Введение к работе
Актуальность темы исследования объясняется тем, что одной из приоритетных проблем социально-политических наук, и прежде всего исторических, является анализ системы местного управления и, в частности, Москвы - столицы и крупнейшего региона Российской Федерации, что вызывает у исследователей постоянный интерес и требует глубокого и всестороннего анализа. И проблематика, и фактическая её сторона, несмотря на имеющиеся работы, ещё далеко не исчерпаны. Кроме того, в отечественной историографии история Московского местного самоуправления исследовалась, как правило, в отрыве от особенностей его приоритетных направлений. Подобное обстоятельство значительно актуализирует тему данного исследования.
В тоже время в процессе становления и развития московского городского самоуправления есть немало трудностей, значительная часть которых связана с недостаточной изученностью его новой концепции, принципов, функций, статуса, нормативно-правовой базы и т.д., что обуславливает необходимость комплексного исследования исторического опыта, накопленного Московским городским самоуправлением в 1991-2005 годы.
Актуальность проблемы данной диссертации определяется также и тем, что после распада СССР российская историческая наука переживает качественно новый этап своего развития, связанного, прежде всего с концептуальным переосмыслением многих сторон отечественной истории, в которой история становления, развития и практической деятельности Московского городского самоуправления, его приоритетных направлений занимает одно из важных мест. В этом отношении изучение данной темы способно не только привести к ликвидации "белых пятен" истории, но и выработать научные и практические выводы, рекомендации, как историкам, юристам, политологам, так и представителям Московской власти, городского общественного самоуправления с учётом современных реалий российской действительности.
Объектом исследования является Московское городское самоуправление в 1991-2005 годы.
Предметом исследования являются приоритетные направления, особенности, принципы, функции и статус Московского самоуправления в первые 15 лет деятельности Российской Федерации с учётом новых исторических условий.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в том, чтобы с учётом степени разработки отдельных аспектов проблемы выявить особенности и недостатки становления и развития Московского местного самоуправления в 1991-2005 годы.
Исходя из поставленной цели, автором были определены и решены следующие задачи:
-выявлены предпосылки становления и развития Московског самоуправления;
-изучены формы и методы формирования новой концепции местног самоуправления Москвы с учетом требований нового Российског государства;
-выявлены особенности, принципы, функции и статус Московског местного самоуправления;
-проанализированы основные направления формирования нормативне правовой базы Московского городского самоуправления;
-исследованы взаимоотношения Московской власти и местног самоуправления;
-сформулированы выводы и предложения по дальнейшем совершенствованию Московского городского самоуправления.
Хронологические рамки исследования охватывают насыщенны историческими событиями период отечественной истории, охватывающи 1991-2005 годы. Выбор нижних хронологических рамок связан с распадо СССР и прекращением деятельности разного уровня советов. Именно в эт время начинается становление и развитие Московского местног самоуправления, появляется ряд документов, направленных t восстановление и начало деятельности органов местного самоуправленк Москвы.
Верхние хронологические рамки ограничены 2005 годом, то ест периодом, когда в большей степени удалось нормализировать работ Московского местного самоуправления, определить его функции, принципі статус, создать организационно-правовую основу, отрегулировать на осное ряда указов президента, мэра Москвы, правительственных правовы документов Российской Федерации и Москвы, взаимоотношенк Московской власти и местного самоуправления и т.д.
Методологическую основу исследования составляют принцип историзма и научной объективности, позволяющие рассмотреть исследуемуі проблему как комплексную систему, анализируя факты во всей и совокупности и взаимосвязи. В работе нашли применение общеисторическр методы - историко-типологический и историко-системный. Основной мете исследования - объективно-исторический анализ и обобщение материало опубликованных и неопубликованных источников, а также обобщение опыт предшествующих исследований.
Степень изученности темы. В отечественной историографии имеете немало работ по вопросам местного самоуправления, и в частності Московского. Интерес же к нему был обусловлен теми проблемами, которь обсуждались общественностью на законодательном уровне. Ещё с I860-годов в исторической литературе шла дискуссия о месте органов городскої самоуправления в системе государственного аппарата власти. В результат сложилось несколько концепций - наиболее значимые из которы общественно-хозяйственная и государственная теории. У истоке
общественно-хозяйственной теории в России стоял князь А.И. Васильчиков.1 Под «самоуправлением» он понимал отношения, введенные земской, крестьянской и судебной реформами.
