Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Состояние и развитие местного самоуправления в России и адыгском обществе при самодержавной власти 22
1.1. Местное самоуправление в России в пореформенный период, распространение его структуры на Северный Кавказ 22
1.2. Сословное устройство и самоуправление адыгских и других народов северокавказского региона в XIX веке 42
Глава 2. Национальный фактор модернизации местного самоуправления в эпоху революционных перемен 62
2.1. Апробация новых подходов к созданию местной власти в этнической среде в условиях политической нестабильности 62
2.2. Специфика деятельности органов местного самоуправления в национальных автономных образованиях 82
Глава 3. Реформа местного самоуправления в контексте демократических преобразований 103
3.1. Эволюция и противоречия правовой основы организации местного самоуправления в Российской Федерации 103
3.2. Особенности современного этапа становления и развития местного самоуправления в Республике Адыгея 125
Заключение 144
Примечания 155
Список источников и литературы 169
- Местное самоуправление в России в пореформенный период, распространение его структуры на Северный Кавказ
- Апробация новых подходов к созданию местной власти в этнической среде в условиях политической нестабильности
- Эволюция и противоречия правовой основы организации местного самоуправления в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена целым рядом обстоятельств. Во-первых, нужно исходить из того, что уже более пятнадцати лет народы России живут в новой геополитической обстановке, вызванной распадом Союза ССР. И хотя данное явление существует как объективная реальность, это историческое событие еще не в полной мере осмыслено не только в обыденном сознании, но и на научном уровне. Силы инерции оказались адекватны событию и постоянно дают о себе знать. Во-вторых, распад СССР, несомненно, ускорил вызревание необходимости реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. В-третьих, вполне очевидно, что этот вопрос стал сферой столкновения различных политических сил. Вполне возможно, по этим причинам в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» поставлена задача «проведения фундаментальных научных исследований» в данной области.1
Как нам представляется, наука не сказала в этом отношении своего веского слова, которого общество ждет и которое было бы использовано для практических построений. На наш взгляд, важно, чтобы она не была затянута в очередной раз в орбиту политической борьбы. Достаточно эффективным средством противодействия подобным тенденциям является ретроспективный анализ характерных периодов российской истории, чтобы в результате изучения эволюции форм местного самоуправления увидеть, почему так медленно и мучительно в России происходит перераспределение полномочий от центра к территориям и какие необходимо принять меры, чтобы эта медлительность не обусловила, в конце концов, такого ускорения, которое приведет к непредсказуемым или не всегда ожидаемым результатам.
Сегодня по-прежнему нередки заявления, связанные с идеализацией прошлого. Одни в качестве идеала представляют недалекие годы «развитого
Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации//Российская газета -1999 -21 октября
4 социализма», другим кажется более надежным пореформенный период российской истории, с которым связано интенсивное развитие в России земств и самостоятельного городского управления. Нам представляется ценным любой опыт эволюции местного самоуправления в России. Поэтому актуальность заключается также в выборе тех традиций прошлого, которые могут быть адаптированы к современным российским реалиям.
Нельзя при этом не отметить, что в сознании российских граждан преобладают порой старые, формировавшиеся десятилетиями стереотипы по вопросам организации властных структур, жива еще традиция жесткого централизованного управления, не преодолен синдром отчуждения населения от публичной власти, не возникло достаточных предпосылок для социальной включенности граждан в проблемы местных сообществ. Между тем результаты преобразования любых общественных отношений во многом зависят от того, как само общество осознает суть происходящих перемен и их итогов. Такие противоречия в массовом сознании препятствуют формированию полноценного статуса муниципальных образований, предполагающего наличие определенных, обеспеченных финансами полномочий органов местного самоуправления, а как следствие -высвобождению потенциала их самоорганизации. Преодоление этих противоречий возможно лишь на основе выверенных научных аргументов, что является еще одним доказательством актуальности проблемы.
Кроме того, потребность в изучении местного самоуправления как социального феномена обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно обоснованной государственной политики по отношению к местному самоуправлению. По справедливому мнению многих исследователей, от успешного решения проблем местного самоуправления зависят перспективы движения России к правовому государству и гражданскому обществу.
Степень научной разработанности проблемы. Тема становления и развития системы местного самоуправления в России и регионах достаточно
5 широко представлена в отечественной историографии. Для удобства анализа и с учетом хронологических рамок исследования вся литература разбита на три периода: дореволюционный, советский и российский. Внутри каждого периода выделяются наиболее характерные направления научного осмысления проблемы, которые охватывают следующие вопросы: общие принципы организации и функционирования местного самоуправления; исторические и региональные аспекты его развития; правовые, политические, экономические и социальные основы деятельности; сферы распространения влияния; построение отношений с центральной и местной государственной властью; эволюция полномочий и кадровая политика.
