Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ И РЕАБИЛИТАЦИИ ИНВАЛИДОВ В РФ 25
1.1 .Основные этапы в развитии государственной социальной политики в отношении инвалидов и претворение ее в практику 25
1.2 .Совершенствование нормативно-правовой базы реабилитации инвалидов в 90-е годы XX века 39
1.3.Научное и кадровое обеспечение реабилитации инвалидов 75
ГЛАВА 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВПО СОЗДАНИЮ И РАЗВИТИЮ СИСТЕМЫ РЕАБИЛИТАЦИЙ ИНВАЛИДОВ 88
2.1. Создание и развитие государственной службы медико-социальной экспертизы и медицинской реабилитации инвалидов 88
2.2.Роль государственных органов по организации профессиональной и социальной реабилитации инвалидов. Развитие реабилитационной индустрии 113
2.3.Работа государственных органов по решению проблем воспитания и образования детей-инвалидов 157
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 168
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 174
ПРИЛОЖЕНИЯ
- .Основные этапы в развитии государственной социальной политики в отношении инвалидов и претворение ее в практику
- .Совершенствование нормативно-правовой базы реабилитации инвалидов в 90-е годы XX века
- Создание и развитие государственной службы медико-социальной экспертизы и медицинской реабилитации инвалидов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Продвижение России по пути демократических преобразований в 90-е годы XX века, провозглашение перед всем миром себя социальным государством, которое обязано признавать, соблюдать, защищать права и свободы своих граждан1, обеспечивать их достойную жизнь и свободное развитие, поставило перед государственными органами задачу решения проблем людей с ограниченными возможностями (инвалидов).
Сегодня необходимо осуществить поиск новых методологических, организационных подходов к решению задачи социальной защиты инвалидов.
До начала 80-х годов XX века организация социального обслуживания инвалидов и лиц пожилого возраста складывалась эмпирически, без какого-либо научного обоснования. Не была разработана со стороны государственных органов единая система социальной защиты инвалидов, хотя предоставление им льгот, их социальное и медицинское обслуживание всегда являлось делом государственной важности.
Вместе с тем, государственная идеология способствовала формированию в общественном сознании представления о том, что в советском обществе проблем инвалидов не существует. Большинство инвалидов не могли реализовать ряд конституционных прав. Не было со стороны государственных органов разработано системы медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий в масштабе страны, направленных на восстановление социального, психологического, материального благополучия и здоровья инвалидов.
Анализ истории развития проблемы инвалидности свидетельствует о том, что, пройдя путь от идей физического уничтожения, изоляции «неполноценных» членов общества до концепции привлечения их к труду, человечество во второй половине XX века подошло к пониманию необходимости реинтеграции лиц с физическими дефектами, патофизиологическими синдромами, психосоциальными нарушениями.
В связи с этим возникает необходимость пересмотреть сложившийся у государственных органов подход к проблеме инвалидности как к проблеме «неполноценных людей» и представить ее как проблему, затрагивающую общество в совокупности. Иными словами, инвалидность - это проблема не одного человека, и даже не части общества, а всего общества в целом.
В этом плане научно-практический интерес представляет период 90-х годов XX - начала XXI веков, когда начинает формироваться и реализовываться государственная социальная политика по реабилитации инвалидов.
Традиционные подходы государственной политики, направленные на решение проблем инвалидов преимущественно путем использования Конституция Российской Федерации. М.,1993.С4. принципов «социального обеспечения», утратили свою эффективность, актуальным становится вопрос об изменении основных направлений и приоритетов социальной политики в отношении инвалидов, из которых важнейшим является их комплексная реабилитация.
Понятие «реабилитации», как составной части понятия «социальная защита инвалидов»1 появилось в 70-е годы XX века. В 1969 г. в Праге состоялось IX Совещание министров здравоохранения и социального обеспечения социалистических стран, на котором было концептуально определено понятие «реабилитация в социалистическом обществе».2
Современное понятие реабилитации дано в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» .
Данная проблема в указанных хронологических рамках не рассматривалась и не была предметом специального исследования.
Актуальность темы определяется еще и тем, что интерес к ней вызывается процессами, которые происходят сегодня в социальной сфере нашего общества.
Во-первых, создание нормативно-правовой базы государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов, отвечающей современным международным критериям, требует перестройки всей работы по осуществлению комплексной реабилитации инвалидов.
Во-вторых, число инвалидов в последнее время возрастает. Ежегодно впервые службами медико-социальной экспертизы признается инвалидами свыше 1 млн. человек, из них более половины в трудоспособном возрасте4.
1 См.: Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации.М.,1995 №48. Ст.4563. Социальная защита инвалидов - система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества.
2 Кабанов М.М. Реабилитация психически больных. Л., 1978.С.8.
3 См.: Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации.М.,1995 №48. Ст.4563. Реабилитация инвалидов - система медицинских, психологических, педагогических, социально экономических мероприятий, направленных на устранение или возможно полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма. Целью реабилитации являются восстановление социального статуса инвалида, достижение им материальной независимости и его социальная адаптация. Реабилитация инвалидов включает в себя:
-медицинскую реабилитацию, которая состоит из восстановительной терапии, реконструктивной хирургии, протезирования и ортезирования;
-профессиональную реабилитацию, которая состоит из профессиональной ориентации, профессионального образования, профессионально-производственной адаптации и трудоустройства;
-социальную реабилитацию инвалидов, которая состоит из социально-средовой ориентации и социально-бытовой адаптациии.
4 Государственный доклад «О положении инвалидов в Российской Федерации». М., 1998.
С.25. Если в 1992 г. число инвалидов, состоящих на учете в органах социальной защиты населения составляло 3,98 млн. чел., то к концу 2002 г. их численность составила уже - 10,8 млн. чел. В 2003 г. в России насчитывается уже свыше 11 млн. ее граждан, признанных в установленном порядке инвалидами и состоящих на учете в органах социальной защиты населения.
Динамика инвалидности взрослого населения России по результатам изучения статистических данных2 представлена в приложении №1.
В-третьих, проблема сохранения трудовых ресурсов в России в 90- годы, на наш взгляд, приобрела особое социально-экономическое значение. Так, только в последние годы численность работающих в ведущей отрасли экономики - промышленности сократилась почти на 7 миллионов человек. И это при общей численности активного населения в 71,4 миллиона человек (50% от общей численности населения страны)3.
Возвращение к процессу создания материальных ценностей инвалидов в результате их реабилитации в конечном счете не только решает обозначенную проблему, но и возвращает инвалидов в общество.
Сегодня инвалиды относятся к наиболее социально незащищенным категориям населения. Их доход значительно ниже среднего, а потребности в медицинском и социальном обслуживании гораздо выше. В условиях модернизации российского общества инвалидам труднее равноправно конкурировать на рынке труда с полноценными в физическом отношении людьми. В таких условиях их участие в общественном производстве значительно сокращается.
При всем значении ранее проведенных исследований возникает необходимость анализа и обобщения опыта государственных и общественных организаций по развитию и реализации системы реабилитации инвалидов в Российской Федерации.
Новые условия исторического познания требуют глубокого изучения проблемы, что позволяет избегать повторения ошибок прошлого и скоординировать взаимодействие структур органов государственной власти и общественных организаций в проведении комплекса мер по реабилитации и социальной интеграции инвалидов в общество.
Возвращение к процессу создания материальных ценностей инвалидов в результате их реабилитации в конечном счете не только решает обозначенную проблему, но и возвращает инвалидов в общество.
Реализация социальной защиты инвалидов в Российской Федерации: Материалы круглого стола (20 марта 2003 года)//Надежда. 2003. №7.
2 Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2002 году. Статистический сборник. М.,2004.
3 Брынцалов И.Ю. Правовые основы медико-социальной реабилитации в Российской Федерации: Правовые и социально-экономические аспекты медико-социальной и профессиональной реабилитации: Материалы международной научно-практической конференции. М.,2003. СП. Объектом исследования являются: государственные органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов; органы медико-социальной экспертизы субъектов РФ; предприятия реабилитационной индустрии; реабилитационные учреждения различной ведомственной принадлежности федерального уровня, субъектов РФ и муниципальных образований; общероссийские общественные организации инвалидов.
Исследуется их роль в выработке законодательных, организационных и методологических основ реабилитации инвалидов; разработке и осуществлении реабилитационных мероприятий по всему спектру обозначенных выше направлений.
Предмет исследования - опыт реализации государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов в 90-е годы XX веков и начале XXI века. При этом исследуется государственная социальная политика в сфере здравоохранения, образования, занятости и трудоустройства, социальной защиты населения.
Хронологические рамки исследования (1990-2004 гг.) выбраны не случайно.
В 90-е годы XX века произошли коренные перемены в развитии России.
После развала СССР, она, признав себя частью цивилизованного сообщества, встает на путь осуществления демократических преобразований.
