Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование структуры государственного управления социальными процессами в России 21
1.1. Становление государственного управления социальными процессами в ходе реформ Петра I и Екатерины II 21
1.2. Совершенствование практики управления обществом в первой четверти XIX века 41
1.3. Объединение функций административного и социального управления в деятельности органов власти в XIX - начале XX в 57
Глава 2. Создание и деятельность местной системы управления социальной жизнью российского общества в конце XIX - начале XX в 80
2.1. Организация общественного призрения в условиях реформы местного самоуправления 80
2.2. Особенности и результаты деятельности земских учреждений в сфере попечительства и социальной поддержки населения 110
Глава 3. Благотворительность на Ставрополье в общероссийской структуре общественного призрения в конце XIX - начале XX в 134
3.1. Формы и особенности социальной защиты населения в Ставропольской губернии 134
3.2. Виды и специфика деятельности попечительских обществ в Ставропольской губернии 154
Заключение 174
Примечания 184
Список источников и литературы 195
- Становление государственного управления социальными процессами в ходе реформ Петра I и Екатерины II
- Организация общественного призрения в условиях реформы местного самоуправления
- Формы и особенности социальной защиты населения в Ставропольской губернии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В России накоплен огромный опыт социальной помощи населению, однако в настоящее время стабилизационный компонент социальной сферы в значительной степени исчерпан. Резкое увеличение количества людей, нуждающихся в социальной защите, и значительное сужение возможностей ее предоставления в силу затянувшегося экономического кризиса, длительной стагнации ряда отраслей и регионов подрывают социальную базу реформ, дестабилизируют обстановку, негативно сказываются на состоянии социального климата. На наш взгляд, социальная политика, ориентированная на национальные интересы страны и отвечающая требованиям демократического социального государства, представляет собой совокупность разноуровневых управленческих воздействий на жизнедеятельность различных групп населения с целью консолидации общества, обеспечения стабильности политической системы и власти на основе гармонизации социально-трудовых и иных отношений. Как составная часть внутренней политики такая социальная политика должна быть воплощена в законодательстве, нормативных актах, специальных программах и реальной практике и регулирует отношения в обществе через интересы и взаимодействие различных социальных групп. В этом видится теоретический аспект актуальности темы.
В практической плоскости восприятие социальной политики населением зависит от того, насколько отчетливо выражены такие ее характеристики, как реализация принципа социальной справедливости; учет социальных интересов различных групп населения; степень удовлетворения насущных потребностей; доступность накопленных обществом благ. Инструментами решения этих и других проблем жизнедеятельности государства являются не только системы образования, социального страхования, пенсионного и другого обеспечения, но и система социальной защиты населения, история которой уходит корнями в далекое прошлое. На каждом этапе развития эта система имела свои органы управления, опиралась на соответствующее финансирование, нормативно-правовую базу, кадровый потенциал, органы центрального и местного управления.
В силу этого на современном этапе при решении сложнейших социально-экономических и политических задач российского государства все чаще проявляется интерес к истории управления социальными процессами и формированию инфраструктуры социальной защиты и социальной помощи, в частности. Этот интерес обусловлен не только познавательными целями, но и востребованностью исторического опыта социальной деятельности государства в XVIII — начале XX века, который может быть использован в интересах повышения социальной обеспеченности и защиты современного российского населения. В этом смысле важным представляется анализ деятельности государства в рассматриваемом направлении в переломные периоды реформирования его административной структуры с XVIII до начала XX века, который может дать ответы на многие вопросы, волнующие российское общество сегодня. Разработка современной социальной политики возможна только на базе использования богатейшего опыта, накопленного за всю историю российской государственности. Актуальность исследования определяется также возможностью поиска и привлечения новых источников, новых подходов к изучению данного периода социальной политики государства во всем ее многообразии, сложности и противоречивости. Кроме того, изучение данной проблемы представляет значительный интерес в связи с формированием в России правового государства, необходимостью закрепления в правовых актах социальных требований населения страны, выявлением причин отсутствия стройной идеологии и целостной системы социальной защиты россиян. Анализ исторического опыта становления, развития и совершенствования государственного управления социальными процессами позволит выявить его особенности и тенденции, извлечь уроки и сформулировать научные выводы.
Степень научной разработанности проблемы. Состояние историографической базы свидетельствует о том, что научный интерес к проблеме исследования постоянно прогрессировал, а его качественные характеристики порой находились под влиянием концептуальных установок власти. Мы разделили литературу на три периода: дореволюционный, советский и российский. Первый период - это пора возникновения и становления историографии исследуемой проблемы. Важное значение для ее развития имели первые попытки осмыслить отечественный опыт организации и управления призрением. Одну из них предпринял А.Д. Стог, который дал анализ развития государственного подхода к актуальным вопросам помощи нуждающимся.1 К работам, ставшим теоретической основой исследования, содержащим научное обоснование понятий «призрение», «социальная помощь», «благотворительность», мы относим труды Н.А. Бердяева, В.О. Ключевского, О. Конта, Н.О. Лосского, B.C. Соловьева и других. СМ. Соловьев выделял трудолюбие,* религиозность, милосердие при характеристике типичных национальных черт, обычаев и традиций русского человека, различных социально-исторических эпох.3 Активно разрабатывал эту проблему Е.Д. Максимов. Он рассматривал ее в довольно широком аспекте: от исторического анализа происхождения нищенства на Руси до законодательных вопросов реформы системы общественного призрения и частной благотворительности. Е.Д. Максимов внес, по нашему мнению, наиболее существенный вклад в теоретическое осмысление проблемы и в значительной мере - в непосредственную организацию и претворение в практику социальной жизни.4 Известный вклад 1 Об общественном призрении в России / Сост. А.Д. Стог. - СПб., 1818.; Стог А.Д. О начале устроения и распространения в России общественного призрения. - СПб., б.г. // РГИА. Ф. 1287. Оп. 12. Д. 457.
