Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Формирование новых федеративных отношений в Российской Федерации с. 36-132
1 Суверенизация автономных республик и других автономных образований с 36-72
2 Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и двусторонние договоры с 72 - 96
3 Влияние межнациональных конфликтов на становление федерализма с 97 - 132
Глава 2 Реформирование федеративных связей в России с 133 — 222
1 Дальнейшее развитие идей федерализма в Конституции Российской Федерации с 133 - 156
2 Вопросы федерализма в работе Федерального Собрания Российской Федерации с 156- 183
3 Закрепление идей федерализма в субъектах Российской Федерации с 184-222
Заключение с 223 - 23 5
Список источников и литературы с 236 - 258
Приложения
Приложение 1. Декларация Верховного Совета Республики Татарстан от 30 августа 1990 г. N334-XII с. 259-261
Приложение 2. Проект Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии (Сахаров А.Д.) с 262-271
Приложение 3. Постановление о реализации Федеративного договора
Президиума Верховного Совета Республики Саха (Якутия) с 272 - 274
- Суверенизация автономных республик и других автономных образований
- Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и двусторонние договоры
- Дальнейшее развитие идей федерализма в Конституции Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования: Процесс формирования федеративных отношений в Российской Федерации связан с политическим и экономическим кризисом, который развернулся на территории Советского Союза и РСФСР как его неразрывной части на рубеже 80-90-х годов XX века.
Под федерацией понимается союзное государство, которое состоит из многих или нескольких государственных образований. Федеративное устройство предполагает обеспечение хозяйственного и политического единства страны с большой территорией и разобщенными районами.1
В настоящее время в мире насчитывается около тридцати государств с федеративной формой управления, в том числе Швейцария, США, ФРГ. К числу таких государств относится и Российская Федерация.
В России элементы федерализма проявлялись на протяжении всего исторического процесса существования российской государственности. «Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьба его с началом самодержавия».2
Особенностью государствообразования России является то, что «на протяжении десяти столетий она формировалась как унитарное государство»-, т.е. государство с единой политико-правовой системой и сильной центральной властью.
Новый подход к национально-государственному устройству России обозначился в 1918 году. Принятая 10 июля 1918 года V Всероссийским съездом Советов Конституция РСФСР закрепила принципы «свободного союза свободных наций как федерации советских национальных республик». В процессе создания Союза ССР высказывались мнения «автономизации» национальных республик, входивших ранее в состав Российской империи при сохранении сильного центра, а также создания «Союза равных» республик.1
Вопрос об объединении советских республик, обсуждавшийся в ходе Пленума ЦК РКП(б) (5-8 октября 1922 г.) был решен исходя из принципов создавать СССР, как «Союз равных».2
В ходе обсуждения вопросов национально-государственного устройства Союза республик, решивших войти в состав СССР, в 1922 году выдвигалась идея создания Русской республики в составе РСФСР. На X Всероссийском съезде Советов, 26 декабря 1922 г. И.В. Сталин выступил с докладом «Об объединении советских республик», в котором выдвинул аргументы против «разложения» РСФСР. В докладе отмечалось, что создание русской республики привело бы к тому «что наряду с процессом, ведущим к объединению республик, мы имели бы процесс разъединения уже существующих федеральных образований, - процесс, опрокидывающий вверх дном начавшийся революционный процесс объединения. республик».3 Вопрос о создании русского национально-территориального образования в составе РСФСР был закрыт.
Основные принципы федерации в СССР были заложены в 1922 году. Подписанием «Договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик» 30 декабря 1922 года был оформлен новый тип государственного устройства - советская федерация. В Союзном договоре отмечалось: «в лагере капитализма - национальная вражда и неравенство, колониальное рабство и шовинизм, национальное угнетение и погромы, империалистические зверства и войны. В лагере социализма - взаимное доверие и мир, национальная свобода и равенство, мирное сожительство и братское сотрудничество народов». В 1924 г.
«Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик» вошел в качестве составной части в Конституцию СССР. Распад Российской империи свидетельствует о том, что на смену унитарному государству пришла федерация. Создание советской федерации (Союза ССР) в 1922 году позволило сохранить единое государственное образование после распада Российской империи.
В ходе развития советской государственной системы принципы федерализма претерпели ряд существенных изменений, что нашло отражение в основных государственных документах - Конституции СССР 1936 г. и Конституции СССР 1977 г., а также конституциях советских республик. В Конституции СССР 1936 г., принятой Чрезвычайным 8-ым съездом Советов Союза ССР 5 декабря, советский федерализм в сочетании с унитаризмом рассматривался как форма государственного устройства наиболее полно выражающая принцип равноправия народов во всех сферах государственной деятельности." Таким образом, признавалось, что советская федерация частично явилась наследницей унитарной государственной системы, сложившейся в Российской империи.
В Конституции СССР 1977 г. значительное место уделено государственному единству СССР. «Союз Советских Социалистических Республик - единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик».3
В силу происходивших в советском обществе с середины 80-х годов преобразований в политической, экономической, социальной и культурной сферах деятельности, произошел пересмотр подхода к проблеме национально-государственного устройства.1
С конца 1980-х годов в числе основных задач реформирования советского общества было обозначено национально-культурное и экономическое развитие национальных образований.2 Развитие национального самосознания способствовало формированию позиций национально-государственного самоопределения среди национальностей России.
Российская Федерация сегодня является наследницей советской федерации. В то же время она представляет собой федерацию нового типа, внутреннее устройство которой зависит от ряда особенностей, как исторического, так и политического развития России в 90-е годы.
В5мировой практике выделяются конституционные федерациит договорные. Конституционная федерация отличается от договорной условиями принятия нормативного акта, закрепляющего федеративные принципы. Договорными федерациями принято считать федерации, которые ведут свою историю с момента заключения договора самостоятельными государственными образованиями.4 Федеративный договор закрепил договорной характер российского федерализма. Однако исторически Россия сложилась как конституъщонная федерация. В пользу этого утверждения говорит факт отсутствия собственной территории, имевшей статус национальной республики у подавляющего количества населения России (представители русской национальности составляют около 80 процентов населения страны0). Кроме того, федеративные отношения в Российской Федерации складывались на основе уже существующих, а для договорных федераций характерно объединение государственных образований не связанных ранее в единое государство.1
Понятие федерация тесно связано с понятием «межнациональные отношения», поскольку федерации формируются из нескольких государственных образований, часто являющихся национальными территориями. Особенно это применимо к Российской Федерации, в состав которой в настоящее время входит 21 республика, автономная область и 10 автономных округов, являющихся национально-территориальными образованиями. В то- же время остается так называемый «русский вопрос», связанный с отсутствием собственной территории у русского населения, по численному составу представляющего подавляющее большинство жителей России, в том числе и во многих национальных образованиях Российской Федерации.
Государственное устройство Российской Федерации основано на федеративных принципах, которые определены конституцией 1993 г., а также в« договорах республик на основе Федеративного договора от 31 марта 1992 г.
По своему основному статусу Россия является конституционной Федерацией, поскольку ее образование основывалось на предшествующей ей принципах советской федерации.