До революции яркими представителями рассматриваемого направления исследовательской деятельности являлись такие ученые, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков. А.Д. Градовский, в частности, считал местное самоуправление «внутренней» системой, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки населения, и поэтому, по его мнению, местные органы должны были действовать на правах «государственных властей». В.П. Безобразов также видел в них разновидность органов государства, но в отличие от А.Д. Градовского стремился превратить их в придаток государственных бюрократических учреждений.3 В дореволюционной России широкое распространение получила также «общественная» теория самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о «естественных правах» общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений на автономную деятельность. Исходя из этого положения, А.И. Васильчиков называл самоуправлением такой порядок, при котором местные дела и должности «заведываются и замещаются местными
2 Градовский А Д Системы местного управления на Западе Европы и в России//Собр соч. T.9 - СПб, 1904
3 Безобразов В П Земские учреждения и самоуправление - М , 1874
жителями - земскими обывателями». При этом он полагал, что самоуправление «чуждо политике».4
Следует отметить, что в конце XIX - начале XX века существовало множество различных теорий по организации самоуправления, которые опирались на имевшиеся законы или же предполагали внесение корректив в законодательство. Возможно, поэтому A.M. Осиповский взялся за систематизацию нормативной базы с подробными комментариями к наиболее важным положениям правительственных решений, а М.М. Катаев проанализировал динамику развития местных крестьянских учреждений.5 Основным звеном местного народовластия, естественно, являлись земства, поэтому их становление и развитие, непосредственное участие в управленческой деятельности рассматривалось под различными углами зрения. Весьма интересными и наполненными конкретными фактами из жизни сельских обществ представляются работы Н.А. Малашева, А. Лохвицкого, И.П. Белоконского, Б. Веселовского, В.Ю. Скалона и других.6 Примечательно, что ученые не только анализировали и сравнивали, но и старались подытожить работу земств за определенные периоды их деятельности. Так, А.А. Головачев взял за основу первое десятилетие после начала великих реформ, Б. Веселовский обобщил их роль в развитии российского государства до конца XIX столетия, а А.А. Кизеветтер представил ретроспективный анализ факторов и предпосылок, исторических
4 Васильчиков А И О самоуправлении сравнительный обзор русских и иностранных земских и
общественных учреждений ВЗт -СПб, 1869- 1871
5 Осиповский А М Сборник узаконений, необходимых в крестьянском быту, с подробным указанием
обязанностей всех сельских должностных лиц, с разъяснениями по решениям Правительствующего Сената
и циркулярам Министерства Внутренних Дел - Саратов Паровая скоропечатня Губернского Правления,
1895, Катаев ММ Местные крестьянские учреждения 1861, 1874 и 1889 гг (Исторический очерк их
образования и норм деятельности) В 3-х ч /Издание Земского Отдела Министерства Внутренних Дел -
СПб Тип МВД, 1911-1912
6 Малашев НА О земских повинностях. Записка, представленная в Комиссию (для пересмотра системы
податей и сборов) - СПб Тип В Безобразова и К0, 1861 , Лохвицкий А Губерния, ее земские и
правительственные учреждения 4 1 -СПб Тип И Бочкарева, 1864 ; Мелкая земская единица Сборник
статей/Изд кн П Д Долгорукова и кн Д И Шаховского при участии ред газ «Право» Изд 2 - СПб Тип
Товарищества «Общественная Польза», [1903], Белоконский И II От деревни до парламента Роль земства в
будущем строе России/Изд Н Е Парамонова «Донская речь» - Ростов-на-Дону Тип Я Балянского,
[1905], Веселовский Б К вопросу о классовых интересах в земстве. Вып I - СПб Тип Товарищества
«Общественная Польза», 1905 , Скалой В 10 По земским вопросам* очерки, обозрения, заметки Т 1 В
переходное время 1861-1882 -СПб-Тип Товарищества «Общественная Польза», 1905
7 традиций в области местного самоуправления, формировавшихся на протяжении тысячелетия.7
К этому же периоду относятся первые попытки систематизации данных об общественных отношениях в горских сообществах Северного Кавказа, их сословном делении, формах внутреннего управления. Эти и многие другие вопросы интересовали большое количество исследователей, поэтому для примера достаточно назвать таких известных авторов, как Ф.И. Леонтович,
С. Эсадзе, Ф. Гершельман. В плане настоящего исследования особый интерес представляют работы В. Миллера, М.В. Ковалевского, К. Сталя, В. Кудашева, в которых дана характеристика особенностям исторического развития адыгских народов.9
Уже в начале второго периода разработчиками проблемы местное самоуправление понималось, прежде всего, как самостоятельная система, действующая в рамках государственных законов. Об этом, в частности, писал в 1922 году А.И. Елистратов, подчеркивая, что органы местного самоуправления сохраняют «подчиненность... государственному закону, контролю и юрисдикции».10 Такая позиция означала, что в 1920-х годах преобладала государственная теория самоуправления, что, впрочем, при сложившемся политическом режиме было вполне объяснимо. Ее сторонники видели в местном самоуправлении часть государства, «не обособление местного сообщества от государства, а, напротив, призыв этого сообщества к службе государственным интересам...».11 Как и Л.А. Велихов, В.А. Кабалевский также считал, что советское самоуправление с его
7 Головачев А А Десять лет реформ, 1861 - 1871Л4здание «Вестника Европы» - СПб Тип ФС
Сущинского, 1872, Веселовский Б История земства за сорок лет. Т. 1/Изд-во ОН Поповой. - СПб
Русская Скороиечатня, 1909, Кизеветтер А А Местное самоуправление в России 1X-X1X столетий Ис
торический очерк -М, 1910.
8 Леонтович ФИ Адаты кавказских горцев Материалы по обычному праву Северного и Восточною
Кавказа - Одесса, 1883 - Вып 1,2,3,5,7 , Эсадзе С. Историческая записка об управлении Кавказом В 2-х
т /Составил Редактор Военно-Исторического Отдела Окружного Штаба С Эсадзе В 2-х т - Тифлис Тип
«Гуттенберг», 1907 ; Гершельман Ф Причины неурядиц на Кавказе - СПб, 1908
9 Миллер В , Ковалевский M В В горских обществах Кабарды//Вестник Европы - 1884 - Апрель - Кн 4 ,
Сталь К Этнографический очерк черкесского народа//Кавказский сборник. Т. 21. -Тифлис, 1900 , Кудашев
В Исторические сведения о кабардинском народе -Киев, 1913
10 Елистратов А И Очерк административного права -М.1922 -С. 49-51
" Велихов Л А Основы городского хозяйства - М-Л, 1928 - С 111-112, Велихов Л А Опыт муниципальной программы -СПб, 1926
8 специфическим своеобразием, заключавшимся в классовом подходе, может быть объяснено только на основе государственной теории. По его словам, «ни в одном государстве органы самоуправления не обособлены от системы должностных лиц. В Советском государстве справедливость изложенной точки зрения складывается особенно ярко, так как здесь единство государственной системы органов обнаруживается с полной ясностью».
В практической плоскости теория самоуправления в советском государстве с самого начала связывалась с его федеративным устройством, о чем идет речь в работах М.А. Рейснера и И.Н. Ананова.13 В этой связи организация органов народной власти приобрела особую актуальность в контексте территориальных преобразований и взаимоотношений с советами на местах.14 Положениям конституции в данной сфере было подчинено и освещение отдельных аспектов проблемы в Адыгейской автономной области, что нашло отражение в работах Я.Н. Раенко-Туранского, Л.Я. Люлье и др.15
Вопрос о том, существует ли в Советской России «местное самоуправление», продолжал оставаться дискуссионным. В 1930-1940-е годы дискуссий между представителями различных точек зрения по проблеме самоуправления практически не было, как не было и серьезных исследований, посвященных этому вопросу. В дальнейшем мы также не находим сколько-нибудь концептуально значимых идей, сопоставимых с глубиной и оригинальностью рассмотрения проблематики местного самоуправления у представителей «дооктябрьской» мысли, если не считать обращение ряда исследователей к истории советских конституций и анализу их положений в области государственного строительства. В их числе Г.С.
