Развитие системы государственного управления Кыргызстана: организационно-функциональный анализ Акунов Аалыбек

Содержание к диссертации

Введение

1 Теории и концепции государственного управления 29

1.1 Понятие и сущность государственного управления 29

1.2 Организация и управление в представлении зарубежных исследователей 32

1.3 Зарождение науки государственного управления 38

1.4 «Классическая" школа управления (А.Файоль, Л.Гьюлик и М.Вебер) 46

1.5 Доктрина "человеческих отношений" и современные методы управления ...52

2 Структура и функционирование системы государственного управления в условиях тоталитаризма 71 >

2.1 Наука государственного управления в советское время 71

2.2 Формирование советской модели государственного управления 76

2.3 Конституция СССР 1924 и 1936 годов: анализ правового статуса советского правительства 80

2.4 Правовой статус Совета Министров СССР по Конституции СССР 1977г. (Закрепление тоталитарной системы) 91

3 Кыргызстан на пути от тоталитаризма к демократизму 94

3.1 Возникновение института президентства 91

3.2 Жогорку Кенеш — парламент Кыргызской Республики 105

3.3 Правительство Кыргызской Республики и центральные органыгосударственного управления 108

3.4 Конституционные полномочия судебной власти 117

3.5 Местная государственная администрация и местное самоуправление 120

4 Формирование и организация государственной службы в Кыргызской Республике 144

4.1 Понятие, принципы и особенности государственной службы 144

4.2 Государственная служба как сфера управления 153

4.3 Оценка и анализ подготовки кадров государственных служащих 160

4.4 Необходимость и основные направления реформы государственной службы в Кыргызской Республике в транзитный период 173

5 Организационно-функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти 179

5.1 Критерии анализа функционирования государственной службы в Кыргызской Республике 179

5.2 Организационно-функциональный анализ правительственных структур Кыргызской Республики 188

Заключение 212

Список использованных источников 226

Приложения 238

• Понятие и сущность государственного управления
• Наука государственного управления в советское время
• Возникновение института президентства

Введение к работе

В постсоветский период о государственном управлении написано немало работ. Это статьи и брошюры, монографии и диссертации, эссе и просто размышления политиков и ученых о пользе и необходимости подобных публикаций, хотя, надо полагать, изучение мирового опыта реформирования государственной службы еще не исчерпано. .В процессе проведення административных, политических и иных реформ, наряду с достижениями, появляются новые проблемы, на первый взгляд кажущиеся неразрешимыми. Однако при исследовании возникающих проблем определяются вариантные решения вопросов и выявляются оптимальные пути их решения. Ускорение темпов реформ, касающихся политико-правовой системы, делает подобные исследования особенно актуальными, что и определяет предмет данной диссертационной работы, которым является система государственного управления и местного самоуправления Кыргызской Республики.

Актуальность диссертации определяется, прежде всего, малой изученностью проблем реформирования административно-государственного управления и тех проблем, с которыми сталкивается молодой суверенный Кыргызстан в связи с проводимыми реформами государственной и муниципальной служб. Кроме того, интерес к данной теме вызван убыстрением темпов реформирования государственного управления и местного самоуправления.

Демократизация общества и переход к рыночным отношениям требуют новых подходов к определению сущности, роли и места как государства, так и государственного управления. Президент Кыргызской Республики А.Акаев отметил, что «отсутствие сильной и эффективной роли государства как в центре, так и на местном уровне, а также действенных институциональных механизмов для проведения экономических реформ, продолжают оставаться наиболее значительными препятствиями на пути экономических и социальных преобразований. Первым шагом программы административной реформы является четкое определение новой роли государства на центральном и местном уровнях. Необходимо добиться функциональной ясности в системе государственного управления. Должны быть выработаны меры по преодолению обособленности ключевых министерств и ведомств» .

Государственное управление мы рассматриваем как систему, которая, подобно экономическим, социальным и др. отношениям, преобразует поступающие извне ресурсы и производит "продукт" в форме определенных результатов. Результативность и эффективность государственного управления во многом зависят от правильности и своевременности политического решения, так как органы госуправления в основном занимаются исполнением принятых решений. Очень важно, особенно в транзитных обществах, где на государство возлагается большая социальная ответственность, чтобы органы государственной власти приняли легитимное участие в разработке и принятии политических решений. На решение этого вопроса была направлена одна из поправок, внесенная в Конституцию Кыргызской Республики референдумом 17 октября 1998 года: "Изменения в закон о республиканском бюджете, проекты законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства, другие проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, приняты только с согласия правительства"2.

На современном этапе развития государства возникает необходимость привести в соответствие систему госуправления новым реалиям: наряду с правительственными организациями начинают функционировать неправительственные организации. По мере развития институтов гражданского общества, место и роль государства постепенно будет сужаться, при этом будет происходить передача многих прежних полномочий и функций государства неправительственным организациям и институтам гражданского общества в целом, а также органам местного самоуправления в частности.

Важнейшая цель демократического государства - это создание наиболее благоприятных условий для реализации основных конституционных прав и свобод его граждан. В этом смысле, проблема реформирования государственного управления и местного самоуправления сводится к і созданию такой системы власти и управления, где эта цель достигалась бы наиболее эффективно. Есть задачи, которые могут быть решены только на/ общегосударственном уровне, с привлечением центральных органов власти. К ним относятся: обеспечение национальной безопасности и территориальной целостности, внешняя политика, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, правоохранительные органы, налоги и другие.

Но в то же время, решение многих из вышеперечисленных задач может передаваться местным органам самоуправления, местным сообществам, что является повышением степени демократизации общества. Ведь именно на местах создаются необходимые условия для реализации гарантированных государством прав и свобод человека и гражданина, обеспечивается их безопасность, медицинское обслуживание, возможность получения образования, создание рабочих мест, оказание транспортных, торговых, бытовых, коммунальных услуг и т.д. При этом важной задачей является создание эффективной и четко функционирующей центральной системы государственного управления, с научно - обоснованным распределением полномочий, функций и ответственности между министерствами и ведомствами. Особая проблема -это децентрализация власти, с передачей существенных функций и полномочий от центра к местным органам (как органам местной государственной администрации, так и органам местного самоуправления), что неизмеримо повышает степень ответственности последних за судьбы страны.

Среди ученых и государственных чиновников есть мнение, что необходимо передать большее число полномочий и функций органов государственной власти местным органам самоуправления, т.е. негосударственным органам власти, как институту гражданского общества. Рост преступности, беспорядки, социальные конфликты и бездуховность в постсоветских республиках нагляднее всего демонстрирует слабость этой позиции. Поэтому в последнее время во многих транзитных обществах, на фоне развития местного самоуправления, сохраняет и укрепляет свои позиции государственное управление. Трудно отрицать тот факт, что во всех постсоветских обществах регулирующая роль государства остается еще сильной. По диалектика состоит в том, что в транзитный период четкое распределение функций и ответственности между госуправлением и местным самоуправлением должно привести к укреплению роли и значения и тех и других.

ГСуть проводимых реформ государственного управления и службы не должна сводиться только к сокращению количества министерств и ведомств, численности госслужащих. По своей сути административные реформы представляют непрерывный и динамичный процесс, так как перед органами государственного управления постоянно встают новые задачи и открываются новые возможности. Адаптация к новому политическому, экономическому и социальному порядку требует новых административных отношений, приспособленных к демократическому обществу, рыночной экономике. Адаптация — процесс, который должен проводится поэтапно и постоянно.

В диссертации анализируется эта проблема, хотя по сложившейся в прежние времена традиции считалось, что одно лишь объявление о проведении реформы должно дать неотразимый положительный л моментальный эффект. Анализ результатов показывает, что эффект може г быть и отрицательным. И чтобы отрицательные результаты в меньшей мере оказывали негативное воздействие на развитие общества, их необходимо в кратчайшие сроки и с наименьшими потерями преодолеть.

Другой неотложной задачей является выяснение соотношения между центральной и местной государственной администрациями, а также между властью и местным самоуправлением. Опыт показывает, что в практической жизни здесь существует такая путаница и неразбериха, которая не позволяет обойтись без серьезных политических исследований и научных изысканий.

Третий круг проблем, который настоятельно требует внимания со стороны научных работников — это проблема взаимодействия трех ветвей власти и соответствующих им институтов. Она настолько очевидна, что нет необходимости подробью освещать ее в этой части работы. Заметим только, что институты законодательной, исполнительной и судебной властей работают не только не синхронно, но и противоречиво по отношению друг к другу. Конституционный суд признает тот или иной закон, принятый Жогорку Кенешем, не конституционным. Судебная власть на местах творит такой произвол, что требуется немедленное вмешательство прокуратуры и

Верховного суда для предупреждения вынесенных приговоров и дорасследования как административных, гражданских, так и" уголовных дел.

Таким образом, в деле реформирования государственного управления и местного самоуправления Кыргызстана есть очень много проблем, решение которых требует научного анализа. Актуальность диссертационного исследования заключается еще и в том, что необходимо было учесть и зарубежный опыт реформирования за последние годы, его достижения и ошибки в практическом воплощении.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают постсоветский период, то есть период со времени получения независимости Кыргызской Республикой, по настоящее время.

