Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Ретроспективный анализ организационного и конституционно-правового формирования и становления органов государственной власти дальневосточных субъектов российской федерации .28
1.1. Исторические предпосылки формирования федерализма в россии: теория и практика 28
1.2. Создание законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов российской федерации 67
1.3. Становление государственных органов исполнительной власти дальневосточных субъектов российской федерации 97
Глава 2. Генезис формирования правовой базы дальневосточных субъектов российской федерации в области государственного строительства и местного самоуправления 114
2.1. Уставное нормотворчество дальневосточных субъектов российской федерации 114
2.2. Законодательная деятельность дальневосточных субъектов рф по формированию региональных избирательных систем и избирательного права 139
2.3. Законодательная деятельность дальневосточных субъектов рф по формированию института местного самоуправления 150
Заключение 174
Список источников и литературы 184
Приложения 207
- Создание законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов российской федерации
- Становление государственных органов исполнительной власти дальневосточных субъектов российской федерации
- Законодательная деятельность дальневосточных субъектов рф по формированию региональных избирательных систем и избирательного права
- Законодательная деятельность дальневосточных субъектов рф по формированию института местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы ~ исследования... Исследование проблем федерализма, осмысление его роли и перспектив развития являются сегодня одним из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в ^человеческом обществе. Современные достижения в этой области ПОЗВОЛЯЮТ; сказать, что, несмотря "kV-отсутствие, единых подходов по вопросам-^витД федерализма большинство исследователей склоняются к выводу Лозможности'побредством деІнірКлйзации гоодарквенно! власти по вертикали обеспечить "внутреннюю''Целостность, стабильное^ мир- и согласие'в государстве Богата такими пушерами и^о'с'сийская'. теория и практи^'строительствафедератиЙогоі^сударства, ': ;.\. ~—.' ' * ІІстория федерализации рЙицскёго/государства..берет' евй начало с того времени/кс^да под влияиием^е^айсШой рев^юций^?^ 1783 г.г.) российские просвещенные умы (АЛГРадищев; М.МУёперЙгскй^ Александр I, Н.Н. Новосильцев, Н.М. Муравьев, П.И. Пестель) стали примерять новую систему государственного -строительства., и управления на российскую действительность. В- связи с_этим представляет интерес ~ история трансформации взглядов на, природу, и сущность федеративного государства у российских историков, юристов, политологов. Так, если в концЄ) XVIII века федерализм рассматривали,;.^ противопоставление абсолютизму (А.Н. Радищев, декабристы), -в начале , ХХ^века, как способ разрешения наїшональїгьгх^ір^ в конце XX века (Р.Г.
Абдулатипов,_ Л.Ф. Болтенкова,-И:АГ Умнова) федерализм^зывают с дедентрализацией-властиТс распределением компетенции между федерацией и-субъектами для^учшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в-ко-нечном счетец главной целью -приблизить управление госдарственными делами к конкретному человеку.
Понятие «федерализм» за это историческое время прошло значительную эволюцию и в конце XX века федерализм (от лат. federatio — союз, объединение) понимается как форма государственности, в основе которой лежат федеративные принципы. Так, директор «Немецкого института по исследованию федерализма» Х.-П. Шнайдер считает, что федерализм характеризуется четырьмя принципами.* 1) единство особенно правовое; 2) свобода выраженная в государственности земель или частей составляющих единую страну; 3) равенство субъектов федерации то есть всех составляющих единого государства между собой; 4) солидарность или как это сформулировал Федеральный конституционный суд ФРГ «союзническая ответственность друг за друга и помощь друг другу» что является выражением «социального федеративного государства».' То есть федерализм здесь воспринимается как социально-политический термин реализуемый в институтах децентрализованного государства
В целом же и по сегодняшний день остается дискуссионным вопрос о преимуществах унитарного и федеративного государства, формах федеративного государства, его сути и задачах. По мнению доктора права, профессора Венского университета Ф. Эрмакоры (1923-1995), спор между сторонниками централизованного и федеративного государственного устройства вечен, как естественна «борьба» между законодательными и исполнительными органами власти. «Нет единой модели федеративного государства. Едины лишь два элемента — вышестоящее государство и его государства участники, которые имеют доступ к разработке законодательства»2.
В процессе исторического развития конкретные формы федерализма даже в развитых странах постоянно меняются, отражая различные варианты 1 Chancen des Foderalismus in Deutschland und Europa. Hrsg. T. Evers. - Baden- Baden, 1994. S. 82-83. 2 Ermacora F. Osterreichischer Foderalismus Von patrimonialen zum kooperativen Bundesstaat. - Wien, 1976. S. 59. взаимоотношений между федеральной (центральной) властью и субъектами федерации, прежде всего в областях государственного строительства, экономики (денежная политика, налоги, кредит и т.) и местного самоуправления. Не существует единого мнения и о числе форм федерализма, хотя можно выделит три наиболее известных представления о федеративном государстве:
Федеративное государство — «государство государств», т.е. федеративное государство состоит из свободно объединившихся суверенных субъектов, добровольно передавших федерации часть своей суверенности. (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Танзания)
Федеративное государство как децентрализованное государство. При этом законодательная и исполнительная власть разделены между федерацией и её участниками, но субъекты не располагают правами суверенного государства (Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции 1973 г., РСФСР — Российская Федерация).
Кооперативная теория федеративного государства. Её сторонники значительный акцент делают на сотрудничестве и кооперации через состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам. Данная теория зародилась в США в 30-40 годы3.
В конце XX века более половины населения земли проживает в федеративных государствах, которых насчитывается 19 (всего государств около 200): Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Германия, Индия, Канада, Коморские острова, Малайзия, Мексика, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, США, Танзания, Швейцария, Югославия и Россия — Российская Федерация. ^ Подробнее см. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998. С. 28-42. в термин «российский федерализм» автор вкладывает конституционное понятие, охватывающее принципы, заложенные в Конституции Российской Федерации4 и закрепляющие федеративный характер государственного устройства, к которым относятся: государственная целостность Российской Федерации, при этом субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; единство системы государственной власти; единое правовое пространство которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего, федеральной Конституцией; основанное на договоре разделение предметов ведения между государственными органами Федерации и её субъектов; равноправие субъектов и взаимное делегирование полномочий; возможности решать спорные вопросы между Федерацией и субъектами в судебном порядке^. При ЭТОм пОД СУ&ЬеЇСТами Ф*ЄДераіІИИ ГТодрЭЗуМСВЗ.ЮТСЯ СОСТЭ.Вные части входящие в Российскую Федерацию а под субъектами федеративных отьтоттте^тмй — орга'нт-л v^-tpictrvtotttwp в дoroRonHOM ттпоттессе
Необходимо отметить, что, несмотря на значительный шаг вперед в вопросах выравнивания статусного положения субъектов. Конституция Российской Федерации все же сохраняет асимметричное государственное устройство. Так, часть 2 статьи 5 устанавливает, что «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». Анализ Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что по конституционному статусу республика в составе Российской Федерации — это демократическое правовое государство, созданное в её рамках, со всей присущей государству атрибутикой. 4 Конституция Российской Федерации. . М.: Известия, ,993. 5Там же. Ст. 5.
