История местных органов власти и самоуправления Иркутской области : вторая половина 1970-х - начало 1990-х гг. Мамонтова Татьяна Александровна

Содержание к диссертации

Введение

ИСТОРИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РОССИИ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО ОБЩЕСТВА: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА 1970-Х - ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 1980-ХГГ.) 43

1.1. Эволюция органов местного самоуправления России 43

1.2. Роль Советов народных депутатов Иркутской области в решении социально-экономических задач (1977 - 1985гг.)...60

1.3. Роль Советов в формировании активной общественной позиции населения Иркутской области (1977 — 1985гг.) 72

2. РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ 97

2.1. Местные органы власти в период реформирования (1985-1986 гг.) 97

2.2. Организаторская деятельность Советов (1987-1989гг.) ..127

2.3. Местные Советы в 1990-1993гг 156

Заключение 205

Примечание 223

Список использованных источников и

Литературы 246

• Эволюция органов местного самоуправления России
• Местные органы власти в период реформирования (1985-1986 гг.)
• Организаторская деятельность Советов (1987-1989гг.)

Введение к работе

Актуальность темы. Местное самоуправление - неотъемлемая часть гражданского общества и представляет собой важнейшую форму народовластия, непосредственно выражающую волю народа и составляющую одну из основ конституционного строя демократического государства. Местная власть максимально приближена к населению, затрагивает интересы каждого человека, решает большинство его насущных проблем. Значимость местного самоуправления определяется, по крайней мере, тремя обстоятельствами: на местном уровне реализуется основная часть жизненно важных интересов населения, посредством местного самоуправления реализуется власть народа, от функционирования местного самоуправления зависит стабильность всего общества. Как писал А. Солженицын, реальная повседневная жизнь людей зависит на четыре пятых или больше не от общегосударственных событий, а от событий местных, и поэтому от местного самоуправления, направляющего ход жизни в округе. Политические события, протекающие на местном уровне, обладая соб- -ственной внутренней логикой, особенностями и динамикой, подчинены и воспроизводят схему общей реформации политической системы страны. Этот принцип важно учитывать при оценке перспектив развития современного российского «муниципализма» [1], и в более широком аспекте - для понимания природы политического режима в стране.

Крупные трансформации происходят в экономике, политике, социальной сфере и в управлении. Безусловно, они носят системный характер, связаны со сложными коллизиями, переплетением интересов, и, наконец, являют собой не только движение вперед, но и порой достаточно ощутимый откат назад. Сферой нынешних столкновений различных политических сил стал, наряду с другими крупными проблемами, и вопрос о формировании и развитии местного самоуправления в Российской Федерации. Вот почему, как нам представляется, он выдвигается на передний план не только в практическом, но и в теоретическом отношении. Так, в «Основных положениях государственной политики в облас-

4 ти развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 года, в качестве одной из основных ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления» [2].

Важность разработки указанной проблемы обусловлена еще и причинами регионального характера - потребностью в глубоком анализе, обобщении накопленного опыта деятельности органов местного самоуправления и написании социально-политической истории Иркутской области, необходимостью выявить место и роль местного самоуправления области на общесоюзном и всероссийском уровне, их характерные черты и вклад в развитие области и России. На примере изучения изменений в общественно-политическом сознании населения Иркутской области, можно попытаться проследить тенденции в общественном поведении людей, что, безусловно, необходимо для социального прогнозирования. На основе анализа и обобщения накопленного опыта Советов народных депутатов, как органов местного самоуправления в Иркутской области, в период второй половины 1970-х — начала 1990-х гг. автор отметил особенности деятельности местного управления, спрогнозировал перспективы его развития.

Актуальность исследования обусловлена и тем, что, несмотря на относительно большое внимание к проблемам местного самоуправления остается немало вопросов в изучении его опыта. Далеко не всеми и не всегда осознается значимость и необходимость местного самоуправления, его суть и роль в жизни общества и государства. Несмотря на большое внимание научных учреждений, государственных институтов теоретическая разработка концепции местного самоуправления еще недостаточна. Выявление и обоснование региональных подходов к организации местного самоуправления в российских условиях позволят скорректировать общефедеральную концепцию развития в части практик организации местного самоуправления.

В условиях реформирования российского общества, как никогда прежде остро стоит вопрос теоретического осмысления и критического анализа, с ис-

5 пользованием методологии социологической науки, института местного самоуправления в целом, и механизма реализации принципов самоуправления на уровне одного из субъектов российского государства, в частности.

Для глубокого и содержательного исследования развития местного самоуправления, его места в политической системе России в первую очередь необходимо уяснить само понятие «местное самоуправление». В толковом словаре русского языка С. Ожегова так определяется его значение:

1. Право на внутреннее управление своими местными силами.

2. Право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 года государствами-членами Совета Европы «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках Закона, под его ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение не исключает обращение собраниям граждан там, где это допускается по Закону» [3].

В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» сказано: «Местное (территориальное) самоуправление в РСФСР — система организаций деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и Законов РСФСР, Конституций и Законов республик в составе РСФСР» [4].

29 октября 1994 г. на Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ была принята Декларация «О принципах местного самоуправления в государствах- участниках Содружества (СНГ)», в которой «под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (ме-

стных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства» [5].

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дает такое понятие: «Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических или местных традиций» [6].

В СССР местного самоуправления в современном понимании этого термина не было. Власть в городах и селах была представлена местными отделениями государственной власти. В Конституции РФ, принятой в 1993 г., оговаривается право граждан на местное самоуправление, которое входит в систему государственной власти. Однако термин «муниципальное образование» (им может быть район, город и село) введен в правовой оборот в 1994 г. Гражданским кодексом РФ. В 1995 г. в развитие этого положения принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», закрепившего это право.

Таким образом, исследование практики местных отделений государственной власти в России в конце XX века имеет большое значение как с точки зрения решения нынешних проблем общественного развития страны, так и в расчете на долговременную историческую перспективу.

Степень научной изученности темы

Исторический опыт по деятельности Советов по развитию самоуправления привлекает внимание многих исследователей.

Всю литературу по данной проблеме можно условно разбить на 2 периода - советский и постсоветский (современный) и каждый на группы: историческую, социально-политическую, публицистическую. Интерес для нашего исследования представляют также работы юристов, философов, экономистов.

7 В советский период проблемы местного самоуправления рассматривались в основном в 3-х ракурсах. Во-первых, ученые М.Н. Гольман, А.И. Шефер и П.Н. Зырянов рассматривали дореволюционный опыт земских учреждений как «пятое колесо» в политической системе России, как еще одно доказательство нарастания общественных противоречий и неотвратимости социалистической революции [7]. Во-вторых, имела место критика буржуазной теории и практики местного самоуправления [8]. И, наконец, акцент делался на доказательство преимущества советской системы, как подлинно демократической системы народовластия на всех уровнях.

Характерной чертой советской историографии являлось большое количество научных исследований по проблемам функционирования политической системы СССР, выдержанных в духе официальной советской идеологии, таких как Ю.С. Кукушкина «Советы в развитом социалистическом обществе», Н.Н. Демочкина «Власть народа. Формирование, состав и деятельность Советов в условиях развитого социализма» и др. [9]. Их отличала тенденциозность, чрезвычайная политизированность и подверженность идеологическим штампам, что ограничивало исследования, оставляя вне поля зрения ряд проблем Советов.

В работах А.К. Белых, В.Г. Афанасьева, П.Н. Лебедева и др. этого периода имели место попытки обосновать особые социалистические методы управления обществом и показать роль советского самоуправления в качестве фактора общественного прогресса [10]. Но самоуправление не рассматривалось как власть. Как отмечал А.В. Лагуткин «...в условиях господства в советской теории народного представительства исключалось деление органов власти на государственные и негосударственные, такой подход был невозможен» [11]. Вопросам теории и практики народного самоуправления посвящены работы Ю.И. Скуратова, который определял самоуправление как «качество, свойство народа и других социальных общностей, их способность управлять своими собственными делами» [12]. По его мнению, самоуправление представляет собой

8 высшую цель и одновременно особую форму развития и организации демократии [13].

Одной из первых работ, подвергнувших анализу деятельность партийных органов Восточной Сибири по руководству местными Советами в середине 50-х - начале 60-х годов (по материалам Иркутской, Читинской областей и Бурятской АССР) стала кандидатская диссертация М.А. Стафеева, защищенная в специализированном Совете Иркутского госуниверситета в 1969 году [14]. Она восполняла пробел при отсутствии работ, обобщающих опыт партийных организаций Восточной Сибири по укреплению местных Советов и расширению их связей с массами в 1956-1961 гг. Работа написана в духе времени, о руководящей и направляющей роли партии.