Тема развития федерализма в России в конце 80-х и 90-е гг. является одной из наиболее значимых проблем современной политической истории, поскольку с ней связаны пересмотр и выстраивание внутригосударственных связей в Российской Федерации на современном историческом этапе.
Федеративная концепция, зафиксированная в Конституции Российской Федерации 1993 г. значительно отличается от концепции федеративных отношений, на которых была построена федеративная модель Союза ССР.
Проблемы суверенитета и национального самосознания в российских условиях в 1980-х - 1990-х годах своевременно не были разграничены и законодательно закреплены, что повлияло на децентрализацию экономических, межэтнических и культурных связей в течение всего периода государственного становления Российской Федерации. Вопросы федеративных связей в России продолжают находиться в стадии развития и совершенствования.
Новый подход к федеративным отношениям в России обозначился в 2000 г. 13 мая 2000 г. Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина было определено 7 федеральных округов с учетом сложившихся географических, экономических, этнических, культурных связей1.
Все это говорит об исторической, и политической важности анализа проблемы федеративных отношений внутри Российской«Федерации.
Следовательно, анализ ситуации, возникшей в России в отношении федеративных связей в 1990-е гг. представляется одним из наиболее значимых вопросов современной Российской истории.
Чтобы понять сущность важного на сегодняшний день вопроса федеративного устройства страны, необходимо знать его истоки, систематизировано подойти к вопросу развития федерализма в Российской Федерации.
Объект исследования — комплекс федеративных связей, сложившихся в РСФСР - Российской Федерации в конце 1980-х — 1990-х годах.
Предмет исследования — эволюция государственной политики федерализма в период распада СССР и становления Российской Федерации.
Территориальные рамки исследования непосредственно связаны с хронологией диссертационной работы. Начальный этап формирования федеративных связей в России в работе рассматривается по отношению к Советскому пространству (территория СССР), однако преимущественно рассматривается территория РСФСР. После распада СССР и оформления РСФСР как самостоятельного государственного образования, территориальные рамки сужаются до пространства Российской Федерации.
Хронологические рамки исследования определяются объективными и субъективными факторами развития федерализма в России.
Начальный рубеж темы исследования связан с разрушением СССР как федеративного государственного образования, происходившего с конца 1980-х гг., а также изменением подхода партийно-государственного руководства Союза ССР и РСФСР к национально-государственному устройству в конце 80-х гг.
Завершающая хронологическая грань работы определяется необходимостью исследования исторических аспектов становления федеративных отношений в Российской Федерации до 2000 года. С 2000 г. с введением федеральных округов начался новый этап развития федеративных связей в России, частичный анализ которого необходим для анализа исторических процессов, имевших место в РФ в 90-е гг. XX в.
Методологическая-база исследования: Диссертационная работа построена на принципах и методах научного познания: историзма, системности, объективности, а также сравнительного анализа. Проведен исторический системный анализ и обобщение материала на основе научного сопоставления источников. В ходе работы возникла необходимость стыковки исторических аспектов развития России конца XX — до начала XXI вв. с аспектами ее политического, юридического, экономического, этнокультурного развития рассматриваемого периода.
К изучению проблемы формирования и осуществления федерализма в Российской Федерации в 90-е гг. XX в. применялся подход с позиции взаимосвязи объективных и субъективных факторов.
Кроме того, в ходе развития федеративных отношений в РФ? возник понятийный аппарат, непосредственно связанный с федеративными отношениями в РФ. К таким понятиям можно отнести «парад суверенитетов», «титульная нация», «русские регионы».
Историография темы: Тема развития федерализма в России в конце XX в. достаточно широко представлена в работах, связанных с проблематикой государственного строительства в Российской Федерации1.
Однако всестороннего освещения истории развития федеративных отношений в Российской Федерации в работах, посвященных развитию государственного федерализма в 90-е годы, не дано.
Вопросы развития государственного федерализма в РФ продолжают изучаться в настоящее время, прежде всего, с юридической точки зрения1. Дается также социологический2, экономический3 и политологический4 анализ федеративных отношений. Однако юридическая, социологическая, политологическая трактовка вопроса отличается от исторического анализа проблемы. Вместе с тем, для более глубокого анализа развития федеративной государственности в России, необходим комплексный исторический подход к данной проблеме.
Одной из ранних работ по развитию федерализма в обновленном государственном образовании можно отметить книгу Р.Г. Абдулатипова «Человек, нация, общество». Р.Г. Абдулатипов рассматривает проблему федеративных отношений внутри обновленного Союза как объединение равноценных субъектов, в ведение которых будут включены социальные, культурные, экономические и внутриполитические вопросы, но при этом законодательная база будет формироваться на основе общего договора и общесоюзной Конституции. В создании законодательной базы будут участвовать все субъекты нового федеративного образования. Уже в 1991 г. Р.Г. Абдулатипов ставит вопрос о сосуществовании субъектов нового федеративного образования на основе самобытности каждого субъекта. Р.Г. Абдулатипов пишет: «Особым пунктом в реализации демократических преобразований стоит вопрос о законодательной и социально-экономической защите этнической и культурно-языковой самобытности национальных меньшинств».1
Другая работа Р.Г. Абдулатипова, «Природа и парадоксы национального «Я» поднимает вопрос отношений нации и общества. Суверенизация наций в условиях Российской Федерации рассматривается автором как исторический парадокс. Автор делает вывод, что такой парадокс связан с различием уровня развития автономных республик в составе РСФЄР.2
Таким образом, уже в 1991 г. в литературе, связанной с проблематикой федеративных отношений, предлагались конкретные шаги по решению национальной проблемы внутри предполагаемого государственного образования, и, хотя в этот период как отдельное государственное образование Российская Федерация выделена не была, тем не менее, Р.Г. Абдулатипов в «Природе и парадоксах национального «Я» отмечает: «Настало время сформировать Совет Федерации РСФСР с участием бывших автономий и других национальных и административных образований в составе Совета Федерации СССР».3
Р.Г. Абдулатипов выдвинул концепцию создания своего рода многоуровневых (с различными типами и статусами субъектов) отношений внутри Союзной Федерации. Такое видение проблемы во многом можно считать основой для дальнейшего формирования Российской Федерации.
Перед Россией после распада СССР со всей остротой стоял вопрос о том, будет ли она существовать как федеративное государство или же произойдет ее дробление. Этот вопрос требовал практического решения4. С принятием Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и Конституции РФ 1993 г. в юридическом плане (в теории) наметилась тенденция разрешения проблемы. Фактически же федеративные отношения, сформированные на основе этих документов, показывали экономическое и политическое неравенство субъектов и административно-хозяйственную слабость Центра по отношению к регионам. Государственный суверенитет национальных территорий РФ и развитие национальных культур в российских условиях в 1990-х годах четко не были разграничены и законодательно закреплены, что повлияло на децентрализацию политических, экономических, межэтнических и культурных связей в течение всего периода государственного становления Российской Федерации. Последнее было отмечено многими специалистами, занимающимися вопросами конституционного права, в числе которых можно отметить Л.Ф» Болтенкову, В.Д. Зорькина, Д. Тэпса, Е.А. Лукьянову, А.А. Жученко1.