Край, область, город федерального значения являются государственными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (ст. 65) придан статус субъектов Федерации. Являясь субъектами Российской Федерации, края, области, города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
Единственная в России автономная область — Еврейская — выведенная из состава Хабаровского края 15 декабря 1990 года Законом об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР (п. 18), является одной из форм национальной государственности народов Российской Федерации.
Автономный округ — национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
Прошедшие в 90-е годы в регионах преобразования достаточно остро ставят вопрос об исторических исследованиях механизмов выравнивания асимметричности российского федерализма и государственного строительства дальневосточных субъектов Российской Федерации. В этой связи для дальневосточных ученых представляет значительный интерес то, как в результате конституционных реформ на территории Дальнего Востока были образованы пять видов равноправных субъектов (из шести предусмотренных Конституцией России) — республика, два края, четыре области, одна автономная область, один самостоятельный автономный округ и один автономный округ входящий в состав области, получивших совершенно новый конституционный статус. Происходившие здесь конституционные преобразования являются дополнительным аргументом в пользу актуальности выбранной темы.
Важную учредительную роль в становлении дальневосточных краев, областей, автономных округов равноправными субъектами Российской Федерации играют Уставы субъектов Федерации и полученное субъектами право на собственное законотворчество^. Проведение комплексного анализа уставного нормотворчества дальневосточных субъектов Российской Федерации позволяет проследить историю выравнивания асимметричного развития Российской Федерации, что в свою очередь, на наш взгляд, может способствовать формированию концепции дальнейшего развития российского федерализма определению научного подхода к решению основополагающих вопросов: как разделить власть между Федеральным Центром и его основными составными частями чтобы жизнь граждан протекала в эффективно функционирующем и стабильном государстве; каковы пределы деентрализации государственной власти не разрушающие само государство и каковы пределы её централизации, сохраняющие эффективность власти и близость её к народу и в связи с этим какие принципы должны лежать в основе государственного устройства дальневосточных субъектов, чтобы сохранить их развитие в интересах всех жителей дальневосточного региона в рамках единой Российской Федерации.
Федеративная децентрализация власти предполагает наделение субъектов Федерации «всей полнотой государственной власти»^ по предметам собственного ведения, для выполнения которых субъектам необходима система соответствующих органов власти. До 1993 года органы власти краев и областей относились законодательством к местным органам советской власти. После принятия в 1993 году Конституции РФ система органов власти в субъектах Российской Федерации претерпела существенные
Там же. Ст. 5. Там же. Ст. 77. изменения. На смену полновластным местным Советам в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах создаются совершенно новые органы — органы государственной власти субъектов Федерации с четко определенной компетенцией и разделением властных полномочий между представительной, исполнительной и судебной ветвями. Переход краевых и областных органов местного управления на качественно новый уровень, уровень органов государственной власти поставил перед субъектами Федерации ряд вопросов в том числе: о системе органов государственной власти в конкретном субъекте; принципах их формирования, взаимодействия и степени подотчетности населению субъекта Федерации. Анализ государственного строительства в дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1991-1997 годах представляет интерес не только для юристов политологов но и историков.
Следует отметить, что на выбор темы исследования повлиял и факт изменения в научных кругах масштабов исторического анализа, сегодня историками все больше изучаются региональные и даже локальные проблемы, а не глобальные. Так, одной из основ современного федерализма является триединство — федерация, земля, коммуна. Система местного самоуправления — городского, районного, коммунального (общинного) — играет в этом триединстве особую роль. По нашему мнению, местное самоуправление составляет фундамент, на основе которого должна строиться российская государственность, в том числе и федеративные отношения. Можно без преувеличения сказать, что чем экономически сильнее, политически и социально стабильнее будут самоуправляющиеся территории, тем устойчивее и жизнеспособнее окажется Федерация. В отличие от строительства органов государственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации, начинавшегося «с чистого листа», создание местного самоуправления на Дальнем Востоке имело под собой определенный исторический опыт, как в дореволюционный, так и в советский периоды государственного строительства. Но полностью удовлетворить потребности населения обе эти формы не смогли. В работе делается попытка на историческом анализе формирования правовой базы российского местного самоуправления дать практические рекомендации его совершенствования.
Исторпографпя и источниковедческая база. В современной общественной науке феномен власти, вообще, и выборной власти, в частности, осмысливается представителями самых различных профессий, и, прежде всего историками, юристами, политологами и практическими политиками. И хотя каждый находит здесь свой предмет теоретических и прикладных интересов, проблема власти, как и проблема собственности, продолжает оставаться неисчерпаемым источником разнообразных переживаний и действий, оценок и теорий.
Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по истории, юриспруденции, политологии, философии, конституционному праву, государственному управлению и местному самоуправлению, в той или иной мере затрагивающими основы федерализма и государственного строительства. Анализ научных работ последнего десятилетия XX века позволяет сделать вывод о том, что принципиально новым направлением в историографии стало изучение истории субъектов Российской Федерации, в том числе и дальневосточного региона. Но это, как правило, изучение истории периода до 90-х годов XX века. Рассматриваемый нами период историками в качестве предмета исследования еще не востребован, хотя события этого периода носят революционный характер. Малоизученность и многогранность проблемы исследования обусловили привлечение материала не только исторического характера, но и научной литературы по экономике, философии, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению. А потому включает самые разнотипные и разнородные источники, как опубликованные, так и неопубликованные, которые можно сформировать в следующие типологические группы.
Первую группу составляют архивные материалы. Их использование позволило воссоздать эволюцию правового статуса органов государственной власти и управления дальневосточных субъектов, показать их нормативную правовую деятельность. Архивные документы составили главную источниковую основу диссертации.
Так, анализ документов, отложившихся в центральных архивах, позволяет изучить историю развития федеративных идей у политической элиты России. В частности, хранящаяся в Российском государственном архиве древних актов (РГАДА), фонд 3, Государственная уставная грамота Российской империи — первый, дошедший до нас проект конституционного документа, предусматривающий возможность федеративного устройства России.
Интерес для историков представляет период начала XX века, времени неиспользованных возможностей, когда перед Россией встала проблема выбора вариантов и моделей государственного строительства. Для дальневосточников это имеет особое значение, так как этот период на Дальнем Востоке имел свои специфические черты (отсутствие крупного помещичьего землевладения и земства, образование ДВР и т.д.). Ошутить это время, понять те или иные действия властей позволяют как центральные архивы, так и архивы дальневосточных субъектов и, в частности, Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ) фонд 372, оп. 1, Отчеты, циркуляры, протоколы и другие документы Дальбюро ЦК ВКП (б) за 1917 - 1930 г.г., Государственный архив Хабаровского края (ГАХК) фонды 19,44, 260.