Обобщенный материал по теме партийного руководства Советами вошел в изданную в 1984 г. Л.Х. Коряковой монографию «Рабочие в местных Советах Сибири (1960-80-е гг.)» [15], в которой автор выявила общие тенденции формирования состава местных Советов Сибири, осветила основные направления и формы деятельности депутатов-рабочих в местных Советах, а также формы и методы партийного руководства Советами народных депутатов. Но автор не писал о подмене деятельности Советов «партийным руководством», т.к. это не позволялось писать вообще.

Авангардной роли и ведущему месту рабочего класса в советском обществе посвящен третий том «История рабочего класса Сибири» (1984 г.), отразивший деятельность Советов Сибири в 1950-х - начало 1960-х гг. [16].

Все эти работы в большинстве освещали партийно-организационную и массово-политическую работу. Только теме партийного руководства массовыми организациями Сибири, в период 1956-1985 годов, было посвящено 10 диссертационных сочинений. 16 диссертационных сочинений, из вышеуказанного периода, посвящены взаимоотношениям партии и Советов в Сибири [17]. Данную тему исследовала В.В. Труфанова в работе «Партийное руководство Советами в период между XXIV и XXVI съездами КПСС (по материалам Восточной Сибири)». Автор впервые пыталась комплексно изучить, проанализировать и

9 обобщить опыт работы партийных организаций Восточной Сибири по руководству всеми звеньями Советов. В частности, В.В. Труфанова указывала на то, что «... партийные организации стремились обеспечить избрание в Советы наиболее достойных коммунистов и беспартийных, которые пользовались доверием масс и могли решать государственные дела с партийных позиций» [18]. Работа пронизана идеологическими концепциями, которых нельзя было избежать в указанный период. Но в ней и богатый архивный материал, фамилии людей, активно работавших в Советах, законодательство периода 1971 — 1981 гг., отражающее действительную роль КПСС в политической системе общества, тотальный контроль партии над Советами.

Середина 1980-х гг. явилась началом нового этапа в разработке темы
Советов. Установление атмосферы гласности создавало благоприятные условия
для повышения уровня исследовательских работ. Официальная направленность
исследований в этой области была определена концепцией «обновления социа
лизма» под лозунгом «очищения от сталинизма», «возврата к ленинскому на
следию» и т. д. В связи с этой задачей проблема самоуправления становилась
одной из ключевых теоретических и практических задач. Г.А. Герасименко и
Н.А. Арнольдов посвятили свои работы исследованию дореволюционного опы
та земского самоуправления [19]. В литературе о Советах сохранялась идеали
зация и преобладание фактического материала над анализом. Научные разра
ботки ограничивались комментариями к документам начального периода пере
стройки, разъяснением ее целей и обоснованием связи Советов с этими новыми
задачами [20]. у

Появились работы А.П. Бутенко «Власть народа посредством самого народа», И.П. Ильинского «Социалистическое самоуправление народа», В.Ф. Ивановой «Роль трудящихся коллективов в развитии социалистического самоуправления», В.Ф. Сиренко «Социалистическое самоуправление народа», Ю. Агешина и П. Кулева «Советы: восхождение к полновластию» и др., в которых авторы стремились реанимировать различные аспекты самоуправления в наследии марксизма-ленинизма, пытались придать им «новое прочтение» и адапти-

10 ровать к задачам демократизации советского общества [21]. Несмотря на то, что большинство работ этого периода продолжало реализовываться в рамках марксистско-ленинской идеологии и характеризовались определенными высказываниями, положениями, выводами и оценками' классиков под «новое политическое мышление» и задачами идеологов перестройки, следует отметить, что в это время научный поиск и осмысление различных моделей социалистического самоуправления постепенно освобождалось от догматического и схоластического толкования. Представляют интерес работы Г.А. Арбатова, Э.Я. Баталова «Политическая реформа и эволюция советского государства» и Б.П. Курашвили «К полновластию Советов» и др. [22], появившиеся накануне и после XIX Всесоюзной партийной конференции КПСС, в которых рассматривался вопрос о реформировании Советов. Быстрота происходивших в стране преобразований способствовала выдвижению на первый план в создании «истории современности» публицистики, которая исходила от государственных деятелей высшего эшелона - М.С. Горбачева, А.Н. Яковлева [23]. Это позволяло авторам рассматривать определенные политические позиции и использовать их как инструмент политической борьбы. Интерес также представляют труды Ю.А. Тихомирова «Социалистическое самоуправление народа», и «Самоуправление: от теории к практике», «Самоуправление и ускорение социально-экономического развития СССР» под ред. СВ. Рогачева, В.М. Корельского «Власть. Демократия. Перестройка» придавали своеобразный оттенок исследованию самоуправленческих проблем, где авторы рассматривали социалистическое самоуправление как форму совершенного народного представительства в рамках социально-политических преобразований перестройки [24]. Демократизацию деятельности Советов и повышение политической активности трудящихся рассмотрели Г.В. Барабышев и Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет, А.А. Безуглов и В.А. Кряжков и др. [25]. Появляются работы не только историков, но и философов, социологов, экономистов: Г.Л. Смирнова «Революционная суть перестройки», Ф.М. Бурлацкого «Новое мышление: диалоги суждения о технологии революции и наших реформах», «Механизм торможения: Истоки, действие,

пути преодоления» составитель Ю.С. Аксенов, «Погружение в трясину: Анатомия застоя» составитель Т.А. Ноткина. М. и др. [26]. Большинство этих работ характеризовалось обращением к историческому прошлому и попыткам осмысления происходящих в политической системе изменений.

Происходящие социальные процессы и явления дали обильную информацию, которая нуждалась в научном осмыслении и оценке. В указанный период наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов на местном уровне власти, о разделении их полномочий. В рассматриваемое время еще не произошло отделение термина «самоуправление» от концепции социалистического централизма. Так как представительными органами власти в тот период были Советы народных депутатов, то особое внимание уделялось развитию в них самоуправления. Исследователи видели в Советах орган самопредставительства народа, призванный обеспечить сочетание представительной и непосредственной демократии, и в то же время Советы являлись государственным звеном управления. Авторы осуществляли попытки дать научное определение понятию «самоуправление», проанализировать практику самоуправленческих начал в СССР, делали прогнозы развития самоуправления в будущем. Л.С. Аникин в работе «Становление местного самоуправления в Р.Ф. Опыт социологического исследования» сделал вывод о том, что модель советской самоорганизации общества является наиболее перспективной, т.к. социалистическое самоуправление оценивалось как более высокая общественная ступень как по сравнению с развитыми западными странами, так и по сравнению с дореволюционным опытом [27]. Недостатки системы Советов, среди которых особо выделялись такие, как бюрократизация советских структур, низкий уровень компетенции советских работников, непрофессионализм депутатского корпуса, преобладание исполнительных органов власти над представительными, подмена Советов партийными организациями, исследовали в своих работах Г.В. Барабашев, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет «Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма»; А.В. Москалев «Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов». Фор-

12 мальности связей органов власти с населением, незначительной роли Советов в хозяйственно-экономической области посвятили работы А.Я. Слива «Депутатский запрос», его же: «Контрольная деятельность Советов: Состояние и резервы перестройки», И.В. Тряков «Кадры местных Советов», А.Г. Тиковенко «Кадровая политика в условиях перестройки», М.А. Нагорная «Информация о практике работы местных Советов». Под редакцией B.C. Основина вышел труд «Совершенствование советской работы в свете положений новой Конституции СССР»; «Правовые проблемы социалистической представительной системы» исследованы на страницах межвузовского сборника в г. Иваново и др. [28]. Р. Медведев, А.К. Соколов, А.В. Шубин и др. исследовали историю становления Советов, изменение отношения к ним со стороны компартии, попытки их реформирования [29]. Изучение проблем взаимодействия компартии и Советов, Советов и общественных организаций началось с работы Г.В. Дыль-нова «Советы народных депутатов в условиях перестройки» [30]. Структурной перестройке советских органов власти и изменению избирательной практики, депутатской деятельности, элементам самоуправления в Советах посвятили свои исследования B.C. Основин «Советская представительная система: Вопросы и теории перестройки», О.В. Крыштановская «Партийная элита в годы перестройки / политические процессы в условиях перестройки», «Советы народных депутатов в условиях реформы политической системы» под редакцией Е.И. Ко-реневской, Г.В. Барабашев «Советы народных депутатов: Время перемен», Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет «Правовая база обновления Советов», И. Ильинский «Полновластие» и др. [31]. Вместе с тем в ряде работ на данном этапе предпринимались попытки оценить демократические преобразования, происходившие в стране, и место представительных органов власти в этих преобразованиях. Особый интерес здесь представляют работы политологов и публицистов: И.М. Клямкина, A.M. Миграняна, Д.В. Ольшанского и др. [32].