Асимметрию субъектов России, характеризующуюся различием в политико-экономическом положении национальных республик и административных краев и областей, и ослабление при этом роли федерального центра усиливал двусторонний договорной процесс, который оценивался1 некоторыми российскими политиками как процесс, способствующий развитию федеративных отношений в России. Так, заместитель Председателя Совета Министров - Правительства РФ (с 1991 по 1996 г.), министр по делам национальностей и региональной политике РФ (до мая 1994 г.) СМ. Шахрай считал, что Российский федерализм имеет не конституционный, а конституционно-договорной характер, следовательно, двусторонние договоры приобретают «не политизированную, а технологическую основу»", подписание двусторонних договоров нормализует отношения федерации и центра3. Вопрос расширения полномочий республик в составе РФ рассматривался СМ. Шахраем как необходимая мера. Субъектам, по мнению С. Шахрая, передаются не сами полномочия, а только право на их осуществление.1
В литературе имеются работы, в которых материал, касающийся истории развития федерализма в РФ в 1990-е гг., освещается исходя из общего кризиса федеративной системы Союза ССР. В центре исследования З.А. Станкевича -обсуждение проектов готовившегося Союзного Договора: в подмосковном санатории "Морозовка" (февраль 1991 г.) и в президентской резиденции "Ново-©гарево" (апрель-июль 1991 г.). На основе фактического материала З.А. Станкевич показал процесс противодействия руководства союзных республик, прежде всего, России и Украины, сохранению союзной государственности.2 Исследование И.Я. Фроянова «Погружение в бездну» не рассматривает проблему федерализма, тем не менее, отдельные моменты позволяют прояснить вопросы внутренней политики СССР в конце 1980-х - 1991 годах и Российской Федерации в начале 1990-х годов. Так, И.Я. Фроянов говорит о том, что законодательная политика, проводимая Президентом РФ Ельциным в 1993 г. не только не упрочила положения местного самоуправления в субъектах РФ, но наоборот полностью деформировала ситуацию.
В числе других работ по истории развития федерализма в РФ в 90-е гг. необходимо назвать книгу Печенева В.А. «Смутное время» в новейшей истории России».3 В этом исследовании рассмотрены вопросы национальной и региональной политики правительства РФ, имевшей место в период с 1991 по 1994 гг., дан подробный анализ ситуации, сложившейся в регионах Российской Федерации. Общий вывод В.А. Печенева, основанный на анализе политического и экономического положения отдельных республик, подтвержденный документальными источниками, — отсутствие в стране действенной региональной и национальной политики, следствием чего и являлись этнические конфликты.
В октябре — декабре 1991 г. усилился процесс суверенизации республик в составе России. Анализ этого процесса дан в работе Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова «Федерализм в истории России»1. Авторы работы отмечали, что Россия всегда формировалась как многонациональное федеративное государство и дальнейшее становление федеративных связей в Российской Федерации должно развиваться на основе ее многонациональности.
Приоритетным с 1992 г. Верховным Советом РФ был объявлен курс, направленный на постепенное разгосударствление и деполитизацию межнациональных отношений, предложенный директором Института этнологии и антропологии РАН В.А. Тишковым. Отмечалась необходимость сохранения Российской Федерации, как государства, гарантирующего права каждой нации, и необоснованность постановки национального вопроса как проблемы, создающей политические границы между нациями, проживающими в одной стране."
С начала 90-х годов в РФ возникла острая проблема, связанная с \ национальными конфликтами, что заставило рассматривать в историческом ключе ошибки, связанные с децентрализацией и предоставлением расширенных прав национальным территориям по сравнению с другими субъектами Федерации, допущенные в национальной политике государства.3.
В статье А.В. Барсенкова и А.И. Вдовина «Русские интересы в межрегиональных отношениях», указывалось, что существуют два варианта дальнейшего развития государственности в России: 1) государственная власть официально объявляет себя русской; 2) Российское государство выступает как государство всех населяющих его национальностей, и тогда оно должно защищать их национальные интересы. Концепция А.И. Вдовина построена на том, что Россия всегда была унитарным, а не федеративным государством. «В дореволюционной России к федерализму как к принципу государственного устройства относились с большой настороженностью, не без оснований усматривая в нем опасность ослабления государства». По поводу федеративного устройства России в советское время А.И. Вдовин отмечает, что, хотя в 1918 г. и была провозглашена федерализация, практически она не осуществлялась. «Є 1918 г. был официально принят на вооружение федерализм как принцип государственного устройства и как способ разрешения национального вопроса в Боссии и мировом масштабе. Принят он был сначала из сугубо тактических соображений для расшатывания буржуазных государств и вовсе не предполагал действительной федерализации. В дальнейшем временная мера превратилась в постоянную, а затем стала рассматриваться как едва ли не единственно возможная. Распад Союза ССР произошел при попытке наполнить федеративное устройствоЕ «реальным политическим и экономическим содержанием». В литературе 90-х годов, связанной с проблематикой федеративных отношений, предлагались конкретные шаги по решению национальной проблемы, рассматривались идеи, связанные с проблематикой статуса русской нации в системе сложившихся в России национально-территориальных образований. Так, была представлена концепция выделения русской нации в отдельную республику или несколько республик, имеющих преимущественные права по сравнению с другими национальными республиками РФ:2
Приведенная выше, идея федеративного устройства отражена в работе «Государство — этнополитический статус русского народа» Е.С. Троицкого -руководителя Ассоциации по комплексному изучению русской нации3. В этой работе представлена следующая концепция русской государственности: «Следуя великим традициям нашей национальной соборности, Русское государство выступит как интегративное начало, объединяющее социальные группы, народы России на условиях равенства прав людей независимо от национальной принадлежности, оно освободит Родину от кровавых межнациональных конфликтов, раздиравших Советский Союз в период перестройки, а Россию в период реформ 90-х гг.».1
В работе Е.С. Троицкого «Государство — этнополитический статус русского народа» содержится предложение изменения статуса государства. По мнению Е.С. Троицкого; Россия должна стать национальным государством с автономиями; поскольку международный опыт показывает, что многие государства (Франция, Германия, Италия, Испания, Великобритания, Швеция, Япония и т.д.), успешно решающие национальные вопросы, даже с меньшим преобладанием населения одной нации, чем в России, имеют статус национальных.
Е.С. Троицкий пишет, что у Российской Федерации существуют два выхода в решении национального вопроса: 1) выделить отдельную территорию для русской нации, что усугубит национальные конфликты 2) объявить РФ национальным государством с автономиями, что представляется более реальным в создавшемся положении. В федеральной политике конца 90-х - начале 2000-х годов не только в деятельности Президента РФ, но и выступлениях известных политических деятелей, намечена тенденция к централизму. Так, из оценки- Р.Г. Абдулатипова, приведенной в заключительной главе книги «Основы национальных и федеративных отношений», вышедшей под его редакцией следует, что история Российской государственности, вобравшая в себя все типы государственного устройства, и на протяжении всего времени сохранявшая элементы федерализма, оставалась централизованной. Централизм был стержнем и предшествующего современной Российской Федерации, Советского государства.