Ключевский В.О. Добрые люди древней Руси // Богословский вестник. - 1892. - № 1.; Лосский Н.О. Условия абсолютного добра. - М., 1991.; Бердяев Н.А. Русская идея. Основные проблемы русской мысли XIX века и начала XX века // О России и русской философской культуре. - М., 1990.; Соловьев B.C. Русская идея. - СПб., София, 1991 и др. 3 Соловьев СМ. Сочинения. В 18кн.-М., 1988.-Кн. 2. Т. 3/4. 4 Максимов Е.Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. - Б.м., 1894.; Он же. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. - СПб., 1895.; Он же. Происхождение нищенства и меры борьбы с ним. - СПб., 1901.; Он же. Особые благотворительные ведомства и учреждения. - СПб., 1903.; Он же. Городские общественные управления в делах помощи
6 в изучение общественного призрения сделали А. Боровой и В.И. Герье, подготовившие соответствующие публикации для основных российских энциклопедических изданий начала XX века, переиздававшихся и в советское время. Вместе с тем следует отметить, что эти статьи во многом опираются на работы Е.Д. Максимова, дополняя их содержание более современными на момент публикации примерами и фактами из социальной жизни России, а также личными впечатлениями авторов. Что касается Я.В. Ханыкова, то он рассматривал общественное призрение со времен петровских преобразований как период государственной помощи и поддержки.7 Кроме того, российские дореволюционные историки рассматривали процесс становления центральной и местной администрации XVIII века, анализировали функции (в том числе и в социальной сфере) новых органов управления.8 Их интересовали также вопросы, связанные с отношением современников к петровским преобразованиям. Все эти исследования так или иначе затрагивали тему формирования в России государственной системы призрения.9 В работах, связанных с государственным призрением, нередко отражалась роль церкви, царствующих особ в оказании социальной помощи нуждающимся, представлен фактический материал о системе попечительства. Авторами таких работ являлись: Е.Д. Максимов, СО. Сперанский, Г.И. Лысенков, В. бедным. - СПб., 1905.; Он же. Общественная помощь нуждающимся в историческом развитии ее в России. Очерк. - СПб., 1906.; Он же. Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. - СПб., 1907 и др. 5 Боровой А. Благотворительность // Энциклопедический словарь русского библиографического института Гранат. 7-е изд.-Т.6.-М„ 1937.; Он же. Призрение общественное/Там же.-Т. 33.-М., 1938. 6 Герье В.И. Призрение общественное // Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. Энциклопедический словарь. - Т. XXV. - Кн.49. - СПб., 1898. - С. 237. 7 Ханыков Я.В. Исторический очерк правительственных мер по части общественного призрения в России // Журнал МВД.-1851.-№ 11. 8 Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. Историко-юридическое исследование. - М., 1875.; Погодин М.П. Петр Великий // Исторйко-критические отрывки. Т. 1. - М., 1846.; Рейснер М.А. Общественное благо и абсолютное государство // Вестник права. - 1909. - № 10.; Рункевич С.Г. История Русской Церкви под управлением Св. Синода. Т. 1: Учреждение и первоначальное устройство Св. Прав. Синода(1721-1725 гг.).-СПб., 1900. 9 Кизеветтер А.А. Реформа Петра Великого в сознании русского общества// Русское богатство. - 1896. - № 10.; Стороокев В. Петровская реформа и литература проектов // Три века. Россия от смуты до нашего времени. Т. 3. - М., 1912. - С. 111-131.; Клочков М. Население России при Петре Великом. По переписям того времени. Т. 1: Переписи дворов и населения 1678-1721. - СПб., 1911.; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII века и реформа Петра Великого. - СПб., 1905.
Гаген и другие.10 В книге А. Лохвицкого, вышедшей в 1865 году, отмечается, что со времен Петра I правительство взяло на себя управление благотворительностью, которая таким образом стала казенной.11 Разработка отдельных вопросов становления и развития отечественной системы социальной деятельности в дооктябрьский период отражена также в научных работах В.Ф. Боцяновского, Н.А. Новосельского, В.Ф. Матвеева, С. Бахрушина.12 Ы.П. Милюков рассматривал реформы Екатерины II, ему принадлежит идея о том, что деятельность приказов общественного призрения напрямую связана с ее собственными просветительными тенденциями.13
Систематическое изучение социальной деятельности фактически началось во второй половине XIX — начале XX столетия, когда был поставлен вопрос о создании концепции государственного призрения России. С этим периодом связано появление работ И.Г. Прыжова, А.С. Пругавина, П.И. Георгиевского, В.Ф. Дерюжинского по истории и теории благотворительности, а также ряда книг об отдельных благотворительных обществах. 4 В это же время вышли работы, определявшие период буржуазных реформ 60-70-х годов XIX века в качестве исторического рубежа, с которого российская благотворительность стала приобретать
Максимов Е.Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. - СПб., 1894.; Он же. Очерк исторического развития и современного положения общественного призрения в России. Статистические данные и финансовые вопросы общественного призрения. - СПб., 1897.; Сперанский СО. О проекте реформы общественного призрения в России. - СПб., 1898.; Лысенков Г.И. К вопросу о непрерывности призрения. - СПб., 1902.; Гаген В. Призрение бедных в С.-Петербургской губернии. - СПб., 1899.; Историческое обозрение мер правительства по устройству общественного призрения в России. - СПб., 1874. 1 Лохвицкий А. Губерния, ее земские и правительственные учреждения. - СПб., 1865. 12 Боцяновский В.Ф. Исторический очерк деятельности Российского общества Красного Креста. - СПб., 1896.; Новосельский Н.А. Социальные вопросы в России. - СПб., 1881.; Матвеев В.Ф. Основная первоначальная единица организации общественного призрения (Доклад, представленный Первому Всероссийскому съезду деятелей по общественному и частному призрению в С.-Петербурге) // Трудовая помощь. - 1910. - № 6.; Бахрушин С. Малолетние нищие и бродяги в Москве. Исторический очерк. - М. 1913. 13 Милюков Н.П. Очерки по истории русской культуры. В 3-х т. Т. 3. - СПб., 1896. 14 Прыжов И.Г. Нищие на Святой Руси. - M., 1862.; Пругавин А.С. Запросы народа и обязанности интеллигенции в области умственного развития и просвещения. - M., 1890.; Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. - СПб., 1890.; Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. - М., 1897.; Троицкий В. Исторический очерк Совета Императорского человеколюбивого общества. - СПб., 1898. общественный характера.15 Таким образом, в дореволюционной историографии основное внимание уделялось государственной благотворительности и тем благотворительным обществам, которые находились под покровительством членов императорской семьи.