Реализация первого этапа политических реформ четко обозначила недостаточность проводимых мероприятий и необходимость кардинальных преобразований. В научных работах Б.М. Лазарева «Государственное управление на

13 этапе перестройки», Б.П. Курашвили «Страна на распутье...(потери и перспективы перестройки)», В. Даниленко «Утверждая новую форму парламентаризма» звучат мнения о структурных противоречиях внутри системы Советов [33]. В.Е. Чиркин, В.Н. Кудрявцев, В.В. Согрин и др. акцентировали внимание на выявлении условий, препятствующих реализации их полновластия [34]. Так, исследователь Ю.Н. Дорожкин в работе «Повышение роли Советов народных депутатов — важное направление демократизации общества», раскрывая задачи «перестройки» Советов, анализировал препятствия на ее пути [35]. Г.В. Бара-башев в основном давал негативную оценку проводимым преобразованиям, а сдерживающие факторы выводит из укоренившейся традиции периода застоя [36]. Рассматривая происходившие изменения в системе Советов, Г.М. Трегуб в работе «Парламентаризм советский: истоки, многопартийность, блоки» охарактеризовал обновленную систему как «советский парламентаризм», выделив такие его черты, как слабая связь с политическими институтами гражданского общества, скоротечность периодов его функционирования, формирование на однопартийной основе [37].

В связи с попыткой реорганизации советских органов власти на местах в систему местного самоуправления началось планомерное исследование последних, их функции, характеры взаимодействия с предприятиями, общественными организациями. Среди ученых проводились дискуссии относительно возможности и целесообразности перевода местных Советов в систему местного самоуправления. Исследователи Е.И. Кореневская, Н.Н. Литягин, В.Г. Прохоров и др. считали, что новые законы окажут благоприятное воздействие на Советы: укрепят хозяйство и бюджет Советов, предоставят местным органам власти большую автономию и независимость и т.д. [38].

Вопросам реорганизации внутренней структуры местных органов советской власти, взаимодействия местных Советов различных уровней были посвящены работы Г.В. Барабашева, Б.Н. Габричидзе, А.В. Игудина, Н.Д. Пиво-варова и др. [39]. В этих исследованиях были предложены различные варианты оптимизации управленческой деятельности Советов в новых демократических

14 условиях. Некоторые исследователи полагали, что реализация проектов законов о местном самоуправлении приведет к увеличению в Советах количества нерешенных проблем. Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивал М.А. Краснов в работах «О некоторых путях обеспечения реального самоуправления», «Местное самоуправление: Государственное или общественное» [40]. По его мнению, для реализации принципов местного самоуправления требовалась глубокая трансформация, так как система Советов и местного самоуправления принципиально несовместимы.

Роль местных Советов Восточной Сибири, роль рабочего класса в советском строительстве, связь Советов с другими массовыми организациями осветили в своих трудах В.Д. Калашников и Л.Х. Корякова [41]. Несмотря на сохранившиеся стереотипы, работы отличает критический аспект по переосмыслению роли Советов в общественно-политической жизни, количество архивных дел, которые вводились в научный оборот впервые. В.Д. Калашников исследует как опыт, так и ошибки и просчеты в деле реализации принципов социалистического самоуправления.

В 1988 г. был опубликован межвузовский сборник статей под общим названием «Партийное руководство Советами Сибири в период строительства и совершенствования социализма» [42]. В нем помещены статьи, в которых обобщался опыт партийного руководства Советами Сибири более чем за 60 лет. Авторы стремились выявить все позитивное в историческом опыте, что имело бы практическое значение для перестройки политической системы советского общества, но при этом не отрицали партийного руководства. В этом же году вышли в свет работы П.П. Боханова «Деятельность партийных организаций Восточной Сибири по подъему трудовой активности масс в условиях совершенствования социализма» и «Партийное руководство социалистическим соревнованием в многонациональных коллективах строителей Восточной Сибири (1975-1985 гг.)» [43].

В 1989 г. в Восточно-Сибирском книжном издательстве опубликована работа СИ. Шишкина «Возвращение к сути: Местные Советы в условиях пере-

15 стройки», в которой автор с юридической точки зрения анализировал пути и средства повышения роли местных Советов народных депутатов. Несмотря на то, что данный труд написан на завершающем этапе перестройки, автор рассматривал деятельность местных органов в социалистическом строительстве, восстановления их значения в ленинском понимании. В работе рассматривалась роль местных Советов г. Иркутска и Иркутской области в социально-экономическом развитии территории — области, города, района, - вопросы правового регулирования избирательной системы', уличных шествий и демонстраций, гласности и других явлений общественной жизни. Достоинством работы являлось то, что автор приводил конкретные примеры из жизни региона, сравнивал деятельность руководителей местных Советов в сложных экономических и социальных условиях [44].

Местное самоуправление как институт власти стало объектом исследований российских ученых в кандидатских и докторских диссертациях, таких как работы историков А.Н. Бурова, Н.Ю. Елецких, Б.А. Кириллова, А.И. Кулбеч, Н.Н. Козловой и др. [45]. Особо следует остановиться на диссертационном исследовании А.Н. Бурова. Автор исследовал местное самоуправление с момента его зарождения в России и до 1997г. По мнению А.Н. Бурова, местное самоуправление в России имеет богатую историю и традиции, использование исторического опыта позволит сформировать эффективно действующую систему самоуправления. В то же время автор отметил, что традиции самоуправления были разрушены в советский период и в современной России происходит процесс становления новой системы местного самоуправления.

Вопросы российской государственности, общественно-политической системы российского общества широко обсуждались на «круглых столах» в Институте государства и права РАН, межрегиональных научно-практических конференциях г. Москва, Омск, Новосибирск и др., на научно-практических конференциях в университетах страны [46]. По просьбе иркутского горисполкома кафедра государственного права и советского строительства Иркутского Государственного Университета, при самом активном участии горисполкома, про-

водила экспериментальные исследования по определению оптимального варианта организации работы аппарата городского совета. Был принят ряд правовых документов [47].

Второй период отечественной историографии - постсоветский - отличался поиском новых подходов в науке и возникновением «независимых» исследовательских структур, деятельность которых, стимулируя научный интерес, одновременно вела к упрощенной, а иногда и непрофессиональной трактовке действительности [48].

В связи с началом теоретического осмысления произошедших изменений, с переоценкой исторического опыта, с отвлечением внимания исследователей на изучение ее современного состояния, Советы, как элемент политической системы, не рассматривались в качестве объекта специального изучения. Научный интерес вызывали процессы трансформации советского строя и становления российской государственности. Будущее Советов воспринималось через призму борьбы демократических и тоталитарных тенденций в развитии государственности. Как правило, сторонники парламентской республики (Н.Г. Старовойтов, В.И. Васильев, Н. Нечай, Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет) предлагали сохранить Советы, модернизировав их [49], сторонники же президентской республики (Э.Я.Баталов, А.Я. Слива и др.) настаивали на их ликвидации [50].

Появились публикации по вопросам реформирования местных органов советской власти. В частности, подробно проанализированы законы «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [51] и «О местном самоуправлении в РСФСР» [52]. В соответствии с этими законами исследователи Е.Г. Анилища, В.И. Бутов, В.И. Васильев и др. рассмотрели проблемы развития самоуправления на базе местных органов советской власти [53]. Статьи Г.В. Барабышева, Б.Н. Габричидзе, А.В. Игутина и др. посвящены вопросам реорганизации внутренней структуры местных органов советской власти, взаимодействия местных Советов различных уровней [54].

Возрождение местного самоуправления потребовало уточнения основных понятий и терминов, как на всероссийском, так и региональном - иркутском, уровне. Решению данной проблемы были посвящены работы В.В. Игнатенко «Закон о законах. Иркутский вариант», «Законодательное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины» [55], а так же В.В. Игнатенко и А.Е. Штуриева «Законодательство о выборах и референдумах. Основные понятия и термины», вышедшие в издательстве ИГЭА [56].

Правовым аспектам системы самоуправления посвящены диссертационные исследования А.В. Андреева, Е.Н. Щедригина, Е.Е. Некрасова, В.В. Наум-киной, в которых они анализировали особенности российского законодательства в сфере самоуправления, А.А. Уваров, Т.Н. Михеева, В.А. Ясюнас выявили достоинства и недостатки законодательства о местном самоуправлении [57]. Из-за отсутствия исторических исследований по теме формирования института местного самоуправления работы юристов играли важную роль, т.к. в своих исследованиях они затрагивали вопросы формирования системы самоуправления, делали сравнительный анализ советской и постсоветской систем. В их работах приводился большой фактический материал по проблемам формирования системы местного самоуправления.