При этом важное место в контексте проводимых реформ занимают преобразования в социальной сфере и, в частности, в сфере реабилитации инвалидов, в отношении которых до недавнего времени в социальной политике превалировали принципы сегрегации и маргинализации.
Поскольку традиционные подходы государственной политики в предыдущий период, направленной на решение проблем инвалидности и инвалидов преимущественно путем использования принципов «социального обеспечения», утратили свою эффективность, актуальным становится вопрос изменения основных направлений и приоритетов социальной политики в отношении инвалидов.
В этот период целями государственной политики в отношении людей с ограниченными возможностями провозглашаются: создание им достойных условий жизни и деятельности, обеспечение социальных прав и гарантий, осуществление медицинских, профессиональных и социальных аспектов реабилитации.
В 1990 г. был принят Закон СССР "Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР"1, в котором были закреплены основные принципы и направления решения проблем инвалидов.
Закон СССР «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР»Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №51.Ст.1П5. В статье 17 названного Закона подчеркивалось, что «государство организует и способствует становлению и развитию системы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов, представляющей комплекс мер, направленных на восстановление и компенсацию нарушенных или утраченных функций организма, способностей к самообслуживанию, различным видам профессиональной деятельности, а также позволяющих инвалидам вести полноценный образ жизни и обеспечивающих им реализацию прав и потенциальных возможностей».
Однако после развала СССР в число первоочередных задач, решаемых молодой Россией в области социально-экономического развития, реабилитация инвалидов не входила. К этим проблемам государство обратилось только спустя несколько лет.
На наш взгляд, основным отличительным признаком названного исторического этапа является создание законодательной базы государственной политики в отношении реабилитации инвалидов, отвечающей современным международным критериям, и осуществление практических шагов по осуществлению комплексной реабилитации инвалидов.
Окончанием обозначенного этапа можно считать 2004 г., так как с 1 января 2005 г., в соответствии с Федеральным законом от 22.08.2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», коренным образом изменяются подходы в государственной социальной политике государства по отношению к инвалидам, в том числе и их реабилитации.
Названные изменения в государственной социальной политике в отношении реабилитации инвалидов, начиная с 1 января 2005 г., должны стать предметом отдельного исследования.
Территориальные рамки. Исследование проведено на материалах ряда субъектов Российской Федерации нынешнего Центрального федерального округа2: г. Москвы и Московской области, Белгородской, Брянской,
Закон СССР «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР»//Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №51.Ст.1П5.
В состав Центрального федерального округа входят 18 субъектов РФ, в том числе Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области и г. Москва. Владимирской, Воронежской, Калужской, Костромской, Липецкой, Орловской, Тульской, Тверской и Ярославской областей, которые являются типичными регионами Центрального федерального округа и где накоплен определенный опыт работы по решению проблем инвалидов. Вместе с тем для сравнения привлечены материалы и других регионов.
Регионы имеют свою специфику, что, безусловно, отражается на специфике региональной политики в системе реабилитации инвалидов.
Степень изученности проблемы.
Литература по исследуемой проблеме имеет отраслевую направленность.
Это прежде всего работы историков, социальных психологов, педагогов, социологов, правоведов, медицинских и социальных работников и т.д.
Эти работы позволяют выявить общие тенденции государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов.
В историографии проблемы могут быть выделены три основных периода: 1) начало 70-х -конец 80-х годов XX века; 2) конец 80-х - начало 90-х годов XX века; 3)новейшая литература конца 90-х годов XX века и до наших дней.
Термин «реабилитация» стал впервые употребляться в научной литературе в 70-е годы XX века.
Реабилитация большинством авторов понималась как «процесс и система деятельности с целью восстановления личностного и социального статуса инвалида путем комплексного применения всех возможных государственных и общественных средств».1
До этого в научной литературе применялся термин «восстановительное лечение», который встречается и сегодня в ряде исследовательских работ.
В выступлениях партийных, государственных и общественных деятелей советского периода проблемы государственной социальной политики в области реабилитации инвалидов затрагивались лишь косвенно. В них, как правило, раскрывались лишь вопросы льгот, пенсионного обеспечения инвалидов, их трудовой занятости, а также функционирования протезно-ортопедических предприятий и домов-интернатов.
1 См., например: Белов В.П. Реабилитация: содержание и предпосылки//Методологическиеи организационные вопросы реабилитации инвалидов.М.,1973.СЛ2.
2 Доклад Министра социального обеспечения РСФСР Д.П.Комаровой на Всероссийском совещании-семинаре по вопросам социального обеспечения Социальное обеспечение.
1973.№6.С4-7; Ачаркан В.А. Обеспечение ветеранов труда в СССР.М.,1965; Романова Т.А.Борьба КПСС за осуществление программы социального обеспечения рабочих и служащих.Л.,1967; Зимин Б. Согретые заботой партии// Социальное обеспечение.1975.№11.С.6-8; Кравченко М.М.Выступление на XI съезде Всероссийского общества глухих//Социальное обеспечение.1975.№10.С4; Ланцев М. Развитие системы социального обеспечения в СССР// Наша жизнь. 1977. №12.С.4-6; Великое завоевание Октября. Беседа с Министром социального обеспечения РСФСР Д.П.Комаровой//Наша жизнь. 1978. №4.С.2-3; Бабкин В.А. Государственное социальное обеспечение инвалидов:
Сб. Труд. Быт. Образование.Культура. Медицина.М.,1978.С6. В ряде работ авторы пытались раскрыть историческую преемственность государственной политики по реабилитации инвалидов, в том числе отдельных ее направлений, предлагали расширить названное понятие и рассмотреть психологические, социально-психологические и социологические аспекты инвалидности в связи с другими ее аспектами.
Особый интерес представляют работы, в которых рассматриваются проблемы государственной политики в сфере профессиональной реабилитации инвалидов.2
Так, А.М.Кондратьев, анализируя деятельность государственных органов по профессиональной подготовке инвалидов на предприятиях ВОС, делает вывод, что наступил новый этап в решении этих проблем - системный подход по профессиональной подготовке инвалидов.3
Проблемы государственной политики в сфере обучения детей с временной задержкой психического развития исследуются в работах Т.А.Власовой и В.И.Лубовского.
В начале 80-х годов появляются работы, в которых авторы рассматривают проблемы проблемам социальной реабилитации отдельных категорий инвалидов.
Интересна работа Е.Гилилова6, в которой дается понятие социальной реабилитации, а также анализируется деятельность такой крупной организации как Всероссийское общество инвалидов (ВОС).
Особый интерес представляют работы, в которых рассматривается деятельность государственных и общественных организаций по созданию
Наумов М., Каркмасов А. О проблеме реабилитации инвалидов//Социальное обеспечение.1973.№2.С44; Асеев В.Г. Мотивация поведения и формирования личности.М.,1976; Кабанов М.М. Реабилитация психических больных.Л.,1978; Добровольская Т.А. Факторы, влияющие на социальную адаптацию инвалидов вследствие соматических заболеваний. Автореф. дисс. ... канд. мед. наук. М.,1986.; Бубнова С.С. Психологические аспекты профессиональной консультации/ЯТсихологический журнал.М,1990.№1.
Кондратьев A.M. Профессиональная реабилитация слепых: Сб. Труд. Быт. Образование. Культура. Медицина. М.Д978.С.23-29; Шадский С.С. Рациональное качественное трудовое устройство слепых и НОТ на предприятиях ВОС. Там же. С. 16-22; Кузнецов А.М.Трудовые права инвалидов в СССР.М.,1968; Валиев Э.А.Общественные фонды потребления и социальное обеспечение трудящихся в социалистическом обществе.Автореф. дисс.... канд. ист. наук. М.,1964.
Кондратьев A.M. Профессиональная реабилитация слепых: Сб. Труд. Быт. Образование. Культура. Медицина. М.,1978.С27.
Власова Т.А.Психологические проблемы дифференциации обучения и воспитания аномальных детей. Автореф. диссс. ... докт. психол. наук.М.,1972; Лубовский В.И. Развитие словесной регуляции действий у детей.М.,1978.
Наумов М.Себя преодолеть// Наша жизнь.1970.№8.С.13-14; Гилилов Е. Реабилитация на УПП// Наша жизнь. 1979. №4.С.8-9; Алексене А., Григутис А.Формы и содержание элементарной реабилитации// Наша жизнь.1978. №9.С.32-33; Кириллова В. Особенностисельской реабилитации// Наша жизнь. 1981. №9.С.25-27. Тилилов Е. Реабилитация на УПП// Наша жизнь. 1979. №4.С.8-9. домов-интернатов.l
В конце 80-х - начале 90-х годов появляются работы, в которых авторы пытаются дать понятие социальной адаптации инвалидов, как одного из направлений государственной социальной политики.2
Так Добровольская Т.А. и Шабалина Н.Б.3 пришли к выводу, что в целом уровень производственной (особенно социальной) адаптации у инвалидов ниже, чем у неинвалидов. Низкий уровень социальной адаптации обусловлен сложностями социально-психологических контактов со здоровыми - коллегами, руководством. Инвалиды редко используют путь переобучения. Правомерно согласиться с авторами, что социально-трудовая реабилитация может осуществляться по двум направлениям:
-во-первых, со стороны государства путем расширения сети специализированных предприятий, где используется преимущественно или исключительно труд инвалидов;
-во-вторых, совершенствование организации труда на предприятиях обычного типа.
