Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Образование АТЭС и политика администрации Буша-старшего в 1989-1992 годах.
1. Политика США в АТР и образование АТЭС. 42
2. Политика администрации Дж. Буша-старшего в начальный период функционирования АТЭС. 62
Глава 2. Администрация У. Клинтона и консолидация АТЭС в 1993-1995 годах.
1. Формирование политики администрации У. Клинтона в отношении АТЭС и проект «нового тихоокеанского сообщества». 80
2. «Тройная игра» администрации У. Клинтона: мировая экономика и стратегия формирования режима АТЭС. 113
3. Внешние и внутренние факторы изменения политики Вашингтона в АТР. 138
Глава 3. Кризис «открытого регионализма» и новые тенденции политики США в отношении АТЭС в 1996-2001 годах.
1. Осакская программа и «азиатский путь» АТЭС. 166
2. Азиатский финансовый кризис 1997-1998 годов и новая повестка для АТЭС. 185
3. АТЭС в 1999-2001 годах: поиск новой экономической парадигмы и политизация форума.207
Заключение 239
Список источников и литературы 244
- Политика США в АТР и образование АТЭС.
- Формирование политики администрации У. Клинтона в отношении АТЭС и проект «нового тихоокеанского сообщества».
- Осакская программа и «азиатский путь» АТЭС.
Введение к работе
После окончания Второй мировой войны США превратились в наиболее мощную державу мира. Как это уже бывало в мировой истории (Франция после Тридцатилетней войны, Россия в годы Священного Союза, Великобритания и Франция в годы после окончания первой мировой), наиболее мощное государство получило возможность определять контуры формировавшегося миропорядка, стать его «дизайнером». В период противоборства с державами «оси» и в первые послевоенные годы именно американские дипломаты (т.н. «великого поколения») сыграли основную роль в создании глобальной международной архитектуры (ООН, Бретгон-вудских институтов — МВФ, ВБ, ГАТТ) и атлантического «сообщества» (НАТО и других институтов). США стали гарантом созданной военно-политической и экономической системы «гегемонии» и её главным бенефециарием.
В Северной Атлантике гегемония Вашингтона прочно опиралась на многосторонние институты, сходные структуры экономик (в результате трансформации, связанной с «планом Маршалла») и консолидацию правящего класса. Господство Вашингтона в Восточной Азии, напротив, основывалось на асимметрии в военной и экономической мощи, и предполагало одностороннюю зависимость тихоокеанских союзников США (Японии, Южной Кореи, Филиппин, Таиланда, Австралии и некоторых других) от гегемона. В рамках зтоіі системы Америка предоставляла безопасность от «коммунистической угрозы» и возможность экономического развития (благодаря снятию барьеров для импорта товаров из этих стран). Следствием подобного привилегированного положения стран региона стала структурная зависимость от США, которая давала Вашингтону большую власть над зависимыми странами, но со временем становилась всё более обременительной для американской экономики.
За последние десятилетия общим местом, особенно в АТР и Северной Америке, стал тезис о перемещении центра мира на широты Тихого океана. Со времён госсекретаря США Дж. Хэя это пространство именуется не иначе, как «новое Средиземноморье». Для науки о международных отношениях большое значение имеет политика Вашингтона в АТР после окончания «холодной войны». США в рассматриваемый период распутывали целый узел проблем, связанных с изменением системы «гегемонии» в АТР, сложившейся после Второй мировой войны и необходимостью модернизации собственной экономики. Огромная роль в решении этих проблем предполагалась для форума Азиатско-Тихоокеанского Экономического Сотрудничества (АТЭС), английское название — Asia Pacific Economic Cooperation4. История становления организации представляет собой интереснейший пример взаимовлияния политики, экономики и институционального сотрудничества в условиях распада прежней биполярной системы и поиска новой модели отношений. Попытки организовать институциональное сотрудничество в АТР по атлантическим и западноевропейским образцам предпринимались многократно, но вплоть до конца 1980-х годов без ожидаемого успеха. В области военно-блокового строительства Вашингтон являлся сторонником создания азиатского аналога НАТО, наталкиваясь при этом на противодействие стран региона (Манильский пакт).5 В экономической же области вплоть до образования АТЭС именно США, ориентируясь в первую очередь на многостороннее сотрудничество в глобальном масштабе (ГАТТ, МВФ, Всемирный банк), сдерживали инициативы, возникавшие в региональной среде (прежде всего, Австралии и Японии).