Упразднение органов советской власти в 1993 году обусловило снижение интереса ученых в данном направлении. Редкие публикации представляли собой анализ всего периода деятельности Советов в нашем государстве, а также оценку их ликвидации. При этом точки зрения исследователей по данным вопросам носили прямо противоположный характер. В работах В.Г. Игнатова, А.Я. Сливы и других оценка деятельности Советов за 76-летний период истории имела негативный характер, а их ликвидация воспринималась как необходимая реформаторская мера в процессе демократизации властных структур [58]. Несколько иной подход наблюдался в публикациях В.Г. Гельмана и Е.В. Южиной. В.Я. Гельман определил, что политическая платформа, связанная с ликвидацией местных органов советской власти, не имела серьезной концептуальной основы. Е.В. Южина сделала заключение, что советская модель вполне

18 успешно осуществляла возложенные на нее функции и в управленческом плане была более чем приемлема [59]. Несомненный интерес представляла изданная Российским независимым институтом социальных и национальных проблем книга «Власть и оппозиция. Российский политический процесс двадцатого столетия» [60]. Особого внимания заслуживали публикации в журнале «Вопросы истории» - «Урок дает история»; «Уроки горькие, но необходимые»; «Уроки российской цивилизации», в которых исследовались уроки истории [61]. Одними из немногих авторов работ, обращавшихся к историческим истокам функционирования местного самоуправления, к поиску наиболее приемлемых для России форм были В.В. Белоцерковский и К.С. Павлов [62].

Г.В. Барабышев, анализируя местную власть, назвал свою работу «Местное самоуправление — трудное дитя России» [63]. В течение многих лет вопросы местного самоуправления разрабатывались преимущественно юристами, так как система государственной власти обладала инерцией, привычная практика считалась предпочтительней новых законов.

Развитие исторической науки во второй половине 1990-х гг. характеризовалось рассмотрением и анализом политической системы с различных методологических позиций [64]. Работы О.В. Волобуева «Четвертооктябрьекий политический режим: социальная сущность и перспективы», В.В. Согрина «Политическая история современной России», Р.Г. Пихоя «Советский Союз: история власти. 1945-1991», А.В. Барсенкова «Введение в современную российскую историю. 1985-1991», А.Н. Медушевского «Демократизм и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе», И.Я. Фроянова «Погружение в бездну: (Россия на исходе XX века)» и др. отличались глубоким комплексным подходом к исследованию проблемы эволюции органов государственной власти, попытками объективного анализа процессов, происходивших в стране с 1985 по 1993гг. [65]. Во многом это объясняется тем, что система Советов де-юре и де-факто прекратила свое существование, и процесс ее эволюции можно было рассматривать как исторически завершенный.

Стало больше внимания уделяться вопросам истории местного самоуправления в России. Возрос интерес к изучению исторических закономерностей формирования конкретных форм местного самоуправления, сложившихся в процессе многовековой деятельности народов России. Обращает на себя внимание вывод исследователей Е.С. Егоровой и Н.В. Щербаковой в работе «Местное самоуправление в России: история и современность» о том, что местное самоуправление в дореволюционной России явилось одним из факторов сохранения страны как единого целого [66]. Основательным историческим исследованием местного самоуправления стала монография Н.В. Постового [67]. Автор проанализировал институт местного самоуправлении от его истоков до наших дней с позиции актуальности исторических традиций. В монографии показано, что истоки местного самоуправления уходят в прошлое славянских народов, начиная с VII-VIII веков, к времени зарождения на Руси общин. Н.В. Постовой рассматривал экономические основы местного самоуправления, формы его осуществления, компетенции его органов, их соотношение с центральными органами власти.

Значительный вклад в разработку данной проблемы внесли Н. Верт, В.В. Согрин, Д.В. Ольшанский и др. - сторонники теории модернизации как варианта внесистемной трансформации [68]. Интересный методологический подход к изучению проблемы предлагал А.Н. Медушевский в работе «Демократизм и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе». По мнению ученого, советский конституционализм, с одной стороны, находился в исторической преемственности к мнимому конституционализму предшествующего времени, а с другой, представлял собой качественно новое политическое явление. Отправной точкой в исследовании должны служить изменения конфигурации государственных учреждений — тенденции к их слиянию и разделению, нормативное оформление практики функционирования. Их анализ позволяет понять скрытые пружины политического режима, действие которых отражалось в правовых нормах и тенденциях их развития [69]. Проблемы истории властных отношений во второй половине XX века рассматривались в ис-

20 следовании историка Р.Г. Пихои. Его работа «Советский Союз: История власти. 1945-1991» раскрывала ранее неизвестные стороны политической истории СССР и позволяла проследить преемственность в развитии властных отношений до, и после начала преобразований в стране. Достоинством работы являлось введение в научный оборот документов и материалов архивов Политбюро и Секретариата ЦК КПСС [70].

Становление в России местного самоуправления учеными рассматривалось как создание реальных условий для народовластия. Местное самоуправление для России не является новым, но качественно иным стало стремление общества к наиболее полному осуществлению идей самоуправления, хотя на пути реализации этих возможностей возникали и серьезные препятствия. Учитывая реальные условия современной России, реформирование ее политической системы, новые явления в российском федерализме, был обобщен региональный опыт становления местного самоуправления, его модификации в работах Ф.М. Бородкина «Новая концепция самоуправления», А.Е. Когута «Система местного самоуправления», М.А. Краснова «Введение в муниципальное право», Г.А. Герасименко «Земское самоуправление в России» [71]. Определенный вклад в исследование данной проблемы внесли философы СИ. Чурсина «Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России», И.А. Емельянов «Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспекты и особенности его становления в России», П.А. Юдин «Социальные ресурсы местного самоуправления» [72]. Материалы исследований дали возможность проследить возможности эффективности демократии в политическом обустройстве России, возможности решения социальных вопросов на местах, связь их с экономическими, семейно-бытовыми, проблемы управления на местах

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», опубликованный 1 сентября 1995г., должен был положить конец дискуссиям, касающимся практики осуществления местного самоуправления. Однако этого не произошло, и дискуссия разгоре-

21 лась с новой силой. Закон 1995 г. носил рамочный характер, позволяя в различных муниципальных образованиях принимать свою модель самоуправления. Естественно, что в научных кругах разгорелась дискуссия, какие модели самоуправления для России являются наилучшими и будут наиболее распространены. Исследователи предполагали, что постепенно в РФ сложатся две модели организации самоуправления: первая — с сильной исполнительной властью, вторая — с сильной представительной властью. Спорным вопросом являлось то, какая из этих моделей являлась наиболее жизнеспособной и отвечала задачам, стоящим перед страной и обществом [73]. Другой причиной активных споров стало то, что федеральный закон не был подкреплен пакетом регламентирующих законов (о земле, муниципальной собственности, местных финансах и т.д.), и таким образом, продолжал существовать определенный правовой вакуум.

Дискуссионным остался вопрос о природе муниципальных органов. В.И. Фадеев в работе «Муниципальное право России», М.А. Краснов во «Введении в муниципальное право» и др. отмечали, что местное самоуправление сочетает в себе, с одной стороны, государственный тип самоуправления, с другой - общественной самоуправление [74]. Проблема и разность подходов к исследуемому вопросу в российской литературе осталась. Наиболее плодотворной представляется позиция, занятая Н.С. Бондарем, полагающим, что органы местного самоуправления могут функционировать в двух вариантах. В первом случае эти органы могут лишь участвовать, но не решать самостоятельно проблемы, отведенные к компетенции государственной власти, во втором случае возможно четкое, организационное и функциональное разделение структур местного самоуправления и органов местного управления [75]. Следовательно, подобные ограничения не позволят органам местного самоуправления слиться с государственной властью.

Е.А. Котеленец и Д.Г. Красильников предприняли попытки сравнительного анализа переходного периода 1985-1993 гг. с историческими событиями прошлых лет (1917-1918 гг.) [76]. В частности, Д.Г. Красильников, указывал на

22 то, что процесс формирования новой государственности ставит задачу детального анализа глобальных изменений середины 1980-х — начала 1990-х гг. при их рассмотрении стало очевидно, что важную роль в процессе преобразований играли борьба за власть, расстановка политических сил в государственных и партийных органах.

Современный этап развития России, характеризующийся поиском оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий центра, регионов и муниципалитетов, нашел отражение в ряде работ, посвященных истории становления и развития местного самоуправления. Особый интерес представляют работы М.Ю. Мартынова «Местное самоуправление в политической системе России», Е.М. Ковешникова «Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия», Р.С. Цейтлина, С.А. Сергеева «История государственного и муниципального самоуправления в Росси», И. Гильченко «Местное самоуправление: долгое возвращение (становление местного самоуправления в России)», в которых были предприняты попытки рассмотрения института местного самоуправления сквозь призму политических процессов с целью объяснить причины спорадического появления этого института на российской почве [77]. Обращение к историческим аспектам становления местного самоуправления в процессе исследований возродило интерес к теории и практике советского строительства. А.В. Иванченко, Л.Г. Истягин, М. Александрова, В.Е. Рева и др. указывали на преемственность местных Советов и органов местного самоуправления, подчеркивая необходимость использования позитивного советского опыта в практике муниципального строительства [78].

Большое значение для раскрытия особенностей формирования современной системы местного самоуправления в отдельных регионах страны имела диссертационная работа Н.Ю. Елецких «История формирования местного самоуправления в Воронежской области в 1990-е годы». Автором раскрыт процесс формирования системы местного самоуправления [79].