Второй путь представляется им более предпочтительным, так как он используется в развитых странах. В то же время для успешного его протекания необходима определенная подготовка руководства предприятий и членов производственного коллектива, включающая информацию о проблемах инвалидов, реакции личности на заболевание и т.д. Такой подход, а также более гибкая система трудоустройства и обучения инвалидов обеспечит их успешную производственную адаптацию, повысит эффективность их социально-трудовой реабилитации, следовательно сохранит значительные трудовые ресурсы.
Однако всестороннего комплексного исследования инвалидности, как многофакторной проблемы государства и общества, анализа ее состояния, динамики инвалидности и разработки ее прогноза авторами сделано не было. На наш взгляд, без этого невозможно было определить и направленность реабилитации, ее технологию и подходы.
Первые попытки комплексного исследования государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов были предприняты в конце 80-х - начале 90-х годов XX века.
Следует прежде всего отметить работы Е.Д.Агеева, В.М.Боголюбова, И.С.Моргулиса, Т.Н.Кукушкиной, Ю.М.Докиш, Н.А.Чистяковой, Керман М.С. Социально-трудовая реабилитация инвалидов в психоневрологическом интернате городского типа. Дисс. ... канд. мед. наук.М.,1975; Галкин В.А.
Методологические и организационные вопросы реабилитации инвалидов в психоневрологических интернатах: Врачебно-трудовая экспертиза и социально-трудовая реабилитация лиц с психическими заболеваниями.М.,1974.
Добровольская Т.А., Шабалина Н.Б. Особенности производственной адаптации инвалидов//Социологические исследования. 1985.№3. С.124; Зимин Б.В. К труду и жизни.М.,1983; Кириллова В. Реабилитация для всех// Наша жизнь. 1982..№8.С.23-25; Чорноштан В. Шаги реабилитации//Наша жизнь. 1982. №6.С24.
Добровольская Т.А., Шабалина Н.Б. Особенности производственной адаптации инвалидов//Социологические исследования.1985.№3. С.124. Т.С.Алферовой, А.И.Осадчих, З.Е.Кариенко, М.И.Буяновой, Т.А.Добровольской, Н.Б.Шабалиной и др.
Так Т.Н.Кукушкина, Ю.М.Докиш, Н.А.Чистякова выделяют, прежде всего, государственную направленность реабилитации, стремятся дать более полное определение. Вместе с тем, данное ими определение имеет идеологическую окраску.
В этот период появляется ряд работ, в которых анализируется роль и место общественных организаций инвалидов в решении проблем реабилитации.3
Интерес представляют работы, в которых анализируются проблемы государственной политики в сфере социо-культурной реабилитации инвалидов и их практического участия в сфере интеллектуального труда. Особенно это касается незрячих инвалидов.4
Вместе с тем, в этих работах не затрагиваются вопросы социально-гигиенических аспектов инвалидности, а также потребность инвалидов в тех или иных видах реабилитации, в них отсутствует прогноз развития инвалидности, вместе с тем без знания этих проблем невозможно было эффективно строить государственную политику в отношении инвалидов и определять ее приоритетные направления.
С принятием в России Федерального закона «О социальной защите инвалидов в РФ» (1995 г.) проблемы реабилитации инвалидов стали Агеев Е.Д. Система реабилитации слепых.М.,1981; Боголюбов В.М.Медицинская реабилитация /В 3-х Т. Москва- Пермь, 1988; Моргулис И.С.Некоторые вопросы теории специального обучения// Дефектология. 1989. №5; Он же. Заметки с уроков в младших классах школ для детей с нарушением зрения// Дефектология. 1991. №3; Кукушкина Т.Н., Докиш Ю.М., Чистякова Н.А. Руководство по реабилитации больных частично утративших трудоспособность. Л., 1989; Шиминова М.Я. Страхование: история, действующее законодательство, перспективы.М.,1989; Алферова Т.С. Теоретические основы развития биосоциальных систем и научное обоснование информационного обеспечения службы реабилитации. Дисс. ... докт. мед. наук. М.,1990; Осадчих А.И., Кариенко З.Е. Некоторые вопросы социально-трудовой реабилитации: Актуальные проблемы инвалидности. М.,1991; Буянова М.И. Основы психотерапии детей и подростков. М.,1990; Добровольская Т.А., Шабалина Н.Б. Социально-психологические особенности взаимоотношений инвалидов и здоровье//Социологическиеисследования. 1993 .№
Николаева Л.Ф. Пути развития реабилитационного направления в здравоохранении//Вопросы курортологии, физиотерапии и лечебной физической культуры.1989.№1.С.1-6; Никитина Г.Ф. Вопросы организации работы отделов социального обеспечения по социально-бытовому обслуживанию на дому одиноких пенсионеров по возрасту и инвалидности: Актуальные вопросы социально-трудовой реабилитации инвалидов.М.,1986.С118-125.
Всероссийское общество слепых.М.,1982; Зимин Б.В. К труду и жизни.М.,1983; От съезда к съезду.М.,1989; Ким Е.Н. Цели и задачи общественной организации инвалидов, ее участие в формировании государственной политики: Проблемы семьи и детства в современной России.М.,1992.
Незрячие работники интеллектуального труда на службе общества.М.,1882; Справочник активиста ВОС.М.,1985; Незрячие деятели науки и культуры. Библиографический словарь. ТІ. М.,1981. привлекать внимание все большего числа ученых и специалистов.
Появились работы, в которых исследовались методологические и организационно-методические основы реабилитации людей с ограниченными возможностями.
Роли государственных органов и общественных организацийпо профессиональной реабилитации инвалидов, включая экспертизу потенциальных профессиональных возможностей инвалида, профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку и переподготовку, рациональное трудоустройство, посвящена работа С.Н.Кавокина «Профессиональная реабилитация и занятость инвалидов».2
Он подчеркивает в своей работе, что разработка подходов к построению системы и управлению процессом профессиональной реабилитации и трудоустройства инвалидов невозможна без осмысления их роли и места в целом среди проблем инвалидов и инвалидности. В этой связи целый раздел работы посвящен изучению состояния инвалидности в Российской Федерации за 1993-1996 гг.
На наш взгляд, автор верно делает вывод о том, что формирующаяся система рынка труда требует принципиально новых подходов к трудоустройству инвалидов, являющихся наиболее уязвимой социальной категорией населения.
В то же время сложившаяся ситуация в России усугубляется тем, что вопросы реабилитации инвалидов находятся в ведении различных органов власти, координация деятельности которых не имеет системности.
В конце 90-х годов XX века появляются работы, авторы которых анализируют деятельность органов социальной защиты населения и служб занятости по созданию реабилитационных центров для инвалидов различной направленности и дают оценку функционирования этих первых центров.3
Концепция социокультурной политики в отношении инвалидов в Российской Федерации/ Орлова Э.А. и др. М.,1997; Жарков А.Д.Технология социокультурной деятельности.М.,1998; Организационно-методические основы региональной службы реабилитации инвалидов: Методические рекомендации/ Сост. Ширанович М.П. и др. Вып.1.М.,1998.; Организация и методика разработки индивидуальной программы реабилитации: Учебно-методическое пособие/Сост. М.В.Коробов, Э.А.Дворкин и др.СПб.,1999; Организационно-методические основы социально-психологической реабилитиции инвалидов (Методы и технологии психокоррекции и психотерапии в процессе профессионального обучения молодых инвалидов):Методические рекомендации/Сост М.П.Ширанович, Р.Г.Малахова и др. Вып.18.М.,2000. 2Кавокин С.Н. Профессиональная реабилитация и занятость инвалидов.М.,1997.С7 3 Дыскин А.А., Старобина Е.М.,Кузнецова Л.В. Отечественный и зарубежный опыт участия служб занятости в трудоустройстве и профессиональном обучении инвалидов. Обзорная информация (СПбНИИ ЭТИН).М.Д994; Безлепкина Л.Ф. Территориальные социальные службы: Теория и практика функционирования.М.,1995; Сырникова Б.А. Реабилитационный центр для инвалидов: становление, организация работы, функционирование// Медико-социальная экспертиза и реабилитация.М.,1999. №1; Дементьева Н.Ф. Перспектива реабилитационной ориентации центров социального обслуживания// Медико-социальная экспертиза и реабилитация.М.,1999.№2; Дементьева Н.Ф., Казаков М.С. Преемственность деятельности стационарных учреждений В свете современной концепции инвалидности, изложенной в ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ», в конце 90-х годов XX века и начале XXI века осуществлялось создание и структурная перестройка государственной службы медико-социальной экспертизы, государственной службы реабилитации инвалидов, усиление реабилитационной деятельности учреждений социального обслуживания, развитие предприятий реабилитационной индустрии. Решение этих проблемы в России с 1997 по 1999 г. нашло отражение в коллективной монографии авторов А.И. Осадчих, С.Н.Пузина, Д.И.Лавровой, В.В.Линник, О.С.Андреевой, Н.Д.Талалаевой, Л.Н.Чикиновой «Проблемы инвалидности в России. Состояние и перспективы»1, вместе с тем роль государственной социальной политики по реабилитации инвалидов в ней затрагивается лишь косвенно.