Новизна темы. Впервые в отечественной политологической науке сделана попытка систематизировать процесс реформирования государственного управления и местного самоуправления в Кыргызстане за годы суверенитета и независимости (1990-1999). Административная реформа была начата с введением института президентства (октябрь 1990 г.) и принятием Закона "О Кабинете министров" (январь, 1991 г.). С тех пор были приняты десятки Законов, Указов и Постановлений, подвергающих изменению структуру правительства и местных органов самоуправления. Has основе изучения этих изменений, автор обращает внимание на достигнутые успехи и допущенные ошибки и делает выводы по совершенствованию административной реформы.

На базе данных, полученных в результате проведенного социологического исследования, разработаны конкретные предложения и рекомендации по устранению дублирования и параллелизма в деятельности центральных органов государственной власти, по вопросам децентрализации и взаимодействия органов власти как по вертикали, так и по горизонтали. При проведении социологического исследования была использована следующая методика:

— анкетный опрос руководителей различного ранга министерств и ведомств;

— интервьюирование руководителей министерств и ведомств и их заместителей по заранее разработанной программе (Экспертный опрос);

— представление руководителями министерств или их заместителями анализа деятельности своей организации;

— анализ документов и личных дел сотрудников;

— составление БХУОТ-анализа , как заключительного результата исследования.

В диссертационном исследовании использовался SWOT-анализ. SWOT -анализ — это метод получения объективной информации от министерств и ведомств по проблеме административной реформы для составления функционального анализа как по внутренним (сильные, слабые стороны), так и внешним (возможности, угрозы, риск) аспектам. Таким образом, в этом анализе выделяются два аспекта: внутренний и внешний. Внутреннее окружение государственного управления «работает» непосредственно в процессе реформирования государственной службы и госуправления. Внешнее же окружение оказывает на государственное управление косвенное воздействие, и его результаты скажутся в более или менее отдаленном будущем. Поэтому игнорировать внешнее окружение при проведении реформ не следует. Более того, необходимо прогнозировать это влияние в перспективе.

Одним из элементов новизны исследования выступает анализ системы подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, совершенно не отраженный в имеющейся литературе по государственному управлению в Кыргызской Республике.

Подготовка и переподготовка госслужащих, повышение их квалификации имеет важное значение в реформировании госуправления. Учитывая сложность решения этой проблемы, в процессе написания диссертационной работы, внимательно изучен опыт развитых стран и впервые обобщена деятельность высших учебных заведений КР, проводящих, подготовку и переподготовку кадров госслужащих. При этом подвергались анализу их учебные планы, учебные и рабочие программы изучаемых предметов. Автор не считает работу по совершенствованию подготовки кадров госслужбы законченной. Более того, она только разворачивается и предстоит огромное напряжение сил и средств по ее совершенствованию, с учетом специфики стран постсоветского региона, их национального менталитета. Это необходимо еще и потому, что политические кадры госуправления и службы в бывшем СССР фактически не готовились, а рекрутировались из партийных органов: существовала система партучебы со всеми высшими и просто партийными школами и курсами, а также Академия общественных наук при ЦК КПСС.

Все вышеизложенное и определило основные цели и задачи данного исследования.

Конечная цель диссертационного исследования — способствовать совершенствованию проводимой реформы государственного управления и местного самоуправления в КР. Поскольку реформа проводится Администрацией Президента и Аппаратом премьер-министра, то промежуточной целью нашего исследования является разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию и усилению административной реформы.

Для достижения этой цели в работе решаются следующие задачи:

— определение понятия и сущности госуправления;

— исследование теории и концепции госуправления;

— развитие науки госуправления в советский период;

— анализ развития науки управления;

— изучение формирования госуправления Кыргызстана в период становления и развития СССР;

— описание введения и функционирования института президентства в Кыргызской Республике;

— определение функций Жогорку Кенеша, полномочий его палат;

— политологический анализ изменений структуры правительства и его центральных органов за годы независимости, составление таблиц изменений структуры правительства за 1991-1999 гг.;

— описание функционирования судебной ветви государственной власти;

— исследование реформирования местной государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействия;

— определение понятий, принципов и особенностей государственной службы;

— исследование проблем подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров госслужбы в КР;

— обоснование и определение критериев анализа функционирования госслужбы в Кыргызской Республике;

— разработка методов социо-политологического исследования: анкетный опрос, интервьюирование и SWOT-анализ;

— проведение организационно-функционального анализа деятельности центральных и местных органов исполнительной власти КР;

— обработка данных, полученных в результате проведенного анализа, и разработка на их основе предложений и рекомендаций для Правительства Кыргызской Республики.

В процессе работы над диссертацией, автор опирался на диалектический, системный и логико-исторический методы исследования. Дело в том, что реформирование — это не только необходимый и постепенный, идущий от простого к сложному, но и глубоко противоречивый процесс. Познание противоречивых сторон целостного явления совершенно необходимо, ибо в противном случае мы рискуем дать одностороннюю, по преимуществу позитивную оценку событий, что не соответствует реальности. Выявление причин противоречий и преодоление негативных последствий — единственно верный подход на пути реформирования государственного управления и службы.

Методологической базой исследования явились, материалы связанные с выборами законодательных и исполнительных ветвей власти, первые результаты проводимых реформ в области политической жизни Республики. Первостепенное значение в диссертации придается текущему документальному материалу, сосредоточенному в различных государственных органах и органах местного самоуправления, отражающему как процесс реформирования государственного, местного управления и службы, так и системы самоуправления. В результате использования такой методологии были вскрыты с одной стороны противоречивые явления в процессе осуществления политических и административных реформ в Кыргызстане в постсоветский период, с другой — необходимость создания практически новой системы управления и службы. Проблемам методологии исследования посвящен пятый раздел представленной работы — «Организационно-функциональный анализ деятельности органов исполнительной власти», где мы сочетаем диалектический и системно-ситуационный подходы к деятельности государственных органов и на базе SWOT-анализа приходим к выводам, которые подробно излагаются в пятом разделе.

Логико-методологической основой диссертации является также анализ наиболее значительных разработок предшествующих и современных школ в области управления как в странах «дальнего», так и «ближнего» зарубежья.

И наконец, последнее. Встречающееся понятие "транзитный" (транзитный период, транзитное государство, транзитное общество и т.д.) не следует понимать как игнорирование автором сложившегося в нашей социально-политической литературе стереотипного термина "переходный период". Введя этот термин в научный обиход, автор не стремится к оригинальности, а лишь подчеркивает принципиальное различие переходного периода от капитализма к социализму советского образца от длительного, противоречивого и болезненного перехода к так называемым свободным рыночным отношениям. Аналогии здесь лишь видимые, поверхностные, в реальности же они весьма опасны.

В задачу нашей диссертации не входит давать более подробное или детальное толкование различных дефиниций, оставим это для другой более специализированной работы.

Связь диссертационной работы с другими научно-исследовательскими работами и различными государственными и международными программами.

Наука государственного управления и службы возникла не на пустом месте. Современное ее состояние было достигнуто благодаря глубокому, кропотливому труду исследователей различных стран, работающих в различных областях науки: политологии, социологии, психологии, философии и экономики, экологии и биологии, математики и физики, истории и юриспруденции. Пожалуй трудно назвать область научного знания, которая не внесла бы свою лепту в разработку теории управления.

В диссертации мы даем краткую характеристику трех этапов развития теории административно-государственного управления, господствующих в них школ, направлений и идей, концепций отдельных авторов, различных государственных и международных программ по совершенствованию государственного управления и службы, углублению административных реформ.

Зарождение современной теории управления большинство ученых связывают с именем американского профессора, впоследствии президента США Вудро Вильсона, который в 1887 году, в книге «Изучение администрации» впервые занялся анализом связи политики и административно-государственного управления, задач госадминистрации и пришел к нетрадиционному выводу о том, что ее основной задачей является оперативно-компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров — «избранников нации»3.

Следуя теоретическим воззрениям В.Вильсона, в начале XX в. американский политолог Фрэнк Дж. Гуднау, исходя из исследований американской системы административно-государственного управления, сделал попытку разработать модель работающей демократической бюрократии4. Однако завершить эту работу было суждено неліецкому социологу М. Веберу. В книге «Хозяйство и общество» (1921)D, он впервые дал систематический анализ государственной бюрократии и ее классификацию. Анализ основан на бюрократической модели Германии, однако принципы управления, разработанные им, явились достаточно универсальными, ими пользуются практики госслужбы и в наши дни.

Это был первый этап в развитии теории административно-государственного управления, как самостоятельного научного направления. На первом же этапе в США начинают создаваться специальные научно-исследовательские организации по государственному управлению и службе. Первым из них был учрежденный в Вашингтоне Робертом Брунигсом институт правительственных исследований, созданный для выработки системно-аналитического подхода к административно-государственной деятельности. В Европе аналогичные институты начали появляться лишь в 20-30-е годы.

Второй этап теории государственного управления начался в 1920 году и продолжался 30 лет до 1950 г. Наиболее видными в эти годы теоретиками госуправления являются основатели классической школы и школы человеческих отношений — А.Файоль, Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси и другие6.

Классическая школа ставила перед собой цель — разработать принципы административно-государственного управления. Основатели этой школы считали, что для определения общих характеристик и закономерностей развития госуправления, необходимо использовать теорию факторов из организации управления бизнесом. В разработке последней, самое активное участие принимали американские инженеры и бизнесмены — Ф.Тейлор, Г.Форд, Г.Эмерсон7. Эти выдающиеся деятели в области организации и управления качеством продукции и увеличения прибыли не без основания считали, что управление — это механизм, функционирующий на основе ряда факторов, без которых невозможно добиться хмакснмальной эффективности производства при минимальных производственных затратах.

