Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СССР, РСФСР, РФ в 1990-е IT 29
1. Реорганизация системы местного управления в СССР, РСФСР, РФ в 1990-1995 гг 29
2. Преобразования" системы местного самоуправления в РФ в 1995-1999 гг
ГЛАВА 2. СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КЕМЕРОВСКОЙ ОБЛАСТИ в 1990-е гг. 84
1. Становление основ городского самоуправления в 1990- 1995 гг 84
2. Реформирование системы городского самоуправления в 1995-1999 гг 106
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 139
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 148
ПРИЛОЖЕНИЯ 171
- Реорганизация системы местного управления в СССР, РСФСР, РФ в 1990-1995 гг
- Становление основ городского самоуправления в 1990- 1995 гг
- Реформирование системы городского самоуправления в 1995-1999 гг
Введение к работе
Актуальность темы. Актуальность изучения проблем местного самоуправления, в том числе и на региональном материале, (9 обуславливается рядом причин.
Во-первых, системный кризис советского государствау-привел к демонтажу системы управления страной, начиная от республиканского уровня и заканчивая уровнем местных Советов.
В настоящее время в России продолжается процесс становления новой государственности, эффективность которой обеспечивается лишь при опоре на местное самоуправление, согласовывающее повседневные интересы людей с государственными и тем самым поддерживающее качество общественной жизни снизу, на территории муниципальных образований. В силу этого местное самоуправление имеет важное значение не только для федерального, но и для регионального уровня.
Раскрытие состояния, тенденций развития местного самоуправления, а также путей повышения его эффективности в Кемеровской области в 1990-е гг. приобретают важное значение, как с научной, так и с общественной точки зрения.
Во-вторых, во многом сложившаяся проблема данной отрасли определяется противоречиями между объективной потребностью в совершенствовании системы местного самоуправления и низкой степенью вовлеченности в него населения, поскольку в общественном сознании только формируется понимание сущности системы самоуправления. В этой связи научное изучение проблематики местного самоуправления на региональном уровне, на наш взгляд, способствовало бы процессу вовлечения населения в систему муниципальной политики.
В-третьих, реформирование институциональной структуры, трансформация форм и методов управления, динамика общественных изменений обуславливают потребность в уточнении властных полномочий, принципов функционирования органов управления муниципального уровня. В ответе нуждается важный вопрос: является ли самоуправление низовым уровнем государственной власти, или это автономная система, которая работает в общей системе власти, и в то же время обладает экономической, правовой самостоятельностью.
В-четвертых, 1990-е гг. отметились становлением многообразных форм местного самоуправления. Обладая общностью целей, многие муниципальные образования содержат ряд особенностей. Кемеровская область в данном случае не является исключением, поэтому научное обобщение современной практики местного самоуправления, анализ его специфики и степени развития в зависимости от конкретных условий имеет важное значение.
В-пятых, в вопросах становления местного самоуправления дает себя знать серьезный разрыв между научными исследованиями и практикой управления, особенно на региональном уровне. На сегодняшний день они протекают параллельно, мало или практически не пересекаясь. Практики в основном идут путем проб и ошибок, в то время как научные разработки или далеки от практической востребованности или вовсе не востребованы. Система местного самоуправления в Кемеровской области практически не подвергалась исследованию со стороны исторической науки.
Онределеиие понятия местного самоуправления. Для глубокого и содержательного исследования развития местного самоуправления в Кемеровской области, его места в политической системе России в первую очередь необходимо определить само понятие «местное самоуправление» в том виде, в котором оно формируется в современной России.
Формирование новых институтов власти,/ после демонтажа советской, системы в начале 1990-х гг /привело к необходимости их научного осмысления. После долгого забвения вновь появляется термин «местное самоуправление». Ученые, прежде всего юристы, пытались дать определение, тому институту, который формируется в России в 1990-е гг. Единого мнения на понятие - «местное самоуправление» не существует.
Так, Л.А. Парадиз понимает местное самоуправление как систему демократически избранных внегосударственных органов власти, осуществляющих управление в пределах конкретной территории на основе интересов ее населения и законов, определяющих ее правовой
.-?
-•О статус, экономический основы, функциональные полномочия, меры " ответственности .
По мнению Ю.А. Дмитриева местное самоуправление - вид инициативной, самостоятельно осуществляемой под свою ответственность, деятельности местных жителей, направленной на решение задач, отнесенных к их ведению законом2.
В.В. Табалин оценивает «местное самоуправление led. несамостоятельную деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законом) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития общества3».
И.В. Выдрин считает, что местное самоуправление - это процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии,
Парадиз,/Л.А. Местное самоуправление в системе общества [текст] /Л.А. Парадиз: Дис. канд. полит, наук. - Саратов.: Сарат. гос. ун-т, 1994. - С. 106.
2 Муниципальное право РФ: Учебник [текст] /ред. Ю.А. Дмитриева - М.: Ось-89, 1999.-С. 12.
3 Таболин,. В.В. Муниципальное право [текст] /В.В. Таболин. - М.: Норма/- 1997.- С. 19. предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов .
Е.А. Незнамова в своей книге относит к местному самоуправлению низовой уровень публичной власти, реализуемый путем непосредственной деятельности населения, а также органов местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и других традиций2.
Таким образом, в современной науке нет единого мнения о дефиниции «местное самоуправление», но все исследователи подчеркивают, что местное самоуправление опирается на инициативу граждан и самостоятельную деятельность по решению местных вопросов. На наш взгляд, некоторые исследователи, пытаясь дать определение понятию «местное самоуправление» рассуждают о вполне сложившийся в Европе системе местной власти, в то же время игнорируя особенности формирующейся в России системы муниципалитетов. По мнению автора, наиболее отвечает реалиям общественно-политического развития России в 1990-е гг. точка зрения Е.А. Незнамовой, высказанная ею в книге «Местное самоуправление. Органы власти»3.
Историография проблемы. О научной значимости и актуальности изучения проблем становления системы местного самоуправления свидетельствует большой интерес, который проявляет к этой теме общественность, печать, органы власти, научное сообщество.
1 Выдрин, И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике [текст] /И.В. Выдрин. -Екатеринбург.: Уральскюрид. акад, 1998. - С. 46.
2 Незнамова,. Е.А. Местное самоуправление. Органы власти [текст] /Е.А. Незнамова. -М.: РАГС, 2001. - С. 10.