Двигателем идей интеграции в АТР в период «холодной войны» был Токио, заинтересованный в расширении связей со странами Тихоокеанского бассейна. В середине 1960-х годов японский экономист К. Кодзима, под воздействием интеграционных успехов в Европе, разработал проект «Тихоокеанской зоны свободной торговли» (ПАФТА). Посыл был поддержан занимавшим видное положение в японской бюрократической иерархии учёным С. Окита и министром иностранных дел Японии Т. Мики, сторонником активной «азиатско-тихоокеанской политики». В отличие от своих предшественников, уделявших основное внимание взаимодействию с США и развитыми странами Запада, Мики провозгласил приоритетом новой дипломатии Токио «азиатско-тихоокеанское направление», т.е. страны Восточной Азии, Австралию и Новую Зеландию и даже в большой мере Северную Америку. В январе 1968 года в Японии состоялась конференция форума по тихоокеанской торговле и развитию (ПАФТАД - Pacific Trade and Development) с участием представителей Японии, США, Канады, Австралии и Новой Зеландии, которая призвана была ответить на вызовы европейской интеграции и одновременно искать пути решения проблемы «Север-Юг».7
Несмотря на отказ участников от идеи создания зоны свободной торговли и акцента на помощи развивающимся странам Юго-Восточной Азии, встреча сыграла важную роль, превратившись в аналог атлантических Билдербергских конференций.8 Подобно «Билдербергу», форум перешёл на постоянную основу, формируя связи между учёными стран региона, обеспечивая циркуляцию интеграционных идей и закладывая основу межправительственного сотрудничества в будущем. Одновременно с ПАФТАД, стимулировавшим идейное взаимодействие, форум ПБЭК (Pacific Basin Economic Council или Экономический Совет Тихоокеанского бассейна) служил целям формирования привычек сотрудничества среди делового мира региона.
Постепенно ПАФТАД разросся до 17 членов, за счёт приёма в него новых членов из числа развивающихся стран. Однако реального перелома в ситуации не наблюдалось. Предложения К. Кодзимы и П. Драйсдэйла постоянно обсуждались на международных конференциях ученых и бизнесменов, даже находили поддержку в правительственных кругах, но долгое время так и оставались благими пожеланиями.
Второй всплеск интереса к идее межправительственного форума наблюдался на рубеже 1970-1980-х годов. Как и прежде основной импульс исходил из Токио, где имела место борьба между двумя направлениями: асеановским, которое было провозглашено приоритетным в 1977 году в знаменитой «Манильской доктрине» премьер-министра Т. Фукуда и более широким «азиатско-тихоокеанским» подходом, продвигавшимся политическим соперником Фукуда — М. Охира. Придя к власти, последний поручил С. Окита создать рабочую группу из наиболее видных учёных и подготовить доклад о перспективах тихоокеанского регионализма. Разработки учёных представили очертания структуры, которая включала бы в себя весь бассейн Тихого океана и могла стать «азиатским аналогом ОЭСР», с учётом проблемы Север-Юг и зависимости большинства экономик от рынков за пределами региона. По сути, японские исследователи уже в конце 1970-х годов определили принципы сотрудничества, реализованные десятилетием позднее в АТЭС (в т.ч. такие как «открытый регионализм»).9
Одновременно с подготовкой японского доклада, в США шла параллельная работа над концепцией «тихоокеанского сотрудничества». По запросу председателя сенатского подкомитета по делам Восточной Азии и Тихого океана Дж. Гленна наиболее видные эксперты в данной области X. Патрик (из Йельского университета) и П. Драйсдэйл (из австралийского Национального университета в Канберре) представили свои соображения на данную тему. В докладе Патрика — Драйсдэйла, как и в работе японских экспертов, проводилась идея о необходимости создания межправительственного форума на основе ПАФТАД. Роль его должна была заключаться в создании кодексов поведения для бизнеса, формировании стандартов экономической деятельности в регионе (также приводился пример ОЭСР).10
Основным итогом деятельности Охира и его австралийского коллеги М. Фрэзера стало создание СТЭС (Совета по Тихоокеанскому Экономическому Сотрудничеству). В сентябре 1980 года в Канберре состоялась первая конференция форума, в которой участвовали делегаты от правительств 11 стран региона, представители бизнеса, науки, ПАФТАД, ПБЭК, Азиатского банка развития. Несмотря на популярность идей «тихоокеанского сообщества», участники отмечали, что время для межправительственного института еще не пришло. СТЭС на протяжении 1980-х годов функционировал, как форум на трехчастной основе: правительственной, деловой и научной, формулируя наиболее важные концепции сотрудничества, впоследствии принятые в АТЭС. Наиболее важным препятствием для создания многостороннего института являлось прохладное отношение к инициативе администрации Дж. Картера и американского истэблишмента в целом. Слушания в Сенате и Палате представителей по данному вопросу выявили нежелание законодателей поддержать политику Охира резолюцией. Более того, в приложении к докладу Патрика — Драйсдэйла влиятельный экономист А. Рейфман прямо указывал на нежелательные последствия создания подобного форума: ослабление процесса глобальной либерализации торговли, ухудшение отношений с развивающимися странами вне региона и др. С уходом Гленна из подкомитета после выборов интерес на Капитолийском холме к тихоокеанским инициативам вовсе исчез. Определённое возрождение данной тематики наблюдалось во время выборной кампании Р. Рейгана, предложившего инициативу «Тихоокеанского бассейна», но сразу после выборов вплоть до середины 1980- годов проекты администрации в данной области были отложены в долгий ящик.
Образование межправительственного форума сотрудничества в АТР стало возможным только к моменту распада конфронтационной модели «холодной войны», доминировавшей с послевоенного времени и радикального переосмысления своей стратегии Вашингтоном и другими ключевыми игроками.
