Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Условия и факторы формирования новой региональной избирательной системы (K.80-X-1993 г.) 26
Глава 2. Избирательный процесс Ростовской области в условиях регионального законодательного оформления избирательной системы (1994 — 1997 гг.) 62
Глава 3. Основные тенденции в развитии региональной модели избирательной системы (1998-2001 гг.) 117
Заключение 154
Список использованных источников и литературы 169
- Условия и факторы формирования новой региональной избирательной системы (K.80-X-1993 г.)
- Избирательный процесс Ростовской области в условиях регионального законодательного оформления избирательной системы (1994 — 1997 гг.)
- Основные тенденции в развитии региональной модели избирательной системы (1998-2001 гг.)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Трансформация современного избирательного процесса, постоянная модификация его правовой базы свидетельствуют о том, что российское общество находится в поисках оптимального вектора его развития. Ряд последних инициатив Президента страны В.В. Путина и федерального законодателя привели к унификации избирательного процесса в субъектах Российской Федерации. Это актуализирует изучение исторического опыта развития регионального избирательного процесса, который с конца 80-х годов XX века приобрел определенные специфические черты и особенности.
Достаточно противоречивые оценки в России вызвало введение смешанной избирательной системы на выборах законодательных органов государственной власти регионов, отказ от выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации, а также исключительно партийный принцип формирования нижней палаты российского парламента. В частности, граждане стали заявлять о. том, что подобными решениями «...рушится принцип выборности, который, согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации, является высшим непосредственным выражением власти народа».1 Следовательно, в условиях незавершенности модернизации современных российских общественных отношений, в том числе, в сфере избирательного процесса актуализируется необходимость изучения регионального опыта складывания и функционирования избирательной системы в 90-е годы XX века.
Исследовательский интерес к проблематике развития регионального избирательного процесса обусловлен также возможностью проведения историко-сравнительного анализа особенностей избирательного процесса в
«Валерий Дмитриевич, не молчите!». Открытое письмо Председателю Конституционного Суда России В.Д. Зорькиїгу. // Новая газета. - 3 сентября - 3 октября 2004. - С. 2.
различных субъектах Федерации посредством выделения параметров, выводимых из реализации в ходе выборов принципа народовластия. Данный принцип, согласно Конституции Российской Федерации, позволяет определить содержание избирательного процесса. А параметры, раскрывающие особенности регионального избирательного процесса — сформулировать отсутствующие до сих пор в российском обществе представления об оптимальной модели избирательной системы, которая призвана реализовать конституционный принцип народовластия. Это позволит определить условия и факторы дальнейшего совершенствования избирательного процесса в Российской Федерации.
Объектом исследования является региональный избирательный процесс в период с конца 80-х годов XX века по 2001 год.
Предметом исследования стало формирование и функционирование региональной избирательной системы, представляющей собой совокупность общественных отношений основных участников избирательного процесса.
Территориально исследование охватывает Ростовскую область, как один из крупнейших субъектов Российской Федерации с глубокими демократическими традициями избирательного процесса, исторически востребованными и в период зарождения современной региональной избирательной системы. Выбор данного региона обусловлен еще и тем, что здесь на протяжении 90-х годов XX века кардинальным образом менялись электоральные предпочтения населения.
Хронологические рамки исследования охватывают период с конца 80-х годов XX века по 2001 год. Данные временные рамки обусловлены тем, что именно в этот период, в условиях активизации модернизационных процессов в стране, сформировалась и претерпела определенную эволюцию региональная избирательная система. Нижний предел обусловлен выработкой еще в 1988 году демократических по характеру основ избирательного процесса, реализация которых означала начало формирования новой региональной избирательной системы. Особенности процесса ее
функционирования, во многом, были обусловлены новыми условиями деятельности в Ростовской области общественно-политических структур, средств массовой информации, органов власти, избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса.
Верхний предел обусловлен завершением процесса складывания региональной избирательной системы согласно заданным Конституцией Российской Федерации демократическим принципам и нормам. При этом определенное уменьшение роли политических партий в региональных выборах конца XX - начала XXI века сопровождалось усилением влияния органов власти на избирательный процесс. Нереализованными осталось большое количество референдарных инициатив граждан, что явилось следствием неразвитости законодательства о референдуме. В целом, в правовой регламентации выборов региональный законодатель перестал ориентироваться на учет местных особенностей их проведения.
Проблема терминологии. Диссертационное исследование построено на использовании нескольких основополагающих для данной работы терминов: избирательная система в широком смысле слова, под которой следует понимать систему общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти на региональном уровне1 и избирательная система в узком смысле — способ распределения мест в парламенте и/или выявление победителей в округе.2
Под региональным избирательным процессом понимается функционирование основных участников избирательного процесса, осуществляемое во времени и в пространстве.
Некоторого пояснения требует и такой термин, как модель региональной избирательной системы, представляющая собой совокупность специфических черт регионального избирательного процесса, определяющих развитие общественных отношений, которые возникают в процессе формирования
1 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред.
к. ю. н. А.А. Вешняков. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - С. 106.
2 Ф. Алескеров, П. Ортешук. Выборы. Голосование. Партии. - М., 1995.
избираемых органов власти. В работе также определяются условия и факторы, влияющие на формирование региональной избирательной системы. Под условиями понимаются политические, социально-экономические, культурные и иные обстоятельства, способствующие или препятствующие развитию процесса. В качестве фактора выступает то или иное событие, способствующее изменению его условий.
Историография проблемы. В научной литературе осмысление процесса формирования современного регионального избирательного процесса происходило на протяжении всего того периода, в рамках которого он развивался. Не окончено оно и сегодня. Условно данный временной историографический интервал можно разделить на два этапа: с конца 80-х по начало 90-х годов XX века и с середины 90-х по настоящее время. Подобное деление обусловлено такими факторами, как широта и доступность вовлечения в исследовательскую сферу качественно новых источников, а также проблематикой и целеполаганием исследований, характером и степенью обобщения фактического материала, уровнем оценок и выводов, отражающих глубину теоретического осмысления различных аспектов регионального избирательного процесса.
Особенностью первого историографического этапа стало появление множества статей, авторами которых являлись представители различных обществоведческих наук: журналисты, политологи,, философы, социологи, историки, юристы, что, изначально, придавало проблематике междисциплинарный характер изучения.1 Кроме того, исследователями были предприняты первые попытки к осмыслению региональной практики выборов через анализ отдельных этапов их проведения. Особенности хода предвыборной борьбы кандидатов на выборах в республиканские и местные
В.Н. Абрамов. Политические симпатии и политическая ориентация населения Калининградской области: Итоги Всероссийского референдума 1993 г. // Личность и общество. - 1994. — Вып. 8; СЕ. Заславский. Власть и политические партии в режиме выборов: Становление института партийного представительства: политико-юридический аспект. // Власть. - 1994. - № 4; B.C. Комаровский. Выборы мэра Москвы. // Социологические исследования. - 1993. - № 4.; А.Е. Постников. Мажоритарная и пропорциональная системы: плюсы и минусы. // Народный депутат. - 1993. - № 12 и другие.