Основной источниковой базой для написания диссертации послужили материалы и документы текущих архивов, и в частности, текущий архив Центральной избирательной комиссии Российской Федерации за 1995-1997
Г.Г.; текущие архивы государственных органов власти дальневосточных субъектов Российской Федерации за 1993-1997 г.г. (Законодательной Думы и администрации Хабаровского края, Думы и администрации Приморского края, Совета народных депутатов и администрации Камчатской области и т.д.). К сожалению в текущих архивах имеются пробелы. Это объясняется тем, что в период политической нестабильности, частой смены руководящего состава органов государственной власти в субъектах Федерации, часть материалов текущих архивов была утрачена. Тем ценнее становятся приводимые в работе материалы тем более что многие из них воспроизводятся на основе личных воспоминаний и личных архивов диссертанта работавшего с марта 1994 по декабрь 1997 годов заместителем птзедсєлателя предсєлателем комитета по межрегиональнылс связям взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями Хабаровской краевой Думы.
Важную для изучения темы исследования группу источников составляет научная литература, характеризующая поиск Россией своего государственного устройства. Здесь, прежде всего, необходимо назвать таких авторов как Н.М. Карамзин^, В.О. Ключевский, С.Ф. Платонов^, Л.Н. Гумилев, Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, И.А. Умнова, А.В. Ремнев. рассматривающих государственное строительство России на разных исторических этапах и с различных точек зрения. Так, рассматривая процесс, становление централизованного российского государства, Н.М. Карамзин приходит к выводу, что реформами Ивана IV в России был уничтожен институт выборности в государственном и местном управлении. На многие годы вперед народ был лишен всякого воздействия на власть, права контроля над нею10. Попытка решать государственные вопросы «советом всея земля» Q Карамзин Н.М. История государства Российского. //Москва. - 1988-1989 г.г.; 9 Платонов СВ. История России. - Спб, М.: Дельта - Аквариум, 1995; 10 Смирнов А. Как создавалась «История государства Российского». //Москва, 1989. №12. С. 150. — земскими соборами и в последующем соединить их с устройством местного управления, по мнению В.О. Ключевского, привели к «круговому ручательству в исполнении соборного приговора»'' на уровне государства. Весьма ценными представляются исследования Л.Н. Гумилева на основе оригинальной, способной цельно объяснить исторические судьбы народов, авторской концепции этногенеза, где он, по-новому, с позиции этнологической теории, описывает историю российской государственности в
1У "YV7TT 12 п начале веков. сновные вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционных основ современного российского федерализма рассматривают в своих работах
Абдулатипов, л.ф. Болтенкова, fi.a.. Умнова, /\.с Ремнев.
Решение проблем современного федеративного строительства невозможно без изучения мирового опыта, который отражен в произведениях «отцов» американского федерализма А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джейя, в трудах немецких ученых Ф. о/рмакора, Г. .Фенске и др., дающих анализ истории, специфики форм построения федеративных государств мира.
Так, идейные основоположники американской федеративної! системы А. Гамильтон (1757—1о1)4), Дж. Джей (1745—1829), Дж. Мэдисон (1751—1836) уточнили «федеральную теорию народного суверенитета» Иоханеса Альтузиуса (1562—ІоЗо) в отношении гражданских прав, определив, что каждый гражданин в рамках федеральной системы правления принадлежит 11 Ключевский В. О русской истории [Сборник]. /Сост., авт. предисл. и примеч. В.В. Артемов; Под ред. В.И. Буганова. - М.: Просвещение, 1993. С. 281. 12 Гумилев Л.Н. От Русси до России: Очерки этнической истории. - СПб: Юна, 1992. 13 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3 книгах. - М.: Республика, 1992 - 1993; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998; Ремнев А.В. Административная политика самодержавия в Сибири в XIX — начале XX веков: Автореф. дис. доктора истор. наук. /Иркутский госуниверситет. - Иркутск, 1997. 1* Fenske И. "Deutsche Verfassungsgeschichte". Vom Norddeutschen Bund bis heute. -Berlin, 1991. двум общностям: своему штату и союзу в целом. Федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю «остаточную власть»15. Большую лепту в развитие теории федерализма внесли немецкие философы И. Кант (1724-1804) и В. фон Гумбольдт (1776-1835) считавшие, что «международное право должно опираться на федерализм свободных государств»16. Канту приписывают и введение в оборот термина «федерализм».
Анализ новейших исследований европейских ученых показывает, что, в отличие от «отцов американской Конституции» воспринимавших этот термин чисто политически, подразумевая под федерацией государственное образование основанное на договоре, федерализм все больше и больше воспринимается сегодня как термин социально-политический, реализуемый в институтах децентрализованного государства. Так, профессор Ф. Эрмакора считает, что под федеративным государством можно понимать одно государство, где происходит децентрализация государственной власти с помощью территориальных элементов — земель, кантонов, регионов, провинций и т.д. Типичная характерная черта для него: власть осуществляется в рамках одного международно-правового субъекта, где существуют минимум два областных образования, наделенные своими правительствами, во имя социальной защищенности его граждан .
В последние годы, в связи с реформированием российской государственности, заметный интерес у юристов, политологов вызывают проблемы конституционно-правового регулирования статуса субъекта Российской Федерации, государственного строительства в российских 15 Подробнее см.: Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея: Перевод с англ. /Под общей ред. Н.Н. Яковлева. - М.: Издательская группа "Прогресс- ЛИТЕРА", 1994. 16 Wedl К. Der Gedanke des Foderalismus und Osterreichs. - Wien — Munchen, 1969. S. 29. 17 Ermacora F. Osterreichischer Foderalismus Von patrimonialen zum kooperativen Bundesstaat. - Wien, 1976. S. 23. субъектах, анализ уставного нормотворчества, организационно-правовые проблемы становления государственной власти, политологические аспекты становления местного самоуправления. Данные вопросы рассматриваются как дальневосточными учеными, так и учеными других субъектов, причем как в целом по России18, так и по отдельным регионам РФ'9. В этой связи привлекают внимание научные исследования СВ. Нарутто в области конституционно-правового статуса дальневосточных субъектов Российской Федерации в качестве относительно самостоятельных государственных образований20, и Е.В. Буянова в области государственного строительства в Приморском и Хабаровском краях, Амурской области и Еврейской 18 Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. - Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1996; Кряжков В.А Статус автономных округов: эволюция и проблемы. //Российская. Федерация. - 1996. № 2; Побережная И.А. Конституции (Уставы) субъектов Р.Ф.: проблемы теории и практики: Автореф. дис. канд. юр. наук. - М.: РАГС при Президенте РФ, 1997; Белораменский ВИ. Городское самоуправление в России (конституционно-правовые вопросы): Автореф. дис. канд. юр. наук. - С.П-б.: С.П.-б юридический институт МВД России, 1998; Южина Е.В Теория местного самоуправления и проблемы реформирования административно-территориального устройства современной России Автореф канд полит наук СП-б 1998;Никзггина ЕЕ Устав края области города федерального значения ,автономной области автономного округа как источник конституционного права: Автореф дис канд' юр наук - М :Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 1998;Лысенко В Н Что мы строим в России симметричную или асимметричную федерацию? //Федерализм - 1998 № 1(9) : ^^ См: Максимов К Н Калмыкия - субъект Российской Федерации - М: Республика 1995 Губогло М Н Опыт и уроки сувер^изации на материалах
РГпублика ^ ис^лованиеУ Автопеф дис ZTd Гук^і ^?вЗв? SS' жспепимент кааГктоГ совоеменной поли пшбле^ политич наук М 1999 Coфo^lo^^Zo^o лавовые проблемы
АвтопеГ кГТанд юр наук Хабаровск Хабаоовский техн^й уни^рситет"оОО Хабаровск. Хабаровский автономной области21. К сожалению, как правило, авторы рассматривают правовые и политологические вопросы новой Российской государственности, в этих работах отсутствует анализ исторического процесса конституциирования субъектов Российской Федерации.
