальной политики относятся непосредственно к этапу, определяемому как период «сталинизма». Работы профсоюзных функционеров имели агитационно-пропагандистскую направленность1. В них отмечались только достижения социалистического строя: ликвидация безработицы, материальная поддержка демобилизованных воинов, рост народного потребления в СССР и улучшение жилищно-бытовых условий населения. В противовес этому выдвигался не соответствующий действительности тезис о падении жизненного уровня трудящихся на Западе. В том же духе были написаны труды советских ученых2, где главной задачей ставилось обоснование сталинской догмы о том, что основным экономическим законом социализма является «...обеспечение максимального удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных потребностей всего общества...» .
В 1950-е годы заметное освещение получили отдельные аспекты социально-бытовой инфраструктуры. По свежим следам обобщался опыт организации в первое послевоенное десятилетие такой важнейшей подсистемы, как 1 Амосов Н. Забота социалистического государства о нуждах народа. М., 1947; Тарасов М. П. Забота партии и правительства о подъеме материального благосостояния и культурного уровня тру дящихся. М., 1950. 2 Викеньтев А. И. Очерки развития советской экономики в четвертой пятилетке. М., 1952; Си волап И. К. Пищевая промышленность СССР на новом подъеме. М., 1952. 3 Сталин И. В. Экономические проблемы социализма в СССР. М., 1952.
9 здравоохранение. Появляются работы, которые носят в основном научно-популярный характер1.
Систематизированные, во многом уникальные сведения о расходах на социально-культурные мероприятия в послевоенные годы содержатся в монографии К. Н. Плотникова, где раскрыта структура расходов бюджета СССР, выделены затраты на здравоохранение, социальное обеспечение, просвещение. Эта книга стала основой для ряда исследований в области социальной политики2.
В то же время опубликован труд П. И. Лященко . В третьем томе частично освещается социальная политика в СССР в годы четвертой пятилетки: в частности, рассмотрены вопросы жилищного строительства в городах и сельской местности, восстановление коммунального и транспортного хозяйства, дана статистика расходов на социальную сферу в годы четвертой пятилетки. Однако полной характеристики всех направлений социальной политики работа не содержит: отсутствуют данные по здравоохранению, просвещению, социальному обеспечению. Возможности нового осмысления социальной политики СССР появились после XX съезда партии.
Отдельную группу трудов того периода составляют специальные исследования, посвященные вопросам социальной политики советского государства в плане собственно социального обеспечения трудящихся. Наиболее заметными историографическими явлениями стали монографии В. С. Андреева, Е. И. Астрахана, М. С. Ланцева, К. И. Микульского4. Их появление было вызвано пенсионной реформой 1956 года, которая внесла существенные из- 1 Виноградов Н. А. Очерки истории здравоохранения СССР (1917—1956 гг.). М., 1957. 2 Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1954. 3 Лященко П. И. История народного хозяйства СССР : в 3 т. Т. 3. М., 1956. 4 Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1974; Его же. Социальное обес печение в СССР. М., 1969; Его же. Законодательство о пенсиях в СССР. М., 1972; Его же. Матери альное обеспечение в СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности. М., 1963; Астрахан Е. И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. Исторический очерк (1917—1970). М„ 1971; Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР. М, 1976.
10 менения в пенсионное обеспечение СССР, в частности, впервые в истории государства вводились пенсии для колхозников. В этой связи при анализе законодательства исследователями впервые была сделана попытка выделить право социального обеспечения. В то же время данные работы в большей мере освещают достижения социалистического строя в период «оттепели» и «застоя», проблемы социального обеспечения в первые послевоенные годы затронуты поверхностно.
Особенно выделяются труды В. С. Андреева, в которых нашло отражение формирование основ системы социального обеспечения в Советском Союзе. Развивая позицию В. Дурденевского1, который предложил ограничить пределы социального обеспечения строго целевой направленностью, В. С. Андреев дает определение социального обеспечения как совокупности «определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами оздоровления, профилактики и восстановления трудоспособности» .
В разработку социальной проблематики внесли вклад и исследования А. С. Краснопольского, В. Д. Попкова, В. 3. Роговина и других , которые определили основные направления реализации социальной политики в СССР (образование, материальное обеспечение, здравоохранение).
Обстоятельные научные труды об уровне жизни населения появились лишь в конце 1950-х — начале 1960-х гг. Первой такой работой, не потерявшей значения до настоящего времени, стала монография С. П. Фигурнова . Иссле-
Дурденевский В. Лекции по праву социальной культуры. М.; Л., 1929. С. 10. 2 Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР : учебник. М., 1974. С. 10. 3 Краснолольский А. С. Основные принципы советского государственного страхования. М., 1951; Попков В. Д. Социальная политика советского государства и права. М., 1979; Роговин В. 3. Социальная политика в развитом социалистическом обществе. М, 1980; Его же. Проблемы соци альной политики и общественно-политической мысли в России и СССР. М., 1992. 4 Фигурнов С. П. Реальная заработная плата и подъем материального благосостояния трудя щихся в СССР. М., 1960. дователь выявил основные этапы и пути повышения заработной платы рабочих и служащих, осветил масштабы снижения государственных розничных цен в 1947—1954 гг., сделал правомерный вывод, что эта мера осуществлялась без достаточного соблюдения закона стоимости, учета изменений затрат на производство продукции. С. П. Фигурнов определил долю платежей населения (налогов и займов) в государственных доходах, показал удельный вес колхозного рынка в общем объеме торговли в стране и динамику рыночных цен. Основываясь на официальных статистических данных, ученый вычислил индекс реальной заработной платы рабочих и служащих, составивший, по его подсчетам, в 1950 г. 106%, а в 1953 г. — 143% по отношению к 1940 г. Вместе с тем исследователь оставил без внимания изменения материального уровня жизни населения в 1945—1953 гг., не проанализировал положение различных категорий работников, соотношение доходов и расходов колхозников.
Некоторые важные сюжеты социальной политики, затронутые С. П. Фигурновым, были затем развиты А. Н. Малафеевым и Г. Л. Марьяхиным1. Заслугой А. Н. Малафеева является анализ системы ценообразования в СССР, в том числе определение динамики государственных заготовительных и розничных цен на продовольственные товары в послевоенный период по сравнению с предвоенным. Исследователь Г. Л. Марьяхин, используя доступные в начале 1960-х гг. источники, показал налоговую политику правительства по отношению к рабочим и служащим, с одной стороны, и колхозному крестьянству — с другой.
С середины 1960-х гг., когда в отечественной историографии вновь возобладал беспроблемный показ действительности, вопросы материального уровня жизни населения в послевоенные годы отошли на второй план. В немногочисленных трудах историков и экономистов по интересующей нас теме, появившихся до конца 1980-х гг., кратко описаны структура доходов и ' Малафеев А. Н. История ценообразования в СССР (1917—1963 гг.). М., 1964; Марьяхин Г. Л. Очерки истории налогов с населения СССР. М., 1964.