Забегая несколько вперед, заметим, что государственное управление призвано способствовать росту эффективности производства, используя факторы, аналогичные тем, какие использует и бизнес. На это обращал внимание еще Вудро Вильсон.

Наиболее известными исследователями доктрины человеческих отношений (второго направления этого этапа развития теории управления) были М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэффи8. Все они склонялись к мнению о первостепенной роли психологических факторов в управлении, отмечая в первую очередь его практическую, а не теоретическую значимость в развитии общества.

С 50-х годов нынешнего столетия начинается 3-й этап в развитии теории государственного управления и службы. Содержание современного этапа кратко можно выразить так: функционирование государственного управления и государственной службы, в наибольшей степени зависит от степени развитости поведенческого, системного и ситуационного направлений. В 50-60-х годах развитие науки, техники и новых технологий в индустриально развитых странах повлияло и на теорию управления и связано с именами Г.Саймона, Д.Смитцберга, В.Томпсона, Д.Истона, Г.Алмонда, Т.Парсонса и других.

60-е- 90-е годы характеризуются тем, что под эгидой ООН изучение проблем управления приобретает большую практическую направленность. Так, Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) создает всемирную систему обмена опытом, методами, достижениями в области государственного управления и службы. Несколько позднее к эгой системе подключаются такие фонды, как «Евразия», Фонд Сороса, «TACIS» к другие.

Характерным для них является разработка Программ специально для каждой страны, в том числе и для стран развивающихся регионов, по совершенствованию и углублению государственного управления. Фонд Сороса основное внимание уделяет проблемам самоуправления в развивающихся или слаборазвитых странах.

После распада СССР, бывшие союзные республики, получившие статус независимости и национального суверенитета, воспользовались рекомендациями различных международных организаций по совершенствованию управления и проведению государственно-административных реформ.

Изучение проблем управления в отечественной политологии можно разделить на два периода: советский и постсоветский. Следует сразу оговориться, что в условиях советского строя государственному управлению посвящались работы, в основном критикующие зарубежных авторов, например, Быков М. «Организация управления в США»9 Глушков В.М., Добров Г.М. и Терещенко В.И. «Беседы об управлении»10; Онушкин В.Г. «Научно-технический прогресс и современный капитализм» ; Государственная служба основных капиталистических стран (Под ред. В.В.Песчанского)1" и другие. Либо управление рассматривалось с точки зрения права, научно-технического прогресса, экономико-социальных проблем. Например, Алексеев С.С. «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве»13 Афанасьев В.Г. . «Научно-техническая A. революция, управление, образование» , Лоскутов В.И. «Основы современной техники управления» , Теоретические проблемы управления социалистической экономикой16 и т.д. Более того, проблемы госуправления и самоуправления практически не поднимались советской наукой, так как считалось, что госорганы и местные советы народных депутатов призваны лишь проводить в жизнь политику партии. Что же касается проблем управления, то ученые ограничивались общетеоретическими рассуждениями о научном управлении обществом, свойственном лишь развитому социализму.

Один из лидеров этого направления академик Афанасьев В.Г. опубликовал несколько крупных монографий. Например, книга «Научное управление обществом (опыт системного исследования)»17 выдержала два издания в 1970 и 1972 гг. Им же написана «Научно-техническая революция, управление, образование»18 В этом направлении работали Марков М. (болгарский ученый) «Теория социального управления»19, Белых А.К. «Управление и самоуправление» и другие.

Однако сам подход — научное управление обществом — таит в себе множество «подводных камней», опасных для науки управления. И прежде всего потому, что общество — это сложная самоуправляемая система компонентов. Оно может быть «научно управляемо», если каждый из его составляющих элементов подвержен управлению с точки зрения научного анализа, происходящих в нем процессов. Явления социального порядка, поскольку в них участвует такой субъект, как человек с его непредсказуемыми действиями, сами по себе научно управляться не могут, это в равной мере относится и к другим субъектам общества, его институтам, отличающимися в своем функционировании творческими методами разработки деятельности. Последнее, конечно, относится к демократическому, а не к тоталитарному обществу. Советское же общество, по своему существу было тоталитарным, развивающимся на основе приказов, директив, государственного планирования, порой носивших субъективистский характер, далекий от науки. Говорить о научном управлении в таком обществе достаточно сложно.

Однако, к чести советских ученых, следует сказать, что они создали определенный «задел» для последующей разработки различных уровней управления, в том числе и государственного. В своих работах они пытались исследовать структурные элементы организации и управления общественного производства, социально-политической и духовной жизни, управления в свете тенденций и перспектив научно-технического развития, давали критический анализ организации и управления западноевропейских стран, США и Японии. В этих работах, между строк, можно было прочесть, что не все в их практике было негативным, многое в области управления можно бы использовать и при социализме.

Сравнительный анализ различных школ и направлений, концепций и теорий управления дает основание сделать вывод, что процесс развития общества был одновременно и процессом поиска наиболее рациональных схем организации и управления производством, политической культурой.

общественными структурами, образованием и т.д. Причем этот процесс, начатый с возникновением общества, не имеет конца, и на каждом новом этапе развития приобретает новое, более высокое качество.

Второй постсоветский этап исследования проблем управления общественными процессами, включая государственное управление и самоуправление, проходит под знаком суверенности каждой республики, входившей ранее в состав СССР. Поэтому он отличается от предшествующего тем, что каждая республика, получившая статус независимости, столкнулась со множеством проблем формирования своего национального государства со всеми его атрибутами и институтами, отражающими национальную специфику, традиции и полиэтнический состав населения.

Плодотворно работают в этом направлении российские ученые. Так, в монографии И.В.Василенко «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия»21 рассматриваются основные направления теории административно-государственного управления, как одного из самых молодых и перспективных компонентов системы управления обществом. По мнению автора, в демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей н, интересов его граждан. Свои задачи государство осуществляет через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом.

Автор представляет читателям историю науки административно-государственного управления в странах Запада, в тесной связи со стремлением поставить на рациональную научную основу практику государственного администрирования. Какие же основные задачи решаются -на страницах книги?

Здесь представлено описание основных категорий административно-государственного управления, проанализированы структуры и функции госслужбы, перспективные направления развития государственного администрирования. А также проводится некоторая параллель между развитием административно-государственного управления в странах Запада и в России. Автор отстаивает концепцию творческого синтеза самобытного опыта и достижений мировой общественной мысли в области административно-государственной деятельности.

В монографии Г.В.Атаманчука «Теория государственного управления»22 впервые дается научная разработка методологических проблем теории государственного управления. Здесь рассматривается комплекс вопросов, касающихся объективной обусловленности, субъективной обоснованности и социальной эффективности государственного управления.

Условия, в которых придется действовать человеку в XXI веке, диктуют новые формы мышления, поведения и сотрудничества людей. Все, что предстоит сделать, реально возможно лишь при развитом государственном управлении внутри каждого государства и равноправной координации деятельности государств на международной арене. А это требует основательного исследования и практического освоения tex общественных источников и факторов, которые предопределяют современную сущность государственного управления.

Автор, на первый план в изучении государственного управления, выдвигает комплексный подход, предполагающий охват всего многообразия взаимодействий человека, общества, и анализирует современное его состояние, возможные перспективы. Конечную цель он видит в повышении уровня управления общественными процессами.

В книге подробно анализируется понятие управления. Управление представляет собой сложный процесс, и автор относит к нему также взаимодействие гравитационных, электромагнитных, радиационных и иных сил во Вселенной. На страницах его книги иногда описываются геологические и географические процессы. Управленческие механизмы усматриваются в естественных механизмах, в физических, химических и биологических явлениях. Порой даже в стихийных, произвольных действиях природных и социальных элементов, усматривается элемент управления. Такой подход к управлению, хотя и представляется несколько механистическим, но не лишен основания, и к нему следует отнестись более внимательно. О таком подходе упоминал еще акад. Берг в конце 50-х — начале 60-х годов.

В монографии В.Е.Чиркина «Элементы сравнительного государствоведения»23 рассматриваются различные модели государственности во многих странах мира, положительные и отрицательные стороны этих моделей в изменяющихся условиях, содержится анализ современных тенденций смешанных и гибридных институтов государственности.

Будучи первой попыткой сравнительного и комплексного изучения институтов государственности на базе мирового опыта, данная работа в значительной мере имеет поисковый характер.

В наши дни, на переломном этапе развития общества, интерес к прошлому не дань моде, а органическая потребность. Знание пройденного пути крайне необходимо для глубокого осмысления происходящего, для того, чтобы не повторить совершенных ранее ошибок. При этом важны не просто различные точки зрения на прошлое, субъективные мнения и эмоциональные суждения и предположения, но и подлинные, исторические факты, события.

В монографии А.Гильченко «Местное самоуправление: долгое возвращение»24 анализируется ряд весьма злободневных проблем в современном развитии российской действительности. Называются проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов: обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработка и реализация государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан и т.п.

XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать свои основные задачи только при наличии! развитой системы самоуправления как на уровне местного, так и общественного самоуправления. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, ответственно решать вопросы организации своей жизни, используя формы прямой демократии и избранные ими органы/ самоуправления. Автор в своей книге, обращаясь к истории Российского ,, государства, прослеживает основные этапы становления и развития- самоуправления в России. - Во все периоды становления России, как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей или региональных элит (в современных политических терминах) быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения пределах.

Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями, на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья тенденция - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности, самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей. При усилении центральной власти, самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции.

В той или иной мере, самоуправление в России существовало на протяжении всей истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Следующая работа как бы продолжает развивать тему, начатую предыдущей монографией. Она представляет собой сборник докладов «Местное самоуправление в современной России»25. Доклады посвящены реализации законодательства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления и основным проблемам развития местного самоуправления в современной России.

Отделение местного самоуправления от органов федеральной власти и органов власти субъектов Федерации, является для России крупным нововведением, способствующим укреплению основ гражданского общества на современном этапе развития страны. Независимость органов местного самоуправления нельзя отнести к укоренившимся национальным традициям России, хотя в той или иной мере элементы местного самоуправления существовали на протяжении длительных периодов ее истории.

В сборнике собран значительный объем информации, касающийся нормативно-правовой базы местного самоуправления в РФ, его финансовых основ, проблем кадрового обеспечения муниципальных органов власти, роли и места реформы местного самоуправления во внутренней политике страны. Необходимое внимание также уделено историческому контексту современной реформы местного самоуправления.

Становление местного самоуправления - это часть разворачивающегося в России полусубъектного модернизационного макропроцесса, нуждающегося в тщательном анализе и осмыслении. Данная работа - только начало в анализе этого сложного и противоречивого процесса, протекающего в России.

Последние годы начала появляться учебная и учебно-методическая литература по проблемам государственного и муниципального управления, правовым аспектам государственной и муниципальной службы в Российской Федерации. Среди них, как наиболее значительную работу отметим учебник «Муниципальное право» Кутафина О.Е. PI Фадеева В.И.26. Он является первой книгой по новой, еще только формирующейся отрасли права - по муниципальному праву Российской Федерации. Авторы рассматривают основные вопросы муниципального права на основе анализа современного законодательства, широко используя историко-правовой и сравнительный методы. Термины «муниципалитет», «муниципальное право» - новые для нашего государства. Появление термина «муниципалитет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее - время муниципалитеты - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например, в" США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление.

Большое значение имеет обращение к опыту зарубежных стран по проблемам местного самоуправления. Рассмотрим некоторые работы. В брошюрах российско-французской серии информационных и учебных материалов «Местная государственная служба во Франции» , «Государственная служба и государственные служащие во Франции»28, «Институты власти во Франции» изложены порядок прохождения государственной службы: принятие на работу, отпуск, увольнение, система найма и система карьеры, освобождение от занимаемой должности и т.д.; права и обязанности чиновников; организация центральной государственной службы; рассмотрены политические институты власти во Франции.

В качестве учебного пособия можно использовать и монографию В.Согрина «Политическая история современной России»30, которая как бы продолжает серию изданий, начатую работой Н.Верта «История советского государства» .

В.Согрин в своей монографии опирается на принятую в исторической науке и политологии теорию модернизации. Книга отличается объективным изложением и взвешенным научным походом к историческим событиям и фактам.

Известный интерес, с точки зрения учебно-методического материала, представляет сборник статей «Государственная служба" в зарубежных странах»32, где освещаются основные тенденции развития законодательства о государственной службе в зарубежных государствах, в частности в Великобритании, Канаде, Польше, в Германии, в США, во Франции и в Китае. В статьях рассмотрены такие вопросы, как статус государственных служащих, классификация государственных служащих, процедура приема на работу, поступление на государственную службу и т.д.

Изучение этих материалов имеет для нас большое значение, так как в нашей республике исследования в этой области носят фрагментарный характер и требуются неординарные подходы в подготовке государственных служащих.

Весьма плодотворную работу в интересующей нас области проводят и наши казахстанские коллеги. Отметим здесь некоторые из их произведений.

В монографии А.К.Котова «Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ»33, исследуются остро актуальные вопросы конституционного права Республики Казахстан, суверенитета, характера государства, единства и раздельности власти, становление народа Казахстана как государственно-правовой общности граждан республики. Дается сравнительный анализ конституционных норм.

Для нас особенно ценным представляются его идеи относительно становления казахского правового государства, конституционных основ местного государственного управления, концепция едино раздельности государственной власти, т.е. «государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции PI законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов». Автор пишет, что «едино раздельная целостность государственной власти в Республике Казахстан, в контексте конституционных положений и норм, означает функциональное ее разделение, не отрывающее частей от целого, но которое позволяет новому независимому государству быть единством политически многообразным и организационно гибким, а не абсолютным и примитивным полновластием, как ранее»34.

В работе Уварова В.Н. «Государственная служба» анализируется государственное управление, как сфера профессиональной деятельности государственных служащих. Автор раскрывает особенности государственного управления, основные понятия теории и практики государственного управления в республике Казахстан.

Общественная жизнь и практика государственного строительства в Республике Казахстан ставят ряд новых проблем в деле становления и функционирования системы государственного управления отраслями экономики, социальной сферой и административно-политическим строительством. Но многогранность управления не позволяет в одной работе осветить все ее аспекты. Поэтому а їО Ьгр нчился рассмотрением лишь таких ключевых вопросов, как государственное управление и организация государственной службы. Даются понятия, принципы и прохождение государственной службы, правовое положение и организация труда государственных служащих и их социальное обеспечение.

Особый интерес вызывает и книга Ж.Х. Джунусовой «Республика Казахстан: Президент. Институт демократии»36. Книга является первой попыткой комплексного исследования политической биографии первого Президента независимого Казахстана на основе использования достижений политической науки по изучению проблем политического лидерства. Автор рассматривает события общественной жизни, которые сформировали его как политического лидера. В работе анализируются новые политические институты суверенного государства: президентство, парламент, независимая: судебная власть, политические партии, Конституция и др. Создание этих демократических институтов, в период перехода от постсоветской республики к правовому демократическому государству, во многом определяется как личным, так и политическим влиянием Президента Назарбаева Н.А.

Автор интересуется условиями политического лидерства, теми процессами, благодаря которым Нурсултан Назарбаев стал лидером. Политические условия 1989-1991 гг. и должность Первого секретаря ЦК союзной Компартии определяют один тип лидерства, а политический контекст после декабря 1991 года и ранг Президента государства формируют другой.

Большая часть работы посвящена анализу новых политических институтов, ставших возможными после обретения независимости, — институту президентства, парламенту, независимой судебной власти в лице Конституционного суда, политическим партиям, Конституциям 1993г. и 1995г. Создание таких демократических институтов, и своеобразие перехода от постсоветской республики к правовому, демократическому государству во многом определяются как личным, так и политическим влияние м Президента Назарбаева Н.А.

В книге широко используются работы западной политической науки, прежде всего по проблемам лидерства, парламентаризма, политических партий и партийных систем. Это объясняется задачей исследования - дать теоретический анализ новых политических институтов, истоков их происхождения и особенностей функционирования в условиях Казахстана.

Автор другой книги «Конституция и парламент Республики Казахстан»37 — С.З.Зиманов — является академиком Национальной академии наук Республики Казахстан, известным ученым-юристом, он был депутатом Верховного Совета XII и XIII созывов (1990-1995гг.), принимал непосредственное участие в разработке и обсуждении проекта первой Конституции Республики Казахстан (1993г.) и ряда законов, составляющих правовую базу трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной.

В сборник вошли статьи, в большинстве своем опубликованные ранее, а также размышления автора о сложных перипетиях конституционной реформы, становлении парламентаризма и других высших структур государственной власти в РК в посттоталитарный период. В статьях отражено авторское видение вопросов и проблем, входивших в круг деятельности и интересов Парламента или связанных с ними. В статьях отражен не только сложный путь конституирования и становления законотворческой деятельности Парламента, но и деятельность его как органа, осуществляющего контроль за исполнением законов.

В Республике Казахстан так же имеется учебная и учебно-методическая литература. В учебном пособии, написанном Е.К. Нурпеисовым и А.К. Котовым «Государство Казахстан: от ханской власти - к президентской республике» , освещаются историко-правовые вопросы становления государственности Казахстана с древнейших времен и до наших дней. Особое внимание уделено современным проблемам деятельности государственной власти в Казахстане, осуществлению конституционного принципа разделения властей.

Историческая правда, открывающаяся взору ученых в постсоветский период государственного развития суверенного Казахстана, необходимость углубления знаний новой генерации профессиональных юристов, вынуждают отказаться от принятых стереотипов периодизации становления и правопреемственности нашего государства, в вопросах устройства и организации в нем власти, видения самостоятельной роли Республики Казахстан на хмеждународной арене; а также поиска форм евразийской интеграции суверенных государств.

Как и в других странах СНГ, в Казахстане проводятся научные и научно-практические конференции по проблемам государственности, материалы которых публикуются. Одной из таких публикаций является «Эволюция государственности Казахстана»39. В 1995-1996-гг. Казахстан отпраздновал свое 5-летие суверенитета, и одновременно, более пятисот лет прошло со времени образования Первого Казахского ханства (1470-1471гг.). Этой дате была посвящена Международная конференция «Эволюция государственности Казахстана», состоявшаяся 3-5 апреля 1996 года. Она явилась попыткой осмысления исторического опыта различных этапов развития государственности Казахстана. Вышел сборник материалов конференции.