23 Трансформации и реформированию органов местного самоуправления на материалах Урала и Удмуртии в период перестройки и постперестроечный посвятили свои работы Б.А. Кириллов и М.В. Ярных [80].

Предметом исследований А.А. Филиппова, О.Н. Аборваловой, В.В. Бай-рамова и других диссертантов стали вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с местными жителями, мелким и средним бизнесом, качественно-количественные характеристики состава муниципальных служащих, социального развития муниципалитетов, проблемы функционирования местного территориального самоуправления [81].

175-летию реформ Сперанского, 60-летию Иркутской области и проблеме регионального управления посвящен сборник трудов «Иркутская область в панораме веков» исследователей-участников научно-практической конференции, под редакцией Л.М. Дамешека [82]. В октябре 1998 г. на вторых романовских чтениях обсуждалась работа А.В. Дулова «История Иркутской области в XX веке» [83]. В 1999 г. появилась историографическая работа Ю.А. Петрушина, оценивающая деятельность общественных организаций, Советов в целом, общественно-политическую жизнь, отметившая кризисные явления отечественной истории в трудах сибирских историков [84].

В 2001 г. А.С. Степаненко и A.M. Кузнецова рассматривали организационные основы местного самоуправления. На основе анализа взглядов и позиций различных ученых определялись содержание и природа местного самоуправления, прослеживались идейные истоки возникновения этого института. В рамках общеисторического процесса развития Российского государства анализировался процесс становления и развития местного самоуправления в России в целом и в Сибирском регионе - в частности [85].

В октябре 2001г. проблемам модернизации системы государственного управления в Сибири в трудах областников были посвящены первые щаповские чтения (ИГУ), которые стали ежегодными. Темой третьих Щаповских чтений в 2003 г. стало сословное (народное) представительство и самоуправление в России XVI - XXI века [86]. Вызвала интерес работа Ю.А. Зуляра по истории об-

24 щественного движения, как одной из форм местного самоуправления, в защиту Байкала[87]. Вопросам государственного управления и местного самоуправления в развивающемся демократичном обществе современной России посвящены работы Г.А. Цыкунова, М.Г. Тирских, Е.Н. Волосова [88]. Советы народных депутатов, появившиеся в 1917 г. как органы" государственной власти на местах, заменили собой земства. В чем они схожи, рассматривал в работе «Земства и Советы: исторический опыт» С.А.Солдатов. Он же в рамках Всероссийской научно-практической конференции «Гуманитарные исследования Сибири в контексте российских перемен» в 2006 г. в Братском государственном университете исследовал деятельность органов местного самоуправления в условиях трансформации Советов (1989 — 1993 гг.) через финансовую самостоятельность. С.А. Солдатов отмечал, что «...несмотря на серьезные финансовые трудности, именно органы местного самоуправления взяли на себя одну из самых сложных проблем - социальную защиту населения» [89].

В ходе дискуссий выявлялись проблемы, стоявшие перед органами местного самоуправления в стране (формирование финансовых основ самоуправления, взаимодействие муниципалитета и областных властей, вовлечение населения в муниципальную политику), зримо проявлялись политический плюрализм, различные подходы, формировалось представление о путях развития государства и общества.

Во второй половине 1990-х гг. проблема становления местного самоуправления стала признаваться важной и значимой целым рядом периодических изданий. В «Российской газете» появилось специальное приложение «Земство», освещающее вопросы местного самоуправления. В журнале «Российская Федерация» - отдельная рубрика «Местное самоуправление» [90]. Самыми дискутируемыми вопросами в этот период были: проблемы взаимоотношения управления и самоуправления, разделение полномочий между государством и местным самоуправлением. Анализировалась социально-экономическая основа местного самоуправления, процесс становления местного самоуправления в условиях рыночной экономики такими, уже известными,

25 авторами как Д.Т. Черник, A.M. Богуславским, А.Н. Широковым и С.Н. Юрковой, А.Г. Гладышевым, Г.В. Барабашевым, Д.Ф. Аяцковым и др.[91]. Авторами указывалось, что осуществление процесса создания системы местного самоуправления не опиралось на развитую экономическую базу. Формирующаяся система самоуправления не получила достаточных ресурсов для своего последующего развития. Делается вывод, что экономическая неразвитость муниципалитетов ведет к их зависимости от федеральных и региональных властей.

Историография исследуемой темы была бы неполной без анализа трудов зарубежных ученых К. Дэнк, М. Малиа, А. Бровн, Р. Саква, Кеннеди П. и др., накопивших определенный опыт в изучении советских реформ [92]. В отличие от отечественных исследователей они не переживали «методологического шока» - существовала традиция критического анализа советской действительности сквозь призму сопоставления с европейскими и американскими политическими стандартами, в рамках которой освещались сдвиги во властных отношения, демократизация политической системы, гласность и изменения в общественной жизни, реформирование плановой экономики, изменения в отношениях между Центром и союзными республиками, и «национальный вопрос», а также «новое политическое мышление» во внешней политике.

Муниципальная демократия не может существовать полностью автономно от общенациональной политической системы. Д.М. Хилл утверждал, что «демократическая система власти включает в себя целый ряд различных государственных и частных органов и институтов, одним из которых является местное самоуправление» [93]. Передача каких-либо властных полномочий органам местного управления (самоуправления) позволит избежать излишней концентрации власти на государственном уровне и перегрузки центрального правительства местными делами. Кроме того, местное самоуправление способствует преодолению существующего отчуждения личности от государства [94]. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления и самоуправления отмечал Д.А. Рондинелли, заключается в том, чтобы установить разумный баланс между ними [95].

Таким образом, историографический обзор показывает, что исследователями накоплен и обобщен значительный материал по истории местного самоуправления. При всем многообразии научной литературы по истории местного самоуправления, при всех накопленных несколькими поколениями ученых знаний, необходимость продолжения исследования локального опыта истории местного самоуправления очевидна. Региональная историография преимущественно была направлена на комплексный анализ политических преобразований в регионе. Дополнительного изучения требует история местного самоуправления. Без локальных исследований невозможно реконструировать и трудно оценить политику местного самоуправления, правильность ее форм и методов, эффективность и результативность в общероссийском масштабе.

Тему данного диссертационного исследования определили: недостаточная изученность деятельности местного самоуправления в Иркутской области; важная роль Иркутской области в социально-экономической и политической жизни страны.

Источниковая база исследования имеет свои особенности. С одной стороны, существует целый комплекс опубликованных материалов, а с другой, неопубликованных, в которых много противоречий. Восполнить этот пробел помогли мемуарные и статистические источники.

Источники по данному исследованию можно разбить на группы, исходя из особенностей внутренней формы источника, единства его происхождения, содержания и назначения источника при его создании: нормативно-правовые документы центральных и местных органов власти, мемуары государственных и партийных лидеров и руководителей местных органов власти, а также центральные и региональные печатные издания.

Руководствуясь принципом историзма, автор опирался, прежде всего, на официально принятые документы, которые определяли практику формирования, структуру и полномочия местных органов власти, концептуальные основы их реформирования, указывали векторы изменений в стране в ходе преобразований (перестройки) и влияние их на положение Советов в политической сие-

27 теме. Главенствующими среди них являлись Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г., Конституция РФ 1993 г., Федеральные Законы, Указы Президентов СССР, РСФСР - РФ, постановления Правительства Российской Федерации, законы и постановления Съезда и Верховного Совета народных депутатов до октября 1993 года и т.д. [96]. К данной группе также относятся партийные документы - материалы съездов КПСС [97], Пленумов ЦК [98], различных совещаний, проводимых ЦК; материалы государственных органов СССР и РСФСР - Съездов народных депутатов [99]; выступления и работы государственных деятелей [100] по вопросам проводимой политики, в частности, по отношению к Советам.

К аналогичной группе документальных материалов относится нормативно-правовая база, разработанная в Иркутской области. Это решения обкома КПСС и областного Совета народных депутатов, постановления и распоряжения главы администрации, законы, принятые депутатами представительных органов государственной власти на сессиях и т.д. [101].

Провести комплексный, научный анализ избранной темы только на основании законодательно-правовых актов и их выполнения органами местного самоуправления не представляется возможным. В связи с этим в процессе исследования было использовано значительное количество самых различных источников.

Основную и многочисленную группу источников составляли архивы центральных и местных органов управления, хозяйственных организаций. Сложность в получении этой информации заключалась в том, что она рассредоточена по многочисленным архивам министерств.

Материалы архивохранилищ содержат обширный комплекс неопубликованных источников, которые можно структурировать по функциональному признаку. Среди них выделяются нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты), документы партийных архивов, делопроизводственные материалы государственных учреждений и общественных организаций, включающие организационную и распорядительную документацию, протоколы заседаний,

28 текущую переписку учреждений и предприятий, плановую и учетную документацию, отчеты.