12 расходов рабочих и служащих, позитивные сдвиги в обеспечении их товарами и в жилищно-бытовых условиях. Данные работы ценны содержащимся в них фактическим материалом, отражают историческую мысль того периода. В их числе труды известных российских ученых-аграрников Ю. В. Арутюня-на, И. М. Волкова, И. Е. Зеленина, В. Б. Островского и др.1
Представляет несомненную ценность «История социалистической экономики СССР» в 7 томах, вышедшая под редакцией В. А. Виноградова2. В 6 томе отражена деятельность Советской власти по восстановлению жилищно-коммунального хозяйства, по развитию бытовой инфраструктуры, даны статистические характеристики системы просвещения, раскрыта деятельность партийных органов по укреплению ее материальной базы в послевоенные годы.
Монографии, подготовленные к юбилеям советского государства авторскими коллективами, характеризуют итоги развития образования и здравоохранения на определенных этапах развития СССР, содержат законодательные акты, лежащие в основе становления и развития системы здравоохранения и образования в стране, показывают достижения в данных сферах социальной системы3.
В это же время появляются труды, в которых частично освещены отдельные направления социальной политики на Урале. Р. П. Толмачева в своих монографиях анализирует проблемы развития здравоохранения, образования на Урале, приводит статистические данные о количестве школ, больниц, врачей как на Урале в целом, так и в Чкаловской и Челябинской областях в частности4. Но, к сожалению, в этих работах затронуты не все аспекты социальной полити- 1 Арутюнян Ю. В. Советское крестьянство в годы Великой Отечественной войны. М., 1963; Волков И. М. Трудовой подвиг советского крестьянства в послевоенные годы: Колхозы СССР в 1945—1950 гг. М., 1972; Зеленин И. Е. Совхозы СССР. 1941—1950. М., 1972; Островский В. Б. По литика партии в деревне и ее социально-экономические результаты. Саратов, 1967. 2 История социалистической экономики : в 7 т. / под ред. В. А. Виноградова. М, 1976—1980. 3 Здравоохранение Российской Федерации за 50 лет. М., 1967; 70 лет советского здравоохра нения. М., 1987; Народное образование в СССР. М., 1970. 4 Толмачева Р. П. Колхозы Урала в послевоенные годы (1946—1950 гг.). Томск, 1979; Ее же. Колхозы Урала в 50-е годы. Томск, 1981.
13 ки, проводимой органами советской власти в колхозах, в том числе и на Южном Урале.
Достаточно поверхностно затронуты проблемы социальной сферы в работах, посвященных деятельности областных партийных организаций Южноуральского региона1.
Определенный вклад в разработку социальной проблематики на Южном Урале внес М. Н. Денисевич , который в своей кандидатской диссертации проанализировал деятельность партийных организаций Южного Урала по развертыванию торговли в годы четвертой пятилетки, затронул вопросы отмены карточной системы, показал проблемы в решении кадрового вопроса, развитии товарооборота.
Конец 1980-х — 1990-е годы открыли перед учеными-историками широкие возможности познания отечественной истории. В это время была создана методологическая основа для конкретно-исторических исследований социальной политики. Публикации 1990-х гг. отличались принципиально новым подходом к изучению исследуемой проблемы. Активизировалась работа и по научному осмыслению социальной политики послевоенного времени. В переходный период был опубликован ряд работ, которые содержали критику политики государства в социальной сфере, авторы стремились показать ее противоречивость, анализируя влияние политической и государственной системы на формирование механизмов осуществления социальной политики.
Следует отметить труды российских ученых Л. В. Бадя, О. М. Вербиц-кой , Е. Ю. Зубковой и др. Их работы позволили не только узнать ранее неизвестные факты отечественной истории, но и проникнуться духом времени.
Очерки истории Оренбургской областной организации КПСС. Челябинск, 1983; Очерки истории Челябинской областной партийной организации КПСС. Челябинск, 1967 и др.
Денисевич М. Н. Деятельность партийных организаций Урала по развитию советской торговли в годы 4-й пятилетки (1946—1950 гг.): автореф. дис.... канд. ист. наук. Свердловск, 1980.
Бадя Л. В. Социальная политика советского государства. М., 1985; Вербицкая О. М. Российское крестьянство: от Сталина к Хрущеву, середина 40-х — начало 60-х годов. М, 1992.
На основе многолетних изысканий в области социальной истории СССР Е. Ю. Зубкова рассматривает социальную политику советского государства с 1945 по 1953 г., подчеркивая ее противоречивость, показывает не только отношение советских людей к власти и проводимой ею политике, но и влияние общественных настроений на процесс выработки и принятия политических решений1.
Вопросы партийно-государственного диктата в отношении российского крестьянства, система труда в общественном и личном хозяйствах, его организация и оплата, материальное положение сельского населения раскрыты на большом архивном материале в монографии О. М. Вербицкой. В отличие от историков советского периода, исследователь пришла к выводу, что укрупнение колхозов при Сталине имело в основном отрицательные последствия, касавшиеся главным образом социальной сферы внутриколхозных отношений. Принципиальная новизна работы состоит в глубоком анализе социально-демографических и социально-профессиональных изменений в составе крестьянства в годы войны и после ее окончания2.
В 1990-е годы российские историки начали разработку проблемы голода 1946—1947 гг. В. П. Попов осветил отдельные аспекты государственной политики в условиях голода, привел данные об увеличении смертности и сокращении рождаемости в Российской Федерации в 1947—1948 гг. по сравнению с 1946 гг.3 Наиболее полно и обстоятельно проблема голода 1946— 1947 гг. раскрыта в публикациях В. Ф. Зимы, широко использовавшего новые архивные материалы4. Автор показал весь комплекс причин, масштабы и по-
Зубкова Е. Ю. Послевоенное советское общество: политика и повседневность. 1945—1953. М., 1999; Ее же. Общество и реформы 1945—1964. М., 1993; Ее же. Советская жизнь 1945—1953. М., 2003; Ее же. Советский режим в послевоенные годы: новации и консерватизм (1945—1953) // Россия в XX веке. Война 1941—1945 годов. Современные подходы. М., 2005. С. 492—511.
Вербицкая О. М. Указ. соч. 3 Попов В. П. Голод и государственная политика (1946—1947 гг.) // Отечественные архивы. 1992. №6 и др. 4 Зима В. Ф. Голод в СССР 1946—1947 годов: происхождение и последствия / РАН, Ин-т рос. ист. М, 1996; Его же. Голод в России 1946—1947 годов // Отечественная история. 1993. № 1.