Сравнивая черты российского самоуправления с подобными учреждениями других стран он пытался связать задачи самоуправления в более или менее стройную систему. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства, а иногда и противопоставляются, поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местно-хозяйственных и общественных дел.
Государственная теория в лице ее сторонников - Безобразова В.П., Свешникова М.И., Ивановского В.В., Коркунова Н.М., Казаревского В.Я., Лазаревского Н.И. и др. признавала подчиненность органов самоуправления государственным делам и задачам.2 Доказывалось, что одни и те же задачи выполняются государством и органами местного самоуправления. Поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
В этой связи надо отметить, что предметом критики многих авторов стали следующие законодательные положения: отсутствие четкого разграничения пределов полномочий между губернской администрацией и органами самоуправления,3 трехразрядная избирательная система,4 соединение в лице городского головы председательства в думе и управе. Ряд исследователей полагал, что города и, в частности, Москва, получили даже излишнюю самостоятельность.6
Для темы нашего исследования большой интерес имеют труды, относящиеся к историческим предпосылкам становления и развития Московского самоуправления. Это труды Щепкина М.П., Ярославского Г., Никифорова Д.И., Чичерина Б.Н. и др.7
1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений. - СПб., 1869-1871. Т. 1-3.
2 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882;
Свешников МИ. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов
местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892. - Ч. 1, II;
Ивановский В.В. Русское государственное право. - Казань, 1898. - Т.1. - Вып. 6; Коркунов H.M. Русское
государственное право. 5-е изд. - СПб., 1904; Казаревский В.Я. Лекции по русскому государственному
праву. - СПб., 1910; Лазаревский H. И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб., 1910. - Т. 2 и
др.
3 Головин К. Наше местное управление и местное представительство. - СПб., 1884. - С. 15.
4 Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. - СПб., 1872. - С. 228: Приклонский С.А. Очерки
самоуправления земского, городского и сельского. - СПб., 1886; Дитятин И. И. Статьи по истории русского
права. - СПб., 1895; Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года // История России в XIX веке,-
СПб., б.д. - Т.4.
5 Крымский Е. Плоды городского и земского самоуправления (Чтение от скуки). - Звенигородка, 1886. - С. 5;
Джаншиев Г.А. Городское самоуправление // Эпоха великих реформ; Исторические справки. 7-е изд. - М-,
1898 и др.
6Демидов В.В. Недостатки~нашего городского представительства и меры к их устранению. - СПб., 1884; Гурко А. Л. Наши выборы вообще и московские городские в особенности. - М, 1889.
7 Щепкин М.П. Бюджеты трех московских сословий: купеческого, мещанского и ремесленного. - М., 1865; Он же. Наши столичные бюджеты. - СПб, 1963; Он же. Общественное самоуправление в Москве. - М., 1906; Ярославский Г. Городовое самоуправление Москвы // Москва в ее прошлом и настоящем. Вып. 12. -
В целом, в дореволюционной литературе изучение проблем местног самоуправления, и в том числе Московского, ограничивалось, как правиле освещением истории подготовки законов и сравнительным анализої Городовых положений 1870 и 1892 годов. К авторам этих работ относите? Шрейдер Г.И., Данилов Ф.А., Волин Б.М. и др.8 Исключение представляю исследования И.И. Дитятина, М.П. Щепкина и В.А. Нардовой, где н широкой источниковой базе рассматриваются многие аспекты этой темь Что касается вопросов практического воплощения этих законов и их влиянш например, на деятельность местного самоуправления Москвы, то они до си пор разработаны довольно слабо.
В послереволюционный период российской истории исследовани местного самоуправления, где большое место отведено Москве, вплоть д 1950 года осуществлялось с классовых позиций, что создавало довольн однобокую и одностороннюю картину их места и роли в общественно жизни страны. Тем не менее, и при такого рода ограничениях были получен] значительные научные результаты. Среди этого массива литературы следуе выделить, в первую очередь, работы Наумова П.Ф., Погосского В.В Каржанского Н.С., Степанова А.Н., Шеффера А.Л., Велихова Л.А., Ерошкин Н.П., Кручковской В.М.9 и др.