Участники конференции отмечали, что развитие государственности требует проведения фундаментальных и прикладных исследований в области правового регулирования, государственного управления и разработки новой модели государственной службы в Казахстане. Актуальным стал вопрос коренного реформирования системы экономического образования, которое должно быть адекватно происходящим изменениям. В конференции принимали участие ученые и практики ряда стран СНГ, зарубежные исследователи из США, Франции, КНР, Тайваня, Южной Кореи.

При определении путей политического развития Казахстана, как суверенного государства, считают ее участники, необходимо учитывать решающее влияние культурно-исторических и социально-психологических факторов.

Особого разговора заслуживает и «Казахская политологическая энциклопедия» °, в которую вошли статьи, направленные как на решение современных проблем государственного строительства, так и на перспективы развития и управления этими процессами.

В тесном сотрудничестве с казахстанскими учеными работают и государствоведы суверенного Кыргызстана. Результатом такого сотрудничества явилась коллективная монография «Политология, политика и современность» под общей редакцией, к сожалению, покойного ныне проф. Мустафина Т.Т. (КазГУ им. Аль Фараби) и Прыткова В.Г. (КГНУ). В книге рассматриваются вопросы становления политической науки в Казахстане и Кыргызстане, проблемы государственной власти в республиках Централыюазиатского региона, опыт демократического управления в США и многие другие. Эта работа полезна еще и тем, что в ее написании принимали участие профессора Оклахомского университета, осветившие проблемы демократического государственного управления в США.

В книге «У истоков кыргызской национальной государственности»,42 написанной авторским коллективом и выпущенной к юбилею Кыргызской Республики, представлены политические портреты тех, кто закладывал основы кыргызской государственности.

Сложным и длительным был путь кыргызского народа к своей государственности. «Национальная государственность - это и великая историческая ответственность кыргызов за свою национальную судьбу и за судьбу всех этносов, живущих бок о бок с ними, образующих вместе с кыргызами единый народ нашей чудесной страны»43.

Еще одна монография, в которой автор тоже обращается к истории становления государственности Кыргызстана, — «История государственности Кыргызстана» Дж.М.Малабаева . Па основе изучения и анализа большого числа опубликованных ранее изданий, автор предпринял попытку рассмотреть историю государственности кыргызов в древнейшее время. В книге показана борьба кыргызского народа против иноземных завоевателей, за восстановление своей государственности, дана характеристика основных этапов развития государственности Кыргызстана в советский период и обретение государственности суверенным Кыргызстаном в настоящее время.

Современная государственность кыргызского народа создана не на пустом месте. Образование государства кыргызов в древние времена сыграло прогрессивную роль в их историческом развитии. Особое место в истории государственного строительства Кыргызстана занимает образование современной независимой государственности. Путь к этому был длительным, сложным и. нелегким. После утраты своей самостоятельности, кыргызский народ в течение нескольких веков упорно боролся против чужеземных завоевателей, за восстановление национальной государственности.

«Присоединение Кыргызстана к Российской империи положило конец попыткам государственного самоопределения кыргызов. Они были разделены по территориально-административным единицам, которые зачастую не совпадали с этническими племенными границами. Военно-колониальный характер режима и форм управления территорией Кыргызстана исключал не только малейшую возможность национально-государственного образования кыргызов, но и препятствовал их дальнейшей этнической консолидации» (У истоков кыргызской национальной государственности, Бишкек, Илим, 1996, С. 14). Национальная государственность Кыргызстана стала возможной только в результате победы Октябрьской Революции 1917 года. Кыргызстан в течение двенадцати лет, сначала как автономная область (1924-1925гг.), а потом как автономная республика (1926-1936 гг.) находился в составе РСФСР.

Преобразование Кыргызской автономной республики в союзную (1936 г.), явилось важным этапом в развитии государственности Кыргызстана. Вопросам развития государственности Кыргызстана в советский период посвящены следующие труды кыргызстанских ученых: Гордиенко А.А., Белый П.Г. «Кыргызская ССР - равноправное суверенное государство в составе Союза ССР» (Фрунзе, 1956), Тургунбеков Р. «Конституция — основа суверенитета Кыргызской ССР» (Фрунзе, 1959), Нурбеков К.II. «Возникновение кыргызской советской национальной государственности» (Фрунзе, 1964), Нурбеков К.Н. «История государства и права Кыргызской ССР» (Фрунзе, 1965), Малабаев Дж. «Образование СССР и развитие национальной государственности кыргызского народа» (Фрунзе, 1972), Джуманалиев А. «Политическое развитие Кыргызстана» (Бишкек, 1994) и др.

Предпосылки, становление и развитие государственного суверенитета Кыргызстана рассмотрены в монографии Чотонова У.Ч. «Суверенный Кыргызстан: исторический анализ становления и развития»45. Научная ценность монографии состоит в том, что здесь изучаются процессы создания экономических и политических предпосылок суверенитета, его становления и укрепления, которые еще не получили достаточно систематизированного освещения.

Сложность и неоднозначность перемен последнего десятилетия в общественно-политическом строе и экономическом базисе, в общественном сознании и официальной идеологии, в систе ме международных отношений, имеет исключительно важное значение для истории Кыргызстана.

Со дня обретения суверенитета, перед Кыргызстаном остро встал вопрос изучения мирового опыта реформирования государственного аппарата и государственной системы управления.

Книга академика К.М. Жумалиева и профессора Т.О. Ожукеевой «Государственные системы современности: сравнительный анализ»46 посвящена изучению механизма государственного управления зарубежных стран, что способствует пониманию процесса принятия ими решений, более успешному интегрированию нашего государства в мировое сообщество. С этих позиций книга полезна и интересна не только для государственных служащих и специалистов в области управления, но и для широкого круга читателей.

Кыргызстан сегодня стоит на пути поисков модели государственного управления, соответствующего его национально- культурным традициям. Поэтому в книге рассматривается механизм государственного управления 12 стран. Освещается опыт реформирования государственного аппарата в ряде из них. Также рассматривается государственная служба в этих странах.

Проблемы административно-государственного управления долгое время изучались в русле общей философии политики и лишь в конце XIX в. стали выделяться в качестве самостоятельной области научных исследований. В конце XX столетия и на пороге нового тысячелетия, многие страны мира столкнулись с необходимостью осуществления и реализации в том или ином масштабе административных реформ. Мировой опыт показывает: относительного успеха добиваются те страны, которые принимают на вооружение стратегический и комплексный подход к планированию и проведению реформ государственного управления государственной и муниципальной службы.

Во второй половине 1990 г., в Кыргызстане возник и развивается конституционный институт президентской власти. Процесс складывания нового для нас института власти происходил в сложных условиях и под воздействием ряда факторов. Анализ этого процесса дан в книге М.К. Укушева и Ж.А. Бокоева «Президент Кыргызской Республики»47. Авторы используют сравнительную характеристику института главы государства в современном мире, а также некоторых стран-членов Содружества Независимых государств (Республики Казахстан, Российской Федерации, Республики Узбекистан и Туркменистана).

Анализ института президентства Кыргызской Республики, его роль и место в системе органов государственной власти, безусловно, является одним из актуальных и важнейших направлений в государственно-правовых исследованиях. Книга способствует получению студентами вузов, государственными служащими необходимого минимума систематизированных знаний об институте президентства - одного из важнейших институтов конституционного права Кыргызской Республики.

Анализу института президентства, в системе органов государственной власти в Кыргызской Республике, посвящается еще одна книга К.М. Жумалиева и Т.О. Ожукеевой «XXI век: институт президентства в Кыргызской Республике»48. В ней рассматриваются статус и полномочия Президента Кыргызской Республики, его взаимоотношения с Жогорку Кенешем (парламентом), с Правительством, с судебной ветвью власти, с органами местного самоуправления. Пост президента в демократическом государстве - один из важнейших элементов универсальной системы власти.

Как и предыдущая книга, она представляет большой интерес и является хорошим пособием для всех изучающих проблемы госуправления.

В книге известного политического деятеля Эркебаева А. «1990 год: приход к власти Л.Акаева»,49 на основе личных воспоминаний и документальных свидетельств рассказывается о событиях 1990 г., открывших новую страницу истории современного Кыргызстана. Автор излагает свою интерпретацию политических событий 1990 г. и их предысторию.

Важнейшие вопросы организации власти в Кыргызстане, в условиях обретенной независимости, рассматриваются в книге Чрезвычайного и Полномочного Посла Кыргызской Республики на Украине, кандидата политических наук У.К. Чиналиева «Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане»50. Исходя из классического положения о разделении власти на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную — автор рассматривает трудности, с которыми встретился Кыргызстан в процессе строительства демократического государства, анализируются конституционные полномочия высших органов государственной власти, их взаимоотношения. Большое внимание уделено анализу механизма взаимных сдержек и противовесов между отдельными ветвями власти.

В силу объективно сложившихся исторических обстоятельств, Кыргызстан осуществляет переход от тоталитаризма к демократии. Но такой переход возможен лишь при определенных экономических и социальных предпосылках, при высокой политической культуре населения и благоприятных внешнеполитических факторах. Автор анализирует события в Кыргызстане после провозглашения независимости и внутриполитическую обстановку после этого акта.