Актуальность темы исследования. Одной из наиболее фундаментальных тем современных международных отношений является политика Соединенных Штатов в Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР). С конца XIX века внимание политиков и учёных США приковано к этой части мира. Важнейшим, и до сих пор малоисследованным, инструментом американской политики в регионе является форум Азиатско-Тихоокеанского Экономического Сотрудничества (АТЭС).
Диссертационное исследование восполняет данный пробел. В теоретическом плане работа может сделать определённый вклад в развитие дискуссии о «мировой политике» в отечественной науке, находясь на стыке внутри- и внешнеполитической проблематики и привлекая приоритетное внимание к роли одного из самых представительных международных форумов — АТЭС. Практическая польза заключается в том, что, насколько позволяют материалы, вскрывается микропроцесс формирования стратегии Вашингтона, а также анализируется эффективность применения различных, во многом новых для отечественной науки о международных отношениях инструментов политики США. Ввиду подготовки России к проведению саммита АТЭС во Владивостоке в 2012 году, отечественному политико-академическому сообществу особенно важна работа, впервые в российской науке, проливающая свет на формирование, консолидацию и 12 Ковригин Е.Б. Указ. соч. С. 51.
эволюцию повестки дня форума под воздействием наиболее влиятельного государства рассматриваемого периода — США.
Хронологические рамки исследования определяются периодом от основания форума , в 1989 году и до Шанхайского саммита 2001 года, который подвёл черту под эволюцией политики США в отношении АТЭС и внутренним институциональным развитием форума.
Начиная с саммита в Шанхае, в рамках АТЭС появляется тенденция к обсуждению проблем безопасности (в первую очередь, борьбы с терроризмом) и складывается консенсус в отношении экономической повестки дня.
Объектом диссертационного исследования мы определяем политику США в отношении АТЭС на всех этапах — от формулирования задач до конечного результата (внутренней эволюции форума), и во всех- её ипостасях — от военно-политической до экономической и гуманитарной сфер.
Предметом исследования является взаимодействие сформулированной администрациями США стратегии в отношении форума со «средой» (Конгрессом, ключевыми игроками — иностранными государствами, общественным мнением внутри и за рубежом) и результат, получаемый в итоге в виде внутренней структуры АТЭС, его принципов, механизмов и повестки.
Цель диссертационной работы состоит в изучении, на примере АТЭС, механизмов формирования стратегии США (в данном случае на стыке политико-дипломатической, внешнеэкономической и военно-политической сфер); пропагандистских, правовых, экономических и прочих инструментов, применявшихся для достижения поставленных задач; и результатов, которых добивалась политика Вашингтона в данной области (прежде всего, в определении институционального «дизайна» форума) при противодействии иных крупных игроков и общей «среды».
Задачи данного исследования включают в себя:
- выявление внутренних и внешних по отношению к формированию политики США факторов, которые привели к изменению в конце 1980-х — начале 1990-х годов сложившейся послевоенной системы «гегемонии» в АТР и образованию межправительственного форума АТЭС, чему в основном посвящены первые параграфы работы;
- анализ эволюции политики США в отношении форума, интересов Вашингтона в отношении АТЭС, исследование внутренних причин различия в восприятии этих интересов в период администрации Буша-старшего, Клинтона, Буша-младшего с выявлением идейных различий, соотношения позиций администрации, Конгресса, научного сообщества. Кроме внутренних оснований, формулирование целей американского правительства внешних факторов или «среды», изучение влияния которой также входило-в задачи диссертационного исследования;
- выявление роли США в эволюции АТЭС, т.е. противоборства исходящих из Вашингтона импульсов и реакции на них внешних игроков;
- исследование внутреннего институционального развития АТЭС, изучение процесса консолидации и изменений организационной структуры, принципов, механизмов и повестки под воздействием различных факторов, прежде всего, участия в форуме США.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что:
- работа является одной из первых в российской и зарубежной историографии, где АТЭС исследуется с точки зрения политики отдельного государства (не России). Долгое время форум рассматривался исключительно как отражение объективных интеграционных процессов в регионе, в которые нашей стране необходимо встраиваться. Новый угол зрения позволяет увидеть форум, как политический проект или даже инструмент определённой политики;
- работа по АТЭС в большой мере опирается на зарубежный опыт теории международных организаций и режимов (в первую очередь, наиболее продвинувшихся в этой области США, Японии, Австралии, отчасти Великобритании, Германии), без чего само понимание проблематики политики и институционального сотрудничества в АТЭС было бы затруднительно;
- для адекватного понимания целей и стратегии США в отношении АТЭС анализируется дискурс политико-академической элиты, по его материалам реконструируется семиотическое поле (т.е. система «знаков») американской политики, позволяющее понимать публичную дипломатию и поведение Вашингтона в его собственных смыслах;
- используются некоторые сравнительно новые аналитические инструменты, помогающие восстановить навязываемые Вашингтоном семиотические модели (ментальные карты) и логику понимания элитой США «структуры ситуаций» (теория игр);
по материалам прессы, интервью, работам зарубежных журналистов реконструированы внутренняя политическая история форума, скрытые разногласия и конфликты, неосуществленные проекты, которые не были отражены в официальных документах АТЭС и практически не учитывались в российской науке;
- ключевые официальные документы форума (декларации и своды и принципов) подробно изучаются в рамках сравнительно-правового подхода, как явления «мягкого» (т.е. рекомендательного) права, в общем контексте международного права; - в научный оборот в России введен широкий круг источников - от документов Белого дома и Конгресса, посвященных АТЭС, до материалов международных конференций и малоизвестных интервью ключевых политиков.