15 следствия голода. По его приблизительным подсчетам, в 1946—1948 гг. от голода и вызванных им болезней в СССР погибло около 2 млн. человек1.
По мнению И. М. Волкова, в исследованиях В. Ф. Зимы допущены крупные перекосы в оценке причин бедствия. Автор пытается обосновать неизбежность чуть ли не перманентных голодовок в социалистическом государстве, объясняя это тем, что «советский агрессивный режим» в условиях дипломатической изоляции вынужден был создавать мощный военно-промышленный комплекс и запасы продовольствия. Кроме того, по мнению исследователя, руководство СССР считало, что голодающим населением легче управлять. Исходя из этого «обоснования», В. Ф. Зима рассматривает голод 1946—1947 гг. как преднамеренный, рукотворный, сознательно организованный руководством для осуществления правительственных целей и усмирения народа . При этом, по мнению И. М. Волкова, автор даже не пытается исследовать роль природного фактора в трагедии засухи .
В середине 1990-х годов продолжается теоретическая разработка основ социальной политики и выходит ряд трудов обобщающего характера4.
Проблеме социальной защиты детей-сирот в послевоенные годы посвящена статья М. Р. Зезиной, в которой проанализированы механизмы социальной защиты детей-сирот, показаны причины детской беспризорности и безнадзорности, формы устройства детей-сирот5.
Определенный интерес представляет докторская диссертация А. С. Ва-щук6, одна из четырех глав которой посвящена послевоенному десятилетию. 1 Зима В. Ф. Голод в СССР... С. 179. 2 Там же. С. 6,11,168.
Волков И. М. Деревня СССР в 1945—1953 годах в новейших исследованиях историков (колец 1 980-х — 1990-е годы) // Отечественная история. 2000. № 6. С. 116. 4 Советское общество: возникновение, развитие, исторический финал : в 2 т. Т. 2 : Апогей и крах сталинизма / под ред. Ю. Н. Афанасьева. М., 1997; Романовский Н. В. Лики сталинизма. М., 1995. 5 Зезина М. Р. Социальная защита детей-сирот в послевоенные годы (1945—1955 гг.) // Вопр. истории. 1999. № 1. С. 127—134. 6 Ващук А. С. Социальная политика в СССР и ее реализация на Дальнем Востоке (1945 г. — конец 80-х годов): дис.... д-ра ист. наук. Владивосток, 1998.
Автором раскрыт общественно-политический климат и экономические предпосылки формирования социальной политики СССР, основные направления и механизм ее осуществления на Дальнем Востоке. Однако сведения о материальном положении людей в интересующий диссертанта период недостаточно информативны и не создают целостного представления об уровне жизни населения.
В связи с изменениями в российском обществе в 90-е годы XX века вопросы развития социальной сферы вызвали пристальный интерес. Проблема социальной политики органов советской власти затрагивалась в ряде докторских и кандидатских диссертаций1.
Отдельные аспекты социальной политики были проанализированы в докторской диссертации Н. В. Кузнецовой, которая рассматривала социально-экономическую политику государства в 1945—1953 гг. на материалах Нижнего Поволжья2. Анализируя жилищно-бытовые условия жителей Нижнего Поволжья, автор приходит к выводу, что в силу урона, нанесенного войной Советскому Союзу, и приоритетного направления средств и материалов в промышленность развитие жилищно-коммунального хозяйства региона и приобщение его населения к достижениям цивилизации в этой сфере задержалось не менее чем на 10 лет.
На региональном уровне социальная политика в годы Великой Отечественной войны рассмотрена в докторской диссертации Н. П. Палецких3. Автором показаны основные направления социальной политики на Урале, ее цели, принципы, механизмы реализации, сделн вывод о том, что на Ура- ' Молодчик А. Государственная социальная политика СССР и уровень жизни советского населения в 1929—1953 гг.: дис.... канд. ист. наук. М., 2004; Пелих И. Социальная политика СССР в 1945—1953 гг. (на материалах Краснодарского края): дис.... канд. ист. наук. М., 2005; Чайка Р. Социальная политика советского государства на селе с 1945 по 1956 г. (Краснодарская, Ставропольская и Ростовская области): дис.... канд. ист. наук. М., 2005. 2 Кузнецова Н. В. Нижнее Поволжье в 1945—1953 гг.: экономические и социальные проблемы послевоенного восстановления и развития : дис.... д-ра ист. наук. Саратов, 2002. 3 Палецких Н. П. Социальная политика советского государства на Урале в период Великой Отечественной войны : дис.... д-ра ист. наук. Челябинск, 1996.
17 ле действовала одна из наиболее представительных моделей социальной политики в тылу.
Проблемам развития образования в Оренбургской области с момента его зарождения и до 1940 г. посвящена монография В. С. Болодурина. Особое внимание автором уделено двадцатым и тридцатым годам XX века, в течение которых произошли кардинальные изменения как в содержании образования, так и в системе его организации, сохранявшиеся и в послевоенные годы1.
Значительный интерес представляет монография Р. Р. Хисамутдиновой, в которой впервые на материалах Уральского региона показано материально-бытовое положение сельских жителей в рассматриваемый нами период2.
Таким образом, осуществление социальной политики на Южном Урале в послевоенные годы, несмотря на существующие публикации разного теоретического уровня как в общероссийском плане, так и в территориальных рамках региона, нуждается в комплексном исследовании. Анализ имеющейся литературы показывает, что многие аспекты социальной политики рассматривались разрозненно, а систематическая работа по изучению социальной политики государства на Южном Урале находится в начальной стадии. В частности, остаются недостаточно разработанными проблемы жилищно-бытовых условий жизни и социального обеспечения советских людей в рассматриваемый период. Сложившаяся историографическая база определяет актуальность, целесообразность, научную и практическую значимость данной диссертации.
Целью исследования является изучение реализации государственной социальной политики на Южном Урале в послевоенные годы — с июня 1945 по 1953 год. В соответствии с целью исследования автор ставит перед собой следующие задачи:
Болодурин В. С. Образование и педагогическая мысль в Оренбуржье. Оренбург, 2001. Хисамутдинова Р. Р, Аграрная политика советского государства на Урале после окончания Великой Отечественной войны (июнь 1945 — март 1953 г.). Оренбург, 2003. выделить основные направления социальной политики государства в 1945—1953 гг. на Южном Урале; изучить работу системы общего образования в послевоенные годы и дать ей комплексную оценку; исследовать состояние и развитие здравоохранения и медицинского обслуживания населения региона; проанализировать изменения в жилищно-коммунальном хозяйстве в послевоенный период; раскрыть деятельность органов советской власти в области социального обеспечения и показать их роль в социальной поддержке малообеспеченных слоев населения.