3 Там же.-С. 10. Термин «самоуправление» появился в Англии в конце XVII века после английской революции и отражал состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников1.
Зарубежные юристы, изучавшие и идеализировавшие британскую политическую систему, механически перенесли термин
«самоуправление» на европейский континент. Так, прусский юрист Рудольф Гнейст называл английские муниципалитеты местным самоуправлением и автоматически переносил эти наименования на прусские земства и городское местное управление2. На этом и выросла школа государственной теории местного самоуправления.
Известный германский ученый-юрист Г. Еллинек видел в самоуправлении государственное управление через людей, не являющихся государственными должностными лицами. Все сторонники этой теории видели в местном самоуправлении часть государства, из чего проистекало, что назначение местного самоуправления, как они считали, состоит не столько в решении дел местного значения, сколько в служении интересам государства.
Разработанная Р. Гнейстом, П. Лабандом и Л. Штейном, эта теория перекочевала в Россию, где развивалась такими выдающимися дореволюционными учеными-юристами, как А. Градовский, Н. Лазаревский, В. Безобразов. В частности, А. Градовский считал систему местного самоуправления системой «внутреннего управления», при котором государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения и поэтому местные органы должны действовать на правах «государственных властей», т.е. иметь возможность
Таболин,,.В.В. Муниципальное право [текст] /В.В. Таболин. - М.: Норма, 1997.-С 19.
2 Там же. - С. 13.
осуществлять в отведенных им пределах «акт власти». В.П. Безобразов видел в этих органах и в чиновничьих департаментах разновидность органов государства .
В дореволюционной России широкое распространение получила также и «общественная» теория самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о «естественных правах» общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений самостоятельно заниматься местными и государственными делами. Исходя из этого положения, А.И. Васильчиков называл самоуправлением такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности «заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». При этом он полагал, что самоуправление «чуждо политике» . Эта теория получила широкое распространение в 60-е годы XIX века, она сыграла большую роль в проведении земской реформы 1864 года.
Можно отметить и другие теории местного самоуправления (хозяйственную, юридическую, политическую и др.), но они, на наш взгляд, не имеют самостоятельного значения и так или иначе соприкасаются с указанными выше положениями.
В работах советских авторов местное самоуправление понималось, прежде всего, как отчасти самостоятельное в рамках закона, но зависимое от органов центральной власти. Об этом, в частности, писал в 1922 году А.И. Елистратов в «Очерке административного права»: «В применении к административному аппарату государства самоуправление означает построение
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие [текст]. - М.: Юрист, 1996. - С. 13 - 14. 2 Там же. С-16. административных учреждений на началах известной их самостоятельности в пределах закона и теснейшей их связи со сложившимися территориальными, хозяйственными и иными группировками населения.» И далее, «...если при самоуправлении ослабляется зависимость децентрализованных корпораций от центральной администрации, то, во всяком случае, сохраняется подчиненность органов самоуправления государственному закону, контролю и юрисдикции»1.
Интерес к теории общественного самоуправления вновь возник в конце 1980-х годов, в период реформы политической системы общества. Естественно, что в это время вся теория самоуправления исходила из перспективы развития социализма, что нашло свое отражения в работах исследователей конца 1980-х гг2.
В указанный период наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов на местном уровне, о разделении их полномочий. Но на данном этапе еще не произошло отделение термина «самоуправление» от . концепции социалистического централизма, т.е. органы местного самоуправления считались как государственными органами власти, и соответственно входили в четкую вертикаль власти, подчиняясь вышестоящим
Елистратов,..А.И. Очерк административного права [текст] /А.И. Елистратов. -М.: Краен, рабочий, 1922. - С. 49-51
2 Ильинский,..... И. Социалистическое самоуправление народа [текст] /И. Ильинский, Й. Рожко //Коммунист. - 1987. - №6. - С. 12 -25; Топорнин, Б. Советское государство и самоуправление народа [текст] /Б. Топорнин //Коммунист. - 1987. - №6. - С. 26 - 38.; Волков, А. Социалистическое самоуправление народа: некоторые аспекты проблемы [текст] /А. Волков // Политическое самообразование. - 1986. - №1. - С. 52 - 59.; Лопата, П.П. Созидательная сила социалистического самоуправления народа [текст] /П.П. Лопата, В.В. Петухов. - М.: Знание, 1986.; Эбзеев, Б.С. Социалистическое самоуправление народа в СССР: содержание и путиуглубления [текст] /Б.С. Эбзеев //Правоведение. - 1987. - №5. - С. 18 - 26. структурам, так и являлись внегосударственными органами и поэтому обладая правом на самостоятельность в принятии решений.
1990-е гг. ознаменовались новым этапом в развитии изучения вопросов местного самоуправления. После распада СССР в 1991 г. в России началось постепенное формирование новых органов власти, этот процесс нашел свое отражение и в литературе.
Актуальным является анализ современных проблем местного самоуправления, что во многом связано с выходом Конституции Российской Федерации (1993 г.), определившей концептуальные основы новой системы власти на местах. В связи с длительным отсутствием федерального закона о местном самоуправлении, который бы развивал положения Конституции, появилась возможность различного понимания ее положений. В научных кругах завязалась оживленная дискуссия по вопросу о статусе структур местного самоуправления в Российском обществе, в какой мере органы местного самоуправления окажутся независимыми от областной и федеральной власти, какие различия между самоуправлением в РФ и СССР. Здесь, прежде всего, следует отметить статьи В. Белораменского, С.Авакьяна, Т.Белкиной, М.Демидова, Е.Колюшкина, Н.Постового, И. Черника1.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опубликованный 1 сентября 1995 года, должен был положить конец дискуссиям по большинству вопросов, касающихся практики осуществления местного самоуправления. Однако этого не произошло, и дискуссия разгорелась с новой силой. Закон 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» носил рамочный характер, позволяя в различных
1 Белораменский/ В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления [текст] /В.В. Белораменский// Известия вузов. Правоведение. 1993; Черншу И.Д. К вопросу о конституционно-правовом регулировании местного самоуправления в Российской Федерации [текст] /И.Д. Черник// Вестник государственной службы. - М.: РАГС, 1994. муниципальных образованиях принимать свою модель самоуправления. Естественно, что в научных кругах разгорелась дискуссия, какие модели самоуправления для России являются наилучшими и будут наиболее распространены. Другой причиной активной дискуссии на страницах журналов стало то, что федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не был подкреплен пакетом регламентирующих законов (о земле, муниципальной собственности, местных финансах и т.д.), и таким образом продолжал существовать определенный правовой вакуум.