Советы выявляли И. Бутко, В. Дорофеев, А. Матвеенков и другие.1 При этом авторами давались конкретные рекомендации кандидатам в народные депутаты по использованию в своей предвыборной кампании тех или иных способов воздействия на избирателей. Внимание исследователей привлекал в этот период времени и процесс совершенствования законодательства о выборах, реализация на практике основных его норм и принципов. К примеру, изменения в процедуре выдвижения и регистрации кандидатов в народные депутаты СССР на примере Ростовского территориального избирательного округа Ярославской области проанализированы А. Ивановым. Подобный анализ практики проведения первых относительно демократических выборов позволял исследователям делать некоторые прогнозы о возможностях дальнейшего развития региональной избирательной системы. В целом, в исследовательской литературе конца 80-х - начала 90-х годов XX века шло накопление фактического материала о региональном избирательном процессе в новых условиях его развития, а также предпринимались первые попытки его обобщения.
Своеобразным «толчком» к началу научного осмысления проблем, связанных с развитием регионального избирательного процесса, стала изданная в начале 1990 года коллективная монография «Весна-89. География и анатомия парламентских выборов». Авторы данной монографии провели глубокий и всесторонний анализ территориальных аспектов избирательной кампании 1989 года (Москва, Ивановская область, Литва, Крым, Камчатская область) на различных ее этапах (нарезка округов, выдвижение кандидатов, тактика представителей тех или иных социально-профессиональных групп, проведение двух туров голосования и повторных выборов). В этой коллективной работе, наряду с анализом региональных факторов политического процесса (демографических, экономических, культурных и др.),
1 И. Бутко. Накануне. // Народный депутат. - 1990. - № 3. - С. 34-35; В. Дорофеев. Противостояние в Донецке:
(О предвыборной борьбе в Донбассе). / Народный депутат. - 1990. - № 6. - С. 24-25; А. Матвеенков. Агитация
за кандидатов. // Народный депутат. - 1990. - № 3. - С. 24-27 и другие.
2 А. Иванов. Ветры перемен и старые препоны: (Выдвижение кандидатов в народные депутаты СССР в
Ростовском территориальном избирательном округе Ярославской области). // Советы народных депутатов. -
1989.-№2.-С. 38-40.
были намечены подходы к выявлению региональных моделей электорального поведения.1
Дальнейшему усилению внимания исследователей к изучению регионального избирательного процесса способствовала избирательная кампания 1993 года, а точнее — итоги ее проведения - провал провластных партий и триумф Либерально-Демократической партии В.В. Жириновского, что стало наглядной иллюстрацией невнимания политиков к региональным процессам. Вслед за этим и в научной среде наметилось несколько исследовательских направлений в изучении регионального избирательного процесса.
Большинство ученых предпочло рассматривать избирательный процесс в контексте смены региональных политических элит. В результате, М.Н. Афанасьев, исследуя вопрос о трансформации мотивов и методов участия региональной политической элиты в выборах, пришел к выводу об изменении условий их взаимодействия с электоратом. Изучение первых региональных избирательных кампаний 1993-1994 годов позволило ему выявить клиентарный механизм воздействия на поведение избирателей. Позже В.М. Сергеевым были изучены и другие предвыборные технологии действий региональных политических элит: сплочение региональной властной и хозяйственной элит, коалиции общественно-политических сил и экономических группировок, финансовая поддержка Центра, позволяющие власти спроецировать общие итоги выборов. Наличие таких факторов позволяло авторам говорить о том, что действия региональных политических элит способствуют существенной корреляции демократических основ
1 Весна-89. География и анатомия парламентских выборов. / Под ред. В.А. Колосова, Н.В. Петрова, Л.В.
Смирнягина. - М.; Изд-во «Прогресс», 1990.
2 Т. Крыштановская. Трансформация старой номенклатуры в новую региональную элиту. // Общественные
науки и современность. - 1995. - № 1. - С. 64; А.Н. Антипов, А.С. Головков. Региональные элиты в
избирательных кампаниях 1995 и 1996 гг. // Власть. - 1996. - № 9. - С. 68-70; М.Н. Афанасьев. В России
сформированы представительные собрания правящих региональных групп. // Власть. — 1998. — № 2. — С. 43-45;
Н.С. Слепцов, И.В. Куколев, T.M. Рыскова. Лидеры российских регионов: испытание плебисцитом. //
Социологические исследования. - 1998. - № 7. - С. 118-128.
3 М.Н. Афанасьев. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит. // Политические
исследования. - 1994. - № 6. - С. 59-66.
4 В.М. Сергеев. «Необратимость перемен»: реальность или метафора? // Политические исследования. — 1997. -
Х1.-С. 88-99.
выборов. Так, ряд исследователей губернаторских выборов 1996-1997 годов объясняли успех или неудачу губернаторов-инкумбентов степенью сплоченности региональных элит. При этом в некоторых работах был сделан вывод о том, что раскол элит способствовал демократизации политического процесса на региональном и местном уровне, в частности - успешному развитию политических партий.3 Вместе с тем, исследователями была выработана объяснительная модель специфики функционирования региональной политической элиты на выборах, выводимая из соотношений объема полномочий исполнительной власти региона и законодательной, влияния главы региона и избирательных комиссий на законотворческий процесс, степени участия политических партий в избирательном процессе.4 Была определена и динамика трансформации методов воздействия власти на электорат: увеличение роли финансов в ходе предвыборной кампании, позиционирование региональной элиты в отношении федеральных властей, а также освоение современных избирательных технологий.5 Наряду с этим ученые стали предлагать и конкретные механизмы противодействия, активно используемому на выборах, административному ресурсу. Так, А. Николаев полагал необходимым дальнейшее совершенствование избирательного законодательства по пути его демократизации, а также формирование сильных, независимых региональных партийных структур.6
Проблема влияния избирательного процесса на становление региональной многопартийности и избирательной системы в целом была
A.B. Дахин, Н.П. Распопов. Проблема региональной стратификации в современной России. // Политические исследования. - 1998. - № 4. - С. 133-144; А. Антипов, А. Головков. Региональные элиты России в избирательных кампаниях 1995 и 1996 годов. // Власть. - 1996. - № 9. - С. 68-70.
2 Г.В. Голосов. Пределы электоральной инженерии: «смешанные несвязанные» избирательные системы в
новых демократиях. // Политические исследования. - 1997. - № 3; А.Н. Журавлев. Региональные выборы - 96:
основные результаты и территориальная специфика. // Полития. Анализ. Хроника. Прогноз. - 1997. - № 1.
3 Г.Я. Гельман, Г.В. Голосов. Политические партии Свердловской области. // Мировая экономика и
международные отношения. - 1998. - № 5.
4 Р.М. Бикметов. Избирательный процесс, власть и оппозиция в Ульяновской области. // Политические
исследования. - 1999. - № 3. - С. 119-130.
5 А. Динес, А. Дурнов, А. Николаев. Динамика освоения региональной элитой современных избирательных
технологий. // Власть. - 1999. - № 8; В. Колосов, О. Вендина, Н. Бородулина. Победа за «партией власти». //
Выборы: законодательство и технологии. - 2001. - № 1.
6 А.Н. Николаев. Административный ресурс в региональных избирательных кампаниях. // Политические
исследования. - 2000. - № 4. - С. 171-174; А. Динес, А. Дурнов, А. Николаев. Динамика освоения
региональной элитой современных избирательных технологий. // Власть. - 1999. - № 8. - С. 76-80.