Апробация исследования. Основные положения и научные итоги диссертации были изложены диссертантом в сообщениях на конференциях аспирантов и докторантов и представлены в ряде научных публикаций, в т.ч. в рецензируемом научном журнале «Вестник МГУ. Серия истории», входящем в перечень Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации.
В изданиях, рекомендованных ВАК:
Ширков А. В. Кризис «открытого регионализма» в АТЭС и формирование новой концепции интеграции в АТР в конце 1990-х гг. // Вестник Московского университета. Серия 8, история, № 5, 2007. С. 59-68.
В других изданиях: Ширков А. В. Политика США в отношении АТЭС в 1989-1994 годах. - деп. в ИНИОН РАН 1 июня 2006 года, № 59772.
Другим моментом, который хотелось бы оговорить, является порядок употребления отдельных терминов в диссертации, по поводу которых в научном сообществе существуют дискуссии. В первую очередь, имеются разногласия по поводу целесообразности рассмотрения АТР или Восточной Азии в качестве единого региона.13 Не углубляясь в дебри исследования степени интегрированности и однородности этого пространства, определим, что будем следовать сложившейся в отечественной и зарубежной науке рассмотрения данной части света, как некоего единства.14 При этом, следует отметить, что понятия АТР и Восточной Азии не идентичны: Восточная Азия включает в себя страны Северо-Восточной (Японию, Корею, Китай) и Юго-Восточной Азии (страны Индокитая, Малайзию, Индонезию, Филиппины, Сингапур); АТР, помимо перечисленных, охватывает также Австралию и Океанию. Данные обозначения используются в работе исторически т.е. в зависимости от описьшаемого периода, когда преобладало то или иное понимание границ региона, или для подчеркивания разницы между тем или иным единством. Примечательно, что в определённые периоды для американского дискурса было характерно понятие «тихоокеанского кольца», что подчеркивало принадлежность восточного побережья Северной и Южной Америк к рассматриваемому региону.
Следующим дискуссионным пунктом может являться вопрос о наличии, этапах и характере интеграционных процессов в регионе, особенно если сравнивать сложившуюся модель с классическими образцами Европы или Северной Америки. Рассмотрение вопроса, что мы понимаем под термином «интеграция», каково отличие данного явления от глобализации, и соответствие его реалиям АТР, потребовало бы отдельных исследований и не является магистральным для данной работы. В связи с этим будем также следовать сложившимся в российской науке традициям, и использовать данную терминологию для обозначения региональных экономических процессов конца 1980-2000-х годов. Обращаем внимание, что в работе употребляется как отечественное понятие «интеграция», так и пришедший с Запада термин «регионализм». Использование данных обозначений имеет место- для различения объективного экономического процесса (интеграции) и политики направленной на его стимулирование (регионализма), или в качестве синонимов, когда данная разница несущественна.
Наконец определим, что применительно к АТЭС в данном исследовании употребляются различные термины —- форум, организация, институт, независимо от степени его действительной институционализации в различные рассматриваемые периоды, и, несмотря на отличие его модели сотрудничества от более структурированных европейских или Бреттон-вудских образцов.
Обзор источников.
Источники, позволившие провести исследование, можно классифицировать следующим образом:
• материалы исполнительной ветви власти США, включая доклады различных ведомств;
• резолюции, слушания, доклады и речи законодательной власти;
• статьи, выступления представителей делового и научного сообщества;
• официальные документы АТЭС (декларации, принципы, программы действий, индивидуальные планы действий)
• другие материалы АТЭС (доклады комитетов, рабочих групп, «Группы именитых лиц», Делового консультативного совета)
• материалы различных международных организаций (доклады МВФ, Всемирного банка, ООН и др., декларации, своды принципов)
• американская и зарубежная пресса
Материалы исполнительной власти США представлены брифингами, пресс-конференциями, информационными справками различных структур, в первую очередь, Белого дома, Госдепартамента, офиса торгового представителя США. Первостепенное значение для исследования темы имеют речи ключевых государственных деятелей Вашингтона, которым уделено большое внимание в работе.13 По нашему мнению, анализ этих «посланий» администрации американской и зарубежной общественности позволяет не только отслеживать мнение наиболее влиятельных лиц в мировой политике, но и реконструировать их идеологическую составляющую в более широком плане. Важные речи политических деятелей часто являются презентациями масштабных идеологических проектов, почти всегда неким камертоном, задающим тон дискуссий политической и научной элиты США и стран региона. Анализируя терминологию, образность и даже интонации таких речей можно довольно точно определить то, какие пласты они затрагивали, и какое направление пытались задать. Как известно, XX век является • временем масс, когда общественное мнение превращается в ключевой фактор международных отношений, а возможность влияния на него — важнейшее условие политического успеха. Поэтому внешняя составляющая, ориентированная на аудитории, особенно в США с их традициями «публичной дипломатии», выходит на первый план, политика в первую очередь имеет дело с массами. Обмен секретными эпистолами, как главный источник по истории международных отношений, остается достоянием эпохи кабинетных дипломатий.