Зарубежный анализ национальных и федеративных отношений в России представлен в исследовании известного американского историка, профессора Нью-Йоркского университета С. Коэна - «Можно ли было реформировать советскую систему?», основывается на анализе политической ситуации, сложившейся в СССР. С. Коэн считает, что к расколу СССР как федеративного государства привели изменения, связанные в первую очередь, с утратой монополии КПСС в обществе и введением многопартийности. Децентрализация политической системы повлекла за собой распад государственности.1
Давая оценку современной федеративной системы России, в основе которой лежала политическая и экономическая децентрализация, английский политолог Р. Саква2 в работе «Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие» отмечает, что в России определились собственные черты развития федерализма, выразившиеся в этническом характере федерализма, который проявляется в том, что Российская. Федерация включает субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компактного проживания-титульной нации (или группы наций), и- административные края и области. Для российского федерализма характерна «слабость традиции автономной рациональной администрации и гражданских ассоциаций в регионах». По мнению автора статьи, результатом аномалий развития российского федерализма является тот факт, что «в России не существует единого режима и нет единой государственно-политической структуры: Практически везде на региональном уровне, в большей или меньшей степени, воспроизводится ельцинский авторитаризм, который не вырождается в диктатуру, но и не подотчетен народу, не придерживается конституционных и правовых ограничений».3
Исследования процесса выборов в регионах России, проведенные отечественными политологами, подтверждают мнение Р. Саква. В книгах доктора политических наук И.Н. Панарина «Информационная война и выборы» и «Информационная война: победа в Башкирии» приведен анализ избирательных кампаний в субъектах Российской Федерации, подтверждающий факт политической децентрализации России.1
В укреплении связей в многонациональном федеративном государстве значимую роль играет историческое единство. В этой связи представляет интерес сборник научных статей «Национальные истории в советском и постсоветских государствах», выпущенный фондом Фридриха Наумана. В работе рассматривается проблема создания национальных историй, сопровождающаяся «национализацией» массового сознания и стремлением новых политических элит инструментализировать прошлое. Подробно в исследованиях историков Л. Гатаговой, С. Исхакова, Е. Зубковой, А. Куприянова представлен процесс смены акцента в исторической литературе национальных республик России от изучения общероссийской истории в сторону «этнизации».2
Процесс децентрализации политических и культурных связей рассматривается в работах, посвященных истории развития отдельных российских национальных республик в 90-е годы. В числе таких работ можно привести книгу В.Р. Филиппова «Чувашия девяностых: этнополитический очерк»3, исследование Э.Ф. Кисриева «Ислам и власть в Дагестане»4, работу И.И. Мирсияпова «Национальная идеология и национальные взаимоотношения в Республике Татарстан»5, работу М.К. Маликова «Проблемы реализации суверенитета Республики Башкортостан»6, а также исследование И.Н. Панарина «Информационная война и выборы» и «Информационная война: победа в Башкирии»7.
Отдельный интерес представляют мемуары. Так, книги М.С. Горбачева «Жизнь и реформы» и «Размышления о прошлом и будущем» позволяют получить более полное представление о процессах, связанных с демонтажем союзной государственности. В этой связи необходимо также отметить воспоминания Б.Н. Ельцина «Записки президента»3, а также книгу А.Д. Сахарова «Тревога и надежда»4.
В беседе А.Д. Сахарова с Григорием Цитриняком о I Съезде народных депутатов СССР (июнь 1989 г.), опубликованной в «Тревоге и надежде», прослеживается стремление лидеров демократического движения России к смене федеративного устройства конфедеративным. А.Д. Сахаров отмечал: «Я предлагаю конфедерацию. Всем республикам - союзным и автономным, автономным областям, национальным округам надо предоставить равные права с сохранением нынешних территориальных границ. Все они должны получить максимальную степень независимости».3
В историографии темы можно выделить четыре основных раздела: 1) работы, связанные с изучением процесса распада СССР и децентрализации политических, экономических и культурных отношений в РСФСР в связи с распадом Союза ССР.6 2) работы по вопросам формирования концепции федеративных отношений в Российской Федерации, а также процессов, связанных с формированием Российского федерализма в период 1991 — 1994 гг. 3) работы, освещающие реализацию федеративной политики в РФ в 1994 — 1999 гг.1 4) работы, анализирующие современный этап развития федеративных отношений в России.
Литература, касающаяся истории развития государственного федерализма в 90-е гг., представляет собой достаточно обширный и разноплановый материал. Однако авторы выше названных работ не ставили перед собой цель подвергнуть анализу историю развития государственного федерализма в РФ в 90-е годы XX века.
Особенно важным изучение вопроса развития государственного федерализма в России в 90-е годы представляется в настоящее время, когда можно подвести первые итоги, опираясь, как на юридические исследования, так и на историческую литературу. Кроме того, немаловажными являются и работы публицистического характера.
В историографии вопроса развития государственного федерализма в России в 90-е года XX века, дана оценка процесса распада СССР и последовавшего за ним становления Российской государственности, освещены проблемы юридического статуса субъектов Российской Федерации, частично показана взаимосвязь политической, экономической, культурной децентрализации с политическим противостоянием властей, как СССР, так и России, представлена политическая и правовая деятельность отдельных субъектов Федерации, это, прежде всего, работа общественных движений и партий в национальных республиках, декларации, конституции республик, двусторонний договорной процесс между субъектами РФ и Центром. Вместе с тем, анализ историографии темы диссертационного исследования показывает, что рассмотрены лишь отдельные аспекты федеративных отношений - политологические, юридические, философские, и, частично, исторические. В целом вопрос формирования федеративных отношений в Российской Федерации с исторических позиций не рассматривался. За пределами изучения остались также вопросы, связанные с анализом влияния на федеративные отношения в России деятельности высших государственных органов власти - принятые ими законы, указы, постановления и последствия их принятия.
Цель диссертационного , исследования - раскрыть проблему развития федеративных отношений в Российской Федерации в 90-е гг. XX в. в историческом плане. Для ее достижения необходимо решить следующие задачи:
- проследить влияние процессов, связанных с распадом СССР на характер развития российского федерализма в 1990-е годы;
- рассмотреть , формирование нового подхода к национально-государственной политике РСФСР;
- показать изменение структуры федеративных связей в РСФСР;
проанализировать процессы, способствовавшие изменению концепции федеративных отношений в России;
- дать анализ причин и характера изменения методов построения федеративных связей в РФ.
Источниковая база исследования представлена документами, позволяющими провести анализ процессов, связанных с различными аспектами федеративного развития России в 90-е годы. Источники сгруппированы по формам и содержанию документов.
Разработка концепции федеративных отношений в Российской Федерации нашла отражение в законодательных актах, постановлениях и проектах законов СССР, РСФСР, РФ.
Постановления Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР публиковались на страницах «Ведомостей Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР» (1990 - 1991 гг.) и «Ведомостей Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» (1990 —1992 гг.).
В «Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР» опубликован текст Закона от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации»1, определивший такие права для автономных республик, как передача своих полномочий СССР, минуя союзные республики.
В «Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» опубликован Закон РСФСР № 1326-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона). РСФСР» от 24 мая 1991 года, который предусматривал замену в Конституции РСФСР слов «автономные республики» словами «республики в составе РСФСР», тем самым, предоставляя автономным республикам новый статус2.