поднята Г.Я. Гельманом,1 В.А. Колосовым,2 Р.Ф. Туровским,3 З.М. Зотовой4 и другими. Политические партии ими рассматривались в качестве одного из главных участников избирательного процесса. Хотя, изучив региональную практику выборов вплоть до 1998 года, исследователи стали констатировать, что политические партии так и не стали влиятельными политическими акторами регионального избирательного процесса, а, отсюда, делался вывод об отсутствии на региональном уровне эффективной многопартийной системы.5 Кроме того, анализируя причины возникновения такого рода явления, В. Гельман и Г. Голосов создали модель «обусловленного пути» развития региональной партийной системы в России. Ее составными частями были названы: внутриэлитный конфликт, электоральная состязательность участников конфликта, использование политических партий как весомых средств политической борьбы, невозможность разрешения конфликта по принципу «игры с нулевой суммой». Несколько позже в своей работе «Измерения российских региональных избирательных систем» Г.В. Голосов даст характеристики избирательным системам, применяемым на региональных выборах, а также определит степень их воздействия на развитие партийной системы в целом.7 Так, автор доказывает, что при мажоритарной избирательной системе относительного большинства партийная принадлежность и политические программы становятся факторами, не способствующими электоральному успеху. Следовательно, такая система не только блокирует развитие партийной системы, но и подавляет уже
ГЛ. Гельман. «Яблоко»: опыт политической альтернативы. // Кентавр. - 1995. - № 6.
2 В.А. Колосов. Р.Ф. Туровский. Партии в регионах России: география голосований, результаты и возможности
// Sapere Aude: Веста. Моск. школы политич. исслед. - 1995. - № 2.
3 Туровский Р.Ф. Воронежская область: экономика, партии, лидеры. // Власть. - 1995. -№11.
4 З.М. Зотова. Выборы и перспективы многопартийности в России. // Политические партии в России. Выборы-
95 г. Ч. 1. / Под ред. Г.П. Касарова, Г.И. Тафаева; Чувашский гос. ун-т им. И.Н. Ульянова, Межрегиональная
программа «Новейшие политические партии и национальные движения республик Поволжья и Приуралья
(1990-2000 гг.) - Чебоксары; Чувашский гос. ун-т, 1996.
5 В. Гельман, О. Сенатова. Политические партии в регионах России: динамика и.тенденции. // Власть. — 1995. -
№5.
6 В. Гельман, Г. Голосов. Политические партии в Свердловской области (Региональные практики в
сравнительной перспективе). // Мировая экономика и международные отношения. - 1998. - № 5.
7 Г.В. Голосов. Элиты, общероссийские партии, местные избирательные системы (о причинах развития
политических партий в регионах). // Общественные науки и современность. - 2000. - № 3; И. Бунин, Р.
Туровкий. Третья попытка. // Выборы: законодательство и технологии. - 2000. - № 1.
сложившиеся региональные партийные системы. Использование же «мажоритарной в многомандатных округах» избирательной системы благоприятствует созданию сильных партий. Увеличению их роли в избирательном процессе способствует и пропорциональная избирательная система, которая, к тому же, подталкивает региональные элиты к созданию «партий власти».1 Последнее, а именно наличие на региональной политической сцене доминирующего актора, по мнению П.В. Панова, способствует развитию политических партий, при этом, трансформируется их место и роль в жизни общества: из посредников между гражданским обществом и властью они превращаются в инструменты политической борьбы между элитными группами.2
Следующее исследовательское направление представлено работами О. Григорьева,3 М. Малютина,4 М. Клопыжникова5 и других авторов, в работах которых уделяется внимание обоснованию моделей электорального поведения в регионе.6
Начиная с 1989 года, общенациональные выборы в регионах рассматривались дихотомически: «за реформы - против реформ», что позволяло получать более или менее устойчивые картины голосования, выделяя «реформаторские» и «консервативные» регионы. На этой основе создавались соответствующие биполярные типологии. В частности, исследователями был обнаружен «эффект 55-й параллели» (голосование
Г.В. Голосов. Измерения российских региональных избирательных систем. // Политические исследования. -2001.-№4.
2 П.В. Панов. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах
России (Кроссрегиональный сравнительный анализ). // Политические исследования. - 2005. - № 5.
3 О. Григорьев, М. Малютин. Региональная ситуация в России после декабрьских выборов: анализ новых
тенденций и политических итогов выборов весной 1994 года. - М., 1995.
4 Там же.
5 М. Клопыжников, А. Николаев. Зеркало постсоветской демократии. // Свободная мысль. - 1997. - № 6.
6 В. Гимпельсон, С. Чугров. Модели электорального поведения российских регионов: (Опыт многомерного
статистического анализа итогов выборов 12 декабря 1993 г.) // Мировая экономика и международные
отношения. - 1995. - № 4; Н. Петров. Выборы органов представительной власти. // Мировая экономика и
международные отношения. — 1995. - № 4.
7 А.А. Собянин, В.Г. Суховольский. Итоги выборов 12 декабря 1993 года и будущий федеральный закон о
выборах. // Конституции, право: восточноевропейское обозр. - 1993-1994. - № 4-1; А.Н. Журавлев.
Региональные выборы - 96: основные результаты и территориальная специфика. // Полития, Анализ. Хроника.
Прогноз. — 1997. - № 1; В.А. Колосов, Р.Ф. Туровский. Электоральная карта современной России: генезис,
структура и эволюция. // Политические исследования. - 1996. - № 4.
«реформистского» Севера России против «консервативного» Юга России, аттестованного как «красный пояс»).1 А. Зубов и В. Колосов поделили электоральную карту России на «демократический» север-северо-восток и «радикальный» юг-юго-запад.2 Причем радикализм последнего А. Криндич объясняет с позиций приверженности населения Юга России традиционным ценностям, государственническим и консервативным позициям. Именно этим автор объяснял и результаты голосования избирателей на президентских выборах 1991 года, когда, несмотря на весомую поддержку жителями Ростовской области политики Б.Н. Ельцина, показатели голосования оказались ниже общероссийских. В свою очередь, Н. Петров и А. Титков, в целом поддерживая, концепцию «биполярности» раскола, выдвинули тезис о различиях в электоральном поведении на федеральных и региональных выборах, мотивируя это различием между выбором пути развития страны и выбором модели развития на местах.4
Такое исследовательское направление, как изучение проблем развития регионального избирательного процесса через анализ влияния социально-экономических факторов на массовое поведение представлено, например, работами О. Григорьева и М. Малютина. Результаты выборов региональных легислатур они связывали с характером и направленностью экономических преобразований в регионах в ходе реформ.5 О. Сенатова и А. Якурин попытались увязать итоги губернаторских выборов с уровнем бюджетной зависимости региона от Центра,6 а Г. Голосов с уровнем бюджетной обеспеченности на душу населения в регионе. Анализ губернаторских
1 В.А. Колосов, Р.Ф. Туровский. Выборы в Государственную Думу 1995 года: борьба в одномандатных
округах. // Власть - 1996. - № 5.