Проблема формирования института местного самоуправления постепенно признавалась важной и значимой рядом периодических изданий. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» - отдельная рубрика «Местное, самоуправление». Ряд специализированных журналов посвящал вопросам местного самоуправления отдельные номера1.
В 1995-1997 годах основными дискутируемыми вопросами оставались проблемы взаимоотношения управления и самоуправления,
Букин, A.M. Система высших органов власти в республике Мордовия: поиск оптимальной модели [текст] /A.M. Букин// Государство и право. -1995. - № 2. -С.25-34.; Выдрин, И. Устав области и правовое пространство [текст] /И. Выдрин// Рос. Федерация. - 1995. - № 23. -С.53-55.; Гильченко, Л.В. Почему не хотят «государевы люди» поделиться властью с народом [текст] /Л.В. Гильченко// Рос. Федерация. - 1995. - № 17. -С.41-44.; Лейкофф, С. Оппозиция - «суверенитет» - автономия в условиях федерализма: выбор между «или-или» и «больше-меньше» [текст] /С. Лейкофф// Полис. -1995. - №1. -С.42-43.; Лысенко, В. Между «суверенизацией» и «губернизацией» [текст] /В. Лысенко, В. Калина// Рос. Федерация. - 1995. - № 20. -С.42-43.; Подмаско, В. Яблоко федерального раздора в виде конституций и уставов [текст] /В. Подмаско// Российская Федерация. - 1995. - № 14. -С.28-30.; Пахомов, Е. Пути реформы: что должен решить центр, что лучше передать регионам [текст] /Е. Пахомов// Российская Федерация. -1995. - № 13. -С.35-36. разделения полномочий между государством и местным самоуправлением. Анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления, процесс становления местного самоуправления в условиях рыночной экономики1.
Продолжала оставаться актуальной проблема определения уровней местного самоуправления. Ряд исследователей (С.Авакьян, Т.Белкина, А.Гладышев и др.) высказывали мнение о необходимости многоуровневого местного самоуправления. Первый уровень микрорайоны в крупных городах, деревни, села, поселки; второй уровень - район, город . Другие исследователи критиковали такой подход, указывая на то, что самоуправление исторически имеет отчетливо выраженную территорию: село, деревня, малый город и всякие объединения внутри сел и городов преследуют административные, экономические или иные цели, но не создают нового пространственного ареала местного самоуправления3.
Черник, Д.Т., Черник И.Д. Самоуправление и финансы города: Исторический аспект [текст] /Д.Т. Черник, И.Д. Черник. - М.: Логос, 1993.; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности [текст]. - М.: Весь мир, 1993.; Богуславский, А.М. Экономические институты власти в системе местного самоуправления [текст] /A.M. Богуславский. - М.: Наука, 1994.; Кулагин, А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования [текст] /А. Кулагин //Политические технологии и политическое управление. - 1994. - № 3.; Воронин, А.Г. Основы управления муниципальным хозяйством [текст] /А.Г. Воронин. - М.: Дело, 1997.; Иванова, В.Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики [текст] /В.Н. Иванова. - СПб.: Инфо-Да, 1996.
2 Авакьян, С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона [текст] /С.А. Авакьян //Вестник МГУ. Серия 11. Право. - 1996. - №2.; Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) [текст] /В .П. Антонова, Е.В. Мирошниченко, Л.А. Ревенко // Государство и право. - 1997. - №5.; Белкина, Т.М. Концепция законодательства области о местном самоуправлении [текст] /Т.М. Белкина //Государство и право. - 1997. - №5.
3 Ефремова, Н.Н. История земств и перспективы развития местного самоуправления [текст] /Н.Н. Ефремова, М.В. Немытина // Государство и Активно дискутировалась проблема использования исторического опыта земств при формировании современной структуры местного самоуправления. Изучалась практика деятельности зарубежных органов местного самоуправления с целью применения положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России1.
Необходимо отметить, что специальных работ, посвященных историческому анализу сложных процессов становления местного
право. - 1993. - № П.; Тимофеев, Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность [текст] /Н.С. Тимофеев// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М.: РАГС, 1994.
1 Авакьян, С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления [текст] /С.А. Авакьян // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М.:РАГС, 1994.; Авакьян, С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона [текст] /С.А. Авакьян // Вестник МГУ. Серия 11. Право. -1996. - №2.; Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации ("Круглый стол" в Институте государства и права РАЕ) [текст] / В.П. Антонова, Е.В. Мирошниченко, Л.А. Ревенко // Государство и право. - 1997. - №5.; Белкина, Т.М. Концепция законодательства области о местном самоуправлении [текст] /Т.М. Белкина // Государство и право. - 1997. - №5.; Гладышев, А.Г. Правовые основы местного самоуправления [текст] /А.Г. Гладышев. - М.: Муниципальный мир, 1996; Ефремова, Н.Н. История земств и перспективы развития местного самоуправления [текст] /Н.Н. Ефремова, М.В. Немытина// Государство и право. - 1993. - № 11; Абрамов, В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт [текст] /В. Ф. Абрамов// Социс. - 1997. - № 1.; Тимофеев, Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность [текст] /Н.С. Тимофеев// Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М.: РАГС, 1994.; Барабашев, Г.В. Местное самоуправление [текст] /Г.В. Барабашев. - М.: Прогресс, 1996.; Развитие местного самоуправления в России [текст]. - СПб.: Питер, 1996.; Шапсугов, Д.Ю. Местная власть в России и Германии [текст] /Д.Ю. Шапсугов. - Ростов-н/Д.:СКАГС, 1994.; Муниципальное управление в России: становление и адаптация зарубежного опыта [текст]. -Волгоград.: В АТС, 1995.; Сорокин, А.С. Деятельность органов муниципального управления в США как источник положительного опыта при создании системы местного самоуправления в России [текст] /А.С. Сорокин // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М.: РАГС, 1994.; Местное самоуправление в зарубежных странах [текст]. - М.: Логос, 1994.; Реформы местного управления в странах Западной Европы [текст]. - М.:ИНИОН, 1993. самоуправления в новейшей истории России, не было. Ощущается также явный недостаток научных монографий, где бы давалась квалифицированная оценка политических и социальных процессов реформирования местного самоуправления в 1993-1997 годах. Практически нет работ, освещающих региональные особенности формирования и функционирования органов местного самоуправления.