Наиболее многочисленной по разновидностям и количеству группой источников являются документы, освещающие процесс ломки Советских органов власти в 1993 — 1994 годах и историю формирования органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ в 1994 —1997 гг.22. Конституционные материалы, нормативные правовые акты, как ^ Нарутто СВ. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Автореф. дис. канд. юр. наук. - М.: Московская государственная юридическая академия, 1997. 21 Буянов ЕВ. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 - 1997 гг. - Благовещенск: Амурский государственный университет. 1998. 22 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Постановление Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР», Указы Президента Российской Федерации: «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев областей городов федерального значения автономной области автономных округов Российской Федерации» «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев областей автономной области, автономных округов Российской Федерации на период, поэтапной конституционной реформы» «Основные положения о выборах в представительные органы власти края области города федерального значения автономной области, автономного округа». Постановления глав администраций краев и областей Дальнего Востока о прекращении (приостановлении) полномочий Советов народных депутатов и реформе краевых и областных
РФ, так и её субъектов, протоколы и стенограммы заседаний представительных органов власти и их рабочих органов, отражающих ход обсуждения вопросов, аргументацию их участников, результаты голосования. Все это позволяет лучше ощутить и представить динамизм политической жизни региона. Использованы также материалы международных, межрегиональных научных практических конференций по проблемам федерализма, строительства органов власти и управления.23 Имеющиеся там сведения достаточно полно отражают существующую картину современного государственного строительства Российской Федерации. Многие документы впервые вводятся в научный оборот. Анализ этой группы документов позволяет проследить с исторической точки зрения процесс формирования органов власти (управления) и правового поля дальневосточных субъектов Российской Федерации.
Небольшую, но значимую группу источников, составляют воспоминания участников, характеризующие процесс создания новой федеративной Роcсии"*. К сожалению, в этих источниках нет целостного анализа генезиса представительных органов власти и местного самоуправления и положения о проведении выборов в эти органы. 23 Материалы: Зонального семинара-совещания председателей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления Западно- Сибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного «Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации». - Иркутск, 1997; IV Международного симпозиума ИКАРП ДВО РАН «Человеческое измерение в региональном развитии». - Биробиджан, 1998; Межрегиональных научно-практических конференций «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации», «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект)», «Избирательный процесс: теория и практика», «Восток России: проблемы и опыт преобразований», - Хабаровск, 1997-2000г.г. 24 Мы построим новую Якутию: Пять лет Конституции Республики Саха (Якутия). /Сборник. Сост. Е.М. Ларионов. - Якутск: Национальное книжное изд- во «Бичик», 1997; Жириновский В. Геополитика и Русский вопрос. - М.: Издательский дом «Галерия», 1998; Ишаев В. Особый район России. //Дальний исторического процесса формирования новой российской государственности, отдельные из них носят конъюнктурный характер, страдают субъективизмом в оценки тех или иных исторических событий.
Важным источником, позволяющим объединить все виды вышеназванных источников, является периодическая печать25. Статьи журналистов, рецензии и критические отклики на те или иные решения oрганов власти позволяют диссертанту почувствовать и передать исторический пульс рассматриваемых событий. Но, по сравнению с архивными и официальными документами, периодическая печать при исследовании темы имеет подчиненное значение, так как в ней встречаются субъективизм оценок и политическая заданность публикаций.
Таким образом, исходя из состояния историографии, можно сделать вывод о том, что, во-первых, на современном этапе историческая наука обладает необходимым потенциалом для дальнейшего изучения проблем конституциирования дальневосточных субъектов РФ. Во-вторых, тема конституциирования субъектов Российской Федерации вызывает интерес, как на уровне РФ, так и на уровне отдельных регионов. В-третьих, дальневосточная тематика в научной литературе, посвященной конституциированию дальневосточных субъектов, отражена очень слабо. Это позволяет говорить о том, что дальневосточные историки эту тему исследуют слабо, а политологи и юристы рассматривают её под другим ракурсом, что позволяет сделать вывод о том, что есть достаточные основания для изучения
Восток. - 1998. № 10; Попов Г.Х. Пути перестройки: мнение экономиста. - М.: Экономика, 1989; Бурлацкий Ф.М. Новое мышление: Диалоги и суждения о технологической революции и наших реформах. - М: Прогресс, 1988. 25 Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства (1918 г.); Дальне-Восточные Известия (1918 г.); Центральные издания: Российская газета, Комсомольская правда; Региональные издания: Амурская правда. Камчатская правда. Магаданская правда, Народовластие, Приамурские ведомости, Советский Сахалин, Советская Чукотка, Тихоокеанская звезда. Утро России. темы, а комплекс привлеченных источников позволяет автору решить задачи, поставленные в диссертационной работе.
Объект и предмет нсслсдованпя. Объектом исследования является государственность26 в дальневосточных субъектах Российской Федерации. Становление и развитие дальневосточного региона обусловливает необходимость всестороннего исследования теоретических воззрений, отражающих геополитическое положение регионов в РФ, и практики государственного строительства в его субъектах. Существовавшее в советское время мнение, что исторический путь развития региона соответствует общероссийскому,27 сегодня многими учеными коренным образом пересматривается в сторону выделения особенностей Дальнего Востока, а в связи с этим все чаще говорят об особом историческом пути развития Дальневосточного региона. Вместе с тем, выделяя Дальний Восток, (географически экономически этнически и т.д.) важно не допустить чтобы эти отличия привели к распаду единого государства . Исходя из этого конституционные реформы в субъектах РФ автором рассматриваются как стабилизирующий фактор.