Сходное значение имеют доклады различных структур, в том числе Совета национальной безопасности, Пентагона, Совета экономических консультантов, офиса торгового представителя, изначально рассчитанные на аудиторию, хотя и более элитарную.16 Работая с такими документами, необходимо помнить, что их целью является, одной стороны, оказание идеологического воздействия (только уже на более высоком экспертном уровне), а с другой, очерчивание рамок поведения для остальных партнёров, задание им определённого вектора. В то же время, благодаря более солидному инструментарию докладов (не литературные образы, а статистика, фактический материал, анализ) их эффект на общественное мнение зачастую бывает сильнее, чем известные речи политиков.
Материалы Конгресса, сравнительно с документами исполнительной власти, имеют преимущественно непрямое отношение к исследуемой теме. Это объясняется отсутствием юридически обязывающих соглашений в рамках АТЭС, требующих ратификации на Капитолийском холме. Тем не менее, Конгресс оказывал колоссальное косвенное влияние на политику в отношении АТЭС (например, вопросы торговли с Японией, «ускоренной процедуры торговых переговоров», НАФТА, реформы Госдепартамента 1995-1996 годов).
В связи с этим большое значение приобретает изучение слушаний комитетов Сената и Палаты представителей, резолюций в поддержку основания АТЭС и политики Клинтона по усилению форума, речи, дающие представление о характере дискуссий на Капитолийском холме и доклады.17
Определённое вспомогательное значение имеют работы Исследовательской службы Конгресса (Congressional Research Service), имеющие характер информационных справок, 1 о как для законодателей, так и для внешних наблюдателей. В некоторых случаях они • стремятся отражать скорее официальную версию Вашингтона, а не реальное положение вещей. Например, изображая саммиты АТЭС, специалист Конгресса Д. Нанто, преподносит их, как череду последовательных успехов даже применительно ко второй половине 1990-х годов, с чем едва ли можно согласиться.
Первостепенное значение в работе придаётся материалам, представляющим взгляды .. политического, делового и научного сообщества в форме статей в журналах, выступлений на семинарах, конференциях и т.д. От документов исполнительной, в во многом и законодательной, власти этот вид источников отличается тем, что ориентирован на диалог и обмен мнениями. Как речи ключевых политиков, доклады авторитетных структур способны изменять весь контекст отношений региональной жизни, так и идеи экономистов и международников в значительной степени формируют реальность. При этом, в качестве именно источника,, иногда использовались материалы не только напрямую посвященные АТЭС и политике США в регионе, но и работы общего плана по международным отношениям и политэкономической теории, ставшие основой американской «стратегической культуры» в целом. Примером могут служить теория игр, интегрированная со времен Т. Шеллинга и аналитики RAND в 1950-1960-х годах во внешнеполитическое мышление США и ставшая неким «метаязыком» экспертов. Большое значение для формирования политики в отношении АТЭС имели концепции «фрагментации» мировой экономики на три блока П. Кругмана, или «соревновательной либерализации» Ф. Бергстена, «управляемой торговли» Л. Тайсон, «конца истории» Ф. Фукуямы, «взаимозависимости» Р. Кохэйна и Дж. Ная и другие, они во многом программировали стратегию Вашингтона на внешнеэкономической и международно-политической арене.
Наиболее известной площадкой для «вбрасывания» ключевых идей является журнал "Foreign Affairs", рупор одного из самых влиятельных «мозговых центров» — Совета по международным отношениям. Степень его влиятельности можно оценить по тому, что в нём регулярно публикуются министры и президенты различных стран, именно здесь впервые вышли в свет «длинная телеграмма» Дж. Кеннана, концепции «столкновения цивилизаций» С. Хантингтона или «конца истории» Ф. Фукуямы. Функцией данного журнала является привлечение внимания к определённым проблемам в мировом масштабе и направление тональности дискуссии. В идеале он мог бы выступать в роли камертона, задающего тон дискурсу в мировом масштабе. Статьи этого журнала, как имеющие резонанс в глобальном масштабе, чему доказательством служат нередкие официальные дипломатические столкновения различных стран по поводу статей, привлекали наше первостепенное внимание.20
Для изучения политики США в отношении АТЭС неоценимое значение также имеют материалы другого «мозгового центра» — «Национального бюро азиатских исследований», собравшего мнения, предложения и мысли наиболее известных политиков, учёных и бизнесменов о подходах к сотрудничеству в форуме.21 Бюро работало на непартийной основе с 1989 года после крупного гранта от «Фонда Генри Джэксона», который продолжает оставаться основным спонсором работы исследовательского центра.