Кабалевский В А Очерк советского административного права. -Харьков, 1924. -С 57
13 Рсйснср М А Революция и федерация - Пг, 1917, Ананов ИН Очерки федеративного управления
СССР -М, 1925
14 Лужин А От волости к району О реорганизации волости в РСФСР. - М, 1929, Болдырев МФ
Оживление Советов - М -Л, 1926
15 Историко-экономический обзор Адьпсйской автономной области - Краснодар, 1923 , Раенко-Туранский
ЯН Адыгея до и после Октября - Ростов-на-Дону, 1927., Люлье Л Я Черкесия - Краснодар, 1927., Люлье
Л Я Учреждения и народные обычаи шапсугов и натухажцев Черкесия Историко-этнографические статьи
-Краснодар, 1990
9 Гурвич, С.Л. Ронин, О.И. Чистяков, Ю.С. Кушкин и другие.16 Тем не менее состояние дел в рассматриваемой области и оживление общественно-политической жизни в середине 1980-х годов, свидетельствовали о том, что рано или поздно вопросы местного самоуправления вновь окажутся востребованными и приобретут прежнюю остроту. В этих условиях вполне оправданным следует признать обращение В.А. Нардовой и Г.А. Герасименко к историческому опыту XIX столетия.17
Примечательно, что в советский период российской истории на уровне региональных исследований ученые продолжали уделять внимание вопросам организации местной власти и государственного строительства у народов Северного Кавказа, освещать проблемы их социально-экономического и культурного развития. Например, B.C. Гальцев и А.Л. Летифов остановились на интересующей нас сфере применительно ко всему региону,18 а В.К. Гарданов, Б.М. Джимов, Н.Ф. Бугай, Д.Х. Меркулов проследили исторический путь общественного и политического строительства в среде адыгских народов.19
Если оценивать позицию и отношение к проблеме местного самоуправления в советский период в целом, то данная область рассматривалась как элемент государственной власти и государственного управления. Советы, с точки зрения Г.В. Барабашева и К.Ф. Шеремета, являлись «главным звеном социалистического самоуправления народа»,
16 Гурвич ГС История Советской Конституции - М , 1923 , Ронин С Л. Первая советская Конституция -
М Юридическое изд-во, 1948; История советской конституции 1917-1956 - М, 1957, Чистяков О И
Проблемы демократизации и федерализма в первой советской конституции - М, 1977, Кушкин ЮС,
Чистяков О И Очерк истории советской конституции - М , 1980
17 Нардова В А Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века Правительственная
политика - Л , 1984 ; Герасименко Г.А Земское самоуправление в России - М , 1990
18 Гальцев В С Социально-экономическое и культурное развитие народов Северного Кавказа в 70-90-е гг
XIX векаУ/Вопросы истории - 1954. - № 10, Летифов АЛ Исторический опыт национально-
государственного строительства на Северном Кавказе -Махачкала, 1972.
" Гарданов В К. Материалы по обычному праву кабардинцев - М , 1956 , Гарданов В К Общественный строй адыгских народов (XVIII — первая половина XIX в ) - М , 1967 ; Джимов Б М Борьба трудящихся Адьиси за победу и дальнейшее упрочение советской власти (апрель 1917 - декабрь 1920)//Исследования по истории Адыгеи - Майкоп, 1976 ; Бугай II Ф, Джимов Б М От ревкомов к Советам на Кубани - Майкоп, 1989 , Меркулов Д X Советы Адыгеи в социалистическом строительстве. 1922-1937 - Майкой, 1989
10 через которые он «осуществляет принадлежащую ему государственную
власть».
Казалось бы, что с наступлением третьего периода в начале 1990-х годов, когда марксистско-ленинская идеология утратила свои доминирующие позиции и влияние на развитие государства, сразу же изменятся и подходы к концептуальному осмыслению практики функционирования и развития органов местного самоуправления. Однако, прежде всего, выбор демократического пути развития обусловил широкую дискуссию по общетеоретическим вопросам их преобразования. Ее участники разделились на два лагеря: сторонников «государственной» и «общественной» трактовки предназначения местного самоуправления. Позиция первых базировалась на двойственной природе народной власти, призванной, с одной стороны, руководствоваться и проводить в жизнь государственную политику, с другой - выполнять функции общественного надзора и контроля над подведомственной территорией с ее инфраструктурой. Вторые, естественно, являлись противниками государственных начал в деятельности органов местного самоуправления. Более подробно об этих и многих других вопросах рассказано в публикации Е.В. Мирошниченко.21 По мере реализации демократических реформ область распределения полномочий между государственной и местной властью, проблема соотношения уровней их взаимодействия стали выдвигаться на первый план. Об этом свидетельствуют работы Н.В. Постового и З.М. Зотовой 2 и многочисленные статьи в специальных изданиях.23 Наряду с этим, некоторые исследователи предприняли попытку построения для России собственной модели самоуправления с учетом специфики демократических
20 Барабашев Г В , Шеремет К Ф. Советское строительство - М , 1988
21 Мирошниченко Е В Местное самоуправление в России Теория и практикаУ/Государство и право -1993 -№
6
22 Постовой Н В Сущность местного самоуправления Государственное и общественное в местном
самоуправіении//Местное самоуправление в России состояние, проблемы и перспективы - М, 1994,
Зотова 3 М. Власть и общество проблемы взаимодействия -М,2001.
23 Гельман В Федеральная политика и местное самоуправление/ЛВласть - 1997. - № 9 - С 73-80 , Одинцова
А Местное самоуправление и государство/УФедерализм -1997. -№4 -С 91-102 , Попов А И Специфика
самоуправления - в единстве государственного и муниципального управления//Социально-гуманитарные
знания-2001-№2-С 119-135
реформ. Для примера необходимо выделить таких авторов, как Г.И. Грибанова, В.В. Пылин, В. Климов, В. Лапин, О. Салов и других.24 Одновременно ученые переосмысливали события недалекого прошлого, вызвавшие кризис советской системы,25и пытались найти аналоги преобразований в рассматриваемой сфере за рубежом. Но все же наиболее востребованным оказался собственный опыт государственного строительства и социально-политических преобразований. Он послужил основой для трудов В.Н. Ивановой, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой, Т.П. Коржихиной, А.С. Сенина, Д.Д. Рейли, Ю.С. Васютина, В.Г. Игнатова, В.И. Бутова, И. Мачульской. Перечисленные авторы обратились к самым важным составным элементам системы самоуправления в России на различных этапах ее исторического развития. Для раскрытия темы настоящей работы интерес представляет также общая характеристика федеративного устройства российского государства, его состояния и перспектив. Это направление научной деятельности избрали И.А. Умнова, С.А. Авакьян, М.В. Золотарева, Е.И. Колюшин, А.Г. Черненко. Не менее представительным является перечень авторов, которые вновь вернулись к анализу реформ в области местного самоуправления в эпоху самодержавной власти. Среди них Л.В.