Деятельность государственной службы реабилитации инвалидов и государственной службы медико-социальной экспертизы была бы невозможна без отработки моделей функционирования названных служб, реабилитационных учреждений и предприятий.
Эти проблемы нашли отражение в трудах О.С.Андреевой, В.Ф. Лазарева,, А.К.Долгушина, А.М.Шаброва и др.
Наряду с созданием государственных служб медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов, разработкой правовых, а также и методологических, медико-социальных и информационных аспектов реабилитации важное значение приобретает развитие технологии этой работы. Эти проблемы нашли отражение в работах авторов О.С. Андреевой, Д.И.Лавровой, Е.М.Старобиной и др.
В комплексе мер по профессиональной реабилитации большое значение приобретает профессиональное обучение инвалидов, в связи с чем возникла необходимость научной разработки модели непрерывного образования инвалидов с использованием интегрированного обучения и современных социального обслуживания по реабилитации инвалидов с психическими нарушениями//Медико-социальная экспертиза и реабилитация.М.,1999.№3; Лазовская Н.А. Функционально-пространственная организация центров реабилитации инвалидов. Автореф. дисс.... канд. архитектуры. Минск, 2000.
1 Проблемы инвалидности в России. Состояние и перспективы/ А.И. Осадчих, С.Н.Пузин, Д.И.Лаврова, В.В.Линник, О.С.Андреева, Н.Д.Талалаева, Л.Н.Чикинова. М.,2002.
2 Андреева О.С. Модель Государственной службы реабилитации инвалидов в Российской Федерации: Правовые и социально-экономические аспекты медико-социальной и профессиональной реабилитации: Материалы международной научно-практической конференции.М.,2003; Лазарев В.Ф., Долгушин А.К. Модель центра медико-социальной реабилитации для молодых инвалидов//Тасіз.2002; Шабров A.M., Поляков И.В., Акулин A.M. Концептуальные направления построения модели первичной медико-санитарной помощи населению мегаполисов в современных условиях: Дальнейшее развитие первичной медико-социальной помощи в России: Материалы 2-й научно-практической конференции (30-31 мая 1995 г.).М.,1995.
3 Андреева О.С, Лаврова Д.И. Современные технологии профессиональной реабилитации инвалидов молодого возраста.М.,2001; Старобина Е.М. Применение психодиагностических технологий в учреждениях медико-социальной экспертизы и
реабилитации инвалидов.М,2002. реабилитационно-образовательных технологий, создания модельных реабилитационно-образовательных учреждений, психофизиологических критериев оценки профессиональных возможностей инвалидов, медико-социальных показаний к обеспечению инвалидов техническими средствами для обучения.
Активизировалась деятельность по разработке модели непрерывного образования инвалидов с использованием интегрированного обучения после принятия 31.07.1998 г. постановления Правительства РФ №2210 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи», сеть которых быстро развивалась и составляла в 2001 г. свыше 500.1
С этой целью Институтом коррекционной педагогики Российской академии образования проводились исследования, в результате которых разработаны:
-концепция развития государственной системы специального образования в современных условиях;
-новые методы нейрофизиологической и психолого-педагогической диагностики нарушений в развитии ребенка, позволяющие оценивать в том числе и эффективность медико-психолого-педагогической реабилитации, в ходе воспитания и обучения детей-инвалидов и детей с отклонениями в развитии, начиная с первых месяцев жизни;
-вариативные и многоуровневые программы, методические пособия и дидактические материалы для обучения детей дошкольного и школьного возраста с отклонениями умственного и физического развития, в том числе и для дошкольников со сложной структурой дефекта;
-концепция использования компьютерных технологий в коррекционном обучении и первый в России комплект специализированных компьютерных программ для детей инвалидов и детей с отклонением в развитии;
-отечественная концепция интегрированного обучения детей-инвалидов и детей с отклонениями в развитии и вариативные модели интеграции.
Особое внимание уделено разработке проблем:
-раннего выявления и ранней (с первых месяцев жизни) коррекции отклонения развития детей как первого, основополагающего звена новой системы образования и воспитания детей-инвалидов и детей с отклонениями в развитии;
-развития образовательных учреждений для детей-инвалидов и детей с отклонениями развития.
Это нашло отражение прежде всего в работах В.Н.Малофеева, И.В.Новичкова (Институт коррекционной педагогики Российской академии образования, г. Москва), А.Г.Станевского (Головной учебно-исследовательский и методический Центр профессиональной реабилитации
Проблемы инвалидности в России. Состояние и перспективы/ А.И. Осадчих, С.Н.Пузин, Д.И.Лаврова, В.В.Линник, О.С.Андреева, Н.Д.Талалаева, Л.Н.Чикинова. М.,2002.С298. лиц с ограниченными возможностями здоровья (инвалидов по слуху) МГТУ им. Н.Э.Баумана)1 и др.2
Этой проблемой занимались также и ряд общественных организаций. Это прежде всего Региональная общественная организация инвалидов «Перспектива». В течение 2003 года в г. Москве она осуществляла проект «Образование - право для всех».3 Итоги проекта были подведены на заседании «круглого стола» и показали, что интегрированное образование детей с интеллектуальной и психической недостаточностью имеет и противников.
Как показал анализ литературы, в процессе обучения детей с ограниченными возможностями стали широко использоваться новые виды педагогических технологий: биогенные, социогенные, психогенные, идеалистические, информационные; широкое распространение получил метод дистанционного обучения инвалидов.4
В конце 90-х годов появляются работы, в которых исследовались государственная политика в сфере физического воспитания и спорта инвалидов, в том числе и детей-инвалидов.5
На наш взгляд, в конце 90-х годов XX века и начале XXI века формируется новый научный подход к психофизиологической оценке профессиональных возможностей инвалидов. Появились работы, в которых дана методика оценки психологического компонента реабилитационного
Малофеев В.Н., Новичкова И.В. Модернизация системы специального образованияшроблемы коррекции, реабилитации//Вестник Всероссийского общества специалистов по медико-социальной экспертизе, реабилитации и реабилитационной индустрии.М.,2003.№1; Станевский А.Г. К вопросу о создании федеральной системы непрерывного многоуровневого интегрированного профессионального образования инвалидов: Правовые и социально-экономические аспекты медико-социальной и профессиональной реабилитации: Материалы международной научно-практической конференции (28 ноября 2002 г.). М.,2003.
2 Шевченко С.Г. Коррекционно-развивающее обучение. Организационно-педагогические аспекты. М.,1999; Тупоногов Б.К.Основы коррекционной педагогики: Уч. пособие. М., 2004. 3Цит. по: Интегрированное образование: «за» и «против»//Русский инвалид.2003.№5.
4 Современные технологии профессиональной реабилитации инвалидов молодого возраста: Методические рекомендации.М.,2001; Магдиев Н.Г. К вопросу о специальных технологиях обучения лиц с ограниченными физическими возможностями: Медико социальная экспертиза, медико-социальная реабилитация и реабилитационная индустрия на современном этапе: Российская научно-практическая конференция (Москва, 20-21 декабря 2001 г.). М.,2001.
5 Ростомашвили А.Н.Адаптивное физическое воспитание. Авторская программа по лечебной физкультуре для детей с тяжелой зрительной патологией: Уч. метод. пособие.М.,2002; Муляр Л.П. Использование подвижных и спортивных игр при занятиях в спортивных секциях с детьми с нарушением зрения (на примере гол бола): Мет. пособие для учителей физкультуры школ слепых и слабовидящих; Евсеев С.П.Адаптивная физическая культура и социальная интеграция инвалидов: Сб. Физическая реабилитация и спорт инвалидов: нормативные правовые документы. Механизмы реализации, практический опыт, рекомендации/Автор-составитель А.В.Царик. М.,2004. потенциала инвалида.1
На научной основе стали определяться потребности инвалидов в реабилитационных мероприятиях, тех или иных технических средствах реабилитации в зависимости от типов инвалидности.