В послеоктябрьский период качественное изменение коренных основ жизни и переосмысление нравственных ценностей привело к тому, что общественное призрение было исключено из социальной действительности, а научные работы носили преимущественно описательный характер.16 Из литературы последующего периода следует отметить сборник материалов юбилейной конференции, посвященной 50-летию советского социального обеспечения. В нем, наряду с историческим анализом пройденного пути, был использован обширный фактический материал и впервые показан системный характер отечественной модели оказания социальной помощи престарелым и нетрудоспособным. Позже в оценке благотворительности произошел определенный сдвиг: от резко негативной - к подчеркиванию объективно буржуазной сути благотворительности. И тем не менее вывод был сделан однозначный: изучать отечественную модель социального призрения нецелесообразно. Однако некоторые исследователи все же обращались к проблемам общественного призрения при изучении российской истории. К ним относятся М.Т. Белявский,18 Н.П. Ерошкин,19 Н.М. Дружинин. В конце советского периода исследованием исторических корней государственной системы призрения занимались: М.В. Фирсов, Т.Б.
Благотворительная Россия. История государственной, общественной и частной благотворительности в России / Под ред. П.И. Лыкошина. - СПб., 1901.; Ильинский В. Благотворительность в России. История, настоящее положение и задачи. - СПб., 1908. 16 Винокуров А. Социальное обеспечение трудящихся. Исторический очерк. - М., 1919; Он же. Социальное обеспечение (от капитализма к коммунизму). Исторический очерк. - М., 1921.; Эльцин Б. Октябрьская революция и перспективы социального обеспечения. - М., 1921.; Социальное обеспечение за 5 лет (30 апреля 1918 г. - 30 апреля 1923 г.). - М., 1923.; Очерк состояния социального обеспечения в РСФСР в 1925 году. - М., 1926.; Социальное обеспечение в РСФСР к десятой годовщине Октября (1917-1927). -М., 1927.; Социальное обеспечение в Советском Союзе. - М., 1936. 17 50 лет Советского социального обеспечения. Материалы конференции. - М., 1968. 18 Белявский М.Т. Требования дворян и перестройка управления и суда на местах в 1775 г. // Научные доклады высшей школы. Исторические науки. -№4. -М., 1960. 19 Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. - М., I960.; Он же. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860 гг.). - М., 1985. 20 Дружинин Н.М. Абсолютизм в России. - М., 1964.
Кононова, Н.В Чернецов, П.В. Власов, П,В. Мельников, Е.И. Холостова, К.В. Кузьмин, Б.А Сутырин, Л.И. Демина, В.Н. Крукин и другие. В их работах отражены проблемы социальной помощи населению в контексте социально-экономических трансформаций в обществе."1
Качественно новый этап в исследовании проблем формирования российской модели социальной деятельности, изучении соответствующего отечественного и зарубежного опыта приходится на третий период, который длится с начала 1990-х годов до настоящего времени. Этот период обогатился целым рядом теоретико-методологических и прикладных работ по проблемам социальной деятельности, аналитическими статьями, изложением опыта и практики конкретной социальной работы, сложившихся в различных странах мира. Немало новых технологий, разработок и конкретных методик подготовлено в вузах, готовящих специалистов социального профиля, а также многочисленными центрами, ассоциациями и другими объединениями профессиональных социальных работников. Значительный интерес в этом направлении исследований представляют работы Л.В. Бадя, В.Г. Бочаровой, В.И. Жукова, И.Г. Зайнышева, Г.С. Еськова, П.И. Ыещеретнего, B.C. Павлова, Л.И. Прониной, В.М. Сафроновой, М.В. Фирсова, Е.И. Холостовой, Т.И. Яркиной и других.