Грибанова Г И Местное управление в демократическом государстве общие принципы и подходы Научный доклад - Сыктывкар, 1994, Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления- СПб- Калуга, 1998; Пылин В В Народовластие в системе местного самоуправления Монография - СПб : ИВЭСЭП, Знание, 1998 , Климов В Нетрадиционный взгляд на современное местное самоуправление в России//Федерализм - 1999. - № 2 - С 141-162, Лапин В Становление местного самоуправления в Российской Федерации//Федерализм - 1999. - № 2 - С 163-186, Салов О Местное самоуправление в современном мире//Федерализм -2000 -№ 1.-С. 175-198.
25 Несостоявшийся юбилей Почему СССР не отпраздновал своего 70-летия/Сост А П Ненароков - М , 1992, Степкин Ю П Кризис централизованной системы местного самоуправления и пути ее реформирования//Человек и общество ВыпЗ -СПб, 1997
Грибанова Г И Местное самоуправление в Западной Европе сравнительный анализ политико-социологических аспектов -СПб РГПУ им А И Герцена, 1998
27 Иванова ВН Местное самоуправление проблемы теории и практики - СПб, 1995, Широков АН,
Юркова CH Реформа местной власти в России - СПб, 1995; Коржихина ТИ, Сенин АС История
российской государственности - М, 1995, Рейли ДД Политические судьбы российской губернии -
Саратов, 1995 ; Васютин ЮС Профессиональное образование кадров государственной службы и местного
самоуправления - Орел ОРАГС, 1998, Игнатов В Г, Бутов ВИ Становление государственного и
муниципального правления в современной России (1990-е годы) - Ростов-на-Дону СКАГС, 1998,
Мачульская И Государственные полномочия местного самоуправления//Федерализм -1998 -№3
28 Умнова И А Конституционные основы современного российского федерализма - М , 1998 , Авакьян С А
Конституция России природа, эволюция, современность - М , 2000 , Золотарева М В Федерация в России
проблемы и перспективы - М, 1999; Колюшин СИ Опыт российского федеративного строительства в
составе СССР и форма союзного государствам/Национальный вопрос и государственное строительство
проблемы России и опыт зарубежных стран/Под ред С А. Авакьяна - М, 2001, Черненко А Г
Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России - СПб АЛЬТСЙЯ, 1999.
Гильченко, Н.А. Емельянов, А.Ю. Бахтурина, Л.А. Жукова, В.В. Еремян, М.В. Федоров, И.К. Сметанникова, Е.Г. Гимпельсон, О. Ежова.
В современный период свой вклад в разработку проблемы внесли и ученые, занимающиеся исследованием проблемы национального устройства государства, дающие научное обоснование месту и роли каждого народа в Российской Федерации.30 Несомненную пользу принесло и знакомство с последними достижениями в изучении самоуправления на уровне
диссертационных исследовании по различным дисциплинам.
Анализ историографии показал, что распространение системы местного самоуправления на адыгские народы, этапы эволюции российского опыта в этой области в горской среде пока не выделялись в качестве самостоятельного предмета исследования, что и послужило основанием для выбора темы.
Гильченко Л В Из истории становления местного самоуправления в России//Государство и право - 1996 -№ 2 , Высочайше утвержденное Городовое положение (1892 г.)//Емельянов Н А Местное самоуправление -M , 1997 , Бахтурина А Ю Принципы национальной самобытности в государственной доктрине Российской Империи XIX - начала XX в//Российская государственность" история и современность. - М, 1997, Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных земских учреждениях (1864 г.)/Л2мельянов Н А Местное самоуправление - М , 1997 , Жукова Л А Земское самоуправление и бюрократия в России -М, 1998, История России опыт развития местного самоуправления/Юрганизационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления Сборник - СПб. - Калуга, 1998, Еремян В В, Федоров М В Местное самоуправление в России (XII - начало XX века) - М.: Изд-во РУДН, 1999, Сметанникова И К Деятельность губернского по городским и земским делам присутствия//Проблемы отечественной истории Выпуск 5-М Изд-во РАГС, 1999 ; Гимпельсон Е Г. НЭП и советская политическая система в 20-е годы - М, 2000; Ежова О Реформы местного самоуправления в Российской Империи (1864-1917 гг.)//Федерализм - 2000 - № 1
30 Коренные народы России самоуправление, земля и природные ресурсы* обзор законов и иных
нормативных актов XIX-XX вв - М Изд-во Государственной Думы, 1995, Королева-Конопляная Г И
Вопросы национально-государственного устройства в программах политических партий и движений России
XX века - М, 1997, Реализация принципов федерализма (на примере Северного Кавказа) - Ростов-на-
Дону СКАГС, 1997; Национальные окраины Российской империи Становление и развитие системы
управления - М, 1998; Государственная власть и местное самоуправление эффективность и
ответственность (на примере Северо-Кавказского региона) -Ростов-на-Дону СКАГС, 1998
31 Константинов С В ИВ Сталин и национально-государственное переустройство России 1917-1941
гг//Дисс канд ист наук - М, 1997; Лясковский А И Становление местного самоуправления в
Российской Федерации//Автореф. дисс. . канд юр наук - М, 1992, Максимова НА Местное
самоуправление в России в XVI - XVII вв: историко-правовое исследованиеЯАвтореф дисс канд юр
паук - Саратов, 1996, Филимонов В Г. Государственное устройство РСФСР (историко-правовое
исследование)//Автореф дисс докт. ист наук - М, 1961., Хлынина ТП Адыгея в системе
международных отношений на Северном Кавказе 1920-1924 //Дисс канд ист наук. - М , 1993 , Шахов
Ш К. Местное самоуправление в Дагестане исторические традиции и современность// Автореф дисс ..