2 А.Б. Зубов, В.А. Колосов. Что ищет Россия? // Политические исследования. - 1994. - № 1.
3 М. Клопыжников, А. Николаев. Зеркало постсоветской демократии. // Свободная мысль. — 1997. - № б.
4 H.B. Петров, А.С. Титков. Дальний Восток: электорально-политическая физиономия. // Президентские
выборы в России: Бюллетень Моск. Центр Карнеги. - Июнь 1996. - № 8 (Спец. вып.).
5 О. Григорьев, М. Малютин. Региональная ситуация в России после декабрьских выборов: анализ новых
тенденций и политических итогов местных выборов весной 1994 г. -М.: Фонд «Дискуссионное пространство»,
1995.
6 О. Сенатова, А. Якурин. Выборы губернаторов в контексте социально-политического развития регионов
России. // Политич. мониторинг.- 1997. - № 1.
7 Г.В. Голосов. Поведение избирателей в России: теоретические перспективы и результаты региональных
выборов. // Политические исследования. — 1997. - № 4.
выборов 1995-1999 годов, проведенный Е.В. Поповой сквозь призму проблемного голосования, позволил ей констатировать, что избиратель осуществляет свой электоральный выбор, руководствуясь двумя соображениями: во-первых, близостью своих программных позиций к артикулируемым программам теми или иными кандидатами или иным кандидатом и, во-вторых, подсчетом возможных выгод от деятельности кандидата в случае его избрания.1 Б.В. Овчинников, анализируя итоги голосования избирателей согласно партийному принципу, сделал вывод о непостоянстве партийного электората, в связи с чем в научный оборот им была введена модель перетекания голосов избирателей.
В рамках указанного историографического периода началось и осмысление и избирательного процесса Ростовской области. Так, специфику участия на выборах в регионе различных общественно-политических сил Дона проанализировал А. Мирошниченко.3 Процесс становления многопартийности в Ростовской области в условиях первого этапа развития регионального избирательного процесса, охватившего период с 1989 по 1993 год, в своей диссертации раскрыл А.К. Мамитов.4 Вопросы партийного представительства на выборах, а также проблемы правовой регламентации степени участия политических партий в избирательном процессе широко освещались в работах Н.А. Поповой.5 Модификации правовых основ проведения выборов
Е.В. Попова. Проблемные измерения электоральной политики в России: губернаторские выборы в сравнительной перспективе. // Политические исследования. - 2001. - № 3.
2 Б.В. Овчинников. Электоральная эволюция: пространство регионов и пространство партий. // Политические
исследования.-2000. -№2.
3 А. Мирошниченко. Общественно-политическая жизнь Ростова-на-Дону в 1991-1994 годах. Взгляд из «Города
N». - Ростов-на-Дону, 1994.
4 А.К. Мамитов. Формирование многопартийности в России (1987-1993 гг.): региональный аспект.: Дис. ...
канд. историч. наук. Ростовский гос. ун-т. — Ростов-на-Дону. - 1995.
5 Н.А. Попова. Региональные отделения политических партий, общественных движений, избирательных
объединений и блоков на выборах конца XX — начала XXI века. //. Выборы и референдумы в Ростовской
области. 1989-2004. Под общей редакцией СВ. Юсова. - Ростов-на-Дону, 2004; Н.А. Попова. Актуальные
проблемы правовой институционализации политических партий. / Развитие избирательного законодательства
и роль политических партий на региональных выборах. Материалы научно-практической конференции.
Ростов-на-Дону 30 января 2001. - С. 44-47; Н.А. Попова. Политические партии на выборах в Законодательное
Собрание Ростовской области. // Выборы депутатов Законодательного Собрания Ростовской области 30 марта
2003 года. Факты, анализ, электоральная статистика. - Ростов-на-Дону, «Местная власть». -2003; Н.А. Попова,
Е.Н. Шуякова. Политическая панорама выборов в электоральных предпочтениях донского избирателя. //
Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва
в Ростовской области 7 декабря 2003 г. Сборник электоральной статистики. - г. Ростов-на-Дону. - 2004.
регионального уровня посвящены работы СВ. Юсова. Проблема противоборства властных институтов Ростовской области в рамках модели: «власть» и «оппозиция» исследована доктором исторических наук СА. Кислицыным.2 Региональной специфике участия основных субъектов политического процесса в выборах на территории Ростовской области посвящена кандидатская диссертация СВ. Чуева.3 Автор делает справедливый вывод о том, что на становление и развитие региональной партийной системы первостепенное влияние оказывал избирательный процесс. Именно участие в выборах политических партий послужило основанием для формирования реальной многопартийной системы в регионе.
В 2004 году вышел сборник научных статей и электоральной статистики «Выборы и референдумы в Ростовской области. 1989-2004», обобщивший практику выборов в регионе за указанный период. Учеными Дона были сделаны качественно новые и принципиально важные для изучения регионального избирательного процесса выводы. Анализ участия региональных отделений политических партий на выборах конца XX — начала XXI века позволил Н.А. Поповой поставить вопрос о наличии демократического содержания у функционирующих в области демократических институтов и процедур.4 Характеру участия средств массовой информации в избирательном процессе Ростовской области посвящает свою работу кандидат филологических наук СВ. Коновченко.5 Эволюция
СВ. Юсов. Нормативное обеспечение муниципальных выборов в Ростовской области. // Муниципальные выборы 2000-2001 годов. Электоральная статистика. Ростов-на-Дону, «Местная власть», 2001; СВ. Юсов. Избирательное законодательство России и Ростовской области в период с 1989-2004 годов. // Выборы и референдумы в Ростовской области. 1989-2004. / Под общей редакцией СВ. Юсова. Ростов-на-Дону. 2004.
СА. Кислицын. Советская власть. // Власть на Дону. От первого атамана до первого губернатора. (Краткие исторические очерки). Ростов-на-Дону: Ростовское книжное издательство. 1999; Он же. Система «Власть-оппозиция» и проблемы совершенствования избирательного законодательства. // Развитие избирательного законодательства и роль политических партий в региональных выборах. Материалы научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 30 января 2001 г.
3 СВ. Чуев. Современный политический процесс на Дону (1989-2004 гг.): этапы и содержание. Исторический
аспект. / Дис.... канд. история, наук. Ростовский гос. у-т. - Ростов-на-Дону. - 2005.
4 Н.А. Попова. Региональные отделения политических партий, общественные организации и избирательные
блоки на выборах конца XX - XXI века. // Выборы и референдумы в Ростовской области. 1989-2004. Под
общей редакцией СВ. Юсова. - Ростов-на-Дону, 2004. - С 35-53.
5 СВ. Коновченко. СМИ в избирательных кампаниях 1989-2004 гг. // Выборы и референдумы в Ростовской
области. 1989-2004. Под общей редакцией СВ. Юсова. - Ростов-на-Дону, 2004. - С. 66-77.
законодательной базы о выборах, в том числе Ростовской области раскрыта СВ. Юсовым.1
В 2005 году Избирательной комиссией Ростовской области была
проведена научно-практическая конференция «Избирательное
законодательство и выборы в регионах», по итогам которой был издан сборник «Избирательное законодательство и выборы в регионах: теория и практика», обобщивший как опыт проведения выборов на территории Ростовской области, так и в других субъектах Федерации.