На наш взгляд интерес представляют исследования, в которых анализируются современные подходы к обучению и воспитанию инвалидов.3
Большой интерес для исследования данной проблемы имеют материалы международных, российских и региональных научно-практических конференций и съездов общественных организаций инвалидов.
Историографический обзор позволяет сделать вывод: некоторые аспекты государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов с 1990 г. до наших дней нашли отражение в литературе различной отраслевой направленности (медицина, образование, социальная защита населения, культура, физкультура и спорт, социальная педагогика, психология, социология, юриспруденция) и др. Вместе с тем, не исследованы Коробов В.М. Реабилитационный потенциал: вопросы теории и применения в практике МСЭ и реабилитации инвалидов (обзорная информация)//Врачебно-трудовая экспертиза.
Социально-трудовая реабилитация инвалидов.М.,1995.Вып.17; Залученова Е.А. Принципы оценки психологического компонента реабилитационного потенциала//Медико-социальная экспертиза и реабилитация. 1998.№2; Психологические аспекты реабилитационного потенциала инвалида: Методические рекомендации для психологов учреждений медико-социальной экспертизы и реабилитации.М.,2002; 2См.: Панина И.А., Линник В.В. Потребность и особенности медико-социальной реабилитации пострадавших вследствие профессиональных образований: Медико-социальная экспертиза, медико-социальная реабилитация и реабилитационная индустрия на современном этапе: Российская научно-практическая конференция (Москва, 20-21 декабря 2001 г.). М.,2001.; Александровский Ю.А. Медико-психологическая и социальная реабилитация участников военных действий и пострадавших при чрезвычайных ситуациях: Правовые и социально-экономические аспекты медико-социальной и профессиональной реабилитации: Материалы международной научно-практической конференции (28 ноября 2002 г.). М.,2003; Батаев А.В. Биотехническая система управления инвалидным электротранспортным средством. Автореф. дисс. ...канд. техн. наук.СПб.,1996; Меметов С.С., Медовик А.В. Потребность в основных видах медико-социальной реабилитации и эффективность реализации индивидуальных программ реабилитации инвалидов Ростовской области за 2000-2002 гг.//Медико-социальная экспертиза и реабилитация.2004.№1.
Воронецка-Боровска А. Социально- педагогическая помощь детям-инвалидам в условиях массовой школы. Автореф. дисс. ... канд. пед. наук. Ярославль, 2003.
Дальнейшее развитие первичной медико-социальной помощи в России: Материалы 2-й научно-практической конференции (30-31 мая 1995г.). М.,1995; Государство и общественные организации инвалидов: Международная конференция (13-14 августа 1998 г., Москва). М., 2000; Медико-социальная экспертиза и реабилитационная индустрия на современном этапе: Российская научно-практическая конференция (Москва, 20-21 декабря 2001 г.). М.,2001; Теория и практика социальной реабилитации детей с ограниченными возможностями: Материалы научно-практической конференции (2001 г.).
Кострома., 2002; Правовые и социально-экономические аспекты медико-социальной и профессиональной реабилитации: Материалы международной научно-практической конференции. М.,2003; Материалы XIII съезда Всероссийского общества слепых. М.,1976;
От съезда к съезду.М., 1989. и др. общие тенденции государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов в 90-е годы XX века и начале XXI века как на федеральном, так и на региональном уровнях.
На наш взгляд, на это повлияли следующие объективные обстоятельства:
Несмотря на некоторые позитивные шаги в плане создания государственной службы реабилитации инвалидов, до настоящего времени не в полной мере работает единая система реабилитации инвалидов, координирующая и направляющая деятельность различных ведомств и учреждений, ответственных за осуществление мероприятий по медицинским, профессиональным и социальным аспектам реабилитации, не определен правовой статус реабилитационных учреждений и потребность в них, не принята федеральная базовая программа реабилитации, не разработана система контроля и оценки эффективности индивидуальных программ реабилитации.
Кроме того, эффективно не действует системный подход в организации и проведении реабилитации, порядок взаимодействия учреждений различной ведомственной принадлежности, последовательность и преемственность в проведении реабилитационных мероприятий.
К числу негативных явлений для развития системы реабилитации следует отнести отсутствие четкого разграничения полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления в области реабилитации инвалидов.
В России до конца не оформилась информационная система по проблемам инвалидов и инвалидности; имеющиеся статистические данные носят фрагментарный характер и не позволяют с должной степенью достоверности судить о процессах, происходящих в этой области, и намечать рациональные пути решения проблем.
Это еще раз подчеркивает актуальность данного исследования и необходимость комплексного анализа обозначенной проблемы.
Цель данного исследования - комплексный анализ общих тенденций государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов в 90-е годы XX - начале XXI веков.
Реализация данной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
-охарактеризовать социальную политику в отношении реабилитации инвалидов как часть государственной социальной политики 90-годов XX -начала XXI веков;
-раскрыть особенности развития системы реабилитации инвалидов в новых социально-экономических условиях 90-годов XX - начала XXI веков и прежде всего в области совершенствования нормативно-правовой базы реабилитации инвалидов и ее научного и кадрового обеспечения; -проанализировать эффективность деятельности высших учебных заведений различной направленности по практической подготовке специалистов в сфере реабилитации инвалидов;
-рассмотреть основные направления деятельности государственных органов по созданию и развитию системы реабилитации инвалидов;
-исследовать роль государственных органов в создании и развитии государственной службы медико-социальной экспертизы и медицинской реабилитации; организации профессиональной, социальной и физической реабилитации и спорта инвалидов; созданию доступной среды обитания для людей с ограниченными возможностями;
-раскрыть роль государственных органов в создании и развитии реабилитационной индустрии: протезно-ортопедических и других предприятий, производящих средства реабилитации для инвалидов, реабилитационных учреждений различной направленности;
-выявить роль государственных органов и общественных организаций в решении проблем воспитания и образования детей-инвалидов..
Методология исследования. Методологическую основу исследования составляют положения и разработки современной истории, философии, права, культуры, социологии, педагогики, психологии о человеке, независимо от его биологической сущности, как высшей ценности общества и самоцели общественного развития, о факторах определяющих общественное развитие.
При анализе исторических материалов автор придерживался принципа историзма, предусматривающего их рассмотрение в контексте тех исторических условий, в которых они появились.
Междисциплинарность исследования определила и спектр методов, использованных при анализе источников. Среди первых выделялись такие способы изучения реальности как исторический, логический и метод восхождения от конкретного к абстрактному и наоборот. Среди вторых использовались историко-типологическии и историко-генетическии метод исследования. Историко-генетическии метод позволил установить, как изменилась во времени государственная социальная политика в отношении инвалидов. Историко-сравнительный способ дал возможность сопоставить работу государственных структур на федеральном и региональном уровне и общественных организаций по реабилитации инвалидов.
Историко-типологическии метод использовался автором при составлении классификации реабилитационных учреждений и учебных заведений, готовящих кадры для сферы реабилитации. Историко-системный метод исследования позволил диссертанту рассмотреть государственную социальную политику в отношении реабилитации инвалидов как часть государственной политики по социальной защите инвалидов. Метод
Биск И.Я. Введение в писательское мастерство историка. Иваново, 1996.С.32; Он же. Курс лекций по источниковедению и новейшей истории.Тамбов,1971. обобщения позволил представить социальную роль системы реабилитации инвалидов в обществе.
В ходе исследования были применены и количественные методы исследования, простейшие приемы математической обработки количественных данных (вычисление средних и общих значений, процентных отношений), что позволило более наглядно показать процесс становления системы реабилитации инвалидов в России.
Источники исследования. Комплекс источников, составляющих исследовательскую базу диссертации, можно разделить на следующие группы:
1. Законодательные и нормативно-правовые акты.
2.Делопроизводственные материалы.
3 .Статистическо-справочная литература.
4.Периодические издания.
5.Мемуарная литература.
При анализе основных групп источников автор использовал выводы и положения работ известных ученых в области источниковедения.
К первой группе источников относятся законодательные и нормативные акты, изучение которых позволяет нам оценить деятельность государства (Российской империи и России) по отношению к инвалидам. Основные из них сосредоточены в «Своде законов Российской империи»2, а также в изданиях: «Указы блаженные и вечнодостойные памяти государя Императора Петра Великого самодержца Российского ... (с 1714 - 1725 г.)», «Указы всепресветлейшей, державнейшей, великой государыни императрицы Екатерины Алексеевны...», «Указы императрицы Екатерины Алексеевны самодержицы всероссийской, состоявшиеся с 1763 июля Го января по 1-е число 1764 г.»; Сборнике Указов РСФСР, Сборнике законодательстве СССР, в Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, Собрании актов Президента и Правительства РФ, Собрании законодательства Российской Федерации.
Материалы отраслевого законодательства также сконцентрированы в специальных изданиях.