В 1950-1970-е годы появились исследования Б.Б. Веселовского, Б.Е Златоустовского, СП. Луппова, М.А. Горловского, Б.Г. Корягина и др которые вызвали законный интерес у всех, кто интересуется проблемам городского самоуправления и, в частности, Московского. С одной сторонь оно рассматривалось ими в масштабе всей страны, выявлялись общи тенденции. При этом акцентировалось внимание на таких аспектах, как мест городской реформы 1870 года в ряду других преобразований Александра I теория и практика городского самоуправления, взаимоотношение общества власти, формирование гражданского общества и т.д. С другой сторонь авторов волновало региональное проявление процесса становления развития органов городского самоуправления.10 В 1980-е годы появилис
М., 1912; Никифоров Д.И. Москва в царствование императора Александра II. - М., 1904; Чичерин Б.1 Воспоминания. Земство и Московская дума. - М., 1934 и др.
8Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 года// История России в XIX в. - СПб., T.4. - С. 1-2 Данилов Ф.А. Взгляды социалистических партий на общественное управление. - М., 1906; Волин Б.Ь Интересы пролетариата в городском самоуправлении. - М., 1917 и др.
'Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление? - М., 1917; Погосский В. В. Демократизаш городского общественного управления. - М., 1917; Каржанский Н.С. Как избиралась и работала Московски городская дума. - М., 1947; Степанов А.Н, О Городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. і Октябрьской революции. - М., 1946; Шеффер А.Л. Органы самоуправления царской России. - Куйбыше 1939; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1928; Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне крах - М., 1975; Кручковская В.М. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. - М., 1986 и др. 10 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX ! Автореф. дис. ... канд ист. наук. - М., 1953; Он же. Городское самоуправление // История Москвы. - N 1954. -Т. 4. - С. 461-551; Веселовский Б Б., Шаров СИ. Городское хозяйство //Там же. -С. 516-551; Луппі СП. Городское управление и городское хозяйство //Очерки истории Ленинграда. — М.;Л., 1957. - Т. 2. Горловский М.А. Из истории городского управления Екатеринбурга начала 70-х гг. XIX в. // Вопро< истории Урала. Вып. 1. - Екатеринбург, 1958. - С.7І - 81; Корягин Б.Г. Проведение буржуазных реформ 6 70-х гг. XIX в. в Западной Сибири. Автореф. дис... канд. ист. наук. - Томск, 1965 и др.
новые исследования, которые получили большой научный и общественный резонанс."
Заметной вехой в историографии проблемы стали также исследования Л.Ф. Писарьковой. Ею была разработана методика изучения социального состава гласных городских дум. Особый интерес представляет ее монография «Московская городская дума: 1863-1917 гг.»,12 в которой проводится мысль о том, что реформа 1892 года не была реакционной, а повышение имущественного ценза и усиление государственного контроля над деятельностью городских дум способствовали ограничению бесконтрольности и самоуправства городских властей. С этим тезисом автор полностью согласен.
В 1990-е годы в сферу научных интересов исследователей входят вопросы развития взаимоотношений государственного управления и самоуправления, разделения полномочий между государством и городским самоуправлением, организационно-правовых и экономических основ городского самоуправления и др.
Значительную роль в освящении проблемы становления и развития Московского местного самоуправления сыграли официальные документы -законы, постановления, распоряжения и т.д.
Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, городского самоуправления способствовали социально-экономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие в последние годы. Это мотивирует издание ряда научных работ, посвященных местному (городскому) самоуправлению, появившихся в конце 1990-х годов.'4 В это время было написано значительное количество монографий о местном самоуправлении.