Методологическую основу исследования составляют частнонаучные и общенаучные методы и принципы. Основными методологическими принципами послужили историзм и научная объективность. Наряду с принципами диалектики в работе применялись общезначимые логические методы и процедуры познания: индукция и дедукция, анализ и синтез, классификация объектов изучения, определение понятий, доказательства. Использовались специфические методы исторического познания: проблемно-хронологический, сравнительно-исторический, системно-структурный. Сравнительно-исторический метод позволил определить сходство и различие событий и процессов и установить основные направления развития социальной политики на Южном Урале. Выявлению истоков тех или иных тенденций и противоречий в социальной сфере региона способствовал проблемно-хронологический метод. Статистический метод применялся при обобщении архивных источников, для сопоставления и выявления динамики происходивших событий, характера и направления изменений в социальной политике. Метод конкретно-социологических исследований позволил рассмотреть проблему в системе взаимодействий, применительно к контексту изучаемого этапа развития социальной политики страны и
19 Южного Урала. Использование совокупности перечисленных методов дало возможность объективно оценить изменения в социальной жизни Южного Урала в изучаемый период.
Источниковая база. Исследование опирается на широкий круг различных источников: государственно-партийные документы, опубликованные документальные памятники, статистические сборники, неопубликованные архивные материалы, периодическую печать.
Проведенный анализ позволяет отметить сравнительно небольшой объем опубликованных источников по изучаемой проблеме. Значительную их часть составляют документы высших и республиканских органов власти, постановления партии и правительства, на основании которых осуществлялись мероприятия в области социальной политики1.
Особое место среди первоисточников занимают Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. В данных документах были определены основные направления деятельности государства в области социальной политики.
Основную информационную нагрузку в диссертации несут неопубликованные архивные материалы, выявленные в 23-х фондах восьми центральных и южноуральских архивов: Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном архиве экономики (РГАЭ); Российском государственном архиве социально-политической истории (РГАСПИ), Объединенном Государственном архиве Челябинской области (ОГАЧО), Государственном архиве Оренбургской области (ГАОО), филиале ГУ ГАОО в г. Бузулуке, Центре документации новейшей истории Оренбургской области (ЦДНИОО), филиале ГУ ГАОО в с. Курманаевка. 1 Сборник законов, указов, постановлений, решений и распоряжений за 1946 г. Л., 1947; Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938—1961 гг. М., 1961; Пенсионное обеспечение в СССР : сб. официальных материалов. М., 1958; Материальное обеспечение по инвалидности, старости, за выслугу лет и по случаю потери кормильца. М., 1948; Социальное обеспечение и страхование в СССР : сб. официальных документов. М., 1964; Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 3. М., 1968: Социальное обеспечение и страхование в СССР : сб. официальных документов. М., 1972.
Многоплановость темы предопределила широкую выборку архивных документов. В архивах изучались фонды ЦК ВКП(б); фонды Министерства социального обеспечения СССР; областных управлений здравоохранения, народного образования, коммунального хозяйства, социального обеспечения; центральных и местных статистических управлений; фонды областных финансовых отделов. В местных областных центрах документации по новейшей истории (бывших партархивах) содержатся отчеты, справки, письма, материалы партийно-советских архивов.
Благодаря архивным материалам удалось воссоздать достаточно полную картину социальной политики государства в первые послевоенные годы. Отличаясь большой информационной насыщенностью, документы государственных архивов позволяют определить основные направления в реализации социальной политики на Южном Урале: развитие социальной инфраструктуры в послевоенные годы, деятельность Советской власти по решению вопросов социальной защиты населения: трудового устройства, социального обеспечения, медицинского обслуживания и др.
Многочисленную группу источников составляет распорядительная документация в виде постановлений, распоряжений, решений центральных и местных органов власти и партийных организаций (ГАРФ. Ф. А-259; ОГАЧО. Ф. П-288; ГАОО. Ф. Р-1014; ЦДНИОО. Ф. 371; РГАСПИ. Ф. 17). Источники данного вида позволяют определить задачи, которые приходилось решать органам советской власти в послевоенные годы в области социальной политики, выявить приоритетные направления работы в социальной сфере, проанализировать работу в сфере социального обеспечения, просвещения, здравоохранения, коммунального хозяйства.
Ценные сведения содержатся в документах текущего делопроизводства.
Документы статистического характера, характеризующие развитие здравоохранения, народного просвещения, жилищно-коммунального хозяйства на селе и в городах Южного Урала, содержатся в РГАЭ (Ф. 1562 — Центральное
21 статистическое управление СССР), в ОГАЧО (Ф. Р-485 — Областное статистическое управление Челябинской области) и в ГАОО (Ф. Р-1003— Областное статистическое управление Оренбургской области; Ф. Р-846 — Плановая комиссия при Чкаловском облисполкоме).
Немало важных и ценных сведений о развитии здравоохранения и медицинском обслуживании населения Южного Урала дают фонды отделов здравоохранения: ГАОО. Ф. Р-1465 — Отдел здравоохранения Чкаловского облисполкома; ОГАЧО. Ф. Р-1595 — Челябинский областной отдел здравоохранения и подведомственные ему больницы, поликлиники, диспансеры и другие медицинские учреждения области; ГАОО. Ф. Р-8026 — Оренбургский обком профсоюза медицинских работников, 1936—1993 гг.; филиал ГУ ГАОО в Бузулуке. Ф. 123 — отдел здравоохранения Бузулукского горисполкома. Они позволяют составить достаточно полную характеристику сети медицинских учреждений не только в городах региона, но и в сельской местности, показать проведение мероприятий, направленных на снижение заболеваемости населения тяжелыми инфекционными болезнями.
В фондах отдела коммунального хозяйства Челябинского облисполкома (Р-1061), областного управления коммунального хозяйства Оренбургского облисполкома (Р-994), коммунального отдела Оренбургского горисполкома (Р-362) обнаружены документы и материалы, характеризующие работу учреждений коммунального хозяйства, даны статистические материалы, необходимые для анализа развития коммунальной инфраструктуры Южного Урала.
Многообразные сведения о деятельности органов народного образования находятся в фонде ГАОО Р-1893 (Отдел народного образования Оренбургского облисполкома) и фонде ОГАЧО Р-1000 (Отдел народного образования исполнительного комитета Челябинского областного Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов и подчиненных им учреждений). В них отложились документы, которые содержат годовые отчеты школ, благодаря чему можно составить представление о развитии школьной сети, учебно-воспитательном процессе, найти сведения о кадровом составе.