Корников А.А. Теоретическое введение в источниковедение: Уч. Пособие. Иваново, 2000; Ковальченко И.Д. Методы исторического исследования.М, 1987.
Свод законов Российской империи.Т.1.Ч.1.Спб.,1912; Свод законов Российской империи.Т.13. СПб, Канторович, б/г; Свод законов Российской империи. СПб.- «Вестник Знания»., 1912; Указы блаженные и вечнодостойные памяти государя Императора Петра Великого самодержца Российского ... (с 1714 - 1725 г.). СПб, 1739; Указы всепресветлейшей, державнейшей, великой государыни императрицы Екатерины Алексеевны... М.,1763; Указы императрицы Екатерины Алексеевны самодержицы всероссийской, состоявшиеся с 1763 июля Го января по 1-е число 1764 г.СПб.1776.
Сб. актов о трудовом устройстве и материально-бытовом обслуживании инвалидов. 4.2. Подготовлен юридическим отделом и управлением трудового и бытового устройства инвалидов.М.,1984; Бюллетень НИИ СГЭ и УЗ им. Н.А.Семашко. Вып.З.М.,1993; Социальная защита инвалидов. Нормативные акты и документы/Под ред.
П.М.Маргиева.М.,1994; Занятость и профессиональная реабилитация инвалидов/Под ред. Наибольший интерес представляет ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».
Интерес представляют и законодательные акты субъектов РФ. Они находятся в текущих архивах государственных органов власти субъектов РФ. Это, прежде всего, законы и постановления органов представительной власти территорий по вопросам социальной защиты и реабилитации инвалидов, создания для них доступной среды обитания, установления льгот для общественных организаций и их предприятий, квотирования рабочих мест для инвалидов и др. Особое место среди них занимают комплексные целевые программы.
К ним также относятся постановления и распоряжения глав исполнительной власти (губернаторов) по проблемам реабилитации инвалидов.
Важными нормативными актами являлись уставы общественных организаций инвалидов и учреждений.
Раздел делопроизводственной документации представлен многочисленной группой источников. Эта группа источников неоднородна по своей принадлежности. Особой группой документов являются документы официального делопроизводства.
Министерства Российской Федерации, надзорные органы (Контрольно-правовое управление Президента РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата Федерального собрания РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации), Межведомственная комиссия по координации деятельности в сфере реабилитации инвалидов при Минтруде РФ издавали инструкции, приказы, решения и инструктивные письма с целью разъяснения и претворения в практику изданных законов, проводили проверки их исполнения на местах.
С.Н.Кавокина.М.,1994.№1,2,3,4; 1995.№4; 1996.№5; Бюллетень Минтруда России.М.,1997.№2; Сб. документов по комплексной реабилитации инвалидов в реабилитационных учреждениях системы социальной защиты населения.М.,2000; Правовые и организационные основы реабилитации инвалидов. Сб. законодательно-нормативных документов. М., 2002; Физическая реабилитация и спорт инвалидов: нормативные правовые документы, механизмы реализации, практический опыт, рекомендации/Автор-составитель А.В.Царик. М., 2004.
Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»//СЗ РФ.М.,№48. Ст.4563.
В соответствии с общепринятой номенклатурой, законодательные документы главы администрации (губернатора) области находятся в архиве в деле №03 за соответствующий год.
Уставные и программные документы Всероссийского общества инвалидов. М.,2002; Устав государственного учреждения реабилитационный центр социально-оздоровительный клуб инвалидов «Надежда» Костромской области.Кострома,1997; Устав Костромского областного реабилитационного центра для детей и подростков с ограниченными возможностями «Лесная сказка».п.Чистые Боры. 1997 и др. 4 О некоторых статистических показателях деятельности ВТЭК и инвалидности в Российской Федерации в 1993 году: письмо Министерства социальной защиты населения РФ от 10.03.1995 г. №811/1-34: Текущий архив департамента социальной защиты Эти документы изучались автором в текущем архиве департамента социальной защиты населения администрации Костромской области в делах следующей номенклатуры:
-Документы, поступившие из Администрации Президента РФ и ее подразделений, Минтруда РФ и Генеральной Прокуратуры РФ (дело №01 за соответствующий год);
-Документы поступившие из Федерального Собрания РФ (дело №02 за соответствующий год).
Работа департаментов социальной защиты населения субъектов РФ (Владимирской, Костромской, Московской, Ярославской и др. областей) и комитета социальной защиты населения г. Москвы по реабилитации инвалидов (приказы, инструктивные письма, программы и планы работы органов государственной власти субъектов РФ, межведомственных комиссий в сфере реабилитации инвалидов) изучалась по материалам их текущих архивов, сформированных в делах следующей номенклатуры:
-приказы по департаментам (сосредоточены в деле №08 за соответствующий год);
-входящие документы, поступившие в департамент из различных подразделений администрации области (сосредоточены в деле №05 за соответствующий год);
-исходящие документы (в том числе справочные материалы): в Минтруда РФ - дело №11; в администрацию области -дело №12; в отделы социальной защиты населения (в том числе инструктивные письма) - дело №13; в различные организации - дело №14 и др.
Большая группа источников представлена Поручениями по итогам встречи Президента РФ с представителями общероссийских общественных организаций инвалидов; итогами работы (отчетами) на коллегиях, заседаниях и совещаниях; информационными материалами и методическими рекомендациями; государственными докладами Совета по делам инвалидов при Президенте РФ; материалами круглых столов, проводимых Президентом РФ, Федеральным собранием РФ, Министерствами Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, экспертными советами и др. населения администрации Костромской области. Кострома. 1995. Дело №01.С.20-27; Реализация социальной защиты инвалидов в Российской Федерации: Материалы круглого стола в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации (20.05.2003 г.) №310-02/644: Там же. 2003.Дело №01.С.71-76; Информация Главного контрольного управления Президента РФ о проверке исполнения Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а также указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации по проблемам инвалидов (по поручению Президента РФ от 17.06.1999 г. №Пр-772):Там же. 1999. Дело №01. С.125-132. и др. Государственный доклад Совета по делам инвалидов при Президенте Российской Федерации «О положении инвалидов в Российской Федерации».М.,1998; Итоги работы Минтруда России в 1999 году. Задания на 2000 год. М.,2000; Информационный материал по вопросам медико-социальной экспертизы, реабилитации инвалидов и реабилитационной индустрии. М., 2000; О выполнении федерального закона «О Большую помощь при работе над темой оказала статистическо-справочная литература.
Для анализа численности впервые признанных инвалидами по Центральному федеральному округу был использован статистический сборник Минтруда России за 2002 г.1
Проблемы обучения инвалидов и их профессиональной реабилитации рассматривались на страницах статсборника «Занятость и профессиональная реабилитация инвалидов», а сведения о разработчиках и изготовителях технических средств реабилитации для людей с нарушением слуха, зрения, функций опорно-двигательного аппарата приводились на страницах информационного сборника Минтруда РФ «Реабилитационная индустрия России».
Актуальные данные о положении инвалидов в Костромской области за 1997-2003 гг. приводятся в информационно-аналитических сборниках и материалах2. В составлении одного из них принимал участие диссертант.3
Интересные данные по проблемам реабилитации инвалидов, актуальные документы и материалы конференций приводятся в изданиях общероссийских общественных организаций инвалидов. К ним прежде всего можно отнести сборник «ВОИ-Информ».
Большую помощь при написании диссертации оказала периодическая печать.
Наиболее актуальные проблемы реабилитации инвалидов рассматривались на страницах журналов: «Социальное обеспечение», «Социальная защита», «Социологические исследования», «Здравоохранение РСФСР», «Вопросы курортологии, физиотерапии и лечебной физкультуры», социальной защите инвалидов в РФ: Материалы к расширенному заседанию Экспертного Совета по вопросам социальной политики общественно-консультативного совета при полномочном представителе Президента РФ в Центральном федеральном округе. М.,2001; Об итогах работы Министерства труда и социального развития Российской Федерации в
2002 г. и задачах на 2003 год. М., 2003; Поручения Президента РФ с представителями общероссийских общественных организаций инвалидов 28 ноября 2002 г. от 17.01.2003 г. №ПР-90//Русский инвалид, 2003.28 февр.; Реализация социальной защиты инвалидов в Российской Федерации: Информация и рекомендации по итогам заседания «круглого стола», проведенного в Комитете Совета Федерации по социальной политике (20 марта 2003 г.)//М.,Надежда.2003. 31 июля; Физическая культура и спорт среди инвалидов: проблемы и правовые аспекты. Материалы круглого стола, М.,2004 и др.
Основные показатели инвалидности взрослого населения в Российской Федерации в 2002 году: Статистический сборник. М.,2004; 2 Костромская область: итоги развития (1997-2000).Информационно-аналитический бюллетень. .№З.Кострома,2000; Основные показатели инвалидности и деятельности государственной службы медико-социальной экспертизы Костромской области в 2000 году. Кострома, 2000; Пенсионное обеспечение населения в Костромской области.