Кроме того, до сих пор в исторической литературе полностью не раскрыто состояние права субъектов Российской Федерации. Необходимо 26 Под государственностью автор понимает- сочетание фундоментальных базовых интересов большинства населения, совокупность институтов управления, организованных юридически последовательно, и та самая верховная власть, которая обеспечивает связь доминирующего интереса большинства населения с адекватным ему функционированием институтов управления. В узком смысле государственность есть структура власти и властных отношений в государстве то есть определенная Конституцией система институтов и правил взаимодействия Подробнее см Становление новой российской государственности реальность и перспективы (Открытый доклад) /Отв ред Г Бурбулис - М : Изд-во УРСС 1996 С 16 27 См Крушанов А И Победа Советской власти на Дальнем Востоке и в Забайкалье -Владивосток 1983 перейти от исследования отдельных политических институтов в отдельных субъектах к комплексному изучению их государственно-правовой практики.
Предметом исследования является история становление дальневосточных краев, областей, автономных округов как государственности. Это предопределило выбор цели и задач диссертации.
Цели и задачи работы. Исходя из актуальности обозначенной темы целями работы является: во-первых, изучение истории превращения краев, областей, автономных округов российского Дальнего Востока на коротком историческом отрезке времени из административных единиц с различным конституционным статусом и правами в равноправных субъектов Российской Федерации; во-вторых, исследование опыта государственного строительства, формирования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации Дальнего Востока в период реформирования Российского федеративного государства; в-третьих, обобщение их политико-правового опыта.
В соответствии с указанной целью, диссертантом поставлены следующие задачи:
Проанализировать развитие федеративных отношений в России и на основе анализа выявить современные проблемы федеративного строительства Российской Федерации.
Показать историю конституционных реформ в дальневосточных субъектах Российской Федерации.
Рассмотреть динамику формирования и становления, государственных органов власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и органов местного самоуправления с 1991 по 1997 годы. Для этого: '8 См.: Ковальчук М.А. Исторический опыт формирования транспортной отрасли Дальнего Востока России (70-е годы XIX в. июнь 1941 г.). Дис. д.и.н. Иркутский государственный университет. - Иркутск, 1988. С. 19-21. исследовать историю формирования и создания органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации дальневосточного региона; выявить стратегию совершенствования деятельности органов власти; охарактеризовать нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти Дальнего Востока по реформированию органов власти и управления в субъектах Федерации (без учета реализации принятых решений);
4. Разработать на этой основе рекомендации, которые могут оказать влияние на совершенствование деятельности государственных органов России и её дальневосточных субъектов.
Методологической осповон диссертационного исследования является комплекс научных методов познания. В основу исследования положены принципы историзма и объективности, что, прежде всего, означает отказ от упрощенчества и идеологизации в характеристике проводимых в России реформ государственного управления. Диссертация написана с использованием диалектического, исторического, социологического, системного и других методов исследования на основе историко-ситуационного и историко-ретроспективного подходов.
Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1990 года по 1997 год. Именно в этот исторически короткий период времени в Российской Федерации была проведена конституционная реформа, целью которой была гармонизация формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений между Центром и субъектами.
Кроме того, это был период коренной ломки органов власти и управления в краях и областях Российской Федерации. В связи с этим данный исторический отрезок времени характерен тем, что на смену полновластным местным Советам народных депутатов, созданным в начале XX века (организационным принципом которых было сосредоточение законодательной и исполнительной власти в едином властном органе — Совете), в конце XX века пришли новые органы власти — органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, основанные на принципах парламентаризма, децентрализации и разделения властных полномочий между Федеральным Центром и субъектами, между Центром, субъектами и органами местного самоуправления, между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. По мнению автора период децентрализации власти и создания новых органов власти и управления начался в 1990 году принятием Союзного закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР)) возродившим понятие местного самоуправления I
Съездом народных депутатов РСФСР (май июнь 1990 года) принявшим
Декларацию о государственном суверенитете РСФСР и закончился в 1997 году выборами в органы государственной власти дальневосточных субъектов РФ и органы местного самоуправления проведенными на основании региональных законов что позволяет говорить о легитимации30 новых органов власти и управления ^^ Вступая в должность первого Президента России Б.Н. Ельцин, характеризуя данный этап государственного строительства отмечает, что «впервые между властью и народом зарождается новая добровольная зависимость. Государственная власть ответственна перед народом, который её избрал, народ ответственен перед государством, которое сам поставил перед собой». /Ельцин Б.Н. Речь на торжественном заседании Съезда народных депутатов РСФСР, посвященном вступлению в должность первого Президента РСФСР Ельцина Бориса Николаевича. 10 июля 1991 года (стенограмма). - М., 1991. С. 10-11. ^ Здесь и далее под легитимацией государственной власти и местного самоуправления понимаются процессы и явления, посредством которых они приобретают свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность и другие стороны соответствия данной власти, ее деятельности определенным, прежде всего психическим установкам, ожиданиям (экспектациям) общества, народа.
Территориальные рамки исследования включают Дальний Восток в границах Дальневосточного федерального округа, в которых в настоящее время располагаются Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края. Амурская, Камчатская (с Корякским автономным округом), Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.
Научная новизна и практическое зпачение исследования. Вопросы становления и совершенствования органов государственной власти, их организация и функциональные обязанности занимают важное место в истории государства. Ориентация на последовательное повышение уровня эффективности органов государственной власти заставляют постоянно обращаться к опыту организационных преобразований, накопленных в ходе эволюции государственных институтов.
Принятием Конституции Российской Федерации 1993 года в России начался новый этап федеративных отношений. Края, области, автономная область и автономные округа перешли в новое качество: из административно-территориальных и национально-территориальных единиц они конституционно стали равноправными субъектами Российской Федерации31. Именно это положение,закрепленное в Конституции Российской Федерации, является новым, не имеющим аналогов в российской истории. Впервые было заявлено о передачи части государственных полномочий из Федерального центра — субъектам Федерации и о выполнении ими государственных функций32. С этой целью в субъектах Федерации было предусмотрено создание собственной системы государственных органов власти33; введены право принятия собственной конституции, устава и понятие законодательной
Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993. Ст. 5. Там же. Ст. 78. Там же. Ст. 77. деятельности органов государственной власти субъектов Федерации^4; конституционно закреплено право населения России ' на местное самоуправление35.
Все это позволяет выделить в Российской властной системе три уровня организации власти и управления, имеющие собственную компетенцию.
I уровень — федеральное государственное управление,обеспечивающее управление проблемами и вопросами общенационального значения (единство конституционного строя, суверенитет и территориальная целостность страны, федеральная экономическая, денежная, финансовая политика, оборона, внешние отношения и т.д.), осуществляемое федеральными органами государственной власти,
II уровень — государственное управление субъектов Российской Федерации, обладающее всей полнотой управляющих' действий вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемое органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
III уровень — местное самоуправление, задачей которого является реализация совместных интересов жителей конкретных муниципальных образований (город, район, поселок, село), осуществляемое органами местного самоуправления.
В научной литературе сегодня можно найти аналитические материалы,' освещающие с исторической точки зрения проблемы государственного строительства Российской Федерации (I уровень), местного самоуправления (III уровень). Вопросам, посвященным истории и проблематике государственного строительства субъектов Российской Федерации (II уровень), их борьбе за выравнивание своего конституционного статуса уделяется недостаточное внимание. Основная трудность в работе над
Там же. Ст. 5.