В развитии республики произошли большие изменения. Мы вступили на путь политической демократии и свободной экономики. Сложился институт частной собственности. Республика реформировала систему здравоохранения, образования, социального обеспечения. И главное - стала складываться система народовластия, плюралистическая форма политической организации общества. В целом, многие эти изменения характерны для всех республик Централыюазиатского региона. Этим вопросам был посвящен Международный научно-практический семинар «Демократические процессы в Центральной Азии: опыт и перспективы», который проводился 2-4 декабря 1997 года в Бишкеке. Материалы докладов и выступлений участников семинара вошли в сборник «Демократические процессы в Центральной Азии: опыт и перспективы» .

В работе семинара принимали участие представители многих государственных и неправительственных организаций, политические деятели, ведущие политологи и другие ученые, работники образования и культуры из Кыргызстана, Казахстана, Узбекистана, Таджикистана, Азербайджана, России, США и Индии. Семинар имел реальную значимость для развития демократического гражданского общества в Централыюазиатском регионе. В выступлених и дискуссиях был представлен широкий круг проблем, касающихся различных аспектов политического плюрализма и демократизации, безопасности, предотвращения и разрешения конфликтов, независимых средств массовой информации, многие другие проблемы.

После распада СССР и создания на его территории новых независимых государств, насущной задачей стал выбор моделей общественного развития, которые позволили бы успешно решить проблемы социально-экономического развития.

В книге Ожукеевой Т.О. «Политические процессы в странах Центральной Азии. Принцип разделения властей»52 представлены различные аспекты проблемы выбора модели общественного развития в Центральноазиатскнх государствах. В книге введены в научный оборот неизвестные архивные документы. Делается также попытка исследовать, концепцию и конституционно-право вой принцип разделения властей, реализацию этого принципа в практику государственного управления стран Центральной Азии.

Социально-политическая ситуация, сложившаяся после распада СССР в новых суверенных государствах Центральной Азии еще недостаточно исследована. Малоизученным остается и вопрос о природе установившихся режимов в странах Центральной Азии, их социально-экономических и культурных основаниях. Трудность исследования связана с тем, что необходимо критически осмыслить существующие представления, реалистично взглянуть на современные социально-политические процессы, происходящие в этом регионе. Одно дело — закрепление принципа разделения властей в Конституции стран Центральной Азии, а другое — их реальное содержание, их подлинная роль в обществе и механизм реализации.

В итоге автор приходит к таким выводам: во всех странах принцип разделения властей закреплен в их Конституциях, однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы; принцип один, а способы их реализации различны.

Развитие местного самоуправления в политике государства все более емко становится нормой жизни. Реформа местного самоуправления является нелегкой задачей, но без ее решения нельзя рассчитывать на успех. В настоящее время, органы местного самоуправления всех высокоразвитых стран, являются частью конституционного механизма государства.

В настоящее время многие авторы обращаются к проблемам становления, развития и совершенствования местного самоуправления. Политико-правовому аспекту развития местного самоуправления в Кыргызстане посвящается брошюра Козубекова Э.Т. «Местное самоуправление в Кыргызкой Республике»53. Работа посвящена анализу правовой основы управленческой деятельности местных органов власти в Кыргызской Республике. Автор предлагает вниманию возможные пути дальнейшего совершенствования модели местного самоуправления.

В работе автор приводит обобщенные сведения об основных этапах реформы местного самоуправления в Кыргызской Республике за последние несколько лет. Но он не ограничился аналитическим описанием административного становления институтов местной власти. Работа вносит \, научный вклад в раскрытие основных противоречий и тенденций в развитии местного самоуправления в нашей республике.] До сих пор, деятельность \ местных органов власти изучалась преимущественно эмпирически. Данная / работа направлена на восполнение этого пробела, автор на основе / сложившейся практики исследует проблемы самоуправления. Однако многие важные вопросы местной жизни республики не освещены в работе. Ряд проблемных примеров из жизни хМестных сообществ рассматривается лишь как материал для обоснования умозаключений.

Новые задачи, стоящие перед Кыргызской Республикой, как суверенным и независимым государством, переход к рыночным отношениям в экономике и формирование институтов гражданского общества, требуют и новых подходов в управлении государством и происходящими процессами в обществе, адекватной подготовки и использования кадров, в первую очередь — государственных служащих.

Немаловажную роль играет при этом изучение опыта других государств по организации государственной службы. Именно этому была посвящена международная конференция, проведенная на Иссык-Куле 4-6 июня 1997 г. Ее результаты опубликованы в книге «Материалы конференции Управление государственным сектором в целях развития в переходный и постпереходный периоды в Кыргызстане» .

Основная цель конференции — это внесение посильного вклада в повышение эффективности управления государственным сектором в Кыргызстане через разработку политики, стратегий, методов и процедур осуществления административной реформы и макроэкономического управления. Она также ставила задачу содействия строительству таких важных подразделений в администрации Президента республики, как отдела государственной службы и организационной работы, а также отдела местного самоуправления. Эти органы являются основными в административной реформе.

Отношения между государством, частным сектором и гражданским обществом являются ключевыми факторами в определении того, может ли страна создать и поддерживать равные возможности для всех людей.

Управление включает в себя не только государство, а выходит за его рамки, охватывая частный сектор и общественные организации. Каждый из институтов управления в трех областях — государственном, частном секторах и в гражданском обществе — должны внести вклад в устойчивое человеческое развитие. Эффективное управление общественным сектором не может быть достигнуто, если не признано и не оценено значение частного сектора и гражданского общества общественными институтами и министерствами.

Різ общетеоретических работ, освещающих политические и государственные конфликты между суверенными республиками в первые годы после распада Советского Союза и образования СНГ, следует особо отметить книгу профессора Шеримкулова М.Ш. «Парламенты за мир»5\ Ценность представляемой здесь монографии заключается прежде всего в том, что Медеткан Шеримкулов, будучи крупным политическим и государственным деятелем (с 1990 по 1995г. он — Председатель Верховного

• совета Кыргызской Республики и руководитель миротворческой группы Межпарламентской Ассамблеи СНГ по мирному урегулированию Нагорно- Карабахской проблемы), принимал непосредственное и самое активное участие в мирном разрешении армяно-азербайджанского, грузино-абхазского, молдаво-приднестровского конфликтов.

В своей работе М.Шеримкулов не только вскрывает причины межгосударственных конфликтов молодых суверенных государств, но и описывает всю сложность формирования механизмов их преодоления с учетом специфики, в том числе и этнополитической, каждого региона. Основной частью его работы является конкретно-исторический анализ причин конфликта и вывод — ни в коей мере не допускать шаблона в решении подобных проблем, о каком бы районе, даже самом маленьком ни шла речь. Особое внимание он уделяет проблеме формирования действенного І государственного управления, способного только политическим путем решать проблемы, возникающие в межгосударственных отношениях. Поэтому совершенно справедливо автор отдает предпочтение роли парламентов не только в преодолении, но и в недопущении каких-либо аффектов в отношениях между странами.

Из учебной и учебно-методической литературы, изданной в последние годы в Кыргызской республике, следует отметить переводную книгу — методическое пособие «Государственное управление и государственная политика», автором которого является профессор, доктор Драголюб Кавран56.

Данное пособие знакомит с новыми подходами к вопросам подготовки кадров, методикой преподавания и усвоения учебного материала; рассматривает политико-правовые основы и различные концепции государственного управления и т.д. Книга задумана как основное пособие для преподавателей и слушателей курсов государственного управления и смежных дисциплин. Она составлена таким образом, чтобы преподаватели и слушатели могли использовать отдельные ее разделы для конкретных целей на специализированных семинарах, при обсуждении вопросов государственного управления и государственной политики.

Следующей работой, заслуживающей внимания, является учебник Глена Райта «Государственное управление»57. Он переведен с английского языка и издан в Центре «Стратегические исследования государственной службы и политических наук». Эта книга представляет собой введение в предмет государственного управления. Предмет государственного управления рассмотрен в двух аспектах — американском и европейском. Становится очевидным, что государственное управление испытало на себя влияние делового управления, экономики, психологии, социологии и других социальных дисциплин. Тем самым подчеркивается полидисциплинарность предмета государственного управления. В книге рассматриваются различные теории, идеи, концепции государственного управления с примерами их практического применения. Государственное управление требует эффективных действий политиков и государственных руководителей для удовлетворения потребностей демократических обществ. Одна из задач, которую ставит книга, — это обучить студентов профессии государственного служащего. Будущие управленцы должны рассматривать себя как профессионалов, деятельность которых основана на высших стандартах и профессиональной этике. Это является предпосылкой авторитета государственных служащих в обществе. Книга рассчитана на студентов, аспирантов и государственных служащих.

Таким образом, в постсоветских республиках, как мы видим из краткого перечня изданий, идет интенсивная работа Но изучению закономерностей становления и развития теории государственного и муниципального управления, самоуправления, государственной и муниципальной службы.

Вместе с теоретическими разработками, к настоящему времени выработан ряд проектов и программ по осуществлению политических, правовых и административных реформ, способствующих совершенствованию госуправления, местного самоуправления.

Апробация результатов и практическая ценность работы.