Рінформационно-аналитический бюллетень. .№З.Кострома,2002; Социальная защита инвалидов в Костромской области (2001-2003 годы). Аналитические материалы.КостромаДООЗ.
Социальная защита инвалидов в Костромской области (2001-2003 годы). Аналитические материалы. Кострома,2003. «Врачебно-трудовая экспертиза и восстановление трудоспособности инвалидов», «Вопросы онкологии», «Медико-социальная экспертиза и реабилитация», «Социальный мир», «Мир особой семьи» и др.
Проблемы реабилитации инвалидов по зрению нашли свое отражение на страницах журналов: «Слепец», «Наша жизнь».
Актуальная информация по решению проблем реабилитационной индустрии приводится в информационном бюллетене Минтруда России «Вестник реабилитационной индустрии».
Опыт деятельности государственных органов по реабилитации инвалидов нашел отражение на страницах газет: «Русский инвалид», «Надежда», «Инвалид Отечества».
При работе с прессой необходимо учитывать ее политическую направленность, а так же принимать во внимание, что сведения, полученные из газет и журналов, не всегда бывают достоверными, поскольку периодические издания не всегда располагают возможностью, да и желанием проверить публикуемую информацию.
При написании диссертации использовалась также мемуарная литература. Следует выделить «Очерки истории инвалидного движения в России и создания ВОИ».1 Мемуарная литература является специфическим источником, в котором дается субъективная оценка событий. Мемуары требуют от исследователей критического подхода и перепроверки их другими источниками.
Использование широкого круга источников дало возможность более объективно, разносторонне проанализировать развитие государственной социальной политики в отношении инвалидов в России в 90-е годы XX-начале XXI века, показать не только достижения, но и нерешенные вопросы и проблемы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в полном объеме комплексно рассмотрена реализация государственной социальной политики в отношении реабилитации инвалидов в 90-е годы XX - начале XXI веков; впервые введены в научный оборот материалы текущих архивов субъектов РФ и документальные источники по проблеме исследования, ранее не использованные; изучено состояние законодательной базы реабилитации инвалидов в России и в субъектах РФ; проанализированы основные направления системы реабилитации: медицинское, профессиональное, социальное, в том числе и находящиеся в процессе становления в начале XXI века ее новые направления - социо-культурное и физкультурно-оздоровительное; функционирование реабилитационной индустрии: протезно-ортопедических и других предприятий, производящих технические средства реабилитации для инвалидов, и реабилитационных центров различной направленности. Показана роль общероссийских общественных организаций инвалидов в решении проблем реабилитации инвалидов на
Как это было. Очерки истории инвалидного движения в России и создания ВОИ.М.,1998; К.В.Леви История независимой жизни в лицах: К независимой жизни.М.,2001. федеральном и региональном уровнях.
Выявлены проблемы воспитания и обучения детей инвалидов, подготовки кадров и эффективность работы органов образования по подготовке специалистов в сфере реабилитации инвалидов.
Практическая значимость исследования заключается в том, его выводы и положения могут быть использованы для разработки спецкурсов по отечественной истории, социальной работе, образованию и здравоохранению; работниками и специалистами сферы социального обслуживания населения в практической деятельности; специалистами государственной службы медико-социальной экспертизы.
Выводы и положения исследования способствуют более полному и системному освещению истории инвалидности в России, роли и места государства в решении проблем такой части общества как инвалиды; создают предпосылки для углубления исследовательской работы в указанных направлениях, а также для разработки современных направлений и концепций реабилитации людей с ограниченными возможностями. Апробация и внедрение результатов исследования.
Материалы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры политической истории (2000-2004 гг.).
Основные научные положения и результаты работы были доложены и получили положительную оценку на:
-межвузовских конференциях «Костромская провинция: история, традиции, современность.(г.Кострома, 2000,2001 г.);
-международной конференции «Человек и культура в культурно-историческом пространстве России» (г.Кострома, 2002 г.).
Ряд положений диссертации нашел отражение в девяти статьях, опубликованных автором с 2001 по 2004 гг. Объем 3,7 п.л.
Автором диссертационного исследования разработаны:
Проекты постановлений губернатора области: «О программе действий по социальной защите инвалидов на 1999-2000 годы», «О программе действий по реабилитации инвалидов на 2001-2003 годы», «Об областной межведомственной комиссии по координации деятельности в сфере реабилитации инвалидов», «О временном перечне реабилитационных мероприятий технических средств и услуг, предоставляемых инвалидам на территории Костромской области бесплатно» (приложение №2).
Положение об отделе по реабилитации инвалидов департамента социальной защиты населения администрации области и должностные обязанности специалистов отдела (приложение №3).
Аналитические материалы в помощь специалистам учреждений МСЭ и руководителям и специалистам отделов социальной защиты населения муниципальных образований и социозащитных учреждений области «Социальная защита инвалидов в РФ (2001-2003 годы)».
.Основные этапы в развитии государственной социальной политики в отношении инвалидов и претворение ее в практику
Понимание необходимости проведения государственной политики в отношении инвалидов, которая должна быть направлена на предоставление им равных с другими гражданами возможностей в реализации экономических, социальных, культурных, личных и политических прав, предусмотренных Конституцией РФ, и устранение ограничений их жизнедеятельности с целью восстановления социального статуса инвалидов, достижения ими материальной независимости1, пришло к правящей элите России в конце прошлого века и имело свои корни в предшествующей исторической эпохе.
Прежде всего, она связана с благотворительностью.
Содержание понятия «благотворительность» складывалось постепенно, в течение веков, вместе с накоплением опыта благотворительной деятельности. В это понятие в разные годы существования нашего государства вкладывался разный смысл.
Так, в словаре Брокгауза и Эфрона благотворительность определяется так: «Благотворительность - проявление сострадания к ближнему и нравственная обязанность имущего спешить на помощь неимущему».2
Выдающийся русский ученый В.И.Даль так определяет благотворительность: «Благотворительный (о человеке): склонный к благотворению. Под этим обычно подразумевают: готовый делать добро, помогать бедным; об учреждении, заведении: устроенном для призрения дряхлых, увечных, хворых, неимущих, или ради попечения об них».
В Большом энциклопедическом словаре благотворительность определяется как оказание материальной помощи нуждающимся со стороны отдельных лиц, так и организаций. Благотворительность может быть направлена также на поощрение и развитие каких-либо общественно значимых форм деятельности (например защита окружающей среды, охрана памятников культуры и т.д.).»
Милосердие - глубоко естественная потребность человека. Благотворительность - традиционная, веками складывавшаяся черта русского православного народа.
Традиции, легшие в основу благотворительности православных дворян-предпринимателей, купцов, интеллигенции, корнями своими уходят в постулаты христианства, в традиции русского православия.
Исследуемая государственная политика в отношении инвалидов, начавшаяся с благотворительности прошла в своем развитии несколько этапов.
Первый этап - с 996 г. до середины XVI века.
Великий князь киевский Владимир 1 Святославович (правил в 980-1015) прославился добрыми делами, в том числе заботой о бедных. На его княжеском дворе они всегда имели возможность получать пишу и деньги. Больным же, которые не могли выходить из домов своих, князь приказывал развозить съестные припасы, хлеб, рыбу, мед и даже квас в бочках. 1 (т.е. около 1000 лет назад появился прообраз сегодняшней формы социального обслуживания инвалидов на дому). Он же уставом 996 г. официально вменил духовенству заниматься общественным призрением, определив десятину на содержание монастырей, церквей, богаделен и больниц.2
С этого времени государство и церковь развивали систему призрения (присмотра) сирот, бедных и убогих.
Анализ литературы показал, что в этот период преобладала религиозно оформленная, частная благотворительность.3 Из-за скудного достатка, однородности и неразвитости потребностей людей формы помощи нуждающимся были весьма просты. В древней Руси при всякой приходской церкви имелась богадельня, а при некоторых монастырях образовывались целые слободы нищих.
Второй этап -с середины XVI века4 до начала XVIII века.
В середине XVI в. начинают складываться предпосылки для формирования системы государственного призрения.
В 1551 г. Стоглавый Собор, собранный Иваном Грозным, делая вывод о том, что раздача милостыни «без разбора» не уменьшает, а, наоборот, способствует увеличению числа нищенствующих, хотя и возлагая по-прежнему обязанность попечения о бедных на общество, признал необходимым регулировать его государственными мерами.5
Стоглавый собор Русской православной церкви постановил просить, чтобы "благочестивый царь" повелел "всех прокаженных и престарелых описати по всем градам и в них устроити богадельни", поместив в последние "не могущих нигде же главы преклонити"
На наш взгляд, в этих мерах проявилось стремление власти не к развитию богоугодных дел, а, прежде всего, - к сохранению социальной стабильности в государстве. Личная благотворительность начинает заменяться идеей общественного и государственного призрения.