Там же. Ст. 12; Глава 8. диссертацией состояла в том, что исторической наукой история конституционных реформ в субъектах Российской Федерации в качестве отдельного предмета практически не исследована.
Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в раскрытии аспектов, недостаточно изученных современной отечественной исторической наукой. Так, автор делает попытку дать комплексную характеристику основных черт реформирования конституционных преобразований в дальневосточных субъектах Российской Федерации, а также представить наиболее актуальные проблемы их становления и развития. Диссертантом затрагиваются проблемы становления и развития системы разделения власти между государственными органами субъектов основываясь на принципах демократии и эффективности
Новизна диссертации заключается и в том, что по-новому рассмотрены современные проблемы уставного нормотворчества и правотворчество дальневосточных субъектов Российской Федерации в вопросах местного самоуправления, а также дается исторический анализ законотворческого процесса, основные оценки и характеристика этой сферы деятельности.
Научное и практическое значение исследования, по мнению автора, состоит в том, что: во-первых, в диссертации обоснованы и выделены наиболее важные в методологическом и теоретическом плане исторические вопросы сущности и содержания, проводимых в субъектах Федерации конституционных реформ; во-вторых, теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческои деятельности органов власти Российской Федерации и её субъектов. Учет высказанных автором замечаний может способствовать повышению качества принимаемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов;
В-третьих, вычленение оптимальных моделей соотношения центра и регионов, а также дестабилизирующих факторов в государственном строительстве, будет полезно ученым и практикам, студентам, занимающимся вопросами федеративных отношений, при разработке курса лекций и преподавании истории, конституционного и муниципального права, для подготовки учебно-методических пособий по этим предметам; в-четвертых, в работе использован широкий круг неопубликованных источников, многие из которых впервые вводятся в научный оборот и будут интересны широкому кругу читателей, могут быть использованы в преподавательской работе и составлении спецкурсов на исторических и юридических факультетах.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы также для дальнейшей научной разработки данной темы, и в последующем для написании истории государственных органов дальневосточных субъектов
Российской Федерации .
Апробация работы. Основные положения диссертации излагались автором:
На парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о ратификации Конвенции 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (Москва, 22 ноября 1994 г.);
На IV Международном симпозиуме «Человеческое измерение в региональном развитии» (ИКАРП ДВО РАН, Биробиджан, 1998 г.) ^^ Сегодня многие штаты США имеют такие исторические научно-популярные издания посвященные органам государственной власти штата. К примеру, вот оглавление книги «Калифорнийский законодательный орган»: Гл. 1 - История Калифорнии. Гл. 2 - Конституция Калифорнии. Гл. 3 - Выборы. Гл. 4 -Исполнительная власть. Гл. 5 - Судебная власть. Гл. 6 - Заккнодательные сессии. Гл. 7 - Законодатели округов. Квалификация, условия, компетенция. Гл. 8 - Организация законодательных органов. Гл. 9-Законодательный процесс. Гл. 10 - Вспомогательный аппарат. Гл. 11 - Капитолий — здание Конгресса штата. Гл 12 - Издание законов. Гл 13 -Трансляция по TV законодательного процесса /Wilson Е. Dotson. California's Legislature. 1994. P. iii.
На межрегиональных научно-практических конференциях: «Пограничная политика: практика и особенности её реализации в регионах Дальнего Востока» (Хабаровск, 1998 г.); «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект)» (Хабаровск, 1998 г.); «Приоритеты и механизмы общественных преобразований на востоке России» (Хабаровск, 2000 г.);
На региональной научно-практической конференции «Избирательный процесс: теория и практика» (Хабаровск, 1999 г.);
На научно-практических конференциях: «Россия и социализм накануне XXI века» (Хабаровск, 1999 г.); «Актуальные проблемы становления местного самоуправления» (Хабаровск, 1999 г.).
Опыт работы диссертанта как депутата Хабаровской краевой Думы позволил апробировать выводы диссертации и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда законов Хабаровского края по вопросам государственного строительства и местного самоуправления (Устав края, законы о краевых государственных органах, местном самоуправлении и т.д.) автором и соавтором которых является диссертант.
Материалы диссертации применяются автором в преподавании курсов конституционного (государственного) права РФ, муниципального права и избирательного права в Дальневосточной академии государственной службы.
Создание законодательных (представительных) органов государственной власти дальневосточных субъектов российской федерации
В результате конституционных преобразований в Российской Федерации изменилось государственно-правовое положение республик, краев, областей и автономных округов. Одни приобрели статус государств, другие — государственно-территориальных и национально-территориальных образований —равноправных субъектов Российской Федерации и перед ними встала задача создания новых по своей сути и содержанию органов власти — региональных органов государственной власти. Процесс этот был сложен и имел особенности при формировании законодательных и исполнительных органов государственной власти российских субъектов.
Нормативной базой, послужившей отправной точкой в создании законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, стали Указы Президента Российской Федерации № 1617 от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», № 1723 от 22.10.93 г. «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», № 2266 от 22.12.93 г. «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»112 и Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года.
Указом Президента РФ №1617 «...в целях обеспечения подлинного народовластия и реализации конституционного принципа разделения властей, — предписано: ...реформировать органы представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и органов местного самоуправления. Установить, что в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т.п.) в составе 15-20 депутатов, работающих на постоянной основе.
Представительный орган края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения принимает нормативно-правовые акты по вопросам отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению представительных органов соответствующих субъектов Российской Федерации, утверждает соответствующий бюджет и отчет о его исполнении, осуществляет контрольные функции представительного органа... В случае самороспуска Советов народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органов представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация»"3.
Указом Президента РФ № 1723 рекомендовалось провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, из областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации в период с декабря 1993 г. по март 1994 г.114
Во исполнение вышеназванных указов Президента в краевых, областных, автономных Советах народных депутатов началась работа по подготовке к реформированию представительных органов, были созданы рабочие группы из числа депутатского корпуса, которым поручалась разработка положения о выборах в новые представительные органы с учетом президентских указов, а после 12 декабря 1993 г. и новой Конституции Российской Федерации .
Необходимо отметить, что отдельные Советы и их комиссии сумели успешно поработать в этом направлении и подготовить соответствующие документы. Так, 28 октября 1993 года Малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов опубликовал решение «О проведении выборов в представительный орган государственной власти Приморского края». В решении предусматривалось проведение выборов в представительный орган государственной власти Приморского края (краевое Собрание) одновременно с проведением выборов в Федеральное Собрание Российской Федерации, были утверждены положения «О представительном органе государственной власти Приморского края», «О выборах депутатов Приморского краевого Собрания» .