Работу органов социального обеспечения характеризуют фонды ОГАЧО Р-948 (Отдел социального обеспечения Челябинского областного совета депутатов трудящихся), Р-1082 ГАОО (Чкаловский областной отдел социального обеспечения), А-413 ГАРФ (Министерство социального обеспечения РСФСР и подведомственные учреждения). Изученные материалы позволяют дать анализ деятельности центральных и местных органов власти в сфере социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
Сводные финансовые отчеты об исполнении годовых местных бюджетов Чкаловской и Челябинской областей (ГАОО. Ф. Р-1266; ОГАЧО. Р-1029) позволяют сравнить затраты областных местных бюджетов на социальное обеспечение, здравоохранение, просвещение, жилищно-коммунальное хозяйство и пр. Сравнение данных показателей позволяет выявить динамику финансирования социальной сферы на Южном Урале, определить приоритетные направления в области социальной политики.
Немалая часть архивных документов впервые введена нами в научный оборот. Это в основном документы, характеризующие работу органов социального обеспечения, финансовые отчеты об исполнении местных бюджетов.
При работе над диссертацией использовались сборники документов по социальному и культурному развитию областей1. В них наряду с архивными документами вошли материалы периодической печати. Главное внимание отводится документам, которые освещают руководящую роль КПСС и советского правительства по оказанию помощи детям и детским учреждениям, деятельность органов народного образования и культуры.
Отдельную группу источников составляют опубликованные статистические и справочно-информационные материалы. В них имеются сведения о
Культурное строительство в Оренбуржье : документы и материалы, 1942—1987 / сост. В. И. Швыдченко, Т. Костова и др. Челябинск, 1989. Челябинская область. 1917—1945 : сб. документов и материалов. Челябинск, 1999.
23 состоянии экономики, культуры, народного образования, здравоохранения1. Недостатком сборников является отсутствие информации за все годы первого послевоенного десятилетия.
Немало сведений при изучении социальной политики, проводимой органами советской власти в первое послевоенное десятилетие, было получено из периодической печати. В процессе работы над темой были использованы материалы южноуральских газет «Чкаловская коммуна», «По сталинскому пути», «Челябинский рабочий». Газетные публикации, непосредственно отражавшие эпоху, а также интервью позволили глубже оценить и понять прошлое, проникнуться духом времени. Впервые в научный оборот были введены статистические данные, сведения о реальном положении населения, живые факты истории региона.
Несмотря на фрагментарность и неполноту каждой из представленных групп источников, взятые в комплексе, они дают возможность показать важнейшие стороны деятельности государства с середины 1940-х годов до 1953 г. в области социальной политики и решить поставленные в диссертационном исследовании научно-познавательные задачи.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это первое в отечественной историографии комплексное исследование, посвященное анализу социальной политики, проводимой на Южном Урале в послевоенные годы. На основе обширного массива источников, и в первую очередь неопубликованных архивных материалов как союзного, так и регионального уровня, введенных автором в научный оборот, исследуются основные направления социальной политики в регионе. В систематизированном виде 'Здравоохранение в СССР : стат. справочник. М, 1957; Советская торговля : стат. сб. М, 1964; Народное образование в СССР (1917—1967). М, 1967; Народное хозяйство СССР за 60лет : юб. стат. ежегодник. М., 1977; Народное хозяйство СССР. 1922—1982 п. / ЦСУ СССР. М, 1982; Социальное развитие СССР : стат. сб. М, 1990; Народное хозяйство Чкаловской области : стат. сб. Чкалов, 1957; Оренбургская область за 25 лет : стат. сб. Оренбург, 1960; Оренбургская область за 50 лет Советской власти. Челябинск, 1967; Оренбургская область за 50 лет. 1934—1983 гг.: стат. сб. Челябинск, 1984; Народное хозяйство Челябинской области и города Челябинска. Челябинск, 1957; Челябинская область за 40 лет Советской власти. Челябинск, 1957.
24 рассмотрены отдельные аспекты социальной политики с учетом состояния общества, его достижений, успехов и противоречий с 1945 по 1953 г. Показаны проблемы в развитии жилищно-коммунального хозяйства в послевоенный период. В обобщенном виде раскрыты цели, сущность политики государства в области здравоохранения и просвещения, проанализированы изменения в финансировании каждой из указанных социальных сфер; исследовано развитие сети медицинских и образовательных учреждений и их кадровый состав, рассмотрена их деятельность и подведены ее итоги. Впервые применительно к региону исследована область социального обеспечения, дан комплексный анализ мероприятий, проводимых для социальной защиты малообеспеченных слоев населения, показана значимость данных мероприятий в послевоенном обществе.
Практическая и теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в работе материалы могут быть использованы учеными, преподавателями, аспирантами для научных и учебных целей, при последующем изучении истории Южного Урала, оказать помощь соответствующим государственным органам в разработке программ социального развития страны и региона, в практической деятельности общественно-политических партий и движений, краеведческой работе, при чтении спецкурсов по истории Урала в послевоенные годы.
Основные положения, выносимые на защиту:
Государственная социальная политика в СССР была частью экономической и политической программ развития страны. Ее реализация на Южном Урале в послевоенный период (1945—1953 гг.) являлась фундаментом для поддержания социальной стабильности в регионе, однако хронический дефицит средств, вызванный последствиями войны и характером внутренней и внешней политики, затруднял реализацию социальных мероприятий.
После окончания войны одним из важнейших направлений в реализации социальной политики советского государства становится образование.
25 Увеличение финансирования из федерального и местного бюджетов Чкалов-ской и Челябинской областей позволило расширить сеть школьных учреждений, улучшить качество работы, добиваться роста профессионализма учителей. К 1953 г. удалось снизить количество учащихся, не посещающих школу без уважительных причин, что позитивно отразилось на выполнении закона о всеобуче.
Благодаря достаточно эффективной работе органов образования, охраны правопорядка, здравоохранения, социального обеспечения и общественных организаций в изучаемый период удалось значительно сократить беспризорность и безнадзорность на Южном Урале. Основными формами социальной защиты беспризорных и безнадзорных детей выступали детские дома, патронат, опека и попечительство.
В послевоенные годы на Южном Урале происходило дальнейшее расширение сети лечебных учреждений как в городах, так и в сельской местности, рост численности медицинских кадров, улучшение их профессиональной подготовки. Расширение профилактических мероприятий и увеличение количества специализированных больниц позволило к 1953 г. снизить уровень заболеваемости и смертности населения от тяжелых инфекционных заболеваний (кишечный и сыпной тиф, дизентерия, туберкулез), но в то же время происходит рост сердечно-сосудистых и онкологических заболеваний. За счет уменьшения смертности и увеличения рождаемости значительно улучшилась демографическая ситуация на Южном Урале.
Развитие жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство городов и рабочих поселков в послевоенные годы происходило на Южном Урале в основном за счет денег, выделяемых из бюджетов, хотя и происходило увеличение тарифов на оказываемые услуги. Однако в связи с отсутствием достаточного финансирования темпы развития ЖКХ в регионе были невысокими. Увеличение жилой площади происходило в основном за счет ведомственного и индивидуального строительства.