Неопубликованные документы, раскрывающие деятельность государственных органов власти и партийных структур в отношении с Советами всех уровней, представлены в центральных архивах - Государственном Архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском Государственном Архиве Новейшей Истории (РГАНИ) [102]. Большинство фондов, характеризующих роль партии в политических преобразованиях конца 1980-х — начала 1990-х гг., сосредоточены в РГАНИ (Ф.89). В ГАРФ представлены документы, раскрывающие особенности политического развития советской политической системы накануне и в период политической реформы и роль в них советских представительных органов. Интерес представляли фонды Верховного Совета СССР (Ф. Р-7523), Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и их органов (Ф.Р-9654) и Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ и их органов (Ф. 10026), отражающие постановления и распоряжения ряда министерств, протоколы заседаний их коллегий, годовые отчеты о деятельности местных Советов, промышленных предприятий.

Особую значимость представляли материалы, отражающие- процесс политических преобразований как в целом по стране, так и на региональном уровне.

Для исследования местного самоуправления в пределах Иркутской области были привлечены материалы региональных архивов, включая Государственный архив Иркутской области (ГАИО, Ф. 1933), Государственный архив новейшей истории Иркутской области (ГАНИИО, Ф.127) [103].

Всего было исследовано 1646 дел, размещающихся в 6 фондах. Из них 1625 дел содержатся в архивах Иркутской области, 21 дело — в центральных архивах г. Москва.

В ГАИО, Фонд 1933, представлены документы областного Совета народных депутатов и исполнительного комитета - протоколы заседаний, постановления, положения облсовета, которые позволяли выявить направления рабо-

29 ты и значения этих учреждений, их структуру, особенности. В данном фонде находятся отчеты о деятельности Иркутского областного Совета народных депутатов, списки и отчеты региональных Советов (городских, сельских, поселковых), характеризующие численность и социальный состав местных Советов, особенности работы различных комиссий и общественных организаций при Советах. Решения облисполкома, сессий областного Совета народных депутатов, отчеты местных исполкомов, позволили определить степень участия населения в жизни области в целом, отдельных регионов, в делах местного значения, исходя из общегосударственных интересов, проведение в жизнь решений вышестоящих государственных органов. Среди организационной документации можно отметить положения о комиссиях, общественных организациях при местных Советах, которые содержат сведения об особенностях различных видов комиссий, организации жизни местным самоуправлением, формах их учета.

Распорядительная документация фонда представлена инструкциями облисполкома, решениями сессий местных Советов, постановлениями президиума облисполкома, Малого Совета, губернатора, которые раскрывают вопросы местного самоуправления (планирования бюджета, организации новых учреждений, награждение по итогам соцсоревнования, премирование работников аппарата и др.).

В фонде также отложились протоколы заседаний облисполкома, планы, позволяющие увидеть специфику работы местных Советов области, проблемы, с которыми сталкивались руководители местных Советов. В протоколах местных Советов можно проследить за руководством на вверенной территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, утверждением планов и отчетов экономического и социального развития и местного бюджета и др.

Большой круг источников по исследуемой проблеме содержится в Государственном архиве новой и новейшей истории Иркутской области (ГАНИИО). Фонд №127 включает протоколы обкома партии, характеризующие руководящую и контролирующую роль местными Советами, организацию ме-

роприятий, направленных на выявление и улучшение условий по выполнению постановлений ЦК КПСС и Правительства СССР. На заседаниях и сессиях обкома партии обсуждались такие вопросы как «О мерах по выполнению постановления ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), «О материалах 6 сессии Иркутского областного Совета народных депутатов 16 созыва» (1978 г.), «Об итогах выборов в Верховный Совет РСФСР и местные Советы народных депутатов области» (1980 г.), «О постановлении ЦК КПСС, Президиума ВС РСФСР, СМ СССР, ВЦСПС, ЦКВЛКСМ от 05.03.1987 г «О введении аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов», «О работе Слюдянского райкома КПСС по подготовке к выборам в местные Советы народных депутатов и народных судей» (1987 г.) и т.д.

Партийная документация отражает степень привлечения местной печати, например газеты «Восточно-Сибирская правда», и общественных организаций к усилению борьбы с негативными явлениями в обществе (пьянство, прогулы, тунеядство...), участия в выборах в местные органы самоуправления и т.д. В протоколах обкома партии отражены и недостатки работы местных органов и организаций, вследствие чего происходило невыполнение производственной, продовольственной программ.

Делопроизводственная документация данного фонда показывает численность, состав и квалифицированность работников как партаппарата так и местных Советов, областного Совета народных депутатов, исполкомов, уровень их образования, распределение функциональных обязанностей.

Материалы ГАНИИО (Ф.127) позволили автору проанализировать проблемы деятельности и реформирования Советов народных депутатов, взаимосвязь партийных и советских органов в период второй половины 1970-х по 1991 гг. Взаимосвязь партийных и советских органов проявлялась, во-первых, в дублировании отраслевых отделов партии и Советов с практикой прямой подотчетности отраслевых отделов Советов отделам партийных комитетов. Во-вторых, Советы не вели самостоятельной кадровой политики, ее курированием

31 занимались партийные органы (ГАНИИО Ф.127). Попытка разграничения функций партийных и государственных органов и «отрыва» их от хозяйственной деятельности предпринималась в рамках политической реформы, провозглашенной XIX Всесоюзной партийной конференции, и нашла отражение в местных материалах (ГАНИИО Ф. 127).

Часть исследованных архивных источников ГАИО относятся к рукописным: протоколы заседаний, сессий областного Совета, сводные ведомости отчетов. Присутствует много чернового материала, в котором сложно разобраться - какие данные можно считать верными, без указания последовательности исправлений. Это привело к тому, что некоторые сохранившиеся документы исследованы лишь частично.

Важную часть архивных источников представляли текущие архивы. Особую ценность представил материал заседаний Иркутского облисполкома, его сессий, сводные ведомости отчетов. Исследовано текущее делопроизводство Усть-Илимского, Братского, Нижне-Илимского горисполкомов. В них отражена повседневная деятельность: стенограммы исполкомов и сессий, переписка, документы о контроле над исполнением законов и собственных решений.

Поскольку источники характеризуются неточностью и противоречивостью, идеологической направленностью, замалчиванием имеющихся ошибок и недостатков, то возникла необходимость тщательного отбора фактов из разных видов источников путем их сопоставления и взаимопроверки.

Важную группу источников составил статистический материал. Местное самоуправление характеризуется главным, но не единственным, признаком — выборностью, поэтому в процессе диссертационного исследования были изучены материалы «Выборы в Иркутской области». В этих изданиях отражены итоги избирательных компаний в местные и высшие органы государственной власти и управления на территории Иркутской области. В публикуемых материалах отмечены общие закономерности и особенности правового регулирования выборов, содержатся сведения о системе основных организаторов выборов — избирательных комиссиях и их роли в избирательном процессе, говорится об

32 обеспечении избирательных прав граждан, приводятся статистические данные об участии избирателей и избирательных объединений в выборах, а также их результатах. Подготовлены аналитические материалы по электоральным процессам, раскрыта микрогеография выборов на уровне отдельных районов и городов, сел и поселков. Материалы содержат биографические данные избранных глав исполнительной власти, председателей представительных органов государственной власти на местах и т.д. В работах указана структура и способы формирования органов государственной власти на местах. Дано общее представление о советской (российской) избирательной системе на региональном уровне, принципах ее построения и функционирования.

В целом изучение документов и материалов по проблемам избирательных компаний оказало заметное влияние на восстановление в систематическом и хронологическом порядке полной картины реформирования и ликвидации органов местного самоуправления в Иркутской области в изучаемый период.

Большую помощь исследователю оказали региональные статистические издания [104]. Оказывая помощь исследователю, они сами становились объектом источниковедческого анализа.

Документы официального происхождения (делопроизводственные мате-риалы, периодическая печать), фиксируя отдельные моменты сложной исторической реальности, не раскрывают всего разнообразия деятельности местных органов самоуправления. В этой связи возникает необходимость расширения источниковой базы путем привлечения источников других видов, в том числе художественной литературы, включающей автобиографические описания. Авторы мемуаров, являясь прямыми очевидцами описываемых событий того времени, передали морально-психологическую атмосферу в стране и регионе, дали собственную оценку организации работы органов местного самоуправления.