канд ист наук - М , 1997 , Широков А Н Местное самоуправление в политической системе современной
России особенности и проблемы становления//Автореф дисс .канд ист наук - М , 1998 , Чурсина С И
Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной
РоссииУ/Автореф дисс канд полит, наук - М , 1996 , Юшина Е А. Становление местного самоуправления
как условие демократизации современного российского обществаУ/Автореф дисс... канд полит, наук -М,
1998
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в изучении исторических особенностей и основных этапов интеграции адыгских народов в российскую систему местного самоуправления во второй половине XIX -начале XXI века. С учетом этой цели для решения намечены следующие задачи:
проанализировать состояние и реформы в области организации местного самоуправления в России во второй половине XIX века, выделить факторы распространения его принципов и структуры на территорию Северного Кавказа;
показать сложившиеся традиции и специфику социальных отношений у адыгских и других горских народов, их влияние на динамику интеграционных процессов в исследуемой сфере, противоречивость тенденций, характер этнополитического противодействия и меры российских властей по их локализации;
исследовать вопросы, связанные с реорганизацией органов народовластия в России и национальных территориях после свержения самодержавия, раскрыть особенности и трудности переходного периода, в том числе обусловленные политической ситуацией и этнической самобытностью народов Кавказа, их восприятием перемены власти;
рассмотреть концептуальные основы и законодательную базу преобразований в области местного самоуправления, опыт создания и функционирования его органов в условиях реализации перехода на новый уровень взаимоотношений между центром и национальными регионами;
дать характеристику реформам местного самоуправления на этапе перехода к построению в России демократического государства, особое внимание обратить на проблему распределения полномочий между различными ветвями и уровнями власти, разработку и нормативное обеспечение политической стратегии в рассматриваемом направлении;
выявить основные тенденции развития местного самоуправления в современной России и в Республике Адыгея, в частности, оценить потенциал
14 публичной власти и ее перспективы в контексте становления новой российской государственности.
Объектом исследования является процесс вхождения адыгских народов в российскую систему местного самоуправления.
Предмет исследования составили этапы, тенденции и противоречия, трудности и результаты распространения принципов организации и деятельности российской структуры местного самоуправления в среде адыгов в переломные периоды развития государственности в России. К предмету отнесены также вопросы формирования законодательства, его концептуальная направленность, зависимость от политической стратегии центральной власти, динамика ее взаимоотношений с регионами в рамках исследуемой проблемы, перспективы народовластия в условиях демократических реформ.
Хронологические рамки включают в себя период со второй половины XIX века и до начала XXI столетия. При этом основное внимание уделено переходным этапам в развитии российской государственности. Нижний предел обусловлен началом фактической реорганизации местного самоуправления в России во время великих реформ и попытками распространения его структуры и принципов деятельности в национальных окраинах. Верхние границы определены с учетом актуализации проблемы в условиях построения демократического государства на федеративной основе. С целью выделения факторов и определения перспектив эволюции объекта и предмета исследования в работе допускаются выходы за пределы хронологических рамок в обоих направлениях.
Территориальные рамки охватывают Россию при самодержавной власти, РСФСР после революции и в составе Советского Союза, Российскую Федерацию в современный период, а также традиционные районы расселения адыгских народов на Северном Кавказе, адыгейскую автономию на различных этапах ее развития в исследуемый период.
Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. В работе над диссертацией автор опирался на существующие достижения в области исследуемой проблемы отечественных историков и представителей смежных научных дисциплин. Методологическую основу составили основополагающие принципы научного познания: объективность, историзм и системность, которые предопределили комплексное использование ряда общенаучных и специальных подходов к построению анализа проблемы и ее составных элементов. Поскольку становление и развитие института самоуправления исследовалось в широком историческом контексте с рассмотрением опыта различных эпох, в работе доминировал конкретно-исторический подход, а каждый метод в отдельности использовался для решения определенных задач. Так, например, сравнительно-исторический метод и метод ретроспективного анализа позволили выявить основные факторы и компоненты интеграционных процессов между Россией и Адыгеей в области местного самоуправления, определить динамику и характер политических изменений в его системе на разных исторических этапах. Проблемно-хронологический метод дал возможность выделить главные аспекты анализа эволюции взаимоотношений между центральной властью и регионами, процесса создания и реорганизации соответствующих политических институтов, законодательной базы. Системный метод способствовал детализации региональных особенностей проблемы, в том числе в условиях построения в России федеративных отношений. В этих же целях полезными следует признать методы анализа смежных дисциплин: институциональный, структурно-функциональный, социально-психологический, этнологический и другие, применение которых в комплексе существенно облегчило достижение поставленной цели.
Источниковая база. Документальную основу настоящего диссертационного исследования составили несколько видов источников. Прежде всего, это материалы, хранящиеся в центральных архивных фондах
Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ. Ф. 1318 -Народный комиссариат по делам национальностей РСФСР); Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ. Ф. 17 - Центральный комитет ВКП(б)-КПСС); Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА. Ф. Военно-учетного архива); Российского государственного исторического архива (РГИА. Ф. 1268 -Кавказский комитет). Ценные сведения по проблеме исследования содержатся также в фондах региональных архивов: Государственного архива Краснодарского края (ГАКК. Ф. 1259 - Кубанский областной исполнительный комитет); Государственного архива Республики Адыгея (ГАРА. Ф. 1. - Адыгейский областной исполнительный комитет).
В процессе работы над диссертацией активно использовались также опубликованные источники, которые в свою очередь можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся записки и отчеты о состоянии социальных отношений в горских обществах и по управлению Кавказским краем до революции,32 указы и постановления Временного правительства.33 Во вторую группу вошли материалы различных съездов, совещаний и конференций советского периода.34 Третью группу составили сборники законодательных и нормативно-правовых актов России, СССР, РСФСР, конституции Российской Федерации и ее субъектов , законы РФ, Краснодарского края и Республики Адыгея о государственном строительстве
32 Записка Министра внутренних дел, статс-секретаря Дурново Государственному секретарю от 18 марта
1895 і № 3896 «О правах высших горских сословий в Кубанской и Терской областях» - Тифлис, 1885 ,
Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем генерал-адъютанта графа Воронцова-Дашкова
- СПб, 1907, Всеподданнейший отчет за пятилетие управления Кавказом генерал-адъютанта графа
Воронцова-Дашкова -СПб, 1910.