Становясь сферой государственного управления, общественное призрение не отрицает благотворительность как проявление определенного религиозного или морального настроения. Более того, признавая ее законность, видит в ней важнейший источник средств. В то же время государство стремится урегулировать и направить благотворительность, привести ее в известный порядок и более или менее подчинить государственным интересам, однако, еще никоим образом не ограничивая и не принуждая ни к чему благотворителей.
Постепенно в системе органов государственного управления выделяются специализированные структуры, оказывающие помощь нуждающимся. При царе Михаиле Федоровиче (1613-1645) все дела, относящиеся к призрению бедных, были сосредоточены в патриаршем приказе, который одновременно осуществлял контроль за содержанием богаделен, сиротских домов и других благотворительных заведений, выделяя для этих целей остатки от патриарших и монастырских доходов.3
Остаточный принцип финансирования социальных программ в нашей стране имеет, таким образом, давние исторические корни. Вопросами оказания медицинской помощи ведал в то время особый аптекарский приказ. К этому же периоду времени относятся и первые попытки законодательного оформления социальных программ.
При царе Алексее Михайловиче (1645-1676) в 1650 году была издана Кормчая книга, имевшая законодательную силу и поручившая церкви и духовенству заботу о вдовах и сиротах.4
Дальнейшая забота государства по развитию благотворительности проявилась в Указе 1682 г. царя Федора Алексеевича об устройстве в Москве «двух шпитален по новым европейским обычаям, один в Знаменском монастыре, в Китай-городе, а другой за Никитскими воротами, на Гранатном дворе», чтобы «впредь по улицам бродящих и лежащих нищих не было».5
Совершенствование нормативно-правовой базы реабилитации инвалидов в 90-е годы XX века
Анализ нормативных документов показывает, что создание нормативно-правовой базы в области социальной защиты и реабилитации инвалидов опиралось на накопленный зарубежный опыт.
Сложившиеся в развитых странах системы социальной защиты инвалидов включают в себя ряд взаимосвязанных элементов, представленных нормативным закреплением прав инвалидов, прав и обязанностей государственных органов, общественных и благотворительных организаций, форм и методов их деятельности в этой сфере.1
Обоснованная просветителями XVII века в концепции естественных прав человека идея о равенстве всех людей на Земле, как юридический принцип, была закреплена в Декларации независимости США 1776 г. В дальнейшем она нашла отражение в Декларации прав человека и гражданина Франции 1789 г., а также в других актах.
Достижением мировой цивилизации в гуманитарной сфере явилось принятие ООН в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека. В нее не были непосредственно включены разделы об отношении к инвалидам, но она провозглашала равенство прав «всех людей без исключения».2
Конституционное3 и иное нормативное закрепление принципа равных прав инвалидов и неинвалидов, запрещение дискриминации человека по ряду признаков, в том числе по причине инвалидности, типично для законодательства ряда зарубежных стран.4
Большое влияние на сущность и содержание всех правовых актов, принятых в России в конце прошлого века по правам инвалидов, оказали международные резолюции, пакты и соглашения, принятые в разное время Организацией Объединенных Наций (ООН) и Международной организацией труда (МОТ).
К ним, в частности, относятся:
Резолюция 3447 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1971 г. «Декларация о правах инвалидов» (См. п.п. 3 - 7);
Резолюция 2856 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1971 г. «Декларация о правах умственно-отсталых лиц» (См. п.п. 1 и 2);
Резолюция 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г. «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов» (См. Правило 6 и 7 указанной резолюции);
Конвенция № 159 МОТ, которая вступила в силу 20 июля 1985 г. (См. Разделы II и III);
Рекомендации МОТ № 168 от 20 июня 1983 г. «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (См. Раздел II) и т.д.
Основным содержанием всех вышеперечисленных документов, касающихся реабилитации инвалидов, является вывод о создании для инвалидов «равных возможностей» во всех сферах их жизнедеятельности.
В названной выше Декларации о правах инвалидов подчеркивается: «Инвалиды, каковы бы ни были происхождение, характер и серьезность их увечий или недостатков, имеют те же основные права, что и их сограждане того же возраста, что в первую очередь означает право на удовлетворительную жизнь, которая была бы как можно более нормальной и полнокровной»1.
В Соединенных Штатах Америки права инвалидов закреплены законодательно и включены в общую систему гражданских прав, запрещающую дискриминацию человека.
Базовым нормативно-правовым актом в данном вопросе является Закон 1990 г. «Об инвалидах», защищающий на федеральном уровне права этой социальной группы и запрещающий ее дискриминацию в трудовых отношениях, в государственных органах власти, в местах общественного пользования, торговле, на транспорте. Закон предписывает органам власти всех уровней обеспечивать для инвалидов «равный доступ к получению преимуществ от различного вида деятельности, программ и услуг».
Это включает пользование государственными системами образования, здравоохранения, социальных услуг, нахождение в судах, на избирательных участках и городских собраниях. Закон обязывает предпринимать «разумные изменения политики, практики и процедур для избежания дискриминации в отношении инвалидов».
Создание и развитие государственной службы медико-социальной экспертизы и медицинской реабилитации инвалидов
В конце XX века и в первые годы нынешнего века в России государственными структурами были предприняты решительные шаги по созданию и развитию системы реабилитации инвалидов.
Работа началась с реформирования органов врачебно-трудовой экспертизы (ВТЭК), которые устанавливали инвалидность.
Вместо них, в соответствии с ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» (ст. 8 ), была создана Государственная служба медико-социальной экспертизы, состоящая из соответствующих подразделений (бюро МСЭ различного профиля).1
Новое название службы, осуществляющей медико-социальную экспертизу ( далее - МСЭ)2 инвалидности, закрепленное в названном законе, отражало современные тенденции в понятии инвалидности и социальной политики в отношении инвалидов.
В названии появляется термин «Государственная», подчеркивающее ответственность государства в вопросах как установления инвалидности, так и реализации прав инвалидов на социальную защиту. Государство обеспечивает организацию, сеть и структуру учреждений МСЭ, их финансирование из государственного бюджета, регламентирует их деятельность.3
Государственные органы исполнительной власти утверждают классификацию и критерии, используемые при проведении МСЭ, унифицирующие понятие инвалидности и ее тяжести для всей страны, всех административных, общественных и правовых органов. Учреждения МСЭ находятся в ведении Минтруда РФ и курируются органами социальной защиты населения субъектов федерации. Это обусловлено тем, что органы социальной защиты населения организуют и реализуют широкую систему мероприятий, направленных на социальную защиту и помощь инвалидам, включая реабилитацию.
Появление понятия «Медико-социальная экспертиза» обусловлено, прежде всего, изменением содержания понятия инвалидности, связанным не только с ограничением трудоспособности, но и другими ограничениями жизнедеятельности (самообслуживание, передвижение, общение, ориентация, обучение, контроль за своим поведением). Медико-социальная экспертиза должна оценивать как нарушенные функции организма и ограничение жизнедеятельности, так и сохранные механизмы, могущие быть восстановленными, компенсированными или замещенными. Нарушенные и сохранные функции оцениваются не только применительно к трудовой деятельности, как это было при проведении врачебно-трудовой экспертизы, но и с точки зрения всех аспектов жизни человека (биологической, личностной, социальной).
Расширились задачи службы медико-социальной экспертизы.
Если при проведении врачебно-трудовой экспертизы основной акцент был направлен на выявление остаточной трудоспособности, то в настоящее время экспертное решение включает, как и традиционные заключения (наличие инвалидности, ее тяжесть, социальную причину, срок переосвидетельствования и т.д.), так и заключение о необходимых мерах социальной защиты, оценку его реабилитационного потенциала и разработку индивидуальной программы реабилитации инвалида (ИПР).
Новые критерии установления инвалидности и расширение задач, стоящих перед государственной службой МСЭ, потребовали значительных изменений состава специалистов, проводящих экспертизу и принимающих экспертное решение. Помимо врачей-экспертов в состав учреждений МСЭ стали входить специалист по реабилитации, психолог и социальный работник, задачей которых является не только помощь врачам-экспертам при проведении клинико-экспертной диагностики, но и осуществление психологической, профессионально-трудовой, социально-средовой и социально-бытовой диагностики, которые в целом можно обозначить как экспертно-реабилитационную диагностику, а также формирование ИПР инвалида и содействие в обеспечении необходимой социальной защиты, включая реабилитацию.
Расширение штатного состава специалистов учреждений МСЭ, принимающих экспертное решение, и появление штатных специалистов-консультантов создало условия для специализированного и комплексного освидетельствования каждого больного или инвалида, а также для коллегиального обслуживания и решения сложных вопросов экспертизы инвалидности, мер социальной защиты и реабилитации.