Особое место в историографии по избирательной проблематике занимает обобщающая работа «Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия», вышедшая в 2003 году под редакцией А.В. Иванченко. Авторы данной монографии проанализировали ход развития российской избирательной системы с позиций ее соответствия принципу народовластия. При этом авторами были определены препятствия на пути демократизации региональной избирательной системы, в том числе лишение региональных законодателей права законотворчества в сфере правовой регламентации избирательного процесса, отсутствие у граждан права самостоятельно, через институт референдума принимать устав субъекта Федерации, сужение правового поля влияния избирателей на деятельность органов власти.3 С учетом этих выводов представляется возможным дальнейшее использование в исследовательской работе данного подхода к изучению региональной избирательной системы в контексте анализа степени реализации принципа народовластия в избирательном процессе в целом.
Проведенный анализ отечественной историографии по проблеме развития и функционирования регионального избирательного процесса свидетельствует о том, что в научном сообществе до сих пор отсутствуют
1 СВ. Юсов. Избирательное законодательство России и Ростовской области в период с 1989 по 2004 год. //
Выборы и референдумы в Ростовской области. 1989-2004. / Под общей редакцией СВ. Юсова. - Ростов-на-
Дону, 2004. - С. 22-35.
2 Избирательное законодательство и выборы в регионах: теория и практика. / Под ред. СВ. Юсова. - М.: TK
Велби, Изд-во Проспект, 2005.
3 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. А.В. Иванченко. -
М.: Фонд «Либеральная миссия», 2003.
универсальные подходы комплексного изучения такого многопланового явления, как региональный избирательный процесс. Политические, правовые, социологические параметры данного явления требуют его рассмотрения на стыке междисциплинарного изучения. При этом анализ исторического контекста избирательного процесса дает возможность исследователю, систематизировав его субъектно-объектное содержание^ выявить причинно- V следственные связи его развития. А это, в свою очередь, позволяет отойти от малопродуктивной нормативной оценки избирательного процесса в системе координат «демократические» или «недемократические» выборы.
Целью данного исследования является изучение развития регионального избирательного процесса Ростовской области в период с конца 80-х годов XX века по 2001 год.
Учитывая актуальность темы, уровень ее разработки и поставленную цель, в работе предполагается решить следующие исследовательские задачи:
Во-первых, выявить основные этапы развития регионального избирательного процесса.
Во-вторых, исследовать особенности выявленных этапов в условиях трансформации места и роли основных участников избирательного процесса.
В-третьих, проанализировать специфику развития взаимоотношений между отдельными участниками избирательного процесса.
В-четвертых, определить условия и факторы, влияющие на развитие регионального избирательного процесса в контексте эволюции федерального и регионального законодательства о выборах.
В-пятых, изучить степень востребованности установленных правовых основ избирательного процесса реальной практикой выборов и предпочтениями общественности.
В-шестых, сформулировать основные параметры региональной модели избирательной системы, отвечающие реализации конституционного принципа народовластия.
В-седьмых, определить характер регионального избирательного процесса, исходя из выявленных параметров региональной модели избирательной системы.
Методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и специально-исторических методов, использование которых позволило провести исследовательский поиск и сделать соответствующие обобщения.
Историко-типологический метод исследования позволяет рассмотреть историческое явление как уникальное и одновременно не оторванное от общей исторической канвы; его использование в данном исследовании позволило выявить основные параметры развития региональной избирательной системы. А, так как избирательная система состоит из множества как формальных, так и неформальных структур, выявлению их сути был посвящен институциональный анализ, который позволил исследовать развитие регионального избирательного процесса через его субъектный состав.
В работе также использовался системно-синергетический подход, который позволил рассмотреть динамику и механизм становления региональной избирательной системы как результат взаимодействия органов власти, избирательных, комиссий, политических партий, средств массовой информации, судов общей юрисдикции и граждан Ростовской области, обладающих активным и пассивным избирательным правом. При этом используемый дифференцированный подход предоставил возможность для изучения трансформации места и роли основных участников избирательного процесса.
Учитывая специфику исследования, которая заключается в многофакторности предмета исследования, в работе использованы и такие методологические приемы, как историко-генетический и историко-сравнительный методы. Они позволили проследить эволюцию взглядов и подходов законодателей, политических партий, кандидатов в органы власти и
избирателей к процессу моделирования региональной избирательной системы, определить вариативность их содержания.
Наряду с традиционными методами исследования в работе использованы методы контент-анализа и количественные методы. С их помощью удалось выявить из информационного массива стенографических отчетов пленарных заседаний Законодательного Собрания Ростовской области, предвыборных платформ кандидатов в органы власти, обращений и писем донских граждан в адрес органов власти сюжеты, отвечающие заданной проблематике исследования.
Помимо этого, в ходе исследования широко использовались методы концептуального моделирования и теоретического обобщения. Достаточно эффективным представляется изучение избирательного процесса через раскрытие содержания эволюции избирательной системы. При этом выявление специфики складывания и функционирования избирательной системы, анализ всей совокупности общественных отношений, возникающих в процессе выборов органов власти, позволяет определить содержание демократических по форме институтов и процедур избирательного процесса в контексте реализации принципа народовластия. То есть, представляется возможным изучить избирательный процесс посредством анализа взаимоотношений основных его субъектов (политических партий, органов власти, избирательных комиссий, судов общей юрисдикции, средств массовой информации, избирателей), чья деятельность должна обеспечить реализацию конституционного принципа народовластия.
Источниковая база. Поставленные исследовательские задачи решаются на основе широкой и достаточно репрезентативной источниковой базы, которая классифицируется в соответствии с общепринятыми в современной исторической науке принципами. Определяющими признаками классификации источников являются их происхождение и способ фиксации.
Основным источниковым блоком при выявлении правовых условий формирования, функционирования и развития региональной модели
избирательной системы выступают документы органов государственной власти нормативно-правового содержания, представленные тремя подгруппами.
Первую подгруппу составляет законодательство о выборах и референдумах СССР и РСФСР,1 Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральное и региональное законодательство, как Ростовской области, так и других субъектов Федерации, принятое с 1993 по 2001 год.3 Данная группа источников позволяет установить правовые рамки реализации принципа народовластия в ходе проведения избирательных кампаний различного уровня, а также выявить позицию как федеральных, так и региональных законодателей относительно возможностей демократизации избирательной системы в целом. Кроме того, представляется возможным соотнести правовые основы избирательного процесса с практикой их реализации, определить степень их взаимообусловленности, а также выявить закономерные тенденции дальнейшего развития законодательства о выборах.
Во вторую подгруппу входит делопроизводственная документация региональных органов государственной власти по вопросам проведения выборов в Ростовской области,4 стенограммы совещаний представителей региональных и местных органов власти, посвященные вопросам организации
1 Закон СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР». // Ведомости Верховного Совета
СССР. - 7 декабря 1988. - № 49. - Ст. 729; Закон СССР от 27 декабря 1990 года «О всенародном голосовании
(референдуме) СССР». // Ведомости Советов народных депутатов ССР и Верховного Совета СССР. - 2 января
1991. - № 1. - Ст. 10; Закон РСФСР от 16 декабря 1990 года «О референдуме РСФСР». // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -25 октября 1990. - № 21. - Ст. 238.