Известную ценность в историографическом изучении темы представляют работы А.Г. Гладышева, Г.В. Барабашева, В.В. Тоболина, А.И. Широкова, С.Н. Юрковой, В.И. Фадеева, Д.Ф. Аяцкова, Л.С. Аникина, И.А. Емельянова и ряда других авторов . Эти работы стали первыми, посвященными тем или иным проблемам местного самоуправления в РФ. Стали учебными пособиями для работников местного самоуправления и юристов, специализирующихся на муниципальном праве.
Характерной чертой современного изучения вопроса стали так называемые «круглые столы» и научно-практические конференции с участием ученых, деятелей федеральных органов власти, практических работников местного самоуправления, посвященных становлению данного института в Российской Федерации . В ходе этих дискуссий
Гладышев, А.Г. Правовые основы местного самоуправления [текст] /А.Г. Гладышев. - М.: Муниципальный мир, 1996.; Барабашев, Г.В. Местное самоуправление [текст] /Г.В. Барабашев. - М.: Прогресс, 1996.; Тоболин, В.В. Право муниципального управления [текст] /В.В. Таболин. - М.: Норма, 1997.; Широков, А.Н. Реформа местной власти в России [текст] /А.Н. Широков, С.Н. Юркова. - М.: Логос, 1995.; Фадеев, В.И. Муниципальное право Российской Федерации [текст] /В.И. Фадеев. - М.: Юристъ, 1994.; Аяцков, Д.Ф. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е годы XX века [текст] /Д.Ф. Аяцков. - М.: РАГС, 1997.; Аникин, Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования [текст] /Л.С. Аникин. - Саратов.: Сарат. ун-т, 1997.; Емельянов, Л.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития [текст] /Л.А. Емельянов. - М.- Тула.: ТИГИМУС, 1997.; 2 Ход реформ на местном уровне [текст]// IV годичная конференция программы Евроград-XXI. - СПб.: СГУ, 1994.; Центральная Россия на выявлялись проблемы, стоявшие перед органами местного самоуправления в стране (формирование финансовых основ самоуправления, взаимодействие муниципалитета и областных властей, вовлечение населения в муниципальную политику) рассматривались перспективы развития местного самоуправления.
Местное самоуправление как институт власти стало являться объектом исследований в кандидатских и докторских диссертациях. Диссертационные исследования, посвященные проблемам местного самоуправления, условно можно разделить на несколько групп.
К первой группе, исследованиям историков, относятся работы А.Н. Бурова, А.Н. Блудова, Н.Ю. Елецких, А.И. Кулбеч. Авторы основное внимание уделяют: истории формирования системы местного самоуправления, как в досоветский период, так и в постсоветский, анализу опыта земского самоуправления, в том числе и на примере отдельной области, процессу перехода от советской системы власти к существующей сейчас1. Следует отметить недостаточное внимание со стороны исторической науки к процессу формирования новых органов власти в России в 1990-е гг. Основная масса исследований по вопросам становления самоуправления относиться к представителям
рубеже XXI века [текст]. - Орел.: Информагротех, 1996.; Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке: опыт, проблемы, перспективы [текст]. -Хабаровск.: Дальнаука, 1997
1 Буров, А.Н Местное самоуправление в России: история и современные муниципальные образования [текст] /А.Н. Буров: Дис. д-ра. ист. наук. -Волгоград.: Волг. гос. ун-т, 2000; Елецких, Н.Ю. История формирования местного самоуправления в Воронежской области в 1990-е гг. [текст] /Н.Ю. Елецких: Дис. канд. ист. наук. - Воронеж.: Воронеж, гос. пед. ин-т, 2002; Кульбеч, А.И. Исторические особенности развития системы местного самоуправления в Российской Федерации в 1980 - 1990-х гг. [текст] /А.И. Кульбеч: Дис. канд. ист. наук. - М.: Ин-т культуры Моск. военного ин-та Федеральной погранич. службы РФ, 1999; Блудов, A.M. Городское самоуправление в России на рубеже XIX - XX вв. (на материалах Тамбовской губернии) [A.M. Блудов: Дис. канд. ист. наук. - Тамбов.: Тамб. гос. ун-т, 2003. юриспруденции, экономики, социологии, политологии, которые все равно, в силу необходимости осветить причины и предпосылки, а также процесс формирования органов местного самоуправления в России, касаются исторических проблем.
Вторая группа исследований посвящена юридическим аспектам системы самоуправления. Авторы анализируют особенности российского законодательства в сфере самоуправления, рассматривают взаимоотношения различных уровней власти, выявляют достоинства и недостатки в законодательстве о местном самоуправлении1. Следует отметить, что из-за отсутствия исторических исследований по теме формирования института местного самоуправления, работы юристов играют важную роль, т.к. в своих исследованиях они затрагивают вопросы формирования системы самоуправления в 1990-е гг.
Третью группу диссертаций по данной проблеме в целом составляют исследования социологов, предметом рассмотрения
Наумкина, В.В. Организационно-правовые основы местного самоуправления в Хакасии: Историко-теоретическое исследование [текст] /Наумкина: Дисс. канд. юрид. наук. - М.: Моск. акад . МВД. РФ, 2002.; Холодная, Е.В. Территориальное общественное самоуправление в РФ: правовые основы организации и деятельности [текст] /Е.В. Холодная: Дис. канд. юрид. наук. - Саратов.: Поволж. акад. гос. службы, 2003.; Фабричный, СЮ. Субъект федерации и местное самоуправление: Правовое регулирование финансово-экономических взаимоотношений на опыте Новгородской области [текст] /СЮ. Фабричный: Дис. канд. юрид. наук. -М.:РАГС, 1998.; Зуева, Ю.А. Самоуправление как форма осуществления публичной власти в условиях государства переходного периода [текст] /Ю.А. Зуева.: Дис. канд. юрид. наук. - Ростов - на Дону.: Сев. - Кавк. Акад. гос. службы, 2002.; Медведев, А.И. Местное самоуправление в условиях гражданского общества и правового государства: Теоретико-правовое исследование [текст] /А.И. Медведев.: Дис. канд. юрид. наук. - Волгоград.: Волгогр. гос. ун-т, 2000.; Незнамова, Е.А. Компетенция органов местного самоуправления [текст] /Е.А. Незнамова: Дис. канд. юрид. наук. — М.:РАГС, 2000.; Ясюнас В.А. Становление и развитие местного самоуправления в РФ [текст] /В.А. Ясюнас: Дис. канд. юрид. наук. - М.: Гос. ин-т управления, 2000. которых стали вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с местными жителями р мелким и средним бизнесом, качественно-количественные характеристики состава муниципальных служащих, социального развития муниципалитетов, проблемы функционирования местного территориального самоуправления1.