Из других «интеллектуальных фабрик» можно отметить умеренно консервативный Фонд Наследие, активно критиковавший политику Клинтона с позиций Realpolitik; RAND, проводивший активные «стратегические» исследования; «Проект нового американского века», ставший лабораторией проектирования неоконсервативного миропорядка; активно ему содействовавший Американский институт предпринимательства, тяготеющий к Демократической партии Брукингский институт.22
В отношении многих статей и выступлений подобного рода нередко существует проблема определения — являются они источниками или же литературой, в связи с тем, что многие учёные, занимавшиеся темой, являются довольно влиятельными людьми и их исследования могли оказывать воздействие на формирование политики. Классический пример здесь — Ф. Бергстен, экономист, фактически один из архитекторов АТЭС и его платформы «открытого регионализма». Нашими критериями здесь являлось не только время написания работ, но и главным образом их характер. Краткие очерки с рекомендациями, написанные перед важными событиями или во время них мы уверенно относим к источникам, даже если они написаны известными специалистами по данной теме. В то же время глубокий детальный анализ, основанный на теоретической базе, относится нами к литературе, даже если его публикация оказывала значительное идейное и политическое влияние на представления об АТЭС и характере его проблем. Одним из наиболее важных классов источников являются материалы АТЭС. Их можно разделить на две группы: официальные документы форума, такие как декларации, специальные заявления, «необязывающие принципы» и т.д., и доклады различных близких к нему структур («Группы именитых лиц», рабочих групп, Экономического комитета, Делового Консультативного совета). Характер работы с первой группы имеет сходство с работой юриста. Несмотря на «необязательность» норм, провозглашаемых в декларациях и официальных заявлениях АТЭС, язык и формулировки в них имеют первостепенное значение, вызывая дипломатические столкновения и длительные согласования. Легитимность международного института традиционно выше, чем отдельного национального государства, и «слово» исходящее от наднационального органа имеет повышенное значение. Даже декларативное «мягкое» право создает определённые стандарты поведения в экономике (а после 2001 года и в безопасности), отступление от которых ведёт к тяжелым, по крайней мере, репутационным, потерям. Поэтому формулировки в декларациях, «программах» и «принципах» требуют тщательного изучения и элементов сравнительного анализа с другими подобными документами.
Все доступные документы АТЭС выставлены на официальном сайте форума.23 Поскольку они расположены в хронологическом порядке и найти их очень просто, в нашей работе они приводятся без точных адресов, которые могут быть подвижными. На том же сайте находится внушительный свод докладов, индивидуальных планов действий, отчётов и т.д. Значение этих докладов, прежде всего, заключается во влиянии на повестку форума, тематику и приоритеты деклараций, поэтому резонанс от некоторых из подобных документов является весьма большим. Другие помогают пролить свет на «внутреннюю кухню» АТЭС, давая обзоры индивидуальных планов действий, коллективных планов, статистическую информацию, описание встреч рабочих групп и работы на «микроуровне».24
Материалы других международных организаций, включая МВФ, Всемирный банк, ОЭСР, Азиатский банк развития и др., имеют принципиальное значение для выявления доминировавшей идеологии экономической политики, борьбы за навязывание той или иной модели. Наиболее показательным в этом отношении является доклад Всемирного , банка 1993 года, написанный под влиянием Японии, который стал восприниматься, как легитимация японской модели развития.25
Сложностью исследований по АТЭС является отсутствие каких-либо протоколов дискуссий или переговоров на встречах лидеров, министров и высших должностных лиц. Публикация деклараций и совместных заявлений отражает только общие принципы, которые представляют ценность только при знании контекста и «подводных камней», экономических противоречий между членами форума. Восполнить пробел отчасти возможно, опираясь на материалы средств массовой информации, которые составляют последнюю группу источников, использовавшихся в данной работе.
Эти источники не только являются важным отражением общественного мнения, но и содержат наибольшее количество информации, фактов, слухов, домыслов. Спецификой нашей темы является то, что традиционные в подобных исследованиях спутники американиста и международника — "New York Times", "International Herald Tribune", "Washington Post", "Wall Street Journal" могут быть только вспомогательными инструментами. Проблематика АТЭС не так сильно интересовала американского читателя, поэтому в описании политики в отношении форума журналисты весьма стандартны — как и в России, они довольствуются перечислением экономик членов организации и ставшей тривиальной мыслью о значении региона АТР для мировой экономики, смещении баланса экономической мощи в западную часть Тихого океана. В связи с этим американская пресса наиболее полезна в изучении внутриполитических процессов, затрагивающих политику в отношении АТЭС.
Для исследования собственно сотрудничества в рамках форума и погружения в дела Восточной Азии большую ценность представляли номера "Far Eastern Economic Review", англоязычного еженедельного журнала, издаваемого в Гонконге26. Авторы этого журнала являются хорошими знатоками политических и экономических хитросплетениях жизни Восточной Азии и превосходными стилистами, делающими информацию занимательной. Примерно такого же характера журнал "Asiaweek" предоставляет свои номера в Интернете в свободном доступе, начиная с выпусков 1995 года. 27 Среди изданий специализирующихся на восточноазиатской проблематике можно также отметить он-лайн службу "CNN.com", которая включает в себя также раздел "AsiaNow" и предоставляет І информацшо по общим событиям региональной жизни.