Основные идеи, выводы и положения диссертации изложены автором в публикациях: в более чем 25 статьях и 12 книгах и брошюрах, в том числе в монографии «Развитие системы государственного управления Кыргызстана: организационно-функциональный анализ» (Бишкек, Элпек, 1999. — 268 с). К апробации следует отнести также чтение спецкурса в Институте госуправления КГНУ «Государственное управление и служба в Кыргызской Республике в транзитный период», участие в республиканских и международных конференциях и семинарах перечислим некоторые из них:

1 .Международная конференция «Демократия и развитие для новых емократических стран и стран восстановленной демократии» , 1997г, 4-6-сентября, Бухарест, Румыния.

2.Международная конференция «Омбудсмен и национальные учреждения по правам человека», 25-28 мая 1998 г., Варшава, Польша.

З.Два международных семинара по проблемам методики преподавания курсов «Политология» и «Права человека и демократия» с участием ученых кафедры политологии КазГНУ и Оклахомского университета США. Бишкек, 17-18 мая 1996 г.; Бишкек 23-24 марта и 10 апреля 1997 г.

4.Четыре региональных семинара по вопросам прав человека и демократии:

— 19-21- июня 1997 г, г. Бишкек;

— 25-29-июня 1997 г., г. Ош;

— 7-9-июля 1997г., г. Чолпон-Ата;

— 11-13-сентября 1997 г., г. Бишкек.

5.Международная конференция «Управление государственным сектором в целях развития в переходный и постпереходный периоды в Кыргызстане», 4-6- июня, 1997 г., г.Чолпон-Ата, Кыргызстан.

6.Республиканский семинар «Административная реформа в Кыргызстане: проблемы и перспективы», 26-28-февраля 1998 г., г. Бишкек, Кыргызстан.

7.Республиканский семинар «Методика преподавания предметов специальности «Государственное и муниципальное управление в вузах страны»», 12-13-марта 1998 г., Бишкек, Кыргызстан.

8.Республиканская научно-практическая конференция «Кыргызстан на пороге XXI века: вопросы строительства правового государства», 26-27-ноября 1998 г., Бишкек, Кыргызстан.

В 1996-1999 годах, автор диссертации, совместно с учебным Центром «Стратегические исследования государственной службы и политических наук» КГНУ (руководителем которого он являлся), принимал участие в разработке Программ государственного управления и местного самоуправления в рамках деятельности ПРООН, фондов Сороса, «Евразия», TACIS. Результатом этой работы явилась публикация ряда монографий, брошюр и статей. Их содержание нашло отражение в данной диссертации, в работах, указанных в списке опубликованных трудов, а также в докладах на международных конференциях в Алматы, Бишкеке, Варшаве, Бухаресте и Белграде.

Кроме того, автор в качестве главного редактора принимал непосредственное участие в выпуске Бюллетеней «Права человека и демократия» — издание Рабочей группы по правам человека при ПРООН по Кыргызской Республике, в журнале «Государственная служба сегодня», издаваемом Национальной Комиссией по госуправлению и госслужбе при Президенте Кыргызской Республики, - в качестве автора. Диссертант являлся организатором выпуска первого номера служебного информационно-аналитического Бюллетеня Агенства по развитию местного самоуправления."8

Структура и объем диссертации.

Диссертация состоит из введения, 5-ти разделов, заключения и списка использованной литературы. Ее объем - 225 страниц.

Понятие и сущность государственного управления

Термин управление характеризует определенный вид деятельности, или совокупность действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. Первоначальные формы управленческой деятельности сложились в тот период, когда нужно было собирать налоги для того, чтобы обеспечить существование людей, поддерживающих порядок и спокойствие внутри общины, для создания армии, для зашиты общины извне.

Важность органов государственного управления в современном обществе трудно переоценить. Президент КР А.Акаев в своем докладе на совместном заседании палат ЖК от 27 ноября 1996 года отметил, что "новые задачи, стоящие перед нами в социально-экономической сфере, неукоснительно диктуют необходимость проведения системы государственного управления в соответствии с процессами углубления экономических преобразований. Административные реформы, начатые нами несколько лет назад, преследовали ту же цель — обеспечить управляемость экономикой в переходный период"

В политической науке имеется множество определений и подходов к понятию государственное управление. Основные современные теории и концепции представлены ниже, здесь же дается только определение понятии и их сущность в целом.

Так, государственное управление характеризуется содержанием и результатами, субъектом и объектом деятельности, а также формами проявления. При этом государственное управление основывается на общих положениях теории социального управления. По своей сущности труд управленческих кадров является специфической разновидностью человеческой деятельности.

Управление имеет место там, где осуществляется коллективная, совместная деятельность людей. Это первый признак управления. Каждое учреждение (предприятие, организация) независимо от ее численности нуждается в управлении. При этом отдельный человек включается в систему управления, как правило, через конкретную организационную структуру -коллектив, членом которого он является. Это есть типичная организационная форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и выполнение общественной деятельности.

Другой признак управления — его целенаправленный характер и решение специфических задач. Качественные особенности системы государственного управления отражает своя нормативно установленная цель. Она формируется и находит закрепление в Конституции, законодательных и других нормативных актах высших представительных и исполнительных органов государственного управления.

Цели, задачи и содержание управленческой деятельности определяют социальное и политическое назначение той или иной отрасли государственного управления. Через государственное управление реализуются внутренние и внешние функции государства. Эта деятельность государства многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций. Государственное управление выражает интересы всего общества, обеспечивает координацию (согласованность) развития всех отраслей управления. Для повседневного выполнения управленческих функций создается специальный аппарат (система органов), осуществляющий от имени государства управление в обществе. Задачи, стоящие перед органахМИ государственного управления, определяют содержание работы этих органов.

Государственное управление основывается на праве, действующем законодательстве. Правовыми нормами регулируются наиболее важные с точки зрения интересов общества и государства общественные отношения: правовое положение органов управления, общественных ассоциаций, граждан, объектов управления. Все это в совокупности создает правовую основу государственного управления.

Государственное управление отраслью (сферой, функцией) есть организаторская работа. В этом аспекте управление рассматривается в качестве объективно необходимого инструмента организации общественной жизни, совместной (коллективной) деятельности людей. В социальном аспекте понятие организация органически связано с понятием управление, мало того, оно выражает сущность управления. Последнее является той категорией, которая характеризуется организующим воздействием на общественные отношения и связи, на поведение людей с целью объединения (координации) их усилий для достижения поставленных задач в процессе совместной деятельности. Организация пронизывает всю управленческую деятельность, которая охватывает широкую сферу от деятельности предприятий, учреждений, организаций до высших представительных и исполнительных органов. Иначе говоря, организация — суть, ядро управления, она отражает не только структуру, но и главным образом динамичный процесс управления. От уровня организаторской работы зависит качество и успешность выполнения задач, стоящих перед органами управления.

Наука государственного управления в советское время

Необходимо отметить, что руководство Советского правительства в первые годы своего существования придавало огромное значение изучению проблем управления и применению их результатов в хозяйственной практике.

Подтверждением этому является то, что в 20-х годах в СССР проблемами управления занимались свыше 10 научно-исследовательских институтов (среди них самым крупным был Институт труда ВЦСПС). Только в 1923 году в стране было опубликовано примерно 60 монографических (в том числе переводных) работ по вопросам управления (среди многих авторов, разрабатывавших проблемы государственного управления, были проф. О.А.Ерманский, П.М.Керженцев и другие). В 20-30-х годах выходило около 20 журналов, освещавших основные проблемы государственного управления и организации производства109. Среди них — "Система и организация" (орган ВСНХ), "Техника управления" (орган Института техники управления при НК РКИ), "Организация труда" (орган Центрального института труда ВЦСПС) и другие. В 1921 ив 1924 годах были созваны две Всероссийские конференции по научной организации труда и производства. Советские делегации постоянно участвовали в международных конгрессах по научной организации труда, знакомясь с трудами Института Государственных Исследований США, Масариковской Академии Труда в Праге и т.д.110.

Однако после смерти Ленина, который был одним из главных инициаторов и организаторов этого дела, и с установлением непререкаемого авторитета Сталина во всех сферах жизни советского общества (в том числе и в обществоведческих науках) разработка вопросов государственного управления стала свертываться и прекратила свое существование. Также был прекращен процесс становления в СССР основ новой науки - государственного управления, - которую стали считать находящейся под буржуазным влиянием.

Таким образом, можно сказать, что хотя советская наука государственного управления испытала некоторое влияние западной науки государственного управления, влияния на западную науку она не оказала.

Разработка проблем государственного управления была возобновлена с середины 60-х годов, что было связано с общим "потеплением" политического климата в СССР и начинающейся экономической реформой. Одной из особенностей развития проблематики государственного управления в СССР было то, что она с середины 60-х годов стала развиваться уже не в рамках одной науки, как это было в 20-е годы, а в процессе разработки смежных наук, и прежде всего в рамках дисциплины "Советское строительство" и административного права, которое понималось как отрасль, регулирующая управленческую деятельность советского государства. Известные «административисты": С.С.Студенкин, В.А.Власов, Г.И.Петров, В.Лазарев и другие начали заниматься исследованием таких вопросов, как социально-политическая природа советского государственного управления, ее исполнительная и распорядительная деятельность и др. Первоначально изучение проблем государственного управления в СССР проводилось в основном в рамках юридической науки, центром которой стал Институт государства и права Академии наук СССР, выпустивший объемную коллективную работу "Научные основы государственного управления в СССР"111.