Следует отметить недостаточность исследований региональных моделей местного самоуправления, их формирования и функционирования. Это относиться и к Кузбассу. На сегодняшний момент имеется ряд публикаций, освещающих ту или иную сторону деятельности муниципалитетов , однако комплексной работы по вопросам формирования института местного самоуправления в Кемеровской области не существует.
Филиппов, А.А. Управление и самоуправление: региональные аспекты [текст] /А.А. Филиппов: Дис. канд. социол. наук. - Саратов.: Поволж. акад. гос. службы, 2000.; Аборвалова, О.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе самоуправления современной России [текст] /О.Н. Аборвалова: Дис. канд. социол. наук. - Саратов.: Изд-во Сарат. гос. ун-та, 1999.; Цветкова, Г.А. Местное самоуправление в современной России: Состояние, тенденции, эффективность [текст] /Г.А. Цветкова: Дис. докт. социол. наук. - М.:РАГС, 2003.; Гавриленко, О.В. Проблемы становления местного самоуправления в современной России: социально-экономические и правовые аспекты [текст] /О.В. Гавриленко.: Дис. канд. соц. наук. -М.:РАГС, 1999.
2 Волков, Н.А. Русских Е.Н. Проблемы правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Кемеровской области) [текст] /Н.А. Волков, Е.Н. Русских // Теория и практика правотворческой деятельности субъектов РФ: Сборник докладов межрегиональной научно практической конференции. - Новосибирск.: СибАГС, 2001.; Жигулина, Э.В. Предметы ведения местного самоуправления и проблема их реализации [текст] /Э.В. Жигулина // // Теория и практика правотворческой деятельности субъектов РФ: Сборник докладов межрегиональной научно практической конференции. Новосибирск.: СибАГС, 2001.; Мирошник, В.А. Становление законодательной базы и модели местного самоуправления в Кемеровской области (1995-2001 гг.) [текст] /В.А. Мирошник // // Теория и практика правотворческой деятельности субъектов РФ: Сборник докладов межрегиональной научно практической конференции. - Новосибирск.: СибАГС, 2001 Объеетом работы является возникновение и развитие органов местного самоуправления Кемеровской области. Рассмотрение данной темы невозможно без анализа истории становления данного института в СССР, РСФСР, РФ
Предмет исследования составляет реформирование системы организации местной власти в Кемеровской области, формирование законодательной базы органов городского самоуправления и их структуры.
Исходя из степени изученности проблемы, ее актуальности и социальной значимости, автор в качестве щели диссертационного исследования определил выявление особенностей формирования системы городского самоуправления в Кемеровской области в 1990-е гг.
Исходя из широкого круга проблем, связанных с указанной целью, на наш взгляд, необходимо решить следующие задачи:
— Дать характеристику нормативно-законодательной базе местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях.
— Выявить особенности формирования органов городского самоуправления в Кемеровской области в 1990-е гг.
— Определить характер процесса формирования системы местного самоуправления.
— Охарактеризовать влияние федеральных и региональных властей на функционирование органов местного самоуправления.
Методологическая основа исследования,,
При исследовании проблем формирования системы городского местного самоуправления автором были использованы принципы историзма, системности, научной объективности.
Принцип историзма подразумевает рассмотрение событий и фактов исходя из конкретной исторической обстановки. Применительно к становлению местного самоуправления в Кемеровской области это означает необходимость учитывать: во первых, политическую ситуацию 1990-х гг., во-вторых, кризисные явления в экономике, общественной жизни страны, в-третьих, особенности социально-экономического развития Кемеровской области, обусловленные состоянием ее ведущих отраслей.
Принцип объективности при рассмотрении процесса реформирования местных органов городской власти в Кемеровской области означает:
1. Опору на факты, источниковую базу.
2. Рассмотрение процесса формирования органов местного самоуправления в целом. Принимая во внимание всю многогранность и противоречивость процесса реформирования местных органов власти.
3. Изучение объективных закономерностей, которые определили необходимость преобразований в сфере местного самоуправления.
В процессе исследования автор задействовал как общенаучные (анализ, синтез, индукция, дедукция), так и специальные (структурно-функциональный и сравнительно-исторический) методы исследования.
Структурно-функциональный метод предполагает установление связей между отдельными элементами системы и выявление их функций.
Важным и интересным для изучения проблем местного самоуправления для автора стал сравнительно-исторический метод, который позволяет выявлять общее и особенное в двух разных системах местной власти: советской и современной российской. Опираясь на сравнительно-исторический метод исследования возможно выходить за пределы изучаемых явлений и приходить к интересным историческим параллелям и обобщениям.
При исследовании федерального, областного и городского законодательства использовался метод комплексного исследования законов, позволяющий выделить общее и особенное в законодательных актах разного уровня, выделить важное касательно вопросов формирования местного самоуправления в Кемеровской области.
Хронологические рамки исследования охватывают 1990 - 1999 гг., ставшие чрезвычайно сложным и насыщенным периодом в жизни нашего государства и общества. Указанный период можно подразделить на два больших этапа: 1990-1995 гг. и 1995-1999 гг.
Первый этап связан с изменениями общественно-политической строя, разрушением административно- командной системы управления экономикой. Для этого времени характерен динамизм общественного, социального развития страны, кардинальные изменения в политической жизни страны. Переход от идеологического диктата одной партии к плюрализму. Именно в этот период начинается перевод местных органов власти на принципы самоуправления. Подтверждением этому стало принятие в 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».
1990 - 1995 гг. характеризуются и чередой политических кризисов, как в СССР так и в Российской Федерации. Кризисы 1991 г. (путч и распад Советского Союза) и 1993 г. (противостояние Президента и Верховного Совета), оказали существенное влияние не только на политическую ситуацию в стране, но и на общество в целом. Эти процессы нашли отражение и в деятельности и реформировании органов местной власти в стране. Городские власти оказались в самом центре политической и общественной жизни страны. Борьба за власть нашла свое отражение и на уровне муниципалитетов. Социальные потрясения 1990-х гг. прежде всего ударили по городским властям и и проявились в особенностях формирования местных органов власти и тех решениях, которые они принимали.