Соискатель использовал базы данных из мемуаров, воспоминаний, что позволило раскрыть новые грани процесса формирования местного самоуправления, поскольку «память не просто копит информацию, но соотносит прошлое с настоящим и будущим, индивидуальное с родовым, единоличное с об-

33 щим, преходящее с устойчивым» [105]. Это, прежде всего, мемуары государственных и партийных лидеров, которые в данный момент определяли стратегию развития страны [106]. Свидетельством о прошедших событиях явились и воспоминания М.С. Ляшевич, В.В. Игнатенко, Ю. Ножикова и других лиц, занимавших высокие посты в местных органах власти и непосредственно руководивших регионом [107]. В 2003 г. вышла в свет книга С. Гольдфарба «Юрий Ножиков. Спрессованное время» из серии «Замечательные люди Сибири», о судьбе и трудной доле первого Иркутского губернатора в постсоветской России: он «... был по-человечески смел...выступил против ГКЧП, митинговал и будоражил народ, призывая не допустить государственного переворота... выиграл битву за «электрический рубильник» у 2-х могущественных ведомств.. выдержал 8 конфликтов с федеральным центром..» [108].

Ценные сведения по теме данного диссертационного исследования содержатся в территориальных изданиях периодической печати Иркутской области. Автор использовал фактические, статистические и информационно-аналитические материалы, опубликованные в центральной периодической печати: «Правда», «Известия» и местных газетах «Восточно-Сибирская правда», «Российская газета», «Советская молодежь», «Сибирская газета», «Советская Россия», «Усть-Илимская правда» (г. Усть-Илимск), «Рассвет коммунизма» (г. Шелехов), «Ленинский путь» (г. Усолье-Сибирское) и др. Материалы местной прессы предоставили возможность оценить социально-политические особенности территорий и проанализировать проблемы деятельности и реформирования органов местной власти в Иркутской области в динамике исторического развития. Особенно богаты разделы и рубрики «Партийная жизнь», «Трибуна Советов», «Комсомольский прожектор», «Кого мы избираем», «Платформа коммунистов округа» и др. Интересными стали и заметки рядовых читателей о проблемах политической жизни трудовых коллективов. С 1987 года в периодической печати появилась новая рубрика «Дискуссионная трибуна», в ней много предложений и замечаний в адрес общественных организаций, руководства.

Необходимо отметить, что многие публикации носят субъективный характер. Это вполне объяснимо, поскольку средства массовой информации, к которым относятся и местные печатные издания, оказывают значительное влияние на формирование общественного мнения. Газеты отражали интересы своих учредителей, к которым часто относились представители местной, региональной, областной политической элиты. Тема жизни Советов на страницах местных газет освещалась не регулярно. Мало критических и проблемных подборок и обзорных писем. Красочные номера выходили к «великим» праздникам: дню Конституции, 7 Ноября. Среди всей местной прессы данного периода можно выделить «Усть-Илимскую правду», усольский «Ленинский путь», ше-леховский «Рассвет коммунизма». Тема деятельности Советов освещалась здесь постоянно и целенаправленно. Так, в интервью газете «Восточно-Сибирская правда» от 11 декабря 1981г. секретарь Усть-Илимского горисполкома Г. Муравьев отмечал, что инициативу в освещении самых разных сторон деятельности исполкома, депутатских групп взял на себя горисполком в самом тесном контакте с редакцией. Многие нештатные авторы откровенно говорили о наболевшем, о нерешенном. Активное участие в работе своего органа — газетах «Ленинский путь» и «Рассвет коммунизма» - характерно и для исполкомов Усольского и Шелеховского городских Советов. На их страницах можно проследить за стилем работы исполкома. Необходимость широкой информации населения о деятельности Советов, о том, что сделано, что предстоит сделать, имела большое значение. Но надо отметить, что на страницах газет чаще отмечалось о деятельности городских или районных Советов, а о работе сельских Советов информация была явлением редким [ 109].

Таким образом, для всестороннего изучения интересующей темы нельзя исключать такую важную группу информационных источников, как региональные печатные издания, так как в местных газетах можно найти достаточно ценные и содержательные материалы. При этом к позициям авторов публикаций необходимо относиться критически, не выдавая их точки зрения за научную, объективную оценку. Опубликованные источники сформировали основу изуче-

35 ния политики советского государства по местному самоуправлению. В частности они широко освещали формирование системы местных Советов, занимающихся привлечением общественности к улучшению жизни на вверенной им территории, особенности функционирования местного самоуправления.

Только использование различных видов источников вместе с изученной литературой стали основой для осуществления исторического исследования и анализа процесса реформирования и ликвидации Советов народных депутатов как органов местного самоуправления в Иркутской области во второй половине 1970-х-начале 1990-х г.

Целью исследования явилось раскрытие закономерностей деятельности, реформирования и ликвидации органов местного самоуправления в Иркутской области во второй половине 1970-х - начале 1990-х гг., как целостного исторического процесса, ведущего к формированию новой региональной политической системы.

Исходя из этой цели, в работе ставятся следующие исследовательские задачи:

Исследовать процесс деятельности, реформирования и ликвидации Советов народных депутатов как органов местного самоуправления в Иркутской области в период второй половины 1970-х - начале 1990-х гг., выявить основные принципы и закономерности в их деятельности.

Проанализировать роль Советов народных депутатов Иркутской области в решении социально-экономических задач.

Исследовать роль Советов в формировании активной общественной позиции населения.

- Определить степень влияния самоуправленческой деятельности на развитие области в указанных хронологических рамках.

- Выявить позитивные и негативные последствия деятельности местного
самоуправления, роли политической элиты в формировании отношений «власть
и общество».

36 Объектом исследования стали органы местного самоуправления (Советы народных депутатов) Иркутской области во второй половине 1970-х - начале 1990-х гг., главным образом, областной и муниципальные образования, в их взаимодействии с органами государственной власти и жителями соответствующих муниципальных образований.

Предметом исследования явились механизм, исторические и социально-экономические особенности взаимодействия институтов самоуправления в Иркутской области; институциональные изменения, действия областных властей в политической системе общества, эффективность решения социально-экономических задач и возможность обеспечения реального народовластия.

Территориальный аспект исследования. Среди 89 субъектов Российской Федерации Иркутская область является одним из немногих регионов, обладающих мощной производственной, экономической и финансовой базой, отличающихся определенной политической самостоятельностью.

Область богата полезными ископаемыми, имеются запасы каменного угля, железа, золота, слюды, гранита, соли, гипса, нефти и газа. На Ангаре построен каскад электростанций (Иркутская, Братская и Усть-Илимская). На базе дешевой электроэнергии успешно развивается алюминиевая промышленность. Наличие значительных запасов древесины послужило основой для развития лесопромышленного комплекса. Развиты также горнодобывающая, топливная, химическая и нефтехимическая промышленность, машиностроение и другие

отрасли. Область имеет развитую транспортную сеть, по ее территории прохо-

дит Восточно-Сибирская железная дорога, а от станции Тайшет начинается и проходит через Усть-Кут Байкало-Амурская магистраль (БАМ) [110].

Это обстоятельство превращает изучение истории местного самоуправления Иркутской области в важнейшую составную часть исследований политической истории последних десятилетий советской власти в регионе, особенно с точки зрения типичности и/или специфичности такого развития.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период второй половины 1970-х —начало 1990-х гг.

Начало периода - вторая половина 1970-х гг. определилось особенностями социально-экономического и политического развития страны, принятием Конституции СССР 1977г. и Конституции РСФСР 1978г., где впервые было зафиксировано, что советское государство по своей сущности — социалистическое общенародное государство. Расширились полномочия и функции местных Советов. Впервые на конституционном уровне регулировалось правовое положение депутатов Советов, а также определялись направления деятельности местных Советов. В них был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных органов государственной власти. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам.

Глобальные тенденции мирового развития, а также методы управления страной обозначили проблему власти на всех уровнях.

Со второй половины 80-х годов модернизация системы местного самоуправления протекала в рамках общих процессов становления государственного устройства и управления. Отсутствие четкой концепции проводимых в стране реформ, их противоречивость и поверхностный подход к оценке последующих результатов в сфере политических, экономических и социальных отношений вызвали к жизни события начала 1990-х гг., которые привели к слому советской системы в октябре 1993 г.

, Конечный рубеж - 9 октября 1993г., когда был издан Указ Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» и 26 октября 1993г. - Закон РФ «О реформе местного самоуправления в РФ», и Постановление главы администрации Иркутской области от 27 декабря 1993г. «О прекращении деятельности Советов народных депутатов Иркутской области» [111].

Методология диссертационного исследования строилась на общеметодологических принципах всесторонности, объективности, с помощью кото-

38 рых автор достоверно отразил процесс реформирования и ликвидации Советов народных депутатов как местных органов власти и самоуправления в Иркутской области. Особое место было отведено принципу историзма. Данные принципы предполагают необходимость глубокого анализа событий и фактов, их объективную оценку для формирования более адекватной картины прошлой реальности, рассмотрение познаваемого объекта не как статичное застывшее явление, а движущееся и развивающееся тесно взаимосвязанное с внешними условиями.

Под научной объективностью понималось видение предмета исследования таким, каким он существовал в реальности, на фоне всех изменений, которые происходили с советским обществом в изучаемый период, вне зависимости от субъективных наслоений, содержащихся в источниках и в оценочных суждениях историков.