Кроме этого института, были образованы и другие, в основном экономические, которые стали работать над проблемами управления народным хозяйством страны. Среди них - Научно исследовательский институт организации и управления и нормативов при СИХ СССР, Институт экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения Академии наук СССР. По некоторым данным, в 1964 году разработкой проблем управления занимались около 40 научно-исследовательских учреждений и вузов страны11". При этом большинство исследований было посвящено экономическим проблемам в народном хозяйстве и имело чисто прикладной характер.

Проблемы сугубо государственного управления в СССР изучались в рамках философии, социологии, и особенно научного коммунизма. Однако, несмотря на все успехи советской обществоведческой науки в этой сфере, за пределами исследований остались многие проблемы государственной службы, и в частности проблемы продвижения по службе, правильной организации труда внутри административного аппарата, социально-правового положения государственного служащего и другие. Особый акцент делался на требования к государственному аппарату и управленческим кадрам. Среди совокупности этих требований на первое место выдвигались компетентность, деловитость, сочетание административных и научных методов, системность в работе. Такой подход не был лишен основания. В 60-х годах уже была заметна слабость позиции госуправляющих, сосредоточивших свое внимание на административных методах. Господствующий в стране принцип руководства, получивший название «демократического централизма», вполне оправдывал административный подход. Но, сам себе он требовал жесточайшей централизации управления и, тем самым, сокращал сферу действий самоуправления народа. То есть, фактически, с демократизмом в управлении к 60-м годам «рассчитались» полностью. Попытки советского лидера Н. С. Хрущева каким-то образом вернуться к принципам демократизации управления (создание региональных и национальных Совнархозов, разделение коммунистической партии по производственному признаку - промышленную и сельскохозяйственную) не были ни теоретически обоснованы, ни практически жизненны, т. к. вели к местничеству в экономических и национализму в социально-политическом отношениях. В области экономики обнаружился резкий спад производства и нарушение кооперативных связей, между предприятиями в социально-политической - воцарилась неразбериха, граничащая с анархизмом, т. к. была неясна организационно-правовая структура партийных (руководящих) органов, сфера и компетенция их деятельности.

В области управления на поверхность «всплыли» ряд проблем, неразрешимых в условиях искусственного отрицания товарного производства при социализме и нарушении основ рыночных отношений, прежде всего конкуренции. Эти проблемы можно объединить в ряд групп.

Возникновение института президентства

Основной Закон СССР 1977 несколько иначе, чем предыдущий, решил вопрос о порядке определения правового статуса Совета Министров СССР171. В нем, во-первых, как и в Конституции СССР 1936 года, содержатся статьи, характеризующие Совет Министров СССР, регулирующие его взаимоотношения с рядом государственных органов и устанавливающие основы его компетенции, причем более детально, чем в Конституции СССР 1936 года, во-вторых, в отличие от Конституции СССР 1936 года предусматривается (подобно Конституции СССР 1924г.) принятие Закона о Совете Министров СССР, в котором конкретизировались бы конституционные предписания о нем.

В июле 1978 года Верховный Совет СССР принял Закон о Совете Министров СССР. В результате деятельность Правительства осуществлялась теперь на более детальной законодательной основе, отвечающей условиям достижений социализма и научно-технической революции.

Согласно ст. 128 Конституции СССР 1977г. Совет Министров СССР-Правительство СССР- является высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР. Такая формулировка содержалась и в Основном Законе СССР 1936г. В Конституции СССР 1977 года по-иному произведено разграничение компетенции между Верховным Советом СССР и его Президиумом, с одной стороны, и Советом Министров СССР - с другой. На основании ст. 131 Конституции СССР Совет Министров СССР правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, если они не входят по Конституции в компетенцию Верховного Совета СССР. Важно также отметить, что в новой Конституции СССР нет статьи, аналогичной статье 31 Конституции СССР 1936 года, говорившей, как известно, о том, что Верховный Совет СССР вправе решать любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению Союза ССР. Следовательно, если Верховный Совет СССР признает тот или иной вопрос государственного управления, отнесенный непосредственно в компетенцию Совета Министров СССР, министерства или государственного комитета СССР, очень важным в данное время и потому заслуживающим его внимания, то он может принять на себя и его решение. Тем самым произведен возврат к той принципиальной схеме разграничения компетенции между высшими представительными органами и правительством, которая применялась первыми Советскими Конституциями и которая подчеркивала верховенство представительных органов над исполнительными и распорядительными и соединяла в руках представительных органов законодательство и управление До принятия нового Основного Закона СССР одни ученые-юристы характеризовали Совет Министров СССР как «высший орган государственного управления СССР», а в ходе всенародного обсуждения проекта новой Конституции СССР предлагали так официально и назвать его. Другие государствоведы относили Совет Министров СССР к числу высших органов государственной власти СССР и считали, что нужно именно так охарактеризовать его в новой Конституции. Третьи выступали за то, чтобы назвать Совет Министров исполнительным и распорядительным органом Верховного Совета СССР .

Новая Конституция СССР именует "органами государственной власти" только Советы народных депутатов, так как советский народ именно через них осуществляет принадлежащую ему государственную власть. Высшим органом государственной власти СССР является, по Конституции СССР 1977 года, Верховный Совет СССР (а его Президиум по Конституции 1977 года не второй высший орган государственной власти СССР, а постоянно действующий орган единственного высшего органа государственной власти СССР, решающий окончательно вопросы, отнесенные непосредственно к его компетенции, и, кроме того, выполняющий в период между сессиями Верховного Совета СССР некоторые функции высшего органа государственной власти СССР).

По новой Конституции СССР Совет Министров СССР, как и по Конституции СССР 1936 года, ответственен перед Верховным Советом СССР и подотчетен ему. Согласно ст. 130 он должен регулярно отчитываться перед Верховным Советом СССР. Слово «регулярно» в Конституции СССР 1936 года не было. Его наличие выделяет одну из главных идей нового Основного Закона — усиление подотчетности исполнительных органов перед Советами174. В период между сессиями Верховного Совета СССР Совет Министров СССР ответственен перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому он подотчетен. Это номинально, а фактически все постановления принимались от имени ЦК КПСС и Совета Министров СССР, иногда утверждались Указом Президиухма Верховного Совета СССР, а затем и самим Верховным Советом, приобретая силу закона.

Правительство СССР на каждые пять лет получает полномочия Верховного Совета СССР. В соответствии со ст. 129 Конституции СССР Совет Министров СССР образуется Верховным Советом СССР на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей в составе Председателя Совета Министров СССР, министров СССР, председателей государственных комитетов СССР. В его состав входили, как и раньше, председатели Советов Министров союзных республик (по должности), что представляет федеративное национально-государственное устройство. Конституция СССР 1936 года не предусматривала вхождения в СНК СССР глав правительств союзных республик. В новую Конституцию была внесена поправка о том, что в

состав Совета Министров СССР входят по должности Председатели Советов Министров союзных республик без достаточного правового статуса.

Формирование системы государственного управления в б. СССР, как-известно, было начато сразу после Октябрьской революции. Создатель Советского государства В. И. Ульянов (Ленин) еще 1918 в известной работе «Очередные задачи Советской власти» писал, что большевики Россию убедили в необходимости построения социализма, они отвоевали ее у богатых для бедных, теперь необходимо научиться Россией управлять. Более того, практически во всех послеоктябрьских работах В. И. Ленин обращается к проблемам государственного управления, выдвигает определенные требования к аппарату управления - компетентность, честность, добросовестность, умение работать с людьми, инициативность и др., наконец, ставит определенные задачи перед государственными служащими, среди которых одной из центральных является преданность Советской власти и умение ее защищать на любом участке государственной деятельности, бороться с бюрократизмом, .коррупцией, карьеризмом и другими антисоциалистическими и явлениями в сфере государственного управления.

Выполнения ленинских требований к организации системы государственного управления на начальном этапе привело к упрочению позиций Советов, доверию к ним со стороны трудящихся масс, определенную четкость в деятельности госорганов, иерархическую подчиненность и подотчетность нижестоящих элементов системы вышестоящим. Это в полной мере относится и к структурной организации государственного управления.

Следует подчеркнуть, что прочность позиций Советской власти была подкреплена еще рядом факторов, среди которых необходимо отметить такие как: во-первых, советская система госуправления поддерживалась «снизу», энтузиазмом масс, считающих что они, участвуя в выборах Советов, непосредственно участвуют в управлении обществом и государством. Коммунистическая партия всячески поддерживала этот энтузиазм, создавая видимость поголовного участия населения в управлении. Во-вторых, руководство КПСС управлением обществом, вытекающим из ее программных задач, создавало иллюзорное представление о бесконфликтности социального развития и системы взаимоотношений государственного управления и местного самоуправления. Лозунг «Народ и партия - едины!» использовался во всех сферах человеческой деятельности, в том числе и в управлении. В — третьих, государственное управление представлялось упрощенной системой, доступной для понимания и осуществления всеми от «кухарки» до «академика». Поэтому в Советы всех ступеней избирались не профессионалы законотворческой деятельности, а «лучшие люди страны». Принятие законов, решений, постановлений, в таких условиях больше походило на утверждение или одобрение представленного партийными органами материала, а не на творчество депутатов.