В целом период 1990 - 1995 гг. можно охарактеризовать как переходный: от советской модели управления к современной российской. Окончание переходного периода приходиться на 1995 г. - \У обсуждение и принятие 1 сентября 1995 закона РФ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ».
Второй этап (1995 - 1999 гг.) - становление и функционирование органов местного самоуправления в России, начиная с момента принятия Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». В эти годы было положено начало формированию нормативно-правовой базы системы местного самоуправления. Кроме Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» был принят ряд законов, регламентирующих различные сферы деятельности местных органов власти (муниципальную службу, финансовые основы органов местного самоуправления). Данный период отмечен и формированием нормативно-правовой базы местного самоуправления на региональном уровне, в том числе и в Кемеровской области. Постепенно появляется опыт решения проблем местного самоуправления как на федеральном, так и на местном уровне.
Конечная граница нашего диссертационного исследования определяется следующими причинами:
1. В 1999 г. был закончен процесс кодификации федерального, областного, муниципального законодательства. Таким образом, можно утверждать об окончательном складывании единого правового пространства, в том числе и в сфере местного самоуправления.
2. Правительством и администрацией Президента РФ была разработана программа дальнейшего развития системы местного самоуправления в России, направленная на усиление начал децентрализации власти в стране, придании муниципалитетам большей политической и экономической самостоятельности.
Все это позволяет нам говорить, что 1999 г. является окончанием сложного этапа первоначального формирования системы самоуправления, связанного с созданием основ местного самоуправления в РФ и Кемеровской области. В дальнейшем развитие местного самоуправления будет носить эволюционный характер, опираясь на экономический рост как в стране, так и в регионах, в том числе и Кемеровской области.
Выбор территориальных границ диссертационного
исследования определен современной ролью Кемеровской области в общественно-политическом, экономическом, культурном развитии, как Советского Союза, так и современной России. Из значительного количества муниципальных образований Кемеровской области нами были выбраны следующие: г. Кемерово, г. Прокопьевск, г. Ленинск -Кузнецкий, г. Полысаево. Этот выбор обоснован следующими причинами:
1. Кемерово стал первым городом как в Кузбассе, так и в РФ, принявшим Устав города (17 декабря 1995 г.).
2. данные города являются центрами одной из ведущих отраслей промышленности Кемеровской области — угольной отрасли. Проблемы, которые испытала на себе угольная промышленность в 1990-х гг. наложили отпечаток и на развитие системы органов местного самоуправления, что, на наш взгляд, во многом и составляет специфику становления местного самоуправления в Кемеровской области.
Источниковуш базу исследования составили опубликованные и неопубликованные источники. К опубликованным источникам, прежде всего, относятся законодательные и нормативные акты СССР, РСФСР и Российской Федерации, документы государственных органов официального характера, периодическая печать.
В законах и подзаконных актах советского государства и РФ закреплены различные нормы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления. В начале 1990-х гг. произошло серьезное обновление законодательства в сфере деятельности местных органов власти. В законодательство СССР о местных органах власти на территории советского государства вводились элементы местного самоуправления, которое называется «социалистическим
самоуправлением».
Отправной точкой в формировании основ местного самоуправления в СССР являлся закон СССР 1990 г. «Об общих основах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В документе описывались положения реформы местных органов власти, вводились такие новые для СССР понятия как самоуправление, муниципалитеты, муниципальная собственность.
Для периода 1991-1995 гг. большое значение имеют подзаконные акты, прежде всего, Указы Президента РФ Б.Н.Ельцина, оказавшие решающее влияние на демонтаж советской системы управления на местах и положивших начало формированию уже российской модели местного самоуправления . Прежде всего здесь следует упомянуть документы вышедшие в 1993 г. Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ» являлся подзаконным актом, но именно он определил развитие власти на местах на несколько лет вперед. По данному указу были распущены органы представительной власти на местах и властные функции осуществляли назначаемые органы исполнительной власти.
Особое место среди нормативно-правовых актов РФ занимает Конституция РФ. Принятая на общероссийском референдуме в 1993 г., она содержался значительный блок статей посвященных
1 Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [текст]//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - №41. - Ст. 3924.; Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 №1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» [текст] //Российская газета. - 1993. - 29 октября.; Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» [текст] //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. - №52. - Ст. 5071. самоуправлению в России. В Конституции не только давалось определение, что такое самоуправление в нашей стране, но и Конституция являлась гарантом формирования системы самоуправления.
Основу российской модели местного самоуправления заложил закон 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в РФ». Он воплотил в жизнь те положении, которые декларировались в Конституции РФ. Характерной особенностью данного документа стало то, что он задумывался и был принят как «рамочный закон», т.е. в нем не прописывались подробно те формы и виды, в которых возможно организовывать органы местного самоуправления на территории России. Областным властям и муниципалитетам предоставлялась определенная степень свободы в определении системы местного самоуправления. В целом закон «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» вместе с принятыми позднее законами «О финансовых основах местного самоуправления Российской федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской федерации» сформировали нормативно-правовую базу для функционирования и развития системы местного самоуправления в РФ.
Серьезного внимания при рассмотрении вопросов формирования местного самоуправления и механизмов его деятельности требуют нормативно-правовые акты принятые Законодательным Собранием Кемеровской области и Городскими советами депутатов. Именно документы, принятые на уровне области и собственно муниципалитетов, формируют кузбасскую специфику местного самоуправления. К таким документам можно отнести областной закон «О местном самоуправлении в Кемеровской области» и городские уставы.
Закон Кемеровской области «О местном самоуправлении в Кемеровской области» был принят в 1997 г. и определил основные положения относительно системы самоуправления в области. Как уже говорилось выше, т.к. федеральный закон носил характер «рамочного», то принятие областного закона имело чрезвычайно важное значение для формирования системы самоуправления в Кемеровской области. Закон разграничил полномочия областных и муниципальных властей, оказал существенное влияние на формирование экономической основы органов местного самоуправления, наконец, привел к повсеместному принятию уставов муниципальных образований.