6. Социальное обеспечение в послевоенный период являлось важной частью государственной социальной политики. Государство решало проблему материального обеспечения людей, оказавшихся в тяжелом положении, через пенсионное обеспечение. Поскольку размер пенсии был невысоким, для улучшения материально-бытового положения пенсионеров проводилась значительная работа по санаторно-курортному лечению, переобучению и трудоустройству инвалидов, устройству их в дома инвалидов.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации изложены в 14 научных публикациях, обсуждались на всероссийских научно-практических конференциях Бузулукского гуманитарно-технологического института (2005, 2006), Всероссийских Платоновских чтениях (Самара, 2004), региональной научно-практической конференции на базе Оренбургского государственного педагогического университета (2005), международной научной конференции в Санкт-Петербурге (2006).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Организация работы в сфере социальной защиты беспризорных и безнадзорных детей
Особой проблемой государства была забота о детях, которые являлись наименее защищенной частью населения. На этот период приходится максимальный за всю историю страны рост детской беспризорности . Среди причин роста детской беспризорности и сиротства выделяются: война и ее последствия, голод 1946—1947 гг., уход детей из семей и побеги из детских учреждений, репрессии.
Устройством детей-сирот занимались созданные еще в 1942 году специальные комиссии райисполкомов. В составе НКВД был организован отдел по борьбе с детской беспризорностью. При отделах народного образования были открыты адресные столы. В годы Великой Отечественной войны было принято Постановление СНК СССР от 23 января 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», а 10 ноября 1944 г. — Постановление СНК «О мероприятиях по расширению сети детских учреждений и улучшении медицинского и бытового обслуживания женщин и детей»2. В июле 1945 г. издано распоряжение о помощи демобилизованным воинам и репатриантам в возвращении им детей, находящихся в детских домах или на воспитании в приемных семьях1.
В первое послевоенное десятилетие беспризорными и безнадзорными детьми занимались Министерства внутренних дел и просвещения.
Правовой основой деятельности правоохранительных органов для борьбы с беспризорностью и безнадзорностью явились постановления СНК СССР от 15 июля 1943 г. «Об усилении мер борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» и Совета Министров СССР от 8 апреля 1952 г., а также постановления прокуратуры СССР и местных органов власти. Пик беспризорности и безнадзорности в СССР приходится на 1947—1948 гг., когда в детских приемниках-распределителях находилось 0,5 млн. детей2.
Данные таблицы 17 демонстрируют расходы местных бюджетов Чка-ловской и Челябинской областей на борьбу с детской беспризорностью и безнадзорностью. На борьбу с детской беспризорностью и безнадзорностью из местного бюджета Чкаловской области по линии Министерства просвещения с 1945 по 1953 г. было израсходовано 9289 тыс. рублей (отсутствуют данные за 1946, 1949 гг.). При этом наибольшее количество расходов местным бюджетом было запланировано на 1948 г. — 2636 тыс. рублей, но из-за тяжелой экономической ситуации, которая сложилась в области на тот период, было исполнено всего 1708 тыс. рублей.
В Челябинской области наибольшее количество расходов также приходилось на 1948 год, когда сумма затрат на эту область социального обеспечения составила 3129 тыс. рублей, после чего идет их уменьшение в связи с сокращением количества беспризорных и безнадзорных детей.
В течение всего рассматриваемого периода явление беспризорности ликвидировать не удалось, но данная проблема весьма активно и целенаправленно решалась, что позволило значительно снизить количество беспризорных и безнадзорных детей.
После окончания Великой Отечественной войны система работы органов внутренних дел по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью остается без изменений, отлаженный механизм продолжает действовать, меняя только направления в работе. В структуру территориальных управлений входили отделы по борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью и отделения по борьбе с детской преступностью и хулиганством. С 1949 года в отделах по борьбе с детской беспризорностью несовершеннолетние, нуждающиеся в контроле со стороны милиции, были поставлены на учет, все мероприятия, инициируемые органами внутренних дел, получают в этот период поддержку партийных и государственных органов власти. Задача органов состояла в том, чтобы спасти тысячи сирот от вовлечения в бродяжничество и уголовно наказуемую деятельность. Сотрудники детских комнат милиции, участковые обходили дворы, чердаки, улицы, собирали беспризорников, направляли их на санитарную обработку, а затем через детские приемники-распределители — в детские дома, школы-интернаты и специальные училища. Так, во втором квартале 1945 г. в детские приемники-распределители Чкаловской области было доставлено беспризорных и безнадзорных 1057 детей, из них в Чкаловский приемник-распределитель 645 детей, в Орский — 237. Из общего числа беспризорных и безнадзорных детей 323 ребенка были круглые сироты, а 152 сбежали из детских домов. Среди поступивших в детские приемники 400 детей занимались нищенством, а остальные воровством. Транспортной милицией доставлено в приемники-распределители 606 детей, или 57%, территориальной — 283, или 27% .
Система здравоохранения и медицинское обслуживание населения региона
Для успешного восстановления народного хозяйства в послевоенные годы следовало не только восполнить демографические потери, но и восстановить здоровье населения, потерянное на войне, ослабленное интенсивной миграцией, плохими жилищными условиями, скудным питанием, изнурительным трудовым режимом. Не случайно развитие системы здравоохранения становится в исследуемый период одним из приоритетных направлений в социальной политике государства.
Перед системой здравоохранения стояли сложные задачи: необходимо было улучшить медицинское обслуживание населения, в том числе увеличить число больничных коек, расширить сеть женских и детских консультаций, обеспечить медицинское обслуживание инвалидов, увеличить производство медикаментов и т.п. Между тем ее материальная база за годы войны была ослаблена передачей помещений и оборудования на нужды военно-госпитальной медицины. Поэтому при составлении четвертого пятилетнего плана в области здравоохранения особое внимание обращалось на возвращение лечебно-профилактическим учреждениям зданий и строительство новых, укомплектование лечебной сети врачебными кадрами, повышение качества медицинского обслуживания населения, особенно на селе. Таким образом, здравоохранение должно было стать не только более доступным для населения, но и более качественным. Это, прежде всего, отразилось на финансировании данной социальной сферы, что было связано с возросшей ресурсоемкостью системы здравоохранения, в частности, с ростом числа занятых работников, удорожанием медицинского оборудования, приборов, возрастанием потребности населения в различных видах медицинской помощи.