В «Ведомостях Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» отражена деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, направленная на урегулирование межнациональных конфликтов, имевших место в Российской Федерации с начального этапа ее существования как самостоятельного федеративного государства.3.
В «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» (1992 — 1993 гг.) освещались вопросы, связанные с решениями Съездов, публиковались Постановления, принятые на Съездах народных депутатов, значительная часть которых связана с федеративным устройством Российской Федерации.
В «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации» было опубликовано решение VI Съезда народных депутатов РФ от 10 апреля 1992 г. об одобрении Федеративного договора от 31 марта 1992 года и включении его в Конституцию России в качестве ее составной части.1
В «Собрании законодательства Российской Федерации» опубликованы наиболее важные документы федеративного развития России с 1993 года. Так, в 1996 году в «Собрании законодательства Российской Федерации» представлена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации,2 опубликован Указ Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. «Об утверждении Положениям порядке работы по разграничению предметов веденшзь и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации»3.
Важными, источниками в изучении вопроса развития, федерализма в РФ являются стенограммы заседаний Государственных Дум Федерального Собрания Российской Федерации I, II и III созыва5.4
Стенограммы позволяют определить меры, принимаемые для решения ряда вопросов, связанньж с федеративными отношениями в Российской Федерации, и являющимися значимыми для понимания характера федеративных отношений.
Архивные источники представлены несколькими видами документов (стенограммы заседаний, проекты разработки законодательной базы, способствующей формированию федеративных отношений, подписанные и вступившие в силу юридические документы, связанные с федеративной политикой РФ), которыми располагает Государственный Архив Российской Федерации (ГАРФ). Эти документы в основном представлены двумя фондами.
Фонд А-385 ГАРФ «Верховный Совет РСФСР 1937 — 1990 гг.» содержит материалы, касающиеся работы Верховного Совета РСФСР в конце 1980-х гг. по вопросу межнациональных отношений в РСФСР.
Некоторые документы, представленные фондом 10026 ГАРФ касаются процессов национально-государственной перестройки в СССР. Они являются важным звеном в вопросе изучения формирования федеративной концепции Российской Федерации1. Большинство документов фонда 10026 ГАРФ относятся ко времени 1992 — 1993 гг., когда в РФ происходило выстраивание федеративной модели государства.
Руделе № 780 (ф. А-385, on. 26 д. 780 «Документы о подготовке предложений по дальнейшему укреплению межнациональных отношений в Российской Федерации»)1 представлены проекты Постановления президиума Верховного Совета РСФСР2 «О подготовке предложений по дальнейшему развитию национально-государственного устройства Российской Федерации». В качестве приложения к проекту Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР приведен план по дальнейшему развитию национально-государственного устройства Российской Федерации, где предусмотрено образование четырех рабочих групп по разработке предложений по дальнейшему развитию национально-государственного устройства РСФСР «в свете решений XIX Всесоюзной конференции КПСС». Среди названных в проекте рабочих групп: а) рабочая группа по автономным республикам; б) рабочая группа по автономным областям; в) рабочая группа по автономным округам; г) рабочая группа по национальностям, проживающим за пределами своих национально-территориальных образований или не имеющих их3.
Таким образом, изменения в подходе к национальному вопросу, вызванные решениями XIX Всесоюзной конференции КПСС, обозначили существенные изменения к национально-государственному подходу в РСФСР.
Кроме проекта Постановления «О подготовке предложений по дальнейшему развитию национально-государственного устройства Российской Федерации» дело № 780 (ф. А-385, оп. 26) содержит варианты предложений по дальнейшему развитию национально-государственного устройства Российской Федерации, которые были подготовлены отделами по вопросам работы Советов (юридическим, экономическим отделами). В содержащихся в деле № 780 (ф. А-385, оп. 26) предложениях уже в 1989 г. предполагалось существенное расширение прав национальных территорий РСФСР.
В деле № 780 фонда А-385 также представлено Постановление президиума Верховного Совета РСФСР «О подготовке предложений по дальнейшему развитию национально-государственного устройства Российской Федерации», подписанное 25 января 1989 г. Председателем Президиума Верховного Совета РСФСР В. Воротниковым и Секретарем Президиума Верховного Совета РСФСР С. Чистоплясовым.
Дело фонда А-385 (д. 773 оп. 26) представлено стенограммами заседаний комиссий по подготовке проектов Законов РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР о выборах народных депутатов РСФСР, местных советов рабочих групп1.
В ходе заседаний комиссий по подготовке проектов Законов РСФСР, связанных с выборами народных депутатов РСФСР решался вопрос о национальном составе депутатов, количестве депутатов от каждой национальной территории РСФСР. Кроме того, анализ проблемы формирования Съезда народных депутатов в РСФСР непосредственно связан с дальнейшей работой этого органа в ходе формирования и осуществления федеративной политики Российской Федерации.
Исходя из текстов стенограмм заседаний рабочей группы Президиума Верховного Совета РСФСР по подготовке Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР, находящихся на хранении в ГАРФ1, можно сделать вывод, что уже в январе 1989 г. поднимались такие вопросы, связанные с федеративной политикой РФ, как статус русского населения в России. Так, например, на заседании 4 января 1989 г. в ходе обсуждения создания в РСФСР двухпалатного парламента, одной из палат которого предполагался Совет национальностей, заведующий сектором Института государства и права АН СССР Б.М. Лазарев отмечал, что считает вполне допустимым создание в РСФСР двухпалатного парламента с охватом большого количества автономных республик и» автономных административно-территориальных единиц, однако выборы должны проходить не только от автономий, но и от русских территорий «чтобы русские не чувствовали себя ущемленными в своей родной РСФСР»2.
Фонд 10026 ГАРФ «Съезд народных депутатов Российской Федерации, Верховный Совет Российской Федерации и их органы 1990 — 1993 гг.» позволяет раскрыть тему формирования федерализма в Российской Федерации на начальном этапе оформления федеративных связей в России как самостоятельном государственном образовании.
Документы по реализации Федеративного договора от 31 марта 1992 г. составляют 3 дела фонда 10026 (оп. 4, дела № 690, № 691, № 692). Основательная работа над реализацией Федеративного договора требовалась в связи с отсутствием в Федеративном договоре четкого обозначения прав и обязанностей субъектов Российской Федерации и Центра.
В документах дел, посвященных выработке механизма реализации Федеративного договора от 31 марта 1992 г., признавался факт, что в Федеративном договоре фактически не определены предметы совместного ведения государственной власти Российской Федерации и властей ее субъектов3.
Неопределенность в отношении этого вопроса порождала конфликтные ситуации между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов, поскольку оставляла возможность расширения своих полномочий в регионах как со стороны властей Российской Федерации, так и со стороны властей субъектов.