Уставы городов Кемеровской области являются чрезвычайно интересными документами характеризующими систему местного самоуправления не только в Кузбассе, но в стране в целом. Именно после принятия устава муниципального образования формируется его структура. В уставе закладываются основные нормы, по которым живет муниципалитет: экономическая и финансовая основа деятельности самоуправления, структура муниципальной власти и разграничение полномочий представительной и исполнительной властей, формы непосредственной демократии жителей муниципалитета, определяется и собственно территория муниципального образования, его символика. Все это делает уставы уникальным источником для изучения темы становления системы городского самоуправления в Кемеровской области.
Особую группу источников составляют материалы центральной и местной периодической печати. Именно периодика содержит богатый фактографический материал по проблемам местного самоуправления. Следует отметить, что периодическая печать 1990-х гг. является уникальным источником по многим проблемам общественно-политического, экономического и культурного развития, как России, так и Кемеровской области. Интереснейшим источником по проблемам развития городского самоуправления в Кемеровской области являются областные и городские газеты. Из областных газет следует выделить газету «Кузбасс», именно в ней публиковались нормативно-правовые акты, принятые представительной и исполнительной властью, на страницах этой газеты проходили обсуждения реформ имеющих отношение к местному самоуправлению. Являясь изданием областного совета, газета «Кузбасс» предоставляла возможность депутатам облсовета высказывать свое мнение на ее страницах.
Серьезным источником по теме нашего исследования стали городские газеты, такие как газета г. Кемерово - «Кемерово», газета г. Ленинск-Кузнецкий - «Ленинский шахтер» выпускаемая до 1994, а потом переименованная в «Городскую газету», газета г. Прокопьевск «Шахтерская правда». В этих периодических изданиях публиковались нормативные акты органов местного самоуправления, на страницах этих газет публиковались интервью и выступления как депутатов городских советов,, так и чиновников городских администраций.
Основную часть источниковой базы диссертационного исследования составляют архивные материалы, большинство из которых в научный оборот вводится впервые. Автором изучены фонды и дела Государственного архива Кемеровской Области (ГАКО); Архивного отдела администрации г. Ленинск - Кузнецкий; Архивного отдела администрации г. Прокопьевск; Архивного отдела администрации г. Полысаево; Архивного отдела администрации г. Кемерово.
В документах областного Совета народных депутатов и исполнительного комитета — протоколах заседаний, постановлениях, положениях облсовета, решениях исполкома рассматриваются вопросы становления элементов местного самоуправления в СССР и РФ, находит отражение политическая борьба и ее влияние на местные органы власти1. Наиболее интересным документом областного Совета народных депутатов стало «Положение об областном Совете народных
!ГАКО, Ф.Р.-790,Оп. 1а. депутатов» 1990 г. В нем содержаться сведения о особенностях внедрения норм местного самоуправления в Кемеровской области. Постановления облсовета позволяют судить о степени влияния областных властей на функционирование и деятельность городских советов.
Материалы архивных отделов муниципалитетов области позволяют рассмотреть развитие системы местного самоуправления в 1990-е гг. в Кузбассе на примере конкретных муниципалитетов. Прежде всего, совершенствование структуры органов местного самоуправления в муниципалитетах, приоритетные направления деятельности местной власти. Важным источником для раскрытия темы стали протоколы заседаний городских советов, поскольку именно городские советы утверждали нормы, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования. С 1993 г. важнейшим источником становятся решения глав администраций городов в условиях отсутствия представительной власти именно эти документы позволяют проследить деятельность городских властей при решении тех или иных проблем муниципалитета, выявить изменения структуры управления территорией.
В целом, комплексное использование указанного корпуса источников позволило достаточно полно раскрыть основные вопросы, поставленные в исследовании.
Научная новизна диссертационного исследования определяется, во-первых, выявлением особенностей формирования системы городского местного самоуправления в индустриальном регионе, таком как Кузбасс. Эти особенности обуславливались тем, что становление системы городского самоуправления проходило в условиях остро протекавших кризисных процессов в экономике и социальной сфере, а также в условиях повышенной активности населения. Во-вторых, выделением двух этапов в формирование системы городского самоуправления: первый этап охватывает 1990-1995 гг., второй - 1995-1999 гг. В-третьих, введением в научный оборот значительного числа неиспользованных ранее документальных материалов, которые позволяют проследить особенности формирования местного самоуправления в Кемеровской области, а также выявить общие тенденции в становлении местного самоуправления в РФ. В-четвертых, определением основных направлений законодательной деятельности в сфере местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ и муниципальном уровне: разработка законодательства о местном самоуправлении, принятие нормативных актов, регламентирующих систему местной власти на региональном уровне и муниципалитетов.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования рекомендаций и результатов, содержащихся в исследовании, при разработке нормативно-правовой базы системы местного городского самоуправления; представленный материал может стать составной частью в лекционных курсах по истории Сибири и Кузбасса.
Апробация работы. Отельные части диссертационного исследования прошли апробацию на международных, общероссийских и региональных научно-практических конференциях.
Объект, предмет и цель исследования определили структуру диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Реорганизация системы местного управления в СССР, РСФСР, РФ в 1990-1995 гг
Местное самоуправление определялось в законе, как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территорий, охраны окружающей среды. Уровень местного самоуправления начинался там, где жители способны взаимодействовать непосредственно друг с другом и с органами местного самоуправления. Для решения местных задач органы местного самоуправления наделялись максимальными властными полномочиями, ответственностью и экономическими ресурсами. В соответствии с законом дифференциация единой системы советов и осуществление принципа независимости советов разного уровня подкреплялось правом судебной защиты и хозяйственной самостоятельности местных советов. Тем самым, на этом уровне начинал действовать принцип разделения властей, открывалась возможность размежевания государственного управления и местного самоуправления, законодательного признания последнего как обособленной формы организации власти на местах, основанной на самостоятельной деятельности населения по управлению местными делами.
Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» [текст] //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - Местные советы в этот период конституировались как «основное звено в системе местного самоуправления» , подтверждая тем самым курс на избавление их от исполкомовского диктата. Введение института председателей советов всех уровней и создание президиумов в местных советах (за исключением городов районного значения, поселковых и сельских советов) было направлено на усиление их организаторской функции, как в сессионные, так и в межсессионные периоды, что влекло за собой утрату этой функции исполкомами и их аппаратом. Эта мера имела целью воспрепятствовать подмене советов аппаратом, реализовать заложенный в них демократический потенциал.
Роль советов усиливалась и в управлении местными делами.