2 Конституция Российской Федерации. - М., 2003.
3 Положение о выборах депутатов Законодательного собрания Ростовской области. - Ростов-на-Дону, 1994;
Положение о выборах в представительные органы местного самоуправления Ростовской области 27 марта 1994
года. - Ростов-на-Дону, 1994; Областной закон от 11 декабря 1996 года № 26-ЗС «О выборах депутатов
представительных органов местного самоуправления Ростовской области». - Ростов-на-Дону, 1996; Закон
Кировской области «О выборах депутатов Кировской областной Думы» / Избирательное право России (в
документах). T 2 Региональные нормативно-правовые акты. - М., 1999; Закон Свердловской области от 27
июля 1994 г. № 4-03 «О референдуме в Свердловской области» / Избирательное право России (в документах).
Т 2 Региональные нормативно-правовые акты. - М., 1999.
4 Постановление Главы Администрации Ростовской области от 17 августа 1995 года № 226 «Об
организационных мероприятиях по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации 17 декабря 1995 года. // Текущий Архив Администрации
Ростовской области. Ф. 1, оп. 1, д. 204, л. 195; Постановление Главы Администрации Ростовской области от 5
июня 1995 года № 130 «О назначении членов Избирательной комиссии Ростовской области». // Текущий
Архив Администрации Ростовской области. Ф. 1, оп. 1, д. 195, л. 261 и др.
и проведения в Ростовской области выборов 1993, 1994 и 1995 годов. Сюда же относятся и стенограммы пленарных заседаний Законодательного Собрания Ростовской области по вопросам принятия областного законодательства о выборах с 1996 по 1999 год. Работа с этой группой источников позволила изучить процесс разработки донского законодательства о выборах, выявить мотивы принятия законодательных решений и конкретизировать позицию донских парламентариев в деле формирования региональной модели избирательной системы. Определено их отношение к нормам федерального законодательства о выборах.
Постановления, рекомендации и инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Избирательной комиссии Ростовской области относятся к третьей подгруппе источников.3 Помимо возможностей изучения трансформации места и роли избирательных комиссий в контексте реализации принципа народовластия, данная группа источников предоставляет богатый статистический материал для проведения сравнительного анализа итогов и хода избирательных кампаний различного уровня. Такую же возможность дает и публикуемая в официальных изданиях избирательных комиссий электоральная статистика по выборам различных уровней.4
Стенограмма совещания с главами администраций городов и районов области по вопросам проведения выборов. (14 марта 1994 год). // Текущий Архив Администрации Ростовской области. Ф. 1, оп. 1, д. 146, л. 1-26; Стенограмма совещания с управляющими делами администраций городов и районов области, руководителями районных групп, представителями окружных и городских избирательных комиссий по вопросам проведения выборов в Законодательное собрание Ростовской области и городской Думы. // Текущий Архив Администрации Ростовской области. Ф. 1, оп. 1, д. 145, л. 1-18 и др.
2 Стенограмма двадцать девятого заседания Законодательного Собрания Ростовской области 5 декабря 1997
года. // Текущий Архив Законодательного Собрания Ростовской области. Ф. Р, оп. 1, д. 166, л. 1-53;
Стенограмма двадцать восьмого заседания Законодательного Собрания Ростовской области 26 сентября 1997
года. // Текущий Архив Законодательного Собрания Ростовской области. Ф. Р, оп. 1, д. 162, л. 1-78 и др.
3 Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 30 января 1997 года №
120/882-11 «Об итогах выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы
местного самоуправления». // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - 1997. -
№ 1 (43). - С. 11-15; Постановление Избирательной комиссии Ростовской области от 19 декабря 1997 года «О
рассмотрении заявления инициативной группы граждан по проведению областного референдума по вопросу
«Доверяете ли Вы Администрации во главе с Губернатором В.Ф. Чубом проведение социально-экономических
реформ в области?». Текущий Архив Избирательной комиссии Ростовской области.
Выборы депутатов Государственной Думы Российской Федерации в Ростовской области. 19 декабря 1999. События. Факты. Электоральная статистика. - Журнал органов местного самоуправления. Ростов-на-Дону, 2000; Ростовская область: муниципальные выборы 22 декабря 1996 года - 1 июня 1997 года. Дополнительные выборы депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по одномандатному Пролетарскому избирательному округу № 146 1 июня 1997 года. Факты. Анализ. Электоральная статистика. -Ростов-на-Дону, 1997 и др.
Вторую группу источников составляют письма, заявления и предложения граждан Ростовской области, направленные в органы государственной власти, публикуемые до конца 1993 года на страницах областной печати. Жалобы о нарушениях законодательства о выборах на территории Ростовской области помещены в сборниках электоральной статистики, издаваемых Избирательной комиссией Ростовской области, начиная с 1996 года.1 Изменения в отношении граждан области к участию в процессе формирования органов власти позволяют выявить данные социологических замеров общественного мнения, проводимые с конца 1980-х по начало 1990-х годов областным и городскими комитетами КПСС, а с 1993 года — областной и местной администрацией. Социологические опросы общественности Дона нередко предпринимали и средства массовой информации, размещая их итоги на страницах своих изданий. Результаты данных опросов общественного мнения позволяют выявить, особенно в период с середины по конец 1990-х годов, соответствие формируемой региональной модели избирательной системы ожиданиям избирателей. Кроме того, опубликованные Всероссийским центром изучения общественного мнения данные общероссийских опросов населения создают условия для проведения сравнительного анализа предпочтений избирателей Ростовской области и страны в целом.
Третью группу источников составляют материалы и документы региональных отделений политических партий и кандидатов, баллотирующихся в органы власти. Это предвыборные платформы,
СВ. Юсов, А.А. Гладкий. Практика судебных споров по избирательным процедурам при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Ростовской области. // Выборы депутатов Законодательного Собрания Ростовской области второго созыва 29 марта 1998 года. События, факты, электоральная статистика. Специальный выпуск № 5. - Местная власть». Ростов-на-Дону, 1998. - С. 57-63; Избирательные споры при проведении муниципальных выборов. // Ростовская область: муниципальные выборы 22 декабря 1996 года-1 июня 1997 года. Дополнительные выборы депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по одномандатному Пролетарскому избирательному округу № 145 1 июня 1997 года. Факты, анализ, электоральная статистика. Специальный выпуск № 3.. - Ростов-на-Дону, 1997. - С. 17-20 и др.
2 Результаты анкетирования избирателей Ростова, Таганрога, Сальского, Целинского, Пролетарского районов
области 17-21 марта 1989 года. // ЦДНИРО. Ф.13, оп. 20, д. 551, л.1; Анализ итогов телефонного опроса
избирателей Ростова-на-Дону (31 марта-3 апреля 1989).//ЦДНИРО. Ф. 13, оп. 20, д. 551, л. 20; и др.
3 Кто за? Кто против? // Молот. - 13 октября 1996. - № 172 (21729). - С. 1; В. Колобова. Когда демократы
ссорятся, дума краснеет. // Молот. — 4 октября 1996. -№166 (21723). - С. 1
4 Б.3. Докторов, Е.С. Ослон, Е.С. Петренко. Эпоха Ельцина: мнения россиян: Социологические очерки. M.:
Институт Фонда «Общественное мнение», 2002.