Сахалинский областной Совет народных депутатов и областная администрация совместно подготовили пакет документов по реформированию областного представительного органа. Было решено, что Это будет двухпалатный парламент. Верхняя палата — Совет области будет состоять из 18 депутатов, избираемых по одному депутату от каждого района и г. Южно-Сахалинска. Нижняя палата — Областная дума в количестве 13 депутатов избираемых по многомандатным округам, и в том числе один депутат от Сахалинского национального избирательного округа. Возможность создания двухпалатного парламента обсуждалась и в Магадане .
Амурский областной Совет народных депутатов в разработанном им документе 18 основной обязанностью областного органа представительной власти называл нормотворчество, предполагая при этом возложить на него и некоторые распорядительно-исполнительные функции связанные с организацией контроля за исполнением законодательства (как областного, так и федерального), рациональным пользованием областной собственностью и т.д.
Малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов активно включился в подготовительную работу по реформированию краевого представительного органа, был подготовлен ряд документов. Но 22 декабря 1993 года в краевой печати публикуется постановление Главы администрации Хабаровского края № 585 от 16.12.93 г. «О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае». В этот же день Малый Совет рассмотрел это постановление и выразил свое несогласие с документом". Депутаты протестовали против «территориальной» схемы формирования представительного органа (пять человек от Хабаровска, три от Комсомольска-на-Амуре и по одному от каждого района). В результате кто-то из новых депутатов будет представлять интересы пяти тысяч, а другой пятидесяти тысяч, это, во-первых; во-вторых, почему «администрация без особого воодушевления отнеслась к крайсоветскому проекту реформирования власти»; в-третьих, не согласились с названием нового представительного органа, предложенным администрацией — Краевая Дума. По мнению депутатов, название Краевое законодательное собрание полнее отвечало функциональному назначению нового органа. Результатом этого обсуждения стало обращение депутата Г. Лысенко к прокурору края с протестом на действия администрации, превышающей свои полномочия120. Прокурор края протест рассмотрел и отметил, что постановление о выборах Краевой Думы принято В. Ишаевым «с превышением компетенции». Глава администрации обещал учесть предложения депутатов.
Становление государственных органов исполнительной власти дальневосточных субъектов российской федерации
История становления исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации не столь политизирована и драматична, как история становления представительных органов, и в отличие от коренной радикальной ломки последних, создание исполнительных органов отличалось постепенностью и расширением их полномочий.
Реконструкция исполнительных органов власти в краях и областях Российской Федерации началась реформой 24 мая 1991 года, когда Указом Президента РСФСР была прекращена деятельность исполнительных комитетов Советов народных депутатов в краях и областях и рекомендовано создание краевых (областных) администраций, которые хотя и были подчинены местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, но уже не являлись органами соответствующего местного Совета в отличии от прежних исполкомов.
Прямое влияние на изменение «статуса исполнительной власти края, области оказал Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»170, изданный в развитие Постановления Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г, «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в С » . краев, областей вошли в единую систему исполнительной власти России. Немаловажное значение в повышении самостоятельности исполнительной власти имело учреждение должности главы администрации края, области, с момента назначения которого полномочия исполнительного комитета считались прекращенными. Глава администрации объявлялся правопреемником исполнительного комитета краевого, областного Совета и наделялся правом осуществлять исполнительно-распорядительные функции на основании и во исполнение законов РСФСР, актов Президента и Правительства РСФСР, а также решений краевого, областного Совета народных депутатов, принятых в пределах его полномочий.
Указом закреплялось положение о назначении главы администрации края, области Президентом РСФСР по согласованию с краевым, областным Советом и об освобождении главы администрации от должности Президентом РСФСР по своей инициативе или по представлению соответствующего Совета, либо по инициативе главы администрации. При этом предусматривалось, что с момента принятия Президентом решения об освобождении главы администрации, прекращаются полномочия соответствующей администрации. Так, 8 октября 1991 года Указом Президента Российской Федерации № 139 «О главах администрации краев и областей РСФСР» были назначены главы администраций, в том числе первым главой администрации Приморского края был утвержден В. Кузнецов172. В соответствии с Указом Президента РСФСР № 215 от 16.11.1991 года вступил в должность глава администрации Камчатской области В. Бирюков (главой администрации Корякского автономного округа этим же указом был назначен С. Леушкин). В связи с чем было издано Постановление главы администрации Камчатской области № 4 от 30.11.1991 года «О прекращении полномочий исполнительного комитета Совета народных депутатов, его отделов и управлений». На основании этого Постановления полномочия исполнительного комитета областного Совета народных депутатов, его отделов и управлений принято считать прекращенными с 24.11.91 года Управлением делами бывшего исполнительного комитета Камчатской области была подготовлена структура и штат администрации Камчатской области. Постановлением главы администрации Камчатской области № 66 от 20.03.1992 года была утверждена структурахи штатное расписание администрации области. Аналогичные преобразования были произведены во всех краях, областях и автономиях Российской Федерации174. Органами исполнительной власти в них стали администрации.
Анализ вышеназванных документов позволяет сделать следующий вывод о возложенных на администрации полномочиях. На администрации возлагалось выполнение следующих основных функций: разрабатывать и представлять на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивать его выполнение; распоряжаться и управлять имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации; разрабатывать и осуществлять программы в области управления экономикой и социальной сферой; осуществлять меры по обеспечению законности, прав, свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; принимать в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения). Кроме того, на главу администрации края, области лично возлагалась обязанность представления своему Совету не реже одного раза в год отчета об исполнении бюджета (края, области); самостоятельное формирование администраций, определение её структуры, утверждение штатного расписания в пределах ассигнований, выделенных Советом, назначение на должность и освобождение от должности руководителей структурных подразделений администраций.
Законодательная деятельность дальневосточных субъектов рф по формированию региональных избирательных систем и избирательного права
Советское российское избирательное законодательство, определявшее порядок проведения выборов в РСФСР, было унифицировано, не признавало специфики отдельных регионов в определении способа формирования представительных и исполнительных органов. Краевые, областные, и окружные органы власти законодательством относились к местным органам власти, а потому для краев, областей и автономных округов не предусматривалось наличие региональной избирательной системы и избирательного права. На протяжении десятилетий выборы в краях, областях и автономных округах проводились в соответствии с едиными процедурами, определенными в законах Российской Федерации «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР»237 и «О выборах главы администрации» . Единственным исключением являлась процедура избрания депутатов Верховных Советов Республик в составе Российской Федерации, а чуть позднее в ряде республик, по собственным правилам были избраны главы республик (президенты).
Качественное изменение в правовом регулировании выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации связано с октябрем 1993 года, когда краям, областям городам федерального значения, автономным округам было предоставлено право создания собственной избирательной системы и избирательного права. Нормативной базой, послужившей отправной точкой в создании указами региональным властным структурам впервые было предостсшлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержавшимся в президентских указах.
Первые выборы в новые представительные органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономий и в органы местного самоуправления проходили на основании положении субъектов Федерации о выборах депутатов представительных органов государственной власти соответствующих субъектов и в органы местного самоуправления . DO всех дальневосточных субъектах Рvf «Положениями» предусматривалось проведение выборов по мажоритарной системе как в одномандатных, так и в многомандатных округах.