1 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60 - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. - Л., 1984; Она же. Городское самоуправление в журналистике 70-80 гт. XIX в. (По страницам "Вестника Европы" и "Отечественных записок") //Труды института истории. Ленинское отд. Вып. 16. - Л., 1986. - С.159 - 180; Она же. Нарастание оппозиционности органов городского самоуправления в канун первой русской революции 1905-1907 гг.//Новое о революции 1905-1907 гг. в России. - Л., 1989 и др. 12Писарькова Л.Ф. Социальный состав городских гласных накануне контрреформы 1892 года// История СССР. - 1989. - № 6. - С. 152-160; Ее же: Московская городская дума 1863 - 1917. - М, 1998 и др. 13 Закон г. Москвы от 21 октября 1998г. №24 «О муниципальной службе в районах г. Москвы». - М., 1999; Закон г. Москвы «О правах товариществ собственников жилья по управлению и использованию объектов нежилого фонда в кондоминиумах», №8-28 от 16 апреля 1997 г.; Устав города Москвы // Ведомости Московской городской думы. - 2006. - № 3; Закон г. Москвы «О районной Управе в городе Москве» от 11 сентября 1996 г.; Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 6 ноября 2002 г.; Закон г. Москвы «О территориальном делении города Москвы» // Законы города Москвы (1994-1996). -М., 1997 и др.
14Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. — М., 1998; Бондарь Н.С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо-Кавказского региона). -Ростов-на-Дону, 1998; Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы,- М., 1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. - М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. - М., 1998; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). — М., 1998; Игнатов В.Г. Становление государственного и муниципального управления в современной России. - Ростов-на-Дону, 1998; Эффективность государственной власти и управления в современной России. -Ростов-на-Дону, 1998; Тарасенко Н.В., Пономаренко В.Ф. Местное самоуправление как условие социально-экономического развития села. -Ставрополь, 1998; Правовое государство, личность, законность. - М., 1997; Прокофьева Т. Г. Вопросы
1990-е годы отмечены возрастанием интереса к вопросам местног самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведамі политологами и социологами, что было связано с актуализацией иде гражданского общества и становлением демократических институтов нашей стране. Одновременно появилось много работ общего характера15.
В 1990-е годы активизировалось также изучение истори регионального местного самоуправления16. В этих трудах, хотя и частичж но освещаются вопросы организационно-правовых основ местног самоуправления.
Важное место в историографии проблемы заняла справочна литература, в которой в той или иной степени отражена деятельное! Московского городского самоуправления.
Таким образом, важное достижение современного этапа состоит в тол что наметилась тенденция к исследованию проблем местног самоуправления, в том числе и в Москве.
В зарубежной историографии московскому местному самоуправленні также уделено определённое внимание, хотя эта тема изучалась в контексл анализа его муниципальной деятельности. При этом авторам подчеркивалась важная роль местного самоуправления в общественно жизни Москвы.18 Работу Р.Тарстона «Liberal City. Conservative State. Mosco1 and Russia's urban crisis!"19, посвященную деятельности Московско городской думы, отличает научная добросовестность, хотя написана она популярном изложении.
самоуправления в программах и тактике политических партий России в начале XX века. - М., 199 Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. - М., 1997; Власть управление. Сб. тезисов, докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 1997; Государственная власть: правовые проблемы учреждения и функционировани материалы научно-практической конференции (8-9 октября 1997 г.). - Новосибирск, 1997; Граждане власть. - М., 1997; Одинцова А.В. Местное самоуправление и государство // Федерализм. - 1997. - № Судавцев Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. - М., 200 Заманова Г.Р. Влияние систем надзора и опеки на городское самоуправление (по Городовым положена 1870 и 1892 гг.) - Казань, 2002: Далина О.А. Деятельность III Государственной думы в области городско самоуправления (1907-1912 гг.) // Вопросы гуманитарных наук. - 2004. - № 2 и др.
15 Анимица Е. Г., Тертыпный А. Г. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбур
1998; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России.
М., 1999 и др.
16 Алкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX ве*
(дис....канд.ист.наук). - Екатеринбург, 1999; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовско
Поволжья в 1892-1917 гг. (автореф. дис.канд.ист.наук). - Самара, 1996: Мерснкова Е.Ю. Организац*
полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX t
(автореф. дис...канд.ист.наук). - Омск, 2000; Писарькова Л.Ф. Указ соч. и др
17 Москва. Три года реформ. - М., 1996; Зотов Б.В. Как управляется Москва Лужковым, чтобы жить в ні
было лучше // Государственное и муниципальное управление. — М., 1997; Москва. Городские власти. - N
1998; Москва. 1997-1998. Столица Российской Федерации в зеркале цифр, фактов, событий. - М., 199
Москва. Городское управление (300 лет истории управления городом). Под ред. М.В. БельдовоЙ. - М., 19S
Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва. - М., 1996; Москва. Энциклопедия // Гл.редактор СО. Шмидт. - N
1997.