выступления и заявления кандидатов на выборные должности и избирательных объединений.1 Предметом изучения в источниках этой группы является отношение автора к решению им же обозначенных проблем. Партийными структурами накоплен богатый опыт разработки избирательной стратегии и тактики, ведения официальной переписки с органами власти по вопросам партийного участия в процессе организации и проведения выборов.2 Эти источники служат своеобразным показателем уровня самоидентификации партий в избирательном процессе. Кроме того, анализ выступлений, интервью и заявлений кандидатов, а также частота их размещения на страницах областной и местной печати позволяет выявить политику редакций областных средств массовой информации, степень их причастности к демократизации избирательного процесса в целом.
В целом репрезентативность источниковой базы по теме достаточно высока; при этом в ряде случаев источники включают в себя разнообразные пласты информации, потребовавшие различных методов их анализа.
Научная новизна исследования:
Установлена периодизация современного избирательного процесса в Ростовской области с определением особенностей его этапов.
Изучены условия и факторы, способствующие формированию региональной модели избирательной системы.
Проанализирован процесс развития взаимоотношений основных участников избирательного процесса в ходе эволюции региональной избирательной системы, а также изменение их места и роли в избирательном процессе.
Установлены причины и направления трансформации основных параметров региональной модели избирательной системы.
Кандидаты в народные депутаты Ростовского-на-Дону городского Совета по избирательному округу № 82. // ЦДНИРО. Ф. 13, оп, 20, д. 606, л. 7; Пусть возобладает разум. // Молот. - 15 марта 1994. - № 38 (21394). - С. 2 и др.
2 Протокол заседания Координационного Совета Ростовской областной региональной организации ЛДПР 12 марта 1995. // ЦДНИРО. Ф. 3760, оп. 1, д. 9, л. 1-22; Письмо Юсову от 25 июня 1997 года № 501. // ЦДНИРО. Ф. 3700, оп. 1, д. 32, л. 5 и др.
Определены параметры региональной модели избирательной системы, позволяющие раскрыть механизм сужения демократических начал в избирательном процессе при сохранении демократических институтов и процедур в процессе формирования органов власти. Положения, выносимые на защиту:
Современный избирательный процесс в Ростовской области с конца 80-х годов XX века по 2001 год в условиях функционирования новых демократических институтов и процедур развивался в рамках 3-х этапов, критерием выявления которых является изменение места и роли основных участников под влиянием федерального и регионального законодательства, меняющего условия проведения выборов.
Первый этап развития регионального избирательного процесса с конца 80-х годов XX века по 1993 год представлял собой формирование основных параметров региональной модели избирательной системы, призванной обеспечить реализацию конституционного принципа народовластия.
В ходе второго этапа, охватившего период с 1994 по конец 1997 года, началась трансформация места и роли основных участников регионального избирательного процесса, что проявилось в некотором изменении содержания региональной модели избирательной системы, сложившейся в рамках предыдущего этапа.
Третий этап развития регионального избирательного процесса (1998 - 2001 гг.), по сути, стал завершающим в эволюции региональной модели избирательной системы, о чем свидетельствовало сужение демократического содержания ее основных параметров.
Процесс совершенствования регионального законодательства о выборах не отражал общественных запросов, проявлявшихся в ходе избирательных кампаний; не соответствуя ожиданиям общественности Дона, он не стимулировал развития демократической по характеру региональной избирательной системы в целом.
Основными параметрами региональной модели избирательной системы являются: степень участия политических партий в выборах; характер влияния органов власти на субъекты избирательного процесса; плюральность в деятельности средств массовой информации на выборах; роль судебных инстанций в обеспечении гарантий избирательных прав граждан; закрепление на правовом уровне и реализация на практике принципов избирательного права; правовая регламентация условий реализации избирательных прав граждан.
Сужение демократических начал в избирательном процессе в условиях функционирования демократических по форме институтов и процедур связано с изменением содержания основных параметров региональной модели избирательной системы.
Практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в научной, преподавательской работе. Ряд обобщений может оказать содействие в создании спецкурсов, способствовать обогащению и конкретизации учебных материалов по отечественной истории и исторической политологии. Некоторые выводы могут быть востребованы политическими партиями, органами власти, избирательными комиссиями, а также отечественными законодателями в законотворческой деятельности.
Апробация темы. Теоретические обобщения и выводы исследования сообщались на заседаниях кафедры исторической политологии исторического факультета Ростовского государственного университета, на международных, общероссийских, межвузовских и региональных научных конференциях, а также изложены в научных публикациях автора. Кроме того, ряд предложений автора был апробирован в работе над созданием положений о выборах молодежных парламентов (советов) в Ростовской области, методических рекомендаций по созданию предвыборных программ кандидатов в члены молодежных представительных органов муниципальных образований области.
Структура работы. Специфика исследования, заключающаяся в проблемно-хронологическом подходе к изложению материала, обусловила структуру работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка источников и литературы.
Условия и факторы формирования новой региональной избирательной системы (K.80-X-1993 г.)
В конце 80-х годов XX века руководство СССР под лозунгом «Больше демократии» провозгласило новый курс общественно-политического развития, направленный на расширение основ народовластия. На практике это означало более широкое, чем прежде, привлечение трудящихся к участию в управлении производством, в целом, экономическим и социальным развитием предприятий и организаций, а также к участию в государственном управлении, в том числе, в сфере нормотворчества. Уже на XIX Всесоюзной партийной конференции КПСС (28 июня - 1 июля 1988 года) была принята резолюция «О демократизации советского общества и реформе политической системы», провозгласившая реформирование политической системы страны.1 Новым Законом СССР «О выборах народных депутатов СССР», принятым Верховным Советом СССР в декабре 1988 года, вводилась несвойственная ранее практика проведения выборов в условиях альтернативности и использования многомандатных избирательных округов.2 Реализация этих новелл законодательства в избирательном процессе Ростовской области способствовала началу формирования новой региональной модели избирательной системы, основные параметры которой были призваны способствовать реализации принципа народовластия.
Альтернативность выборов, провозглашенная Законом СССР от 1 декабря 1988 года «О выборах народных депутатов СССР», предполагала «неограниченное выдвижение кандидатов, широкое и свободное их обсуждение, включение в избирательные бюллетени большего числа кандидатур, чем имеется мандатов».1 По сути, это предполагало дальнейшее расширение демократических основ избирательного процесса и, в первую очередь, за счет увеличения числа субъектов, наделенных правом выдвигать кандидатов на выборную должность. К таковым были отнесены собрания избирателей по месту жительства, чья деятельность, однако, была поставлена под полный контроль органов власти. Во многом, это было обусловлено сохраняющейся приверженностью властной элиты принципу частичного обновления советской модели избирательной системы в направлении обеспечения реализации интересов властной элиты при формировании органов власти. С Исполкомами Советов народных депутатов и окружными избирательными комиссиями члены инициативной группы должны были согласовывать место и время проведения собрания избирателей по месту жительства. Затем на окружном предвыборном собрании утверждались списки выдвинутых кандидатур, причем, в условиях отсутствия законодательно закрепленных критериев их отбора. Именно поэтому, несколько позже председатель Ростовского горисполкома Г.И. Зоренко высказал идею о необходимости разработки «...критериев оценки кандидатов с учетом их моральных, деловых, политических и других качеств».2
Таким образом, согласно избирательному законодательству СССР конца 1980-х годов, де-юре сохранялось влияние органов государственной власти на избирательный процесс. В большинстве регионов страны это выразилось в ограничении реализации инициатив граждан при проведении собраний избирателей по месту жительства. Причем, причиной отказа в проведении собрания избирателей по месту жительства служил такой формальный повод, как несоответствие законодательным требованиям документального оформления инициативы, к примеру: «... не указан микрорайон, где проживает будущий кандидат, не проведено предварительное обсуждение целесообразности собрания с домкомами, парткомами...».1 Именно по этой причине окружные избирательные комиссии отказали гражданам шести территориальных избирательных округов города Москвы в проведении собрания избирателей по месту жительства.