Определялось, что выборы осуществляются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. устанавливалось, что право изоирать в представительные органы принадлежит всем гражданам РФ, достигшим 18-летнего возраста, постоянно проживающим на территории соответствующего субъекта, а депутатом представительного органа мог быть избран гражданин РФ, достигший 21-летнего возраста, имеющий постоянное место жительства на территории соответствующего субъекта. Прописывался механизм образования избирательных округов.
Устанавливалось, что выборы проводятся на альтернативной основе, а выдвижение кандидатов начинается с момента образования окружных избирательных комиссий. Для регистрации кандидата необходимо было собрать определенное количество подписей в его поддержку. Для Хабаровской краевой Думы 3% от общего числа избирателей округа.
«Положениями» регламентировалось, что выборы по избирательному округу могут быть признаны несостоявшимися, если число голосов, поданных в графе «Против всех кандидатов», превышает число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, либо число действительных бюллетеней составляет менее 25 процентов от числа зарегистрированных избирателей.
Кроме этого в «Положениях» говорилось, что выборы по избирательному округу могут быть признаны недействительными, если допущенные при их проведении нарушения этих положений являются существенными или не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. В этих случаях избирательные комиссии субъектов Федерации назначают новые выборы и определяют календарные сроки избирательных действий.
Несмотря на то, что подобного нормотворческого опыта в субъектах Федерации не имелось, проведенные в 1994-1995 годах выборы показали жизнеспособность указанных выше Положений. И даже в тех регионах, где в ходе выборов и после их проведения участники избирательной кампании обращались в суды, последние, как правило, признавали данные нормативные акты соответствующими федеральному праву.
С принятием новой Конституции России в 1993 году вышеназванные указы и разработанные на их основе положения вошли в противоречие с конституционными принципами избирательного права. Такое положение дел не могло долго устраивать население субъектов Федерации. Вот почему новые органы государственной власти одной из главных задач видели задачу создания региональных избирательных систем и на их основе избирательного права субъектов Федерации. Как правило, законы дальневосточных субъектов РФ по избирательному праву были приняты одними из первых. Накопленный опыт в законотворчестве позволил перейти к кодификации избирательных законов.
Законодательная деятельность дальневосточных субъектов рф по формированию института местного самоуправления
Развитие экономической и политической самостоятельности населения, начавшееся с середины 80-х годов XX века, выразилось в расширении самоуправления на всех уровнях . Местное самоуправление становится наиболее эффективным рычагом и одновременно показателем отхода общества от командно-административной системы, авторитарных методов управления. История конституционного закрепления местного самоуправления в российском законодательстве последнего десятилетия XX века показывает, что формирование органов местного самоуправления происходило постепенно с развитием экономической самостоятельности населения и включает в себя три этапа. Первый этап начался в конце 80-х годов, когда в ходе перестройки делались попытки внедрения элементов самоуправления сначала в трудовых коллективах (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента в региональные субъекты хозя-ствовани2 . взменения в экономикв потребовали изменении в управлении на местаИ.
Первым практическим шагом реформирования местного управленна стало принятие 9 апреля 1990 года союзного Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» , который, Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 6 июля 1991 г был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР»263, который создал правовые механизмы для децентрализации государственного управления и привлечения граждан по месту жительства не только для обсуждения, но и для решения вопросов местного значения. На конституционном уровне это было оформлено реформой 21 апреля 1992 года, когда согласно п.2 ст. 85 Конституции РСФСР районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские Советы народных депутатов вошли в систему местного самоуправления. Это был первый этап создания органов местного самоуправления. Вместе с тем, из-за недостаточной проработанности и в силу ряда других причин союзный и российский законы не сумели обеспечить формирование полноценной системы местного самоуправления в Российской Федерации. Второй, более радикальный этап строительства органов местного самоуправления связан, прежде всего, с выходом Указа Президента РФ № 1617 от 9 октябре 1993 года264, которым рекомендовано реформировать представительные органы и органы местного самоуправления.
Пунктом четыре этого указа устанавливалось, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых сельских Советов народных депутатов прекращается. Но, как и в случае с представительными органами краев и областей руководителями исполнительной власти субъектов была упразднена вся система местных Советов народных депутатов в городах, районах, селах и поселках . И хотя вновь последовало разъяснение администрации Президента о том, что Указ о прекращении деятельности Советов не распространяется на деятельность районных Советов26 , во многих краях и областях (Приморский край, Амурская область) местная представительная власть была уничтожена полностью и восстанавливалась в течение многих лет Организация местного самоуправления в переходный период регулировалась Указами Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» и некоторыми другими. Эти указы послужили основой для принятия субъектами РФ собственных нормативных правовых актов по вопросам организации местного самоуправления в своих краях, областях, автономиях269. Так, статьей 1. положения об основах организации местного самоуправления в Хабаровском крае на период поэтапной конституционно" реформы270 предусматривалось, что в городах, айонах, селах т иоселках устанавливается два видч увравления: государственное управление и местное самоуправление. Статья 2 устанавливала, что государственное управление на местном уровнС осуществляется главоч одминистрации горпда, районн, который назначается главой адмигистрйции края. На переходоый паринд (не более двух лет) остаются при асполнеаии абязанностей главы местных порядком. Статьей 4 определялось, что органами местного самоуправления в являются выборные и другие органы местного самоуправления - думы, ьибрашлл преде і сш мі лей, uiaabi админи іраций. В рапиппых цсшрах представительные органы власти городов и поселков не избираются. В городал. Хсшариоеке и іч.имьимольіл\с-н і-./лмуре городллчис самоупрсшление осуществляется через выборный орган местного самоуправления -городскую Думу в количестве 10-15 депутатов. В районах края создаются ршаиппшс собрапі іл, ічоторшс іуоріУіирунлел iз ширанных в окр ілл. іирода или поселка - районного центра депутатов и глав администраций территорий, поселков и сел. В Хабаровском и Комсомольском районах РР Р Р Р районные собрания формируются талько из глав администрлций поселков и Р Р Фо д ац сел . В статье 5 устанавливалось, что в поселках (селах) местное самоуправление осуществляется: в поселках (селах) с населением менее 1 тысячи человек непосредственно населением через собрания, сходы граждан, имеющих избирательное право, выборного главу администрации, который периодически отчитывается перед собранием, сходом; в поселках (селах) с населением свыше 1 тысячи человек органами местного самоуправления являются собрания представителей в составе не более 10 депутатов, а также глава администрации. Статья 6 определяла порядок работы представительного органа местного самоуправления. Устанавливала, что эти органы в крае работают на непостоянной основе и созываются на свои заседания соответствующим главой администрации, решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой администрации. Определялись полномочия выборного представительного органа местного самоуправления, которые заключались в утверждении местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установлении местных налогов и сборов, утверждении программ развития соответствующих территорий, осуществлении контроля за деятельностью главы администрации. Предоставлялось право приема положения (устава) о местном самоуправлении.