Особую ценность для реконструкции политики в АТЭС имеет богатое фактическим •л материалом собрание интервью американского корреспондента японской газеты «Асахи Симбун» Йоичи Фунабаси. Работа журналиста «Азиатско-тихоокеанский синтез: роль Японии в АТЭС» стала главным источником информации по раннему периоду ь существования форума 1989-1995 годов для всех исследователей форума.29Хотя книга автором распределена по нескольким рубрикам и содержит не только интервью, но и его личные впечатления, рациональнее отнести её к категории источников, поскольку научных попыток осмыслить процесс АТЭС практически не предпринимается, а изложение имеет форму отдельных слабо связанных между собой рассказов. Информация, предоставляемая Фунабаси, является во многом уникальной, так как, во многих случаях более нигде не встречается. Журналист, будучи аккредитованным корреспондентом, имел возможность систематически брать интервью, как у ключевых руководящих лиц, включая госсекретаря Дж. Бэйкера и заместителя госсекретаря по делам Восточной Азии и Тихого океана У. Лорда, так и у более мелких чиновников, которые разъясняли ему суть обсуждаемых проблем, «подводные камни» переговоров и т.д.
Политика США в АТР и образование АТЭС
АТР ко второй половине 1980-х годов представлял собой конгломерат бурно растущих стран, колыбель «азиатских тигров», один за другим пробуждавшихся для завоевания позиций в мировой экономике. После грандиозного японского «чуда», вознесшего «Страну восходящего солнца» к середине 1970-х годов до положения второй экономики мира, завороженному миру предстал ряд сказочных экономических взлётов. Успехи Японии, Южной Кореи, Тайваня, Гонконга, Сингапура, приморских «специальных экономических зон» КНР (в первую очередь, Шэньчжэня, выросшего от рыбацкого посёлка до мирового мегаполиса), стран АСЕАН заставили говорить о наступлении новой эпохи в истории человечества — Тихоокеанского века.116
Восемь наиболее интенсивно развивающихся стран региона (high-performing East Asian economies в терминологии Всемирного банка) — Япония, Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Гонконг, Малайзия, Индонезия и Таиланд с 1965 по 1990 год росли быстрее, чем любые другие страны мира. По темпам роста ВНП на душу населения перечисленные -экономики существенно превосходили индустриально развитые страны «Севера», богатые нефтью и газом Средний Восток и Северную Африку, в три раза опережали Латинскую Америку и Южную Азию, в пять раз — Тропическую Африку.117 Кроме феноменальных абсолютных показателей, региональные чемпионы добились большого успеха в распределении приобретенных богатств, постепенно нивелируя пропасть между богатыми бедными и являясь на тот момент единственными странами, где одновременно происходил высокий рост экономики и сокращение социального разрыва.
Существовал целый комплекс причин подобного хода вещей. В науке и политике борьба за интерпретацию успеха «азиатских драконов» продолжается по сей день. Наиболее известным исследованием вопроса стал, спонсированный Японией, доклад Всемирного банка 1993 года. В нём эксперты организации (включая знаменитого впоследствии экономиста Дж. Стиглица) объясняли данный прорыв искусным управлением рыночными процессами со стороны восточноазиатских правительств.119
В докладе отмечалось, что прямые государственные интервенции не в состоянии повлиять на увеличение производительности труда или обеспечить технологический скачок (за исключением случая собственно Японии). 120В то же время перечисленными правительствами проводилась «правильная экономическая политика», позволявшая работать силам конкуренции в отношении людских ресурсов, и создававшая условия для переориентации экономики с импортзамещения на экспорт. Грамотные усилия по поощрению экспорта (например, освобождение импорта, необходимого для производства экспортных товаров или финансовая подпитка) привели к тому, что экономики стали ориентированы вовне. Естественный отбор конкуренции и заимствования лучших управленческих практик, технологий, оборудования (как результат экспорториентации) дали повышение производительности труда и качественный рост, в отличие от социалистических экономик, где в основном имело место только количественное увеличение.121 Детальное изучение вопроса не входит в наши задачи, отметим только, что помимо внутренних усилий, как видно из доклада, огромную, если не решающую, роль сыграла возможность экспортировать промышленные изделия на рынки развитых стран, что стало возможным благодаря политике США в регионе и обстоятельствам «холодной войны».
Формирование политики администрации У. Клинтона в отношении АТЭС и проект «нового тихоокеанского сообщества».
Осень 1992 года прошла в США под знаком президентских выборов. Соперник Буша от демократов, губернатор Арканзаса У. Клинтон, несмотря на предложенную республиканской администрацией инициативу «Обновления Америки», проводил агитацию под лозунгом «это экономика, глупый», критикуя некомпетентность президентской команды в экономической сфере. Популярность Буша, достигнув после успеха операции «Буря в пустыне» в 1991 году пика, под влиянием продолжавшейся экономической рецессии в США резко пошла на спад в 1992. Дебаты вокруг НАФТА, неудовлетворенность избирателей обоими кандидатами от традиционных партий привели к беспрецедентной популярности независимого кандидата Р. Перо.
Переговоры по НАФТА подняли проблему стандартов труда и защиты окружающей среды в торговых соглашениях. Тесная интеграция с более отсталой Мексикой могла привести к «гонке ко дну», обострению конкуренции за счет окружающей среды и условий труда рабочих. Яростная кампания АФП — КПП (Американской федерации труда-Конгресса производственных профсоюзов) и экологических организаций против НАФТА, успех Перо, вынудили политические элиты США, в первую очередь в Демократической партии, считаться с их требованиями.