Таким образом, в новейшей отечественной историографии наблюдается расширение исторического диапазона исследования истории социальной деятельности, перечисленные ранее темы получили свое продолжение и "' Иного не дано. - М., 1988.; Механизм торможения: истоки, действие, пути преодоления. - М., 1988.; Урок дает история. - М., 1989.; Социальные ориентиры обновления: общество и человек. - М., 1990.; Драма обновления. Перестройка: гласность, демократия, социализм. - М., 1990. 22 Бадя Л.В. Благотворительность и меценатство в России. - М.,1993.; Бочарова В. Личность — Семья -Община становятся центром системы социальных служб // Социальная работа. — 1992. - №1.; Жуков В.И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития. — М„ 1995.; Зайнышев И.Г. Теоретико-методологические основы социальной работы // Актуальные проблемы состояния и перспективы социальной работы в России / Материалы координационного совещания 12-14 октября 1992 г. Москва. -М.,1992.; Нещеретний П.И. Исторические корни развития социальной работы в России / Там же.; Павлов B.C. Социальное страхование и социальное обеспечение в России. - М.,1994.; Пронина Л.И. Повышение эффективности социального обеспечения. - М.,1990.; Сафронова В.М. Теория и практика социальной работы: проблемы, прогнозы, технологии. - М.,1992.; Фирсов М.В. Методологические основы социальной работы. — М., 1993.; Холостова Е.И. Теоретико-методологические основы социальной работы // Теоретические основы подготовки социальных работников. - М.,1992.; Яркина Т. Радуйся жизни и помоги жизни // Социальная работа. - 1992. - № 1. развитие. Появились исследования, в которых проблемы социальной политики России, благотворительности и призрения рассмотрены на более качественном уровне. Необходимо отметить, что сегодня формируются отдельные направления исследований, такие как история становления социальных служб, история региональной социальной деятельности, история социального попечения, о чем свидетельствуют диссертационные исследования последних лет. Региональный аспект проблемы исследования находится в процессе разработки. В этом смысле особый интерес представляют работы Т.Е. Покатиловой,24 Е.В. Касевич.25 В них отражены как основные этапы и эволюция благотворительности и социального призрения в России, так и роль государства, православной церкви и общества в их формировании, определены мотивы и социальный состав благотворителей, рассматриваются некоторые элементы и особенности благотворительной деятельности в регионе. Существенный вклад в развитие темы исследования общественного призрения на Ставрополье был сделан Н.В. Вантеевой.26 Она анализирует становление и совершенствование института общественного призрения на Ставрополье и Кубани в XIX - в начале XX века. Отдельная глава посвящена призрению в социальной
Белоножко Е.П. История охраны материнства и детства органами социального призрения в России (вторая половина XIX — начало XX в.) // Дис. ... докт-ра ист. наук. - М., 2001.; Болотина Т.Н. Организация социальной службы в России: состояние и перспективы (историко-социальный аспект) // Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - М, 1996.; Вантеева Н.В. Общественное призрение на Ставрополье и Кубани в XIX -начале XX века // Дис. ... канд. ист. наук. - Ставрополь, 2000.; Жданова И.С. Меценатство как социальный феномен и проблемы его развития в современной России // Дис. ... канд. ист, наук. - М., 1996.; Зубанова С.Г. Социальное служение русской православной церкви в XIX веке // Автореф. дис. ... докт-ра. ист. наук. - М., 2002.; Иванова Е.В. Внедрение в российскую систему благотворительности зарубежного опыта социальной работы в конце XIX - начале XX в. // Дис.... канд. ист. наук. - М., 1998.; Кононова Т.Б. История российской благотворительности и ее связь с государственными структурами социального обеспечения // Дис.... канд. ист. наук. - М., 1997.; Новиков Р.А. Историческое развитие общественного призрения детей и подростков в России (X - начало XX в.) // Дис. ... канд. ист. наук. - М., 2001.; Пашенцев Д.А. Благотворительная деятельность русской православной церкви во второй половине XIX - начале XX в. // Дисс. ... канд. ист. наук. - М.: МГСУ, 1995.; Прохоров В.Л. Российское предпринимательское благотворение: социоисторический аспект (XIX - начало XX в.) II Дис. ... докт-ра ист. наук. - М., 2001.; Савельева Е.В. Социальная политика Российского государства в 60-90-е годы XIX века // Дис. ... докт-ра ист. наук. - М., 2001.; Фирсов М.В. Социальная работа в России: теория, история, общественная практика / Дис. ... докт-ра ист. наук. — М., 1997.; Чернецов Н.В. Генезис и эволюция социального призрения в России (X-XIX век) // Дис.... канд. ист. наук. -М., 1996. 24 Покатилова Т.Е. Благотворительность в социальной истории дореволюционной России: мировоззрение и исторический опыт // Дис.... док-pa ист. наук. - Ставрополь, 1998. 25 Касевич Е.В. Проблемы социального развития городов Ставропольской губернии и Кубанской области в 1860-х- 1917 годах//Дис. ... канд. ист. наук. - Ставрополь, 2000. 26 Вантеева Н.В. Общественное призрение на Ставрополье и Кубани в XIX - начале XX века // Автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Ставрополь, 2000.
11 политике государства.
Вместе с тем, следует признать, что, несмотря на обилие научных трудов, так или иначе затрагивающих проблемы социальной политики российского государства, в отечественной историографии до сих пор не предпринимались попытки комплексного исследования условий, предпосылок становления и развития системы общественного призрения в условиях административных реформ в XVIII - начале XX века.
Объектом исследования является российская государственная система управления социальными процессами в XVIII — начале XX века.
Предметом исследования определены особенности, формы и методы реализации основных направлений внутренней политики, направленной на оказание помощи нуждающимся слоям населения. К предмету отнесены также основные этапы развития системы общественного призрения в контексте административных преобразований в России и регионах, совершенствование структуры органов социальной защиты и механизмов контроля над их деятельностью, в том числе в условиях развития местного самоуправления в России; правовое и нормативное обеспечение проблемы исследования в рамках выделенного периода.
Цель и задачи исследования. Целью работы является всесторонний анализ эволюции системы общественного призрения в России, а также повышение уровня научного осмысления российских традиций в сфере управления социальными процессами в обществе на различных этапах государственного строительства в контексте административных реформ и развития местного самоуправления в XVIII - начале XX века.