В связи с разработкой механизма реализации Федеративного договора от 31 марта 1992 г. пересмотру подвергалась Конституция (Основной Закон) Российской Федерации.1 С 10 апреля 1992 года на основании решения VI Съезда народных депутатов Российской Федерации до принятия» новой Российской Конституции в 1993 году Федеративный договор являлся составной частью Конституции Российской Федерации . В число документов по реализации Федеративного договора был включен проект Постановления Верховного Совета Российской Федерации «© порядке применения положения раздела III Конституции (Основного Закона) Российской Федерации»2. В проекте Постановления о порядке применения положения раздела Ш Конституции РФ3 было намечено законодательное урегулирование вопросов, связанных с совместным ведением Российской Федерации и ее субъектов4.
В" документах по разработке механизма реализации Федеративного договора представлены проекты Основ Законодательства Российской Федерации о реализации Федеративного договора (вариант, подготовленный группой Р.Г. Абдулатипова)5 и Закона Российской Федерации о принципах и механизме реализации Федеративного договора (вариант, подготовленный экспертами фракции «Суверенитет и равенство»6.
исключительного ведения федеральных органов и вопросами, не отнесенными к ведению федеральных органов. Со стороны регионов одобрение вызвал вариант проекта реализации Федеративного договора, подготовленный группой Р.Г. Абдулатипова на основе представленного на Верховном Совете в июле 1993 г. проекта, а также проекта глав республик1. Одобрение со стороны республик Российской Федерации, желавших получить большую самостоятельность, чем предусматривал вариант проекта Основ Законодательства Российской Федерации «О реализации Федеративного договора», получил проект, подготовленный экспертами фракции «Суверенитет и равенство»2. Фактически все документы, касающиеся полемики вокруг вопроса принятия Закона о механизме реализации Федеративного договора представлены в трех делах ГАРФ (оп. 4, дела № 690, № 691, № 692).
Интересными для изучения темы развития федерализма в РФ являются и другие дела фонда 10026 Государственного Архива Российской Федерации. Так, дело № 712 (оп. 4) «Документы совещаний, семинаров по вопросам национально-государственного устройства Российской Федерации» включает документы, дающие оценку национально-государственного устройства Российской Федерации. Например, в ноябре 1992 г. Российский независимый институт социальных и национальных проблем, разрабатывая положения федеральной национальной политики России, определил такие ее направления, как «демократизм, уважение самостоятельности сложившихся национально-государственных, национально-территориальных и других образований, признание действительного равенства всех народов»3.
В то же время оценка других экспертов по национально-государственному устройству Российской Федерации существенно отличалась от предложенной Российским независимым институтом социальных и национальных проблем концепции.1.
В 1992 г. федеративная политика России в целом была направлена на предоставление автономиям Российской Федерации прав, которые давали автономным образованиям преимущественное положение по отношению к центру РФ. Так, в деле № 689 (ГАРФ, фонд 10026, оп. 4) «Документы о разработке проекта Закона РФ «Основы правового положения автономных образований Российской Федерации» приведен проект Закона РФ «Основы правового положения автономных образований Российской Федерации» от 25 мая 1992 г., внесенный Комиссией по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Российской Федерации2. Проект предусматривал «право автономных образований приостановить действие актов министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации в том случае, если они нарушают и ущемляют права народов и национальных групп, проживающих на территории автономного образования».
В деле 773 Ф-10026, оп. 4. ГАРФ приведены проекты концепции национальной политики России, подготовленные Съездом народных депутатов, Верховным Советом Российской Федерации, Госкомнацем (Государственной комиссией по национальному вопросу) РФ, а также Российским независимым институтом социальных и национальных проблем.
Документы дела № 16 Ф-10026, оп. 2 ГАРФ «Проект Закона Российской Федерации «О порядке принятия Конституции Российской Федерации и таблица поправок к проекту постановления и проект постановления X чрезвычайного (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации о введении в действие закона «проекты закона Российской Федерации о конституционной реформе» позволяют выявить характер отношений к вопросу федеративной политики РФ ее властных структур.
Таким образом, дела ГАРФ, представленные фондами А-385 и 10026, являются необходимыми источниками для выявления характера зарождения и оформления Российского федерализма.
К числу источников нужно отнести периодические издания (газеты и журналы), выходившие на территории СССР, РСФСР и Российской Федерации в 1990-е — начале 2000 гг.
Газета «Известия» в 1990 — 1991 гг. являлась печатным органом Совета народных депутатов СССР. Как официальное государственное периодическое издание, «Известия» предоставила широкому кругу читателей возможность ознакомления с основными процессами, связанными с перестройкой государственной структуры.
Так, в «Известиях» от 7 марта 1991 г. состоялась публикация Постановления Съезда народных депутатов Союза Советских Социалистических Республик «О проведении референдума СССР по вопросу о Союзе Советских Социалистических Республик», а в «Известиях» от 25 ноября 1991 г. был обнародован проект Договора о Союзе Суверенных государств. Необходимо отметить существенную роль «Российской газеты». Являясь печатным органом Правительства Российской Федерации, это периодическое издание публикует Законы2, постановления Правительства РФ3, а также другие официальные документы1, способствующие определению исторически объективной оценки федеративного процесса, складывающегося в России.
Так, в ходе противостояния ветвей российской власти в отношении вопроса разработки Конституции (Основного Закона) Российской Федерации в 1993 г., 11 марта «Российская газета» опубликовала Послание Конституционного суда РФ Верховному Совету РФ2.
Документы двустороннего договорного процесса между федеральным центром и субъектами России также нашли свое отражение на страницах «Российской газеты». 17 февраля 1994 года «Российская газета» опубликовала договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 года.3
Из более поздних публикаций документов в «Российской1 газете», важных для изучения характера федеративных отношений в России, можно отметить Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г.4
Важную часть среди опубликованных источников для изучения вопросов формирования альтернативной позиции в отношении устройства российской государственности составляют общественно-политические и партийные издания; к которым, прежде всего, относятся газеты. Среди таких изданий нужно отметить газеты, выпускавшиеся Коммунистической партией («Правда» (орган ЦК КПСС), «Советская Россия» (орган ЦК КПСС)); газеты, выпускавшиеся русскими националистическими движениями («Русский порядок» (Русское национальное единство) и «Русское слово» (общественно-патриотическое издание)).
Опубликованными источниками по теме диссертационной работы являются также материалы периодических изданий отдельных, прежде всего, центральных регионов России.
В региональных изданиях1 освещалась работа местных органов власти субъектов Российской Федерации, а также давался статистический и экономический анализ развития региона.
В «Орловском вестнике» от 18 февраля 1999 г. в статье «Русское «гостеприимство»» рассматриваются межнациональные отношения в Российской Федерации в связи с возвращением русского населения в русские регионы, и, в том числе в Орловскую область.
В статье «К вопросу о так называемом «одураченном» избирателе» Б. Понамарева, опубликованной в «Орловской правде» от 16 марта 2000 г. поднимается вопрос о статусе людей русской национальности в Российской Федерации.
В газете «Вперед» (издание Сергиево-Посадского района Московской области) от 19 августа 2000 г. в статье О. Мирошниковой «Гуманитарная помощь вынужденным переселенцам» дана статистика количества переселенцев из национальных республик России в Сергиево-Посадский район. Эти данные позволяют анализировать процессы, связанные с положением людей «нетитульной» нации в национальных республиках, что дает представление о межнациональной напряженности, вплотную связанной с федеративными отношениями в Российской Федерации.