Экономическая программа Клинтона во многом зависела от традиционной электоральной базы демократов, которая.с 1950-х годов, особенно после избирательной кампании 1960 года Р. Никсона и Дж. Кеннеди, концентрировалась в промышленных северо-восточных районах США. Позиция АФП-КПП и интересы рабочих оказывали большое влияние на все демократические администрации.
Клинтон в октябре 1992 года поддержал НАФТА, учитывая заинтересованность бизнеса, и связь соглашения с повышением конкурентоспособности экономики, но только при условии достижения договоренности по вопросам экологических и трудовых стандартов, гарантий от резких скачков роста импорта. Эти оговорки были весьма существенными, так как должны были стать крупной новацией в практике торговых переговоров. Введение темы «стандартов» явилось также важным отступлением от риторики ничем не регулируемой свободной торговли и рейгановской «магии рынка».
В период избирательной кампании Клинтона в его команде уже присутствовал набор идей, которые позднее сформировались в целостную стратегию. Кандидат от демократов заявлял о необходимости построения глобального демократического мира, в условиях которого, отказавшись от подчинения экономики политическим целям, как то имело место в годы «холодной войны», США смогли бы восстановить конкурентоспособность своей промышленности. 237 Контуры нового подхода стали прорисовываться более четко после завоевания демократами Белого Дома и ключевых организационных и кадровых решений. Экономическая идеология администрации основывалась на приоритете обновления американской конкурентоспособности. Теоретиками новой политики стали К. Престовиц, Л. Туроу, Р. Райх, Л. Тайсон и др. экономисты, выступавшие за проведение «промышленной политики», «управляемой» и «стратегической торговли».
Интерес к теории «промышленной политики» в американских элитах вырос в начале 1980-х годов по мере, по мере обострения конкуренции с Японией, которая добилась успеха в производстве электроники, компьютеров, полупроводников и др., проводя политику поддержки и защиты этих отраслей. Дискуссии в Национальном бюро экономических исследований и Калифорнийском университете (Беркли) привлекли большое внимание к проблеме.
«Управляемую торговлю» Тайсон определяла, как «торговые соглашения, устанавливающие количественные показатели, как в отношении правил торговли, так и по объемам экспорта и импорта».239 При этом она призывала не к протекционистским мерам, а к агрессивной борьбе за открытие внешних рынков, применяя по необходимости известное планирование и согласование экспорта, необходимого для подъёма внутренних технологичных отраслей.
Осакская программа и «азиатский путь» АТЭС
Горячие споры продолжились также по поводу добровольности либерализации. Как и прежде развивающиеся экономики настаивали на ней и отказывались от каких-либо однозначных обязательств. «Соломонов» подход был предложен министром торговли Гонконга Э. Миллером, выведшим парадоксальную формулу «концерта односторонних действий» (concerted unilateral actions). Подобный оксюморон, следуя стилю АТЭС, (где уже существовал «открытый регионализм»), пытался совместить два понятия традиционно считавшиеся противоположными. Подразумевалась некая координация добровольных мер членов форума, которая позволила бы сопоставлять усилия и, таким образом, осуществлять давление друг на друга.
С. Кристофф, представлявшая Вашингтон на этих встречах, была одним из основных противников столь «непрактичного» подхода и, соответственно, термина. США опасались, что экономикам не удастся добиться сопоставимости в индивидуальных планах либерализации, результатом же станет потеря позиций в переговорах с ЕС. По словам сотрудницы Госдепартамента, в реальности этот метод означает только одностороннюю либерализацию, в чём Вашингтон не видел большой ценности. Если в Фукуоке формула широко использовалась и успела стать популярной в научной и журналистской среде (получив также одобрение на конференции в Киркленде), уже в Саппоро от неё пришлось отказаться, как от официальной платформы АТЭС, из-за позиции США, которым казалось, что термин слишком подчёркивает односторонний и добровольный характер.
Тем не менее, сам подход было решено взять за основу. Члены форума договорились о пред оставлении, индивидуальных планов действий к саммиту 1996 года в Маниле, зарезервировав себе более года для их составления. В Осаке планировалось принять «программу действий», т.е. некую схему принципов, чертёж, по которому они должны были строиться. При этом, подчёркивалось разделение мер на две части: гармонизацию стандартов и упрощение таможенных процедур, что должно было осуществляться коллективно, и, выполняемые в одностороннем порядке, дерегулирование и сокращение тарифов.538 Этот компромисс, выработанный в Саппоро, казалось, устроил различные стороны и фактически определил контуры Осакской программы.539 16-17 сентября 1995 года в Осаке состоялась министерская конференция АТЭС, а 19 ноября саммит лидеров. Примечательно, что президент США не поехал в Японию, сославшись на бюджетные проблемы в Вашингтоне, и его заменяли вице-президент А. Гор и Кристофер. Отсутствие американского президента было вызвано как внутренними проблемами, так и, по-видимому, нежеланием придавать дополнительную легитимность выработанной в Саппоро модели. В Азии отказ от приезда на встречу был воспринят, как знак, что Белый дом более не придает региону первостепенного значения, несмотря на опровержения.
Похожие диссертации на Политика США в отношении АТЭС в 1989-2001 годах