Предусматривалось существенное расширение системы подконтрольности советам всех других государственных органов и должностных лиц. Было установлено, что лица, входящие в состав исполкомов, руководители ведомств, управлений исполкомов, судьи и т.п. должностные лица, не могли быть депутатами совета, которым они назначались. Этот принцип депутатской несовместимости распространялся также на значительное число руководителей партийных органов. Кроме того, в целях преодоления кадрового застоя в исполкомовских органах, предусматривалось ограничение, в соответствии с которым должностные лица, назначаемые советами, не могли занимать свои посты более двух сроков подряд.
Указанные меры способствовали кадровому и организационному обособлению местных советов от местных исполнительных органов, с одной стороны, и от местных партийных комитетов, с другой. Однако для их реального утверждения в качестве основного звена в системе местного самоуправления одних организационных мер было
Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» [текст] //Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. недостаточно. «Еще с 1990 года новые муниципальные политики, пришедшие в местные советы, пытаясь решить проблемы своих городов и сел, с удивлением отметили, что у местной власти нет ни собственности, ни земли, ни финансов. Попытки решить проблемы только организационными методами успехом не увенчались»1. Они и не могли им увенчаться, ибо в данном случае «телега была поставлена впереди лошади»: реформа советов была как бы оторвана от общего контекста по сути еще так и не начавшихся социально-экономических реформ. Тем не менее юридическая база решения этих проблем была заложена. Так, несомненным достоинством данного закона была попытка законодательного соединения местного самоуправления и местного хозяйства, подведения финансово-экономической базы под новую форму организации местной власти. В нем впервые устанавливалось, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, вода, леса и т.п.), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов.
Становление основ городского самоуправления в 1990- 1995 гг
Социально-экономическое, политическое развитие Кемеровской области в целом, и городов в частности, во многом обусловлено уникальными запасами полезных ископаемых на территории Кузбасса и, прежде всего каменного угля. На протяжении многих десятилетий именно угольная промышленность являлась локомотивом кузбасской экономики.
Спецификой Кемеровской области, как одного из крупнейших угольных бассейнов на территории нашей страны, стало и то, что во многих городах Кузбасса базовой, а зачастую и единственной отраслью промышленности стала угледобывающая. Таким образом, угледобывающие предприятия, являясь градообразующими, оказывали существенное влияние на все сферы городской жизни. Особенностью многих городов Кемеровской области с угольной промышленностью, как основой городской экономики является то, что города появлялись на месте залегания богатых угольных пластов, постепенно включали в себя рабочие поселки вокруг угольных предприятий, обрастая сложной сетью коммуникаций. В таких городах, на наш взгляд, преобладают горизонтальные связи, т.е. каждое угольное предприятие обладает своей инфраструктурой, которая позволяет обеспечивать сотрудников данного предприятия необходимыми услугами, с одной стороны, территориально находиться в отдалении от центра города, с другой. Такая особенность городов Кемеровской области не могла не отложить след на становлении системы местного самоуправления.
Однако вторая половина 1980-х гг. ознаменовалась нарастанием кризисных явлений в ведущей отрасли региона, а, следовательно, и во всей экономике Кемеровской области. Постепенное выбытие основных фондов, отсутствие строительства новых предприятий, неумение работать в условиях проведения экономических реформ.
Необходимо подчеркнуть, что вторая половина 1980-х гг. характеризуется как системный кризис в рамках всего Советского Союза.
Накладывание общего кризиса в СССР на специфику городов Кемеровской области привело, на наш взгляд, к особенностям процесса реформирования, как экономики, так и политической системы в области, в том числе, и видоизменения органов местной власти. Следует отметить, что имелись и общие черты, характерные для всей страны в целом. Так пытаясь сократить расходы на содержание и обслуживание своей социальной инфраструктуры (детских садов, летних лагерей, туристических баз и т.д.) и жилищно-коммунальной сферы, предприятия стали в спешном порядке передавать эти объекты на баланс городов . Такая практика, безусловно, позволила предприятиям сгладить нарастающие кризисные явления, но очень пагубно сказалась на состоянии городских бюджетов. Кроме того, зачастую состояние инфраструктуры предприятий, передаваемой на баланс городских властей, оставляло желать лучшего.
Реформирование системы городского самоуправления в 1995-1999 гг
С принятием федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в 1995 г. начался новый этап в формировании органов городского самоуправления в стране. На смену практике назначения глав городов, отсутствия представительной власти в муниципалитетах должны были придти избранные населением городов руководители исполнительной власти и депутаты городских собраний. По сравнению с советской системой увеличивался и круг полномочий, и степень самостоятельности городских властей при решении вопросов экономического, социального, культурного развития города.
Для реализации всех возможностей, заложенных в федеральный закон, необходимо было принятие областных законов о местном самоуправлении, регламентирующих и определяющих особенности функционирования органов самоуправления в данной конкретной области и собственно уставов муниципальных образований. Именно в уставе должны были быть прописаны основные параметры, регламентирующие экономическую, социальную жизнь города: такие как границы города, экономические основы городского хозяйства, структура и порядок выбора или назначения властей города и т.д.
Несмотря на отсутствие областного законодательства в сфере местного самоуправления практически сразу после принятия закона «Об общих принципах местного самоуправления» в городах началась работа над уставами. Так 11 октября 1995 г. в г. Полысаево вышло «Положение о городском референдуме»1, на котором должны были принять устав города. Сам референдум должен был состояться 17 декабря 1995 г1.
На наш взгляд, необходимо внимательно рассмотреть не только сам устав г. Кемерово и заложенные в нем нормы, но и процесс обсуждения, редактирования этого документа. Необходимость этого обусловлена тем, что документ такого рода явился первым уставом города не только в Кемеровской области, но и в России в целом. Соответственно механизмы обсуждения, внесения дополнений и исправлений в проект устава впервые конструировались в г. Кемерово.
2 ноября 1995 г. в городской газете «Кемерово» в специальном выпуске был опубликован проект устава города. С целью заинтересовать.Хкак можно большее количество граждан города в v-"" процессе выработки устава специальный выпуск был распространен через почтовые службы по всем домам и квартирам города. Кроме текста проекта в газете прозвучал призыв городских властей к населению города принять активное участие в обсуждении проекта устава. Такое обсуждение должно было проходить через городскую газету «Кемерово» и через встречи представителей городских властей с населением, прежде всего на предприятиях.