33 Сборник указов и постановлений Временного правительства Вып 1 -СПб, 1917
34 Съезд Советов в постановлениях и резолюциях - М , 1935 , Девятый съезд РКП(б) Март-апрель 1920 г
Протоколы - М , 1960 , КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК - М , 1983 ,
Всероссийское совещание народных депутатов местных Советов Москва, 9 апреля 1993 -
Стенографический отчет - М , 1993 , Конституционное совещание Стенограммы Материалы Документы
Справочный том -М , 1996
35 Свод законов Российской империи, дополненный по продолжениям 1906, 1908, 1909 и 1910 гг. и
позднейшим узаконениям 1911 и 1912 гг/Под ред А А Добровольского Кн 1 T 1-4 -СПб, 1913 , Полное
собрание законов Российской империи (ПСЗ) - 2 Т 49 , ПСЗ-3 T 9, 10 , Свод узаконений РСФСР -1917-
1926 гг, Новые законы СССР Вып 1 - М , 1986 , Сборник законодательства РФ - 1993-2000 гг, Местное
самоуправление в Российской Федерации Сборник нормативных правовых актов - M Юридическая
литература, 1998, Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием 12 декабря
1993 г - СПб , 1997 ; Конституции Республик в составе РФ. Вып 1 - М , 1995
17 и самоуправлении на местах.36 В число источников включены также труды видных политиков, мемуары и воспоминания государственных деятелей России.37 Немаловажное значение для исследуемой проблемы играли материалы центральных и региональных периодических изданий, таких как «Правда», «Российская газета», «Советская Россия», «Вольная Кубань», «Кубанские ведомости», «Кубанский край», «Дело народа», «Советский юг», «Жизнь национальностей», «Адыгейская жизнь», «Советская Адыгея», «01 регион». Перечисленные источники обеспечили проведение полноценного исторического анализа проблемы исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что в отличие от существующих разработок проблемы в нем предпринята попытка определения основных этапов интеграции адыгских народов в систему российского местного самоуправления во второй половине XIX - начале XXI века, сопровождавшейся реорганизацией сложившихся традиций и стереотипов в общественно-политической жизни горцев. При этом весь процесс показан в динамике и неразрывной целостности, как следствие изменения стратегического курса в области государственного строительства в России. Кроме того, элементами новизны обладают следующие результаты работы:
определены социально-экономические, этноконфессиональные, геополитические факторы процесса распространения системы российского
Федеральный Закон Российской Федерации № 154-ФЗ от 28 08 95 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ - 1995 - № 35 , Федеральный Закон Российской Федерации № 55-ФЗ от 17 03 97 «О внесении дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями от 10 04 96 //СЗ РФ - 1997 -№ 12 , Федеральный закон Российской Федерации № 8 -ФЗ от 8 01.98 «Об основах муниципальной службы в РФ»// СЗ РФ. - 1998 - № 2 , Федеральный Закон Российской Федерации № Ю7-ФЗ от 04 08 2000 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ - 2000. - № 32, Закон Краснодарского края № 71-КЗ от 24 03 97 «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядок их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ»//Местное самоуправление в РФ Сборник нормативно-правовых актов - М , 1998 - С 292-296; Закон РА «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» -2000 - №211 -27 ноября
37 Витте С Ю Самодержавие и земство Записка б Министра финансов статс-секретаря Гр С Ю Витте -СПб Тин В Безобразова и К, 1908, Витте СЮ. По поводу непреложности законов государственной жизни - СПб Тип АО Брокгауз - Ефрон, 1914 , Ленин В И Поли, собр соч T 31, 32, 40 , Сталин И В Соч T 4 , Калинин М И Вопросы советского строительства - М , 1965 ; Троцкий Л Д Моя жизнь Опыт автобиографии - М , 1991 , Керенский А.Ф. Россия на историческом повороте Мемуары - М, 1993
18 местного самоуправления на адыгские народы. Их характеристика дана в контексте реализации российским правительством политики, направленной на укрепление своих позиций в северокавказском регионе, а также с учетом планов экономической колонизации Северного Кавказа, осуществление которых требовало единства в построении политической системы на всей территории империи;
высказано предположение о том, что на момент свержения самодержавия общественные отношения в горских сообществах, в том числе и у адыгов, строились на более демократических принципах, чем в самой России. Это обстоятельство обусловило многообразие форм организации местного самоуправления и стало, с одной стороны, следствием традиционного стремления к справедливости, с другой - желанием инициативами снизу поддержать, а затем и упрочить советскую власть;
эволюция нормативного обеспечения народовластия в этнических регионах и его институтов в советский период показана в работе в неразрывной связи с планами проведения национальной политики, попытками концептуальной трансформации федеративного государственного устройства и создания централизованной системы управления автономными образованиями;
современный этап развития самоуправления в России охарактеризован с точки зрения соотносимости реформ в исследуемой сфере с целями демократических преобразований. Для этого проанализированы те аспекты законотворческой деятельности в России и ее национальных субъектах, которые влияют на формирование политической идентичности регионов;
применительно к Республике Адыгея выявлены основные периоды и этапы ее политического развития, установлена зависимость политической практики в области местного самоуправления от активности субъектов этого процесса и содержания институциональных изменений;
- в научный оборот впервые введен ряд документальных источников и
архивных материалов, которые ранее не использовались при анализе
рассматриваемой проблемы.
Положения, выносимые на защиту. С учетом поставленной цели и полученных при решении задач исследования результатов, на защиту выносятся следующие положения:
в условиях самодержавной власти в России не удалось создать единой системы самоуправления, поскольку правительство пошло по пути централизации своих интересов в национальных регионах вместо консолидации местных политических сил и определения их места в общей структуре государства;
несмотря на то, что к началу революционных преобразований системы самоуправления в России и регионах существовали и функционировали в автономном режиме, рассматриваемая сфера на Северном Кавказе была наиболее близкой к сложившейся общеимперской практике как по форме, так и по своей сущности;
после революции на Северном Кавказе в горских, в том числе и адыгских сообществах наблюдался возврат к широкому использованию традиционных форм самоуправления, функции которых в большинстве случаев соответствовали продекларированным лозунгам советской власти. Это обстоятельство способствовало появлению эффективных форм общественной и социальной самоорганизации северокавказских народов, отдельные из которых вполне приемлемы для адаптации в современных условиях;
анализ нормативно-правовой базы функционирования местного самоуправления в РФ свидетельствует о наличии многих противоречий в сфере регулирования взаимоотношений между центральной и муниципальной властью, что в значительной мере сужает права и полномочия системы народовластия в стране, особенно в части его экономической самостоятельности и финансовой независимости;
с начала демократических преобразований в Республике Адыгея проделана большая работа по организационному оформлению органов местного самоуправления, разработке их уставов, однако необходимый
20 уровень их участия в общественно-политической жизни пока еще не обеспечен. Одна из главных причин заключается в том, что республиканским законодательством не решены многие вопросы разграничения отношений между районными территориальными государственными администрациями и муниципальными образованиями;
дальнейшая судьба и перспективы местного самоуправления зависят в первую очередь от поддержки со стороны государства и степени развития гражданского общества в России и регионах. Позитивных изменений в исследуемой сфере можно достичь только при условии полного совпадения целей государственной политики и потребностей населения.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что проблема исследования обоснована в качестве самостоятельной системы в общественно-политической структуре российского государства, с одной стороны, подверженной влиянию его политических институтов, с другой, способной оказывать свое воздействие на их качественное состояние и определять уровень развития демократии в обществе. Становление и эволюция местного самоуправления в России, этапы и тенденции интеграции в его структуру адыгских народов рассмотрен как единый процесс в его динамике с отражением региональных особенностей и характера взаимоотношений между различными уровнями власти. Это дает возможность использования материалов диссертации для более углубленного изучения отдельных аспектов темы.