Для достижения намеченной цели предполагается решение следующих исследовательских задач: провести анализ историографической литературы на предмет установления степени научной разработанности проблемы, выявления нереализованных возможностей и внесения коррективов в план исследования; определить исторические предпосылки, принципы и условия формирования российской системы общественного призрения, направления ее развития и механизмы реализации; выявить основные этапы в развитии проблемы исследования как составной части социальной политики в России с учетом проводившихся в разное время административных и управленческих реформ, совершенствования нормативно-правовой базы; выделить факторы влияния на состояние социальной сферы в России, в том числе обусловленные попытками совершенствования государственного устройства и либерализации отношений между властью и обществом; проследить процесс формирования в России единой системы местного самоуправления, особое внимание обратить на формы адаптации социальных традиций, в том числе общественного призрения в регионах; обосновать зависимость социальной политики государства от состояния и тенденций развития политической ситуации в российском обществе, проанализировать деятельность земских попечительских органов; показать процесс создания первых институтов общественного призрения в условиях реформ административного управления на местах на примере Ставропольской губернии, их функции и роль в социальной поддержке малоимущих слоев населения; оценить возможности реорганизации государственной системы управления при самодержавной власти с точки зрения решения задач в области социальной политики и общественного призрения, в частности, рассмотреть существовавшие, но нереализованные проекты преобразований в данной области.
Хронологические рамки включают в себя период с XVIII и до начала XX века. При этом основное внимание уделено переходным этапам в развитии российской государственности. Нижний предел обусловлен началом фактического создания системы общественного призрения в России в процессе реформ Петра I. Верхние границы определены с учетом актуализации проблемы в условиях капитализма, когда решение социальных проблем стало одним из факторов государственной эволюции. С целью выделения предпосылок и последствий исследуемых событий, вытекающих из предмета исследования, в работе допускаются выходы за пределы установленных хронологических рамок.
Территориальные рамки исследования охватывают Россию при самодержавной власти, в том числе в имперский период ее истории, Ставропольскую губернию в ее границах по состоянию на вторую половину XIX века как в составе Кавказского края, так и в качестве самостоятельной административно-территориальной единицы, а также г. Пятигорск и Пятигорский уезд, вошедшие в 1874 году в Терскую область.
Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. В работе над диссертацией автор опирался на теоретические положения видных представителей отечественной исторической мысли о государственном строительстве в России, политике российского государства в социальной сфере. Методологическую основу составили принципы научного познания: объективность, историзм, конкретность и системность, которые обусловили комплексное использование общенаучных и специальных подходов к построению анализа проблемы и ее составных элементов. С учетом того, что развитие системы общественного призрения в России исследовалось в широком историческом контексте и с учетом административных реформ, анализ проводился на основе конкретно-исторического подхода, в пределах которого каждый метод использовался для решения определенных задач. Сравнительно-исторический метод и метод ретроспективного анализа дали возможность выявить основные предпосылки и факторы развития государственной системы общественного призрения, определить динамику и характер ее эволюции на региональном уровне на различных исторических этапах. Проблемно-хронологический метод позволил выделить главные аспекты анализа взаимоотношений между центральной властью и органами местного управления по вопросам социальной политики и реорганизации соответствующих административных институтов, совершенствования законодательной базы. Метод детализации событий и явлений способствовал раскрытию региональных особенностей проблемы, в том числе в условиях создания в России органов местного самоуправления.
Комплексное использование перечисленных и некоторых других методологических средств позволило выявить основные факторы, тенденции и особенности развития системы общественного призрения, определить ее структуру, этапы реализации основных мероприятий в рамках проблемы исследования.
Источниковая база исследования классифицируется в соответствии с общепринятыми в современной исторической науке принципами. При этом основным блоком при выявлении предпосылок, правовых условий формирования и функционирования российской системы общественного призрения выступают официальные документы органов государственной власти различного уровня, отчетная документация и межведомственная переписка, которые извлекались из архивных фондов, сборников опубликованных документов, статистических данных, периодических изданий исследуемого периода.
Наиболее активно в работе использовались фонды Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ): Ф. 555 - А.И. Гучков - член Государственного Совета, председатель III Государственной Думы, Уполномоченный общества «Красный Крест», лидер партии «Союз 17 , октября».; Ф. 579 -П.Н. Милюков - лидер конституционно-демократической партии, депутат III и IV Государственной Думы, Министр иностранных дел Временного правительства.; Ф. 605 - М.В. Родзянко - Председатель III и IV Государственной Думы.; Ф. 730 - Н.П. Игнатьев - Министр внутренних дел.; Ф. 1718 - М.Н. Катков - редактор газеты «Московские ведомости» и журнала «Русский вестник».; Ф. 1779 - Канцелярия Временного правительства, 1917 г.; Ф. 6787 — Министерство государственного призрения Временного правительства. В Российском государственном историческом архиве (РГИА) интерес представляют фонды: Ф. 23 -Канцелярия Временного правительства.; Ф. 515 - Канцелярия Министерства Императорского двора.; Ф. 565 - Департамент Государственного Казначейства.; Ф. 796 - Канцелярия Синода.; Ф. 1263 — Медицинское управление (3-я экспедиция).; Ф. 1281 - Совет Министра МВД.; Ф. 1282 -Канцелярия Министра внутренних дел.; Ф. 1284 - Департамент общих дел МВД.; Ф. 1287 - Хозяйственный департамент МВД.; Ф. 1288 - Главное управление по делам местного хозяйства МВД.; Ф. 1294 - Медицинский совет при МВД.; Ф. 1297 - Медицинский департамент МВД. В плане настоящего исследования ценный массив информации накоплен в фондах Российского государственного архива древних актов (РГАДА): Ф. 346 -Медицинская канцелярия.; Ф. 344 - Медицинская коллегия.; Ф. 390 -Канцелярия Синодального экономического правления.; Ф. 143 -Аптекарский приказ.; Ф. 236 - Патриарший дворцовый приказ.; Ф. 235 -Патриарший казенный приказ.; Ф. 176 - Веховный тайный совет.; Ф. 177 — Кабинет министров.; Ф. 178 - Конференция при высочайшем дворе.; Ф. 1476 - Ближайшая канцелярия.; Ф. 248 - Сенат и его учреждения.; Ф. 237 -Монастырский приказ.; Ф. 280 - Коллегия экономии.; Ф. 291 - Контора главного магистрата.; Ф. 273 - Камер-коллегия.; Ф. 282 - Юстиц-коллегия.; Ф. 269 - Общее собрание московских департаментов.
В Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК) материалы отбирались в фондах: 37 - Ставропольский губернский исполнительный комитет, 240 — Ставропольский приказ общественного призрения, и фонде 296 - Ставропольский попечительный о тюрьмах комитет. Определенный интерес представляют также документы Научно-исследовательского отдела рукописей Российской государственной библиотеки (НИОР РГБ), в частности, фонды: Ф. 70 - В.И. Герье.; Ф. 83 - И.А. Готье.; Ф. 95 - Н.Д. Дурново.; Ф. 120 -М.Н. Катков.; Ф. 217 -Г.П. Георгиевский.
16 Во вторую группу источников вошли собрания законов Российской империи, правительственные и ведомственные распоряжения и решения, а также циркуляры и инструкции МВД, сборники сведений по общественной благотворительности в России. В качестве источников в работе использовались публикации таких периодических изданий исследуемого периода, как «Русское богатство», «Исторический вестник», «Русский вестник», «Русская старина», «Известия С.-Петербургского политехнического института», «Ставропольские губернские ведомости» и других.
Представленные источники в полной мере обеспечили необходимыми материалами план диссертационного исследования.
Научная новизна исследования состоит в повышении уровня научно-теоретического осмысления процесса становления, направлений развития и механизмов реализации государственной политики в сфере общественного призрения, в определении влияния на ее направленность и содержание административно-управленческих преобразований, проводившихся в России в XVIII - начале XX века. Элементами новизны обладают также результаты исследования, дополняющие и конкретизирующие современные знания о развитии в России и Ставропольской губернии, в частности, системы социальной помощи малоимущим слоям населения: в диссертации в пределах выделенного периода определены и теоретически обоснованы основные этапы эволюции российской структуры общественного призрения, в том числе на региональном уровне во взаимосвязи с развитием системы местного самоуправления;
Полное собрание законов Российской империи (Собрание 1-е с 1649 по 12 дек. 1825 г.). В 45-ти т. - СПб, 1830.; Полное собрание законов Российской империи (Собрание 2-е с 12 декабря 1825 - по 1 марта 1881 г.). В 55-ти т. - СПб., 1830-1884.; Полное собрание законов Российской империи (Собрание 3-е с 1 марта 1881 до конца 1913 г.). В 33-ти т. - СПб.,1885-1916.; Российское законодательство Х-ХХ вв. - Т. 6. - М., 1988.; Сборник решений Правительствующего сената, составленный по высочайшему повелению. В 2-х т. - СПб., 1864-1865.; Сборник правительственных распоряжений. В 9-ти т. - СПб., 1868-1903.; Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений, относящихся за 1870 (1871, 1872) г. -СПб., 1872(1880, 1883). 28 Сборник циркуляров и инструкций МВД за 1865-1866 гг. - СПб., 1873.; Сборник сведений по общественной благотворительности Императорского человеколюбивого общества. - СПб., 1883-1886.; Сборник сведений по общественной благотворительности в России. - СПб., 1880-1886.; Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать. Наставление губернаторам. - М., 1803.; О общественном призрении в России. Свод законов, приказов. - СПб., 1828.; Общие основания правильной организации общественного призрения. - СПб., 1895. в научный оборот введен ряд документальных источников из российских центральных и региональных архивов, ранее не использовавшихся применительно к теме исследования, на их основании систематизирована нормативно-правовая основа практики управления общественным призрением; уточнено значение и соотношение понятий «социальная помощь» и «общественное призрение», что исключило определенные разночтения в понимании сущности социальной политики в России; в отличие от существующих разработок проблемы исследования, эволюция российской системы общественного призрения, анализ ее структуры и содержания представлены в контексте общеполитических процессов и административных преобразований XVIII - начала XX века, направленных на укрепление монархии; на документальной основе выявлены новые аспекты анализа управленческой практики самодержавия в решении вопросов социального значения, общие для всего государства и особенные для отдельных регионов, показано создание благотворительных общественных структур, их место и роль в общей структуре общественного призрения; эволюция нормативного обеспечения организации и деятельности системы общественного призрения в Ставропольской губернии представлена в работе в неразрывной связи с планами проведения общегосударственной социальной политики; на основе проведенного исследования теоретически обосновано воздействие политических средств и механизмов на социальные аспекты жизнедеятельности общества, выявлено влияние административных реформ на содержание и тактику реализации мероприятий в области социальной поддержки населения и общественного призрения.
Положения, выносимые на защиту. С учетом полученных результатов на защиту выносятся следующие положения:
1. Социальная деятельность при Петре І в значительной мере перестала быть добровольной общественной деятельностью и стала преимущественно делом управления государственных органов. Это связано, прежде всего, с проведением реформы в конце первого десятилетия XVIII века центральных и высших органов власти, которая началась с активного использования зарубежного опыта, привлечения иностранных специалистов, а также составления регламентов и штатов новых учреждений.
2. С принятием «Учреждений о губерниях» в эпоху Екатерины II был реализован системный подход к общественному призрению. Документ охватывал важнейшие стороны благоустройства общества. В нем была намечена стратегия оказания помощи, определены финансирование и управление на основе территориального самоуправления, обозначены клиенты и институты помощи. Впервые в истории российского государства были прописаны «государственные стандарты обслуживания» для всех институтов поддержки.
Начиная со второй половины XIX века, существенно активизировалось развитие системы управления общественного призрения и частной благотворительности. Этому способствовали отмена крепостного права, реформа земского и городского самоуправления. Значительное распространение получило попечительство о нуждающихся как новая форма общественного призрения. Увеличилось число заведений и учреждений для оказания социальной помощи нуждающимся. Были определены категории лиц, подлежавшие обязательному призрению. Принимались меры к координации и объединению усилий общественной и частной благотворительности.
Дальнейшее развитие общественного и частного призрения в конце XIX - начале XX века сдерживали обострявшиеся внутриполитические, социально-экономические и классовые противоречия в российском обществе, участие России в войнах и вооруженных конфликтах, отсутствие современной законодательной базы в социальной сфере, недостаточное финансирование социальных программ, неудовлетворительное состояние социальной статистики, сохранение сословного призрения, отсутствие системы подготовки кадров для органов общественного и частного призрения и другие негативные факторы.
Опыт создания и деятельности земских и городских выборных органов убедительно показал, что система местного самоуправления являлась эффективным средством пробуждения хозяйственной и социальной инициативы населения, играла роль школы управления. Эта система во многом восполняла серьезные недоработки государственной администрации и чиновников. Учреждения местного самоуправления взяли на себя обеспечение тех сфер социальной жизнедеятельности, которые оказались непосильны для централизованной власти.
Благотворительное движение в Ставропольской губернии имело ряд особенностей, связанных со спецификой управления, географического положения, общими социальными и демографическими проблемами. Для общественного движения Ставропольской губернии благотворительность стала ведущей составляющей. Многочисленные национальные, женские, профессиональные, религиозные и иные организации могли официально утвердить устав благотворительного общества, что являлось одной из причин увеличения общей численности благотворительных учреждений.
Благотворительная деятельность Ставропольских организаций главным образом была направлена на культурное просветительство: устройство школ, народных чтений, чайно-столовых, народных домов. Еще одной особенностью Ставропольской губернии являлось распространение женских благотворительных организаций. Они оказывали помощь государству в сфере общественного призрения и выполняли задачи оказания социальной управленческие механизмы представлены в качестве одного из элементов социально-политической структуры российского государства. Работа Ґ*<Г\ ТІ bY\iTj>TXnr* г^ чг%. г*, г% г ті я nr>Q TfTL TJ[ ЛІГ Г л ollOTTTjrr» ллтжг-мппгттг т-ъг »тп<*тгт ттлтпгтпгтэгт* тъ+*гччг*т ********
Становление государственного управления социальными процессами в ходе реформ Петра I и Екатерины II
Механизм управления социальными процессами в России тесно связан с историей административного становления и развития нашего государства. Именно там проявились истоки зарождения организации и структуры социальной политики государства Российского. На заре отечественной истории самодеятельность населения в решении различного рода местных дел носила характер неоформленной по закону самопомощи, служившей естественным восполнением деятельности мало развитого правительственного аппарата. В допетровское время социальная помощь в Российской империи существовала главным образом в виде милостыни, носящей в себе элементы случайности и безразборчивости. Это неминуемо влекло за собой появление профессионального и притворного нищенства. Очень слабо была развита предупредительная благотворительность. Трудовая помощь почти не применялась, надзор и контроль вообще отсутствовали. Это была самопомощь, применявшаяся на почве народного обычая, а не закона. И только в период с IX по XVI вв. в той или иной степени стал зарождаться характер областного управления. «Реформы XVI века утвердили законом участие народных избранников, «излюбленных людей» в местном управлении. Но с того момента начинается усиленное подчинение деятельности выборных органов казенной регламентации» [1].
XVII и XVIII столетия являются эпохой усиления бюрократизации управления в государстве. Первая четверть XVIII века — время важных реформ в России, почву для которых подготовило предшествующее столетие. Произошли важные изменения в социально-экономическом, политическом и культурном развитии государства. Несмотря на то что Россия оставалась феодальной, в недрах ее производительных сил зарождались качественно новые процессы. Начали развиваться товарно-денежные отношения, складывался единый всероссийский рынок, росло кустарное производство. Ремесло постепенно превращалось в мелкотоварное производство. Появились первые мануфактуры. Наряду с крепостническими, государственными и вотчинными мануфактурами стали создаваться купеческие, с применением наемного труда, В социальном плане Россия стала ареной усиления господства дворянского сословия. Постепенно шла консолидация и других сословий. По сути, Петр I застал в русском обществе, по выражению В.О. Ключевского, преобразовательное настроение.
Первая административная реформа Петра I непосредственно примыкала к нововведениям конца XVII века. 18 декабря 1708 года из Ближайшей канцелярии Петра I вышел именной указ «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» [2]. «Для всенародной пользы» «учинено» было восемь губерний. Петр I собрал прежние уезды в восемь громадных административных округов, названных губерниями; во главе такого округа был поставлен губернатор, назначаемый царем и сосредотачивавший в своих руках все управление в губернии. Перемена была вызвана потребностью в лучшей организации управления государством, и, прежде всего с точки зрения военной обороны державы. Петр І в то же время заменил прежние помещичьи ополчения регулярной армией. В связи с этим он решил распределить ее отдельными частями по губернским округам с тем, чтобы каждая часть содержалась на сборы с населения соответствующей губернии, в пределах которой она будет расквартирована. «Петровские губернии 1708 года представляли собой не что иное, как те же самые разрядные округа, лишь окрашенные новым иноземным термином» [3].