Местное самоуправление рассматривалось как сложное социально-политическое явление, на которое оказывало влияние совокупность различных факторов в комплексе с объективными и субъективными условиями.

Тема диссертационного исследования имеет междисциплинарный характер, т.к. вопрос об органах управления, даже местного — это вопрос о власти и формах ее использования. Опираясь на достижения современной российской политологии, можно углубить аналитическую сторону данного исследования. Наиболее существенным таким достижением, творческое применение которого, вполне укладывается в рамки междисциплинарного взаимодействия истории и политологии, явилась разработка концепции формирования в ходе постсовет- < ской политической трансформации России в отдельных регионах страны своеобразных режимов или систем, имеющих как типичные, так и специфические черты.

Местная власть - это региональное явление, следовательно, это проблема еще и на стыке истории и регионоведения. Автор конкретизирует методологию политологии, регионоведения и исторической науки применительно к исследованию вопросов местного самоуправления. При этом автор исходил из того,

39 что человек является не средством достижения цели, а целью, во имя которой действует вся государственная и общественная система.

В диссертационной работе реализовано одно из важнейших требований методологии исторической науки — исследование социальных перемен в обществе, развитие общественной жизни в динамике, исторической последовательности. Следуя цивилизационному подходу к истории, автор исходил из признания ее неоднозначности, многомерности, альтернативности, что особенно проявилось в формировании и реализации политики в отношении местного самоуправления.

Обращение к историко-генетическому методу познания обусловлено анализом хода исторических событий посредством выявления причинно-следственных связей в рамках показателей в структуре и составе государственного аппарата, что позволяет в наибольшей степени приблизиться к воспроизведению реальной истории объекта.

В рамках историко-генетического метода в работе использовался ретроспективный подход — рассмотрение явления прошлого с определенной временной дистанции. Он позволил проанализировать результаты деятельности местного самоуправления с позиции сегодняшнего дня, чему содействует использование современных представлений об объекте исследования.

Применение сравнительно-исторического метода открыло возможности для объяснения исследуемых фактов, раскрытия сущности изучаемых явлений по сходству и различию присущих им свойств, а также извлечь уроки из исторической практики функционирования местного самоуправления в советский период. Синхронический метод дал возможность выявить общее и единичное в организации местного самоуправления в Иркутской области. Статистический метод использовался для выявления существа исследуемого явления, рассмотрения в единстве количественных и качественных сторон развития местного самоуправления.

Применение проблемно-хронологического метода в группировке, анализе и использовании информационного материала позволило провести исследова-

40 ниє в хронологическом порядке со второй половины 1970-х гг. по 1993 г., что дало возможность показать динамику развития, борьбу за свое существование местных органов самоуправления в форме Советов народных депутатов.

В целях формирования целостной и комплексной картины местного самоуправления был использован историко-системный метод.

Использование достижений отечественной исторической науки, методологические разработки оказали огромную помощь в работе с источниками и при разработке концепции диссертации. А также позволили составить общую картину состояния системы местного самоуправления во второй половине 1970-х- начале 1990-х гг., провести сравнение преобразований в разные периоды, выявить общие черты и особенности, характерные для каждого периода, а также структурные особенности местной власти, определить степень влияния центральной власти на местную.

Научная новизна работы определяется как выбором темы диссертационного исследования, так и введением в научный оборот новых источников.

Диссертация представляет собой комплексное исследование деятельности органов местного самоуправления, процесса реформирования и ликвидации местных Советов во второй половине 1970-х — начале 1990-х гг. На основе использования документального материала Иркутской области, ее территорий выявлены общие и особенные черты местного самоуправления и муниципальных образований, их специфика с учетом местных особенностей, традиций.

Автором прослежена динамика формирования системы местного само-

J J

управления, выявлены как преемственность, так и разрыв ее при переходе от

системы Советов к новой, конституционно закрепленной, системе самоуправления. Местное самоуправление рассматривается как исторический процесс, который имеет как завершенные, так и развивающиеся элементы.

Важной особенностью диссертации является то, что система местного самоуправления рассматривалась в контексте общественно-политической системы, отношений в экономике и других сферах жизни населения, кризисных явлениях в политике, экономике, финансовой системе, существенного сниже-

41 ния жизненного уровня российских граждан. Это потребовало уделить особое внимание принципам формирования бюджетов органов местного самоуправления, материальных средств для решения жизненно важных вопросов граждан, поддержания и развития инфраструктур на уровне городов, районов, сельских поселений.

Выборы депутатов, официальных и должностных лиц представлены как главный механизм формирования органов местного самоуправления. Проведен анализ кадровой политики по подбору, расстановке, обучению и переподготовке кадров для органов местного самоуправления. Высказаны соображения о необходимости разработать методологию и методику обучения кадров для местного самоуправления, централизованно осуществлять работу в этом направлении, объединяя возможности центра и региона на федеральном уровне с привлечением науки и учебных заведений.

Осознавая оригинальность и зависимость от традиций сущности местного самоуправления по территориям страны и России в целом, автор в то же время учитывал зарубежный опыт организации местного самоуправления. Делается вывод, что в современной России, в сопоставлении с развитыми странами, не сложились благоприятные условия для местного самоуправления. В результате затянулся процесс становления нового института, в обществе существуют противоречивые суждения о механизме сочетания государственного управления и местного самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость темы заключается в том, что представленные в диссертации идеи, касающиеся проблем деятельности местной власти, дополняют уже имеющиеся научные знания в этой области. Методология, концепция, собранный и обобщенный материал позволят продолжить изучение процесса реформирования и ликвидации органов местной власти в Иркутской области на основе глубокого осмысления его основных закономерностей и противоречий, а также спрогнозировать основные направления его развития.

Положения и выводы диссертации, обобщенные данные можно использовать при подготовке обобщающих трудов по истории государственного строительства как в целом в Российской Федерации, так и ее субъекте, т.е. Иркутской области, а также при чтении базовых курсов (политической истории России, отечественной истории, политологии) и спецкурсов (история Иркутской области, избирательный процесс в Иркутской области) в учебных заведениях Иркутской области.

Современное общество нуждается в выработке действенной политики в отношении местного самоуправления, а, следовательно, необходимо знание соответствующего исторического опыта и учета его практической деятельности.

Апробация работы. Базовые идеи и предварительные итоги исследования были изложены автором в девяти докладах на научно-теоретических и научно-практических конференциях в гг. Иркутск, Братск, Усть-Илимск и опубликованы в сборниках, изданных по материалам научных конференций, одна статья опубликована в журнале по списку ВАК [112].

Структура работы. Данная работа, состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка" источников и литературы. Предлагает последовательное решение поставленных задач, что позволило ответить на вопросы, касающиеся кризиса советской политической системы, особенностей ее реформирования и ликвидации.

;

1. ИСТОРИЯ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РОССИИ В

ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО ОБЩЕСТВА:

РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА 1970-х -

ПЕРВАЯ ПОЛОВИНА 1980-х гг.)

Эволюция органов местного самоуправления России

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Российское общинное самоуправление отражало особенности геополитического, социально-экономического и духовного состояния России. В основном оно реализовывалось на уровне сельских общин, артелей, товариществ. Община была первым институтом самоуправления.

В советском государстве существовала единая система представительных органов власти - Советы: Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, Советы депутатов трудящихся, Советы народных депутатов. Эта система была построена на общих принципах верховенства и полновластия (которые носили сугубо формальный характер) в системе государственных органов, демократического централизма (который в действительности проявлялся в жесткой бюрократической концентрации и централизации власти), иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам.

Социалистический строй был неотделим от развития самоуправления, стремления максимально выразить и реализовать свои возможности и преимущества через углубление демократии и самоуправления. Не обошлось здесь без ошибок, серьезных отступлений и деформаций, вследствие чего принципу «Власть не только для трудящихся, но и осуществляемая самими трудящимися» был нанесен серьезный ущерб [1].

Советская власть имела свою особенность, она устанавливалась в мировом сообществе впервые. Необходимо отметить, что советская власть отрицала идеи местного самоуправления. В советской системе торжествовало марксистское понимание права как воли «господствующего класса» в государстве дик 44 татуры пролетариата или «воли всего народа» в общенародном советском государстве. Сложившаяся система вела к тому, что правом считалось только то, что исходило от власти и даже от партийно-государственных лидеров. В результате власть становилась всемогущей, высшей инстанцией, бесконтрольной, ничем не сдерживаемой. Власть, стоявшая «над», а не «под» законом, обретала свободу обращаться с юридическими нормами по своему усмотрению.

Общественные организации не имели институциональных каналов для решения своих интересов за исключением тех, которые открыты сверху, а их доверенные лица могли осуществлять представительство интересов и оказывать влияние на процесс принятия решений лишь в том случае, если интегрировались в партийно-правительственную элиту. Советам всех уровней отводилась роль института одобрения и поддержки государственной политики. Так, например, положение о сельских Советах, утвержденное постановлением ВЦИК