Практическая значимость результатов и выводов диссертационного исследования состоит в том, что они могут найти применение в практике муниципального строительства, использоваться при подготовке кадров для органов местного самоуправления, повышения их профессиональной культуры. Кроме того, материалы диссертации вполне пригодны для создания на их основе спецкурсов по отечественной и региональной истории.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались на региональных и всероссийских
21 межвузовских научно-практических конференциях, отражены в шести публикациях общим объемом 2,4 п.л. Работа обсуждалась на кафедре социально-гуманитарных наук Пятигорского государственного технологического университета.
Структура диссертации обусловлена целью и решением поставленных для ее достижения задач. Она состоит из введения, трех глав, включающих в себя по два параграфа, заключения, примечаний, списка использованных источников и литературы.
Местное самоуправление в России в пореформенный период, распространение его структуры на Северный Кавказ
Реформы 1860-1870-х годов, проводившиеся в России, касались, прежде всего, всей системы управления в стране. Если центральный государственный аппарат в этом отношении вплоть до начала нового столетия претерпел незначительные изменения, то на местах органы управления пережили целый комплекс преобразований, оказавших существенное влияние на их количественное и качественное состояние. Они были обусловлены освобождением крестьян от крепостной зависимости, что потребовало разработки новых форм управления в сельской местности. Состояние отношений между центральной властью и помещичьей буржуазией в силу коренной ломки социально-экономических и политических устоев самодержавия не могло оставаться на прежнем уровне. Их корректировка привела к известным земской и городской реформам, реализация которых к началу XX века в несколько раз увеличила сеть и усложнила структуру местного самоуправления. Вследствие этого возникло множество сложностей, которые только обострили ранее существовавшие противоречия. В первую очередь, эти противоречия относились к области распределения полномочий между правительством и органами власти на местах, которые усугублялись сохранявшейся идеологией самого самодержавия. С другой стороны, все более весомое значение начала приобретать проблема соотношения между территориальными и министерскими сферами государственного механизма. Перед представителями центральных органов власти на местах возникла дилемма по поводу их служебной ответственности: чьи указания выполнять и перед кем отчитываться - перед министром или «начальником» губернии? И, наконец, не менее важными, с точки зрения оценки их значения, представляются отношения между традиционными и вновь появившимися выборными органами власти. В данном случае к традиционным относятся органы дворянского самоуправления, которые продолжали оказывать заметное воздействие на жизнь регионов.
Перечисленные выше проблемные виды отношений внутри государства стали естественным следствием модернизации власти, предполагавшей постепенный переход от абсолютной к конституционной монархии. Именно их обострение определяло характер реформ в рассматриваемой сфере в последующие десятилетия и напряженность борьбы между либеральными и консервативными реформаторами. Последние не стремились к кардинальным переменам и надеялись завершить начавшийся процесс небольшими поправками к действовавшему законодательству. Что касается либеральной части сторонников преобразований, то ее представители были твердо убеждены в невозможности управлять по-старому, однако имели смутные представления о конкретном содержании управленческих реформ. Названные обстоятельства усиливали противоречия, хотя в целом перемены являлись, несомненно, прогрессивной тенденцией в области государственного строительства.
Позитивным следует признать то обстоятельство, что к концу XIX века в России сложилась новая структура местного управленческого аппарата, основанная на более совершенной законодательной базе. В общем разделе Свода губернских учреждений указывалось, что «Империя по отношению к порядку местного ее гражданского управления разделяется на губернии, области и градоначальства... Каждая из сих частей империи управляется или по общему учреждению или же по учреждениям особым» [1]. В «Общем учреждении» содержалось «разделение мест и властей губерний» на уезды и города, которые в свою очередь объединяли волости. «Местные управления» в каждой из российских губерний различались «предметами их ведомства», «пространством земли, на которое действие управления распространяется» и «степенью власти их в разрешении дел». Для внесения ясности необходимо пояснить, что «по предметам ведомства» власть в губернии подразделялась на административную и судебную, по «пространству» она делилась на губернскую, уездную, волостную и сельскую. Вообще власть каждого управления состояла «в определении к должностям, коих замещение ему представлено, в надзоре за подчиненными местами и лицами, в решении дел и в принятии мер к исполнению законов, в представлении высшему начальству» [2]. При этом «высшее начальство» административной власти находилось в министерстве внутренних дел, судебной власти - в министерстве юстиции. Это разделение и создавало основные трудности в реализации властных полномочий местными органами управления, к тому же свои представительства на местах имели еще министерство финансов, министерство государственного имущества и другие ведомства. Сложное переплетение традиционных и вновь созданных органов местного самоуправления характеризовало их не всегда отвечавшее государственным потребностям и интересам качественное состояние, в котором система вступила в новый век.
Апробация новых подходов к созданию местной власти в этнической среде в условиях политической нестабильности
Февраль 1917 г. обозначил коренной перелом в исторических судьбах страны. Фактически одним ударом была опрокинута громоздкая бюрократическая машина центральной власти самодержавной монархии и ее представительства на местах. Этот бюрократический монстр оказался «вне игры», и образовавшийся вакуум необходимо было заполнить иными политическими институтами. В первую очередь, естественно, оказались востребованными те из них, которые уже существовали, и среди них органы земского самоуправления заняли не самое последнее место.
Пришедшее к власти Временное правительство с самого начала поставило задачу сформировать лояльный во всех отношениях аппарат управления, в том числе и на местах. Конечно, оно обратило внимание на социально близкие учреждения, в качестве которых выступали, прежде всего, земства. В свою очередь и правительство, возглавляемое князем Львовым, оказалось для земцев подходящим по всем параметрам: социальному составу, внутренней и внешней политике, отношению к различным общественно-политическим организациям и учреждениям. Интересы Временного правительства и земств совпали практически полностью, оставалось только выстроить такую систему государственного управления, которая могла бы эффективно реализовывать их цели и устремления.