18 См.: Sumner B.H. Survey of Russian History. London, 1966; Seton-Watson H. The russian empire: 1801-191
Oxford 1967; Пайпс P. Россия при старом режиме. Кембридж, 1980; Weissman N.B. Reform in tsarist Russia
The state bureaucracy and local government, 1900-1914. - New Brunswick, New Jersey, 1981 идр.
19 См.; Thurston R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914. - Oxfo
University Press, 1987.
Подводя итог обзору историографии можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ, посвященных организационно-правовому обеспечению местного самоуправления в 1991-2005 годы. Меры правительства в этой сфере более или менее изучены лишь до 1917 года.
Источниковая база исследования. При написании работы были
использованы различные по характеру и ценности источники, которые
можно разделить на несколько видов: нормативно-законодательные акты
Российской Федерации и г. Москвы, а также международные;
делопроизводственные документы; статистические источники;
публицистика, а именно, выступления руководителей Российского государства и Москвы, а также различные заявления, статьи в сети Интернет, средствах массовой информации; периодика и т.д.
Среди изученных документов следует, прежде всего, отметить Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы РФ: «О статусе столицы Российской Федерации» (1993), «Об общих принципах организации местного самоуправления» (1997), «О введении в действие Земельного кодекса РФ» (2001), «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003); Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в РФ. Кроме этого в работе были использованы такие важные нормативные документы, как законы гор. Москвы «О территориальном делении г. Москвы» (1995), «О районной управе в городе Москве» (1996), «О территориальном общественном самоуправлении в гор. Москве» (1996), «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (2002), а также Уставы города Москвы, принятые Московской городской думой последовательно в 1995, 2001 и 2005 годы. Эти источники позволили оценить нормативно-правовую базу становления и развития Московского городского самоуправления в новых исторических условиях.
В работе над темой автор также опирался на международные документы по вопросам местного самоуправления, на такие как Европейская Хартия местного самоуправления (Русская версия. Страсбург, Совет Европы). В них отражена официальная международная нормативная база местного самоуправления и имеет прямое отношение к Московскому городскому самоуправлению.
Новизна диссертационного исследования определяется прежде всего в самой постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в исторических трудах. В этом отношении данная диссертация — одно из первых исследований, посвященного истории становления и развития системы местного самоуправления Москвы в 1991-2005 годы. Впервые в историческом аспекте рассматриваются такие вопросы, как особенности взаимоотношений Московской власти и местного самоуправления, исторические предпосылки становления и развития местного самоуправления, особенности организационно-правовой
деятельности, а также принципы, функции и статус местного самоуправлени: в исследуемые годы.
Научная новизна диссертации состоит также в определена нерешенных задач в области Московского городского самоуправления 1991 2005 годы, в наличии значительного справочного и библиографической материала, уточняющего ряд положений, вопросов, аспектов, отдельны: фактов и событий, связанных с анализом исследуемой проблемы.
К научной новизне относятся также сформулированные і обоснованные в работе теоретические положения, выводы, предложения і рекомендации.
Практическая значимость диссертации заключается в возможності использования результатов исследования для разработки фундаментальны: проблем современного местного самоуправления, при написании различны: учебников и учебных пособий, чтении лекций и проведения спецкурсов ] спецсеминаров по проблемам местного самоуправления в целом, и en Московского направления, в частности.
Результаты исследования могут также учитываться при разработке і проведении реформ и совершенствовании Московского местноп самоуправления в перспективе.
Обобщения и выводы диссертации могут способствовать решенм современных задач местного самоуправления в Москве.
Апробация исследования. Научные выводы и практически рекомендации диссертации представлены в виде докладов и сообщений н различных научных конференциях и семинарах, в том числе н всероссийских, а также в дискуссиях на "круглых столах". Положения выводы диссертации нашли отражения в публикациях автора, в том числе "Вестнике РУДН", серии "История России", который входит в списо реферируемых журналов ВАК России.
Обсуждение диссертационной работы состоялось на заседани кафедры истории России Российского университета дружбы народов. Он была одобрена и рекомендована к защите.
Структура диссертации определяется её содержанием. Работ состоит из введения, пяти разделов, заключения, списка источников литературы.