Истоки социальной политики советского государства в области здравоохранения необходимо искать в первых директивных документах советской власти. 18 июля 1918 г. было утверждено Положение СНК «О народном комиссариате здравоохранения», определившее его задачи, права и обязанности. В целях улучшения медицинского обслуживания сельского населения и обеспечения сельских медицинских учреждений кадрами СНК РСФСР были изданы декреты «Об обеспечении сельского населения медицинской помощью» (1924 г.) и «Об обеспечении сельских местностей медицинской помощью и об улучшении материально-бытового положения медицинского персонала» (1925 г.). В декабре 1929 г. ЦК ВКП(б) принял постановление «О медицинском обслуживании рабочих и крестьян», в котором предлагалось улучшить лечебно-профилактическую работу в промышленных центрах, выделив в особую группу основные индустриальные районы, а СНК СССР — постановление «О больничном строительстве в промышленных районах» (1929 г.), в котором особое внимание обращалось на необходимость ликвидации недостатков в организации больничного строительства .
Постановление СНК от 23 апреля 1938 г. «Об укреплении сельского врачебного участка» ввело единую систему организации лечебно-профилактического обслуживания сельского населения. Сельский врачебный участок стал центром, объединяющим и направляющим работу всех учреждений, расположенных на его территории. На участке предусматривалась организация участковой больницы с амбулаторией, фельдшерско-акушерских пунктов, колхозных родильных домов, яслей1.
Одновременно создавалась система медицинской помощи городскому населению. В приказе Наркомздрава СССР «Об улучшении работы учреждений внебольничной помощи и мерах по снижению заболеваемости» (1938 г.) говорилось об организации поликлиник, обслуживающих население по территориальному принципу. Территория обслуживания поликлиники подразделялась на врачебные участки, к каждому из которых прикреплялся участковый терапевт. Для амбулаторной помощи женщинам и детям на основе территориальных участков создавались женские и детские консультации. Каждая поликлиника прикреплялась к стационарному учреждению, в котором главным образом госпитализировалось население района2.
В конце 1920-х годов появился новый тип учреждений, ставших впоследствии основными в санитарно-эпидемиологической службе страны, — санитарно-эпидемиологические станции. Принимаются постановления правительства и приказы Наркомздрава СССР: постановления ЦИК СССР и СНК СССР «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения» (1937 г.), «Положение о районных и городских санитарно-эпидемиологических станциях» (1939 г.), «Положение о сети противомалярийных учреждений» (1940 г.).
Состояние жилищного и коммунально-бытового хозяйства Южного Урала
Великая Отечественная война нанесла серьезный урон жилищно-коммунальному хозяйству страны. Южный Урал был тыловым регионом и не подвергался разрушениям во время фашистского нашествия. Но в связи с эвакуационными процессами произошло значительное расширение промышленной базы и увеличение населения Чкаловской и Челябинской областей, что привело к нарастанию проблем в работе жилищно-коммунального хозяйства не только в военные, но и в послевоенные годы.
Жилищная проблема на Урале в годы войны была одной из самых трудноразрешимых. Обеспеченность жильем по разным ведомствам, территориям, типам жилья колебалась от 0,8 до 4 кв. м. Низкое качество жилого фонда предопределило его быстрый износ. Городские электросети обслуживали не весь объем жилых строений, немалую остроту приобретает проблема водоснабжения населения, которое шло с перебоями. Банно-прачечное и парикмахерское хозяйство не справлялись с обязанностями, что приводило к возникновению очередей.
Однако уже в годы войны начинается восстановление жилищно-коммунального хозяйства Южного Урала. Для обеспечения этого процесса принимается соответствующая законодательная база. Так, 23 мая 1944 г. вышло постановление ГКО «О создании индустриальной базы для массового жилищного строительства», а 29 мая 1944 г. — Постановление СНК СССР «О мероприятиях по восстановлению индивидуального жилищного фонда в освобожденных районах и усилении индивидуального жилищного строительства в городах и рабочих поселках» . После войны оно было подкреплено Указом Президиума Верховного Совета от 26 августа 1948 г. «Оправе граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов», по которому каждый гражданин имел право построить на выделенном земельном участке одно- или двухэтажный дом до пяти комнат включительно1.
25 августа 1946 года Совет Министров СССР принимает постановление «Об улучшении быта рабочих, инженерно-технических работников и служащих на предприятиях, расположенных на Урале, в Сибири и Дальнем Востоке». В 1948 г. выходит постановление Совета Министров РСФСР № 2747 «О выделении дополнительных вложений в развитие коммунального хозяйства г. Челябинска», а в 1953 г. — постановление Совета Министров РСФСР № 326 «О мерах помощи местному хозяйству Челябинской области» .
Для улучшения материально-бытовых и жилищных проблем в послевоенном обществе был образован Наркомат жилищно-гражданского строительства. Коммунальное хозяйство в послевоенные годы включало санитарно-технические предприятия, городской транспорт, энергетические предприятия, сооружения внешнего благоустройства, гостиницы и другие бытовые учреждения.
По мере восстановления народного хозяйства расходы на жилищно-коммунальное хозяйство на Южном Урале увеличиваются (табл. 1). Так, если в 1945 году в Чкаловской области на развитие жилищно-коммунального хозяйства из местного бюджета было истрачено 5479 тыс. рублей, или 2,1% от общего числа расходов, то в 1953 году — 23 111 тыс. руб., или 3,5%. В Челябинской области расходы в этой области в 1945 г. составили 6869 тыс. руб., или 2,1%, в 1953 году они увеличились до 17 023 тыс. руб., что составило 2,4%.
Расходы на развитие жилищно-коммунального хозяйства в Чкаловской области в послевоенные годы росли более значительно по сравнению с Челябинской. Это было связано с активным развитием промышленности и возникшей в связи с этим интенсивной внутренней миграцией из деревни в город, что потребовало расширения жилищно-коммунальной инфраструктуры в городах и рабочих поселках. Так, в 1949 году число наличных колхозных дворов Чкаловской области по сравнению с предыдущим годом сократилось на 6126 в связи с уходом значительного числа колхозников на промышленные предприятия и стройки. Население в колхозах сократилось на 20 706 человек. Численность городского населения Чкаловской области в 1950 г. по сравнению с 1939 г. возросла на 58,4%, численность рабочих — на 38,4%) . В 1951 году механический прирост городского населения Чкаловской области составил 2,3%), или 18 226 человек, при этом наиболее высокий процент увеличения горожан дали города, где велось промышленное строительство предприятий союзного значения. В 1952 г. механический прирост в городах и рабочих поселках области составил 2,8%, в 1953 — 3,9%2.
Основная масса мигрантов была представлена активным трудоспособным населением в возрасте 16—54 лет. Хотя паспортов у колхозников не было, существовали различные каналы, по которым можно было уйти из деревни (оргнабор рабочей силы в промышленность, на транспорт и строительство, набор в школы ФЗО и РУ, поступление молодежи в учебные заведения, самовольный уход и др.).