Ранее в Российской Империи, как уже говорилось выше, вся полнота власти на местах находилась в руках назначаемых сверху губернаторов и наместников, жестко контролировавших земские и городские органы местного самоуправления. Февраль 1917 г. отправил этих «слуг самодержавия» в отставку, некоторые из них были взяты под арест. Перед новым правительством встала проблема: кем заменить отставных представителей старой власти, и какие полномочия придать тем, кто придет им на смену? Каким вообще должен быть этот орган: единоличным или коллегиальным? Решать данный вопрос нужно было безотлагательно, ибо всколыхнувшаяся в ходе революции народная стихия уже предлагала свои правила игры.
Буржуазно-демократическая революция значительно расширила формы общественных и государственных организаций: исполнительные волостные, сельские и деревенские комитеты, советы крестьянских депутатов, крестьянские союзы и т.д. На Северном Кавказе общественные крестьянские комитеты организовывались повсеместно, но они не были однородными как по составу, так и по стилю работы. Данное обстоятельство обусловливала специфика переплетения социально-экономических, политических и национальных особенностей региона.
В числе первых проблем, к которым обратилось временное правительство, были вопросы реорганизации местного самоуправления. В этих целях в уездах и губерниях учреждались посты правительственных комиссаров, которые заменили губернаторов. Наряду с этим, создавались комитеты общественной безопасности, но они так и не смогли взять на себя функции местного управления, так как не имели реальных рычагов власти. Некоторые исследователи называют этот процесс «распылением власти на местном уровне» [1], которое усугублялось тем, что вновь назначенные комиссары и созданные при них органы местной власти были «лишены всякого авторитета в глазах населения» [2]. Не исключено, что дело обстояло так потому, что процесс реорганизации власти на местах несколько затянулся, тогда как население регионов ожидало быстрых перемен. В этом смысле не были обнадеживающими и заявления первых региональных руководителей, указывавших на то, что «все осталось по-старому. Старое правительство пало, но законы остались» [3].
Понятно, что в условиях повышенной активности широких слоев населения было очень трудно ограничиться передачей всей полноты местной власти земским учреждениям и городским думам, избранным еще до революции по цензовому принципу при абсентеизме многих из тех, кого после революции стали относить к категории «трудового народа». Рамки этих институтов оказались слишком узки для того, чтобы включить в себя «пробудившиеся» массы. Многие земства в такой сложной для себя обстановке нашли выход в том, чтобы самим возглавить процесс создания данных институтов местной власти. Однако на Кубани инициатива исходила снизу. В Екатеринодарском, Баталпашинском и Майкопском отделах появились гражданские комитеты, а уже 11 марта был образован Временный Кубанский исполнительный комитет, который принял решение о создании местных комитетов в казачьих отделах и населенных пунктах. Практически одновременно в областном центре начал действовать Совет рабочих, солдатских и казачьих депутатов.
Эволюция и противоречия правовой основы организации местного самоуправления в Российской Федерации
За период развития в условиях советского строя в стране был накоплен некоторый опыт организации местного самоуправления, органы власти на местах строились по заранее разработанной схеме, подчиненной и концепции государственного строительства, и политической стратегии, и традиционной доминирующей роли партии в жизни общества. Поэтому в постсоветское время работа над проектом новой конституции осуществлялась с опорой на прежние достижения и с желанием внести такие коррективы, которые соответствовали бы целям демократических преобразований. Однако в начале 1990-х годов эти цели представлялись весьма призрачными, а пути их достижения неопределенными. Вследствие этого комиссия по разработке Конституции Российской Федерации 1993 года не могла видеть во всех деталях стратегию предстоящего развития правового института местного самоуправления и выбирать апробированные на практике варианты. Скорее всего, ее члены имели возможность задать лишь общий вектор этого развития, определить конституционную парадигму построения муниципальной власти, обеспечивающей эффективное решение локальных задач в интересах населения и с максимально возможным участием самого населения, а также соответствующей европейским правовым стандартам.
Правда, они не испытывали недостатка в советах и предложениях. Среди них были такие, как построить новое здание государства, не меняя фундамент, заложенный еще в 1920-е годы, отказаться от национального принципа в построении федерализма, сделать Россию государством для русского народа и от его имени гарантировать другим народам равноправие и свободу национального развития [1].
Принятие за ориентир в законотворчестве Европейской хартии местного самоуправления и ее последующая ратификация российским парламентом во многом определили содержание современной отечественной доктрины устройства местной власти. Прошедшее после принятия новой Конституции Российской Федерации десятилетие показало жизнеспособность автономной модели государственного устройства в рамках закона о местной власти и вместе с тем утопичность представлений о возможности полного обособления местного самоуправления от государственного влияния [2]. Как справедливо отмечал С.А. Авакьян, «совершенно очевидно, что местное самоуправление является вариантом публичной власти, и в этом плане оно не может быть ни искусственно, ни как-либо еще отделено от государственной власти». Автор не только опубликовал, но и тщательно проанализировал предлагавшиеся проекты новой конституции [3].
На практике самостоятельность местного самоуправления получилась однобокой, хотя она и была закреплена существенными правовыми гарантиями. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следуя положениям Конституции, лишь рамочно регулировал вопросы организации местного самоуправления, предоставил возможность муниципальным образованиям самим решить сущностные вопросы их структуры и порядка деятельности. Он разрешил многообразие схем территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, продекларировал самостоятельность местных бюджетов. Правовые позиции, сформулированные в 1996-2002 годах в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации, запретили субъектам Российской Федерации вмешиваться в формирование органов местного самоуправления, предопределять вопросы их организации и взаимодействия, ущемлять право населения на участие в выборе территорий осуществления местного самоуправления. Судебная защита прав местного самоуправления стала полноценным элементом правовой практики.
С другой стороны, органы местного самоуправления не получили обещанной им самостоятельности даже в тех вопросах, которые названы имманентными местному самоуправлению самой Конституцией [4]. Так, статья 132 Конституции Российской Федерации установила право органов местного самоуправления по своему усмотрению устанавливать местные налоги и сборы. Однако рамки закрепленных федеральным законодателем общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации усекли более 90% этой самостоятельности, что было признано не противоречащим Конституции [5]. Кроме того, органы местного самоуправления вовсе не получили продекларированного той же статьей Конституции права самостоятельно осуществлять охрану общественного порядка. Так называемая муниципальная милиция осталась де-юре и де-факто федеральным органом [6]. Одним словом, оказалось, что органы местного самоуправления решают большинство вопросов местного значения не самостоятельно, а порой в весьма узких рамках федеральных законов и подзаконных актов.