Избирательный процесс Ростовской области в условиях регионального законодательного оформления избирательной системы (1994 — 1997 гг.)
Начало второго этапа развития регионального избирательного процесса было связано с передачей федеральным законодателем на уровень субъектов Федерации части своих полномочий в сфере правового регулирования выборов: «...в 1994 году свыше 100 избирательных процедур и действий регулировались законами субъектов Российской Федерации». Наделение региональных законодателей правом законотворчества в сфере избирательного процесса было инициировано Указами Президента страны, принятыми в октябре 1993 года: «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» и «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления».2 Именно эти нормативные акты и послужили началом разработки и принятия собственно регионального избирательного законодательства.
В большинстве субъектов Федерации в связи с роспуском Советов законы о выборах принимались, в основном, главами администраций, назначенными соответствующим Указом Президента России,3 а это значит, что положения р выборах не были продуктом нормотворческого процесса, организованного на общепринятых демократических основах. Совершенно иначе законотворческий процесс протекал в Ростовской области, где продолжал функционировать малый Совет областного Совета народных депутатов, что предполагало определенный учет интересов различных социальных групп региона и общественного мнения населения области в ходе создания правовых основ избирательного процесса. Однако на практике в региональном законотворческом процессе проявились несколько иные тенденции.
Из избирательной системы Ростовской области, впрочем, как и в большинстве субъектов Федерации, были исключены выборы органов власти на поселенческом уровне и глав муниципальных образований, поскольку, по мнению Главы Администрации (Губернатора) области В.Ф. Чуба: «... Я на позициях того, чтобы выборы глав не производить... я тут, на, стороне, Московской области, не надо забегать вперед...».1 И это притом, что опыт проведения выборов такого уровня уже имелся. В 1990 году при достаточно высокой активности избирателей прошли выборы народных депутатов гор-, райсоветов, горсоветов районного подчинения, поселковых и сельских Советов народных депутатов.2
Кроме лишения прав граждан выбирать исполнительную власть на местном уровне, законодатели Ростовской области попытались лишить их права участвовать в процессе наблюдения за ходом голосования, поскольку, по словам председателя областной избирательной комиссии В.А. Целовальниковой, «...сегодня каждый имеет право выдвинуть представителя с правом совещательного голоса». Однако, такой подход противоречил нормам «Основных положений о выборах представительных органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа», предусматривающим обязательное участие в выборах наблюдателей от партий, избирательных объединений, независимых кандидатов. Их присутствие на избирательном участке фиксировалось и рядом международных нормативно-правовых актов. Все это послужило основанием для разработки и принятия Центральной избирательной комиссией России «Методических рекомендаций по статусу наблюдателей от кандидатов в депутаты представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, избирательных объединений или групп избирателей, выдвинувших кандидатов в депутаты», на основании которых регионам предлагалось разработать собственные разъяснения о статусе наблюдателя.3 Подобные нарушения демократических основ избирательной системы, фиксируемые федеральным законодателем или подзаконным актом Центральной избирательной комиссии России, стали довольно распространенным явлением среди субъектов Федерации, что послужило даже предметом для обсуждения на отдельном заседании Государственной Думы России.4
Основные тенденции в развитии региональной модели избирательной системы (1998-2001 гг.)
В рамках третьего этапа произошли существенные изменения в избирательном процессе Ростовской области, что, в первую очередь, было обусловлено принятием в сентябре 1997 года новой редакции рамочного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Им впервые в организацию и проведение федеральных, региональных и муниципальных выборов вводились такие базовые принципы как обязательность и периодичность выборов (ст. 9, ст. 10).1 Предусматривались дополнительные гарантии реализации избирательных прав граждан, например, в условиях отсутствия закона субъекта Российской Федерации о выборах (ст. 11), более детально прописывалась процедура проведения референдума (ст. 12-16, ЗЗ),3 а также расширялись права наблюдателей (п. 5, 7, 9 ст. 26).4 Кроме того, значительно возрастала в избирательном процессе роль судов общей юрисдикции. Так, согласно новому закону, суды соответствующего уровня наделялись правом назначения выборов, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит их в установленный срок (п. 4 ст. 10).5 Также суды могли отменить решение соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования или о результатах выборов (п. 5
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан ст. 63)1 и даже принять собственное решение в условиях отсутствия (неявки по двум приглашениям) представителей одной из заинтересованных сторон (п. 7 ст. 64). Такое увеличение функциональных полномочий судов общей юрисдикции в ходе проведения избирательной кампании способствовало окончательному закреплению за ними роли значимого субъекта избирательного процесса, оказывающего соответствующее влияние на реализацию принципа народовластия в регионе.
Еще одним существенным явлением для регионального избирательного процесса стало требование федерального законодателя о том, что «...законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону» (п. 7 ст. I).3 А это значит, что региональному законодателю предстояло провести кропотливую работу по пересмотру целого ряда норм областного законодательства с целью приведения его в соответствие с новыми требованиями федерального законодательства о выборах. Применительно к законодательству Ростовской области новое установление не вызывало особых проблем, поскольку формируемая на региональном уровне законодательная база выборов полностью соответствовала федеральным канонам их проведения. Не случайно председатель Законодательного Собрания Ростовской области А.В. Попов в ходе прений депутатов по вопросу о невозможности проведения объективного анализа подписи на достоверность, что конкретизировалось федеральным законодателем, заявил: «...все вопросы, которые отрегулированы в Федеральном законе, прошу не обсуждать».4 В результате, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации неоднократно констатировала факт отсутствия в Ростовской области характерной для большинства регионов России практики принятия правонарушающего регионального избирательного законодательства (Амурская, Саратовская, Иркутская, Сахалинская и другие области).1 Таким образом, в областном законодательстве о выборах был зафиксирован целый перечень демократических основ, закрепленных Федеральным законом от 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В том числе расширение числа участников избирательного процесса (п. 1 ст. 10), введение дополнительных гарантий избирателям, избирательным объединениям и блокам (п. 5 ст. 5; п. 11 - 13 ст. 14; ст. 16; п. 3 ст. 22), обязанность кандидатов предоставлять полные биографические сведения, в том числе об образовании, семейном положении, наличии двойного гражданства, отбытии наказания в соответствии с приговором суда, а также неснятой судимости и другие (п. 2 ст. 18).4