К сожалению, развитие жилищно-коммунального хозяйства шло медленными темпами и не успевало за развитием промышленности Южного Урала в связи с недостаточным финансированием. Более того, с 1946 по 1951 год и в Челябинской, и в Чкаловской областях, несмотря на увеличение суммы расходов местного бюджета на ЖКХ, их размер в общем количестве областных расходов уменьшается (табл. 1). В 1951 году финансирование жилищно-комму пального хозяйства Чкаловской области из местного бюджета составило 10 150 тыс. руб., или 1,5% от общей суммы расходов, и в Челябинской области — 10 717 тыс. руб., или 1,6%, хотя позитивным является тот факт, что в последующие годы вновь идет их увеличение. Снижение расходов можно объяснить общей ситуацией, которая сложилась в экономике. Послевоенные трудности были приумножены природными бедствиями 1946, 1948, 1951 гг., что подрывало финансовую систему, а значит, шло перераспределение денег в приоритетные области социально-экономической жизни общества.
Социальная защита демобилизованных, инвалидов и семей военнослужащих
Одним из путей повышения уровня жизни пенсионеров становится их обучение и переобучение для дальнейшего трудоустройства: 6 мая 1942 г. принимается Постановление СНК СССР № 640 «О трудовом устройстве инвалидов Отечественной войны», 11 апреля 1944 г. — инструкция Народного комиссариата № 86 «О порядке трудового устройства инвалидов Отечественной войны».
Трудоустроиться инвалидам было достаточно сложно, несмотря на решение правительства наряду с демобилизованными обеспечивать в первую очередь работой и инвалидов. Государство делало упор на поддержание получателей пенсий по инвалидности в трудоспособном состоянии. После 1938 г. они стали получать всю свою пенсию к основному заработку. Предприятиям вменялось в обязанность трудоустройство инвалидов .
Затраты государства на трудоустройство и обучение инвалидов были связаны в первую очередь с тем, что выполнение четвертого пятилетнего плана потребовало огромного притока рабочих в промышленность, и дополнительным источником увеличения баланса рабочей силы являлось привлечение пенсионеров по инвалидности к посильному труду.
За период с 1945 по 1953 г. из местного бюджета Чкаловской области на трудоустройство и обучение инвалидов было израсходовано 2695 тыс. рублей. Капиталовложения в эту область социального обеспечения с 1945 до 1950 г. постоянно увеличиваются, что позволяет поддерживать процесс трудоустройства инвалидов войны и труда на уровне РСФСР. Если в 1945 году на трудоустройство и обучение было затрачено 26 тыс. рублей, то в 1950 году данный показатель составил 552 тыс. рублей. К 1953 году расходы на трудоустройство инвалидов уменьшаются, это объясняется тем, что общее количество инвалидов в связи с преодолением страной последствий войны не увеличивается1.
В Челябинской области на трудоустройство пенсионеров тратилось значительно меньше, чем в Чкаловской области: с 1945 до 1953 г. было израсходовано 193 тыс. рублей, что в 13 раз меньше, чем в Чкаловской области.
Такая разница в денежных затратах на трудоустройство и обучение пенсионеров объясняется тем, что в Челябинской области, более развитой в промышленном плане, заботу по обучению и устройству на работу под давлением государства взяли на себя опекунские советы, создаваемые при предприятиях.
Не все предприятия хотели обременять себя лишней обузой: инвалидам надо было создавать специальные условия для труда, проводить переобучение и т.д., поэтому они использовали любой предлог для увольнения рабочих-инвалидов.
В г. Челябинске в сентябре 1945 г. на заводе № 200 21% инвалидов ра-ботали на подсобных работах, на заводе ферросплавов — 40% .
В течение одного месяца, с 1 декабря 1946 года по 1 января 1947 года, число работающих инвалидов в Чкаловской области снизилось на 2% в связи с сокращением штатов и уходом по собственному желанию с работы из-за низкой заработной платы, поскольку инвалидам не предоставляли квалифицированной работы и им приходилось трудиться на подсобных работах.
Такое положение медленно, но исправлялось. Так, если на 1 января 1950 года в Чкаловской области в промышленности на неквалифицированных работах было устроено 26,9% инвалидов Отечественной войны, в кооперации инвалидов — 39,4%, то к 1951 году эти показатели в промышленности снизились на 8,2%, а в кооперации инвалидов — на 5,9%; среди инвалидов труда процент работающих на подсобных работах в течение 1950 года уменьшился с 23,5 до 17,1%, в кооперации инвалидов — с 37,2 до 29,9% .
Нередки были и случаи, когда инвалиду отказывали в приеме на работу или создавали такие условия, что он был вынужден уходить с нее. Например, в райОРСе станции Бузулук инвалид Чуриков работал сторожем на хозяйственном дворе, и когда ему предложили работу конюха, которую с ампутированной ногой выполнять не мог, он вынужден был уволиться2.
Процент трудоустроенных инвалидов в первое послевоенное десятилетие в Чкаловской и Челябинской областях фактически оставался неизменным (табл. 22).
В 1945 году в Чкаловской области было 90% работающих инвалидов Отечественной войны. На первое декабря 1946 года из 27 479 инвалидов Великой Отечественной войны работало 25 294 человека, или 92%, в последующие три месяца число работающих инвалидов сократилось, и на 1 марта 1947 года в Чкаловской области из 27 129 инвалидов Великой Отечественной войны работало 24 883, или 91%. Особенно плохо обстояло дело с трудоустройством инвалидов Отечественной войны в г. Бузулуке: на 1 апреля 1947 года было трудоустроено 67% из них при 89% в среднем по области, при этом число работающих инвалидов за последние четыре месяца уменьшилось на 134 человека3.
Удержать количество трудоустроенных инвалидов Отечественной войны на одном уровне было достаточно сложно. Их число постоянно уменьшалось по причине сокращения штатов на предприятиях, ухода по собственному желанию из-за низкой зарплаты или ненадлежащих условий труда, плохой отчетности, непрохождения ВТЭК. Вопросами трудоустройства занимались комиссии по вопросам социального обеспечения, а также комиссии, создаваемые при городских и районных советах депутатов трудящихся и при исполкомах. Благодаря их работе в 1 квартале 1948 года отделы социального обеспечения Чкаловской области устроили на работу 480 инвалидов Отечественной войны; на 1 апреля 1948 года в области работало 92,3% инвалидов рядового и сержантского состава и 89,9% офицерского состава .
В 1950 году было трудоустроено 2138 человек инвалидов войны рядового, сержантского и старшинского состава, что составило 111,4% от плана, но это позволило повысить общий процент работающих лишь на 0,6%, так на 1 января 1950 года трудоустройство вышеназванной категории инвалидов составляло 88,3%, а на 1 января 1951 года — 88,9%.
Похожие диссертации на Социальная политика советского государства и ее реализация на Южном Урале после окончания Великой Отечественной войны : 1945-1953 гг.