Часть опубликованных источников, которые использовались в диссертационной работе представлены журналами, выходившими в СССР в конце 1980-х — начале 1990-х гг. и в Российской Федерации в 1990-е — начале 2000 гг.
В статье Зубова А. «Будущее российского федерализма», опубликованной в журнале «Знамя» (1996 г. № 3) поставлена проблема возможности отделения не только национальных территорий от РФ, но и суверенизации русских регионов.
Таким образом, источники, привлеченные в диссертационном исследовании, представляют собой архивные документы и материалы периодической печати, охватывающие период с конца 1980-х гг. Представленные в исследовании источники, позволяют анализировать процессы, происходившие во внутригосударственной политике СССР, РСФСР и Российской Федерации в период распада Союза и становления России, как самостоятельного государства. Документы, связанные с решениями в области национально-государственного устройства России, противостояния политической оппозиции национальных республик федеральной власти, наглядно показывают сложность процесса становления федеративных отношений в России.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринята попытка комплексно и всесторонне изучить опыт развития государственного федерализма в России. Ранее эта проблема рассматривалась либо в отдельных аспектах (правовом, социологическом, политологическом, философском), либо в рамках общей характеристики политической ситуации, сложившейся в России в конце XX в. В работе дана историческая оценка развития федеративных отношений в РФв конце 80-х и в 90-е гг. XX в.; предпринята попытка выявления и исследования процессов, связанных с распадом СССР в связи с формированием федеративных отношений в России. Впервые введены архивные документы, связанные с реализацией положений XIX Всесоюзной конференции Коммунистической партии Советского Союза по национально-государственному устройству и на их основе показана взаимосвязь политических процессов, повлиявших на характер развития федеративных отношений в Российской Федерации. В диссертационном исследовании прослежено формирование нового подхода к национально-государственной политике РСФСР, предпринята попытка комплексного и всестороннего изучения отечественного опыта формирования и функционирования федеративных отношений в Российской Федерации, рассмотрено изменение структуры федеративных связей в Российской Федерации, комплексно проанализированы процессы, способствовавшие формированию федеративных отношений в России. На основе архивных источников показана проблема реализации Федеративного договора от 31 марта 1992 г. Впервые введены документы по реализации Федеративного договора, подготовленные Комиссией по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Российской Федерации, политическими фракциями. Показана множественность подходов к решению проблемы федеративного устройства РФ.
Практическая, значимость Материалы диссертационной работьь могут быть использованы для изучения вопросов истории развития государственного федерализма Российской Федерации, а также для изучения современной истории России. Материалы исследования могут использоваться при разработке специальных курсов по таким направлениям, как история, политология, государственное управление, государственное и конституционное право.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и. рекомендована к защите на заседании кафедры политической истории факультета государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Основные положения и выводы диссертационной работы обсуждались на научном семинаре, на проблемной группе кафедры, совещании научных руководителей кафедры. Соискатель дважды выступал на Ломоносовских чтениях МГУ. Отдельные положения работы отражены в 6 публикациях общим объемом более 2 п.л.:
1. Роль федеративных округов в развитии федерализма в России // Материалы X международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» 15-18 апреля 2003 г. Государственное и муниципальное управление. Часть 1. Издательство Московского университета, 2003. 0,25 п.л.
2. Изменение статуса автономных республик РСФСР в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. // Материалы XI международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» 12-19 апреля 2004 г.. Издательство Московского университета, 2004. 0,25 п.л.
3. Урегулирование межнациональных отношений в Российской Федерации (90-е гг. XX века).//Теория и практика управления. Новые подходы. Вып. 1. - М., Университетский гуманитарный лицей, 2004. 0.3 п.л.
4. Внутригосударственная политика в СССР в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. И преобразование статуса автономий в составе РСФСР. // Вопросы гуманитарных наук, № 3(18), М., 2005. 0,5 п.л.
5. Двусторонние договоры и их влияние на развитие государственного устройства Российской Федерации // Вопросы гуманитарных наук, № 5 (20), М., 2005. 0,5 п.л.
6. Роль федеративных округов в формировании федерализма // Аспирант и соискатель, № 5, М., 2005. 0,4 п.л.
Структура работы: Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников, литературы и приложения.
Суверенизация автономных республик и других автономных образований
Федеративное устройство современной России во многом является преемственным по отношению к государственной федеративной системе, сложившейся в СССР. Проблемы, с которыми столкнулась Российская Федерация в конце 80-х гг. XX в. основывались на вопросах национальных отношений внутри Российской Федерации, а также внутрифедеративных связях. Однако эти проблемы являются следствием процессов, происходивших в Советском Союзе задолго до его распада.
Советский Союз, как Федерация Советских Социалистических Республик, являлся унитарным государством с жестко централизованной системой управления территориями и проживающими на них народами1.
В то же время, рассматривая характер советского государственного устройства, известный специалист в области советского конституционного права И.Д. Левин в работе «Советская федерация — государственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР» отмечал, что федерация на базе автономии бьша и остается формой федерирования.2
Р.Г. Абдулатипов в 1991 г., предлагая конкретные шаги по созданию новой государственной структуры на основе обновления Советского Союза, писал: «Суверенитет и свобода каждой советской нации вполне могут быть реализованы в составе обновленного Союза, проявляясь в самоуправлении, самостоятельном решении экономических, политических, социальных и культурных вопросов своего развития».
Таким образом, накануне распада СССР фактически признавалось наличие федеративных связей, на основе которых рассматривалась возможность создания новой государственной структуры.
Одним из важных вопросов, связанных с формированием федерализма в современной России является изменение статуса автономных республик РСФСР в последний период существования СССР. Передача властных функций Центра местным органам власти в ходе перестройки, инициированной в 80-х гг. XX в. руководством Советского Союза в лице Генерального Секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева и его окружения, имела целью повышение статуса национально-территориальных образований. В то же время административные единицы в форме краев и областей оставались подконтрольными, как Союзному центру, так и союзной республике.
В вопросе изучения причин распада СССР существует точка зрения, что предпосылки для распада были заложены в национально-этническом принципе построения СССР. Однако нам представляется, что во многом на национально-этнический кризис в Советском Союзе повлиял кризис в системе государственного управления. Это сказалось, прежде всего, в игнорировании национального вопроса, а также в противоречиях между законодательным оформлением государственного устройства СССР и реальным положением дел.
Проблема повышения статуса автономий позволяет прояснить такие моменты, как асимметрия субъектов Российской Федерации, национальные конфликты внутри РФ, широко обсуждаемые в настоящее время в научной литературе2.
Начиная «перестройку социализма» М.С. Горбачев и ЦК КПСС на первый план выдвинули реформирование экономической и хозяйственной системы СССР. Так, выступая с докладом на Пленуме ЦК КПСС 23 апреля 1985 г., генеральный секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев говорил: «Главный вопрос в том, как и за счет чего страна сможет добиться ускорения экономического развития. Рассматривая этот вопрос в политбюро, мы единодушно пришли к выводу, что реальные возможности для этого есть. Задача ускорения темпов роста, притом существенного, вполне выполнима, если в центр всей нашей работы поставить интенсификацию экономики и ускорение научно-технического прогресса, перестроить управление и планирование, структурную и инвестиционную политику, повсеместно повысить организованность и дисциплину, коренным образом улучшить стиль деятельности».1
Следовательно, уже с 1985 г. одним из главных вопросов внутренней политики государства руководство СССР ставило проблему перестройки системы управления и планирования.