Организация общественного призрения в условиях реформы местного самоуправления
В современных условиях перед обществом нашего государства, которое переживает определенный этап реформирования, стоит непростая задача обеспечения решающего участия народа в управлении как на местах, так и страной в целом. Поэтому в настоящее время особенно актуальна научная разработка данной проблемы, опирающаяся на опыт самоуправления народа на различных этапах социальной истории России. В свое время еще Петр I призывал к участию в управлении общественные силы. Его призывы выразились в учреждении ландратов, выборных комиссаров, городских ратуш и магистратов. Однако все эти попытки оказались неудачными. Опираясь на объективные процессы, имеющие место в стране, исследователь А.А. Кизеветтер утверждал: «Эти выборные учреждения сами быстро бюрократизировались и не были жизнеспособными по двум причинам.
Во-первых, участие общества в местном управлении строилось исключительно на сословном начале, а между тем сословия по-прежнему оставались несвободными, закрепощенными различными видами тягла.
Во-вторых, прикрепление к службе не давало возможности местным людям прочно осесть в своей местности, слить с ней свои кровные интересы и сплотиться в своей среде в крепкий местный союз» [1].
Местное управление социальными процессами в России в этот период было организовано через: а) городские магистраты; б) помещиков во владельческих деревнях и селениях; в) старост и сотских в сельской местности со свободным населением. По требованию Петра на попечение Главного магистрата и воевод возлагалось «устроение» больниц, богаделен, сиротских домов, домов для призрения незаконно рожденных младенцев, домов смирительных и домов прядильных для людей «праздношатающихся» и им подобных. Более того, были изданы подробные и строгие правила, чтобы города, общества, помещики, управляющие казенными и партикулярными вотчинами, заботились о прокормлении и призрении нищих и убогих и не допускали хождения по миру для прошения милостыни. Наблюдать за всеми этими правилами поручалось полиции.
Идеи и планы Петра I находят свое продолжение и полное развитие при Екатерине II в узаконении о губерниях в середине 70-х годов и в последней четверти XVIII века, когда последовала новая капитальная реформа местного управления, определившая строй этого управления на весь последующий период дореформенной истории России, вплоть до введения земских учреждений 1864 года. Выстраивая участие общества в делах местного управления на сословных началах, «Учреждения» 1775 года опирались, прежде всего, на жизненные готовые формы, стремились для целей реформы использовать уже сложившиеся в провинции общественные союзы, которые заявили о своих сословно-корпоративных стремлениях при созыве депутатов в комиссию по составлению нового «уложения» [2]. Такая устойчивость екатерининских административных учреждений свидетельствует о том, что они были возведены на прочном социальном фундаменте и если не всеми, то, по крайней мере, некоторыми своими сторонами вполне соответствовали условиям текущего исторического момента. В связи с этим с учетом анализа исторического опыта правомерно обратиться к российскому «опыту» создания и функционирования системы земского самоуправления, накопленному в XIX веке.
Формы и особенности социальной защиты населения в Ставропольской губернии
Активное развитие организованной благотворительной самодеятельности происходило в России в то время, когда государственная система помощи бедным еще не сложилась, а усилия создававшихся муниципальных учреждений были явно недостаточными. Отсутствие гарантий социальной защиты на ряду с противоречиями индустриального роста, обернувшегося глубокими диспропорциями в социально экономической сфере, вело к увеличению числа городской бедноты и болезненно сказывалось на положении горожан с низким социальным статусом и уровнем благосостояния (безработные, инвалиды, бездомные дети, беженцы и др.), оказывавшихся у черты бедности.
Правительственные инициативы нашли отклик в обществе в виде бурного роста социальной активности в области помощи бедным. В провинциальной России происходило создание широкой инфраструктуры благотворительных объединений. Самим фактом своего существования и проводимой работой общества оспаривали у государства и муниципалитетов роль единственного выразителя интересов социально незащищенного населения, предоставляли общественности возможность самостоятельно решать проблемы социальной неустроенности и нищеты. Благотворительные организации явились важным институтом формирующегося в России гражданского общества, а проблемы их становления и функционирования отражали противоречивый характер формирования гражданских институтов в условиях самодержавного строя и отсутствия традиций гражданской жизни.
Общественная активность добровольных объединений дореволюционной России охватывала практически все сферы социально жизни, причем не получая материальной поддержки от государства. Одним из весьма существенных и актуальных направлений функционирования общественных объединений являлась благотворительность. В России конца существовали специальные благотворительные общества (попечительные организации, приюты, богадельни, ночлежные дома, дома призрения и др.). Благотворительные организации Ставропольской губернии оказывали помощь в самой широкой сфере. По роду деятельности их можно условно разделить на образовательные, социальные, национальные, профессиональные, религиозные, медицинские, помощи заключенным.
Больше всего добровольных благотворительных объединений было создано по оказанию помощи в получении образования. Из них наиболее известными являлись «Женское благотворительное общество Св. Александры», «Общество для содействия распространению народного образования в г. Ставрополе», «Мефодиевское общество вспомоществования учащимся городских училищ» г. Пятигорск и многие другие.
В Ставропольской губернии в рассматриваемый период в сфере развития образования происходили процессы, характерные для страны в целом. Уровень грамотности населения был низок. Ставропольская губерния испытывала нехватку учебных заведений: школ, низших училищ, гимназий. Организация учебных заведений за счет усилий и средств благотворительных обществ, позволяли многим получить образование и специальность. Такого рода деятельность, находящаяся на грани между благотворительностью и меценатством, стала одним из способов решения общегосударственной проблемы народного просвещения и образования.