С 1988 г. приоритетным направлением экономики была обозначена хозяйственная самостоятельность предприятий, которая в свою очередь во многом повлияла на пересмотр хозяйственно-экономических взаимоотношений субъектов Советского Союза. В докладе генерального секретаря ЦК КПСС М.С. Горбачева на XIX Всесоюзной партийной конференции говорилось о подготовке к завершению перехода с начала 1990 г. всех предприятий сферы материального производства на новые условия хозяйствования.2
Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и двусторонние договоры
На разработку нового правового оформления взаимоотношений республиканского центра Российской Федерации со своими субъектами оказали значимое влияние националистические настроения, имевшие место с конца 1980-х гг. в ряде автономий России. Националистически настроенная оппозиция заняла прочное положение в таких регионах, как Татарская, Чечено-Ингушская, Башкирская и других автономных республиках.
О сложности ситуации, перед которой оказался федеральный центр уже в 1991 г., говорит следующая выдержка из стенограммы совещания по проблемам межнациональных отношений, состоявшегося 4 декабря 1991 г.:
«Грачев П.П. — Силовой разговор пока на Северном Кавказе приведет к консолидации исламских республик и их противостоянию с Россией.
Старовойтова Г.В. — Я считаю, что разграничение полномочий — это действительно назрело. А о Федеративном договоре внутри РСФСР я бы не спешила говорить. Нам надо бояться конфедерации горских народов»1.
Таким образом, в решении меэюнагщональных проблем внутри Российской Федерагщи в 1991 г. выделилось несколько путей: 1) силовое решение, 2) разграничение полномочий Центра и субъектов, что долэюно было еще в большей степени расширить права республик, 3) подписание Федеративного договора.
Центральная власть РСФСР в лице Президента РФ Б.Н. Ельцина, его аппарата в начале 1990-х гг. пошла по пути законодательного решения вопроса, однако разработка законодательной базы требовала времени.
В качестве приоритетов национальной политики в Российской Федерации как необходимая мера «по осуществлению идеи сохранения! единства России»... определялось «конституционно-правовое равноправиелвсех субъектов Российской Федерации»1.
Вместе с тем, диспропорция национально-территориального устройства России в начале 1990-х гг. привела к межнациональному обострению фактически на всем пространстве РФ.
Возрастающее националистическое движение в автономиях Российской Федерации с одной стороны, являлось показателем возможного распада России", а с другой - позволяло национальным территориям существенно повысить требования в отношении федерального центра. Следовательно, федеративные связи внутри России не могли оставаться неизменными.
Еще одной причиной, вызвавшей необходимость разработки новых федеративных отношений в России, явилось прочное положение демократов в Российской Федерации. Прозвучавшая еще на первом Съезде народных депутатов СССР со стороны российских демократических оппозиционеров, мысль о предоставлении свободы и независимости народам Советского Союза, произнесенная в поддержку прибалтийской националистической оппозиции2, и фактически озвучившая позицию демократов в национальном вопросе, не могла не повлиять на процесс децентрализации самой России.
Дальнейшее развитие идей федерализма в Конституции Российской Федерации
Идеи федерализма, основанные на демократической концепции либерализации государственно-политической системы, приведенной в действие в 1989 - 1993 гг., требовали законодательного закрепления и дальнейшего развития.
В основу федеративных отношений в Российской Федерации были положены Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., определившие государственное, административно-территориальное устройство РФ, а также характер взаимодействия регионов и Центра Федерации.
Федеративный договор закрепил договорной характер российского федерализма. Однако исторически Россия сложилась как конституционная федерация. В пользу этого утверждения говорит факт отсутствия собственной территории, имевшей статус национальной республики у подавляющего количества населения России (представители русской национальности составляют около 80 процентов населения страны1). Кроме того, федеративные отношения в Российской Федерации складывались на основе уже существующих, а для договорных федераций характерно объединение государственных образований не связанных ранее в единое государство." Федеративные отношения в России требовали законодательного закрепления в Конституции, а не в Федеративном договоре.
Рассмотрение вопроса закрепления федеративных отношений в основном правовом документе Российской Федерации - Конституции РФ 1993 г., на наш взгляд, следует начать с анализа предшествующих ей Конституций. К таким документам следует отнести Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г.
Конституция СССР 1977 г. обозначила как принцип организации государственной и общественной жизни страны федеративность.1. Конституцией 1977 г. (и более ранними Конституциями СССР) предусматривался свободный выход из состава СССР союзных республик, что нашло свое отражение и в конституциях союзных республик. Так, в Конституции РСФСР 1978 г. отмечено, что РСФСР сохраняет за собой право свободного выхода из СССР2.
В отношении союзных республик провозглашалась га суверенность. В Конституции СССР 1977 г. говорится, что союзная республика — суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических Республик3. Суверенность закреплена и в конституциях союзных республик, например, в Конституции! РСФСР 1978 г. отмечено, что Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика — суверенное советское социалистическое государство4.
Вместе с тем, в Конституции РСФСР 1978 г. зафиксировано: «Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза»5. Исходя из этого можно говорить о противоречии, содержащемся в тексте Конституции РСФСР 1978 г.: с одной стороны, в Основном законе РСФСР 1978 г. зафиксирована суверенность Российской Федеративной Социалистической Республики, а с другой - руководство ее обществом, государственными и общественными организациями осуществлялось непосредственно Коммунистической партией Советского Союза.
Суверенитет в советском конституционном праве не понимался как суверенитет каждой отдельной союзной республики. По вопросу суверенитета в СССР один из ведущих специалистов в области советского государственного права — А.И. Лепешкин отмечал: «Суверенитет неделим, его нельзя распределить между Союзом и суверенными республиками. В СССР нет параллельно действующих суверенных государственных властей... Это не означает отрицания государственной!власти союзных республик. Она реально существует, развивается и укрепляется, но действует не изолированно от власти Союза ССР, а в органическом единстве с ней»1.
Осуществление выхода из состава СССР любой из союзных республик должно было привести к государственному кризису.
Региональные органы власти в союзных республиках уже в 1988 - 1989 гг. стремились в соответствии с официальной линией государственной политик» расширить права своих национальных территорий. Так, в одном из вариантов разработки «плана по дальнейшему развитию национально-государственного устройства Российской Федерации», представленных Президиумом Верховного Совета Российской Федерации в январь 1989 г. отмечено: «Учитывая, что в составе Российской Федерации находится 16 автономных республик и 10 автономных округов, необходимо рассмотреть вопрос об их правовом статусе, сделав об этом соответствующие записи в Конституции СССР и Конституции РСФСР»2.
В 1988 — 1989 гг. происходили существенные изменения, касающиеся системы государственного управления как в целом в СССР, так и в составляющих его союзных республиках. Законом СССР от 1 декабря 1988 г. в СССР было введено новое звено представительной власти — Съезд народных депутатов СССР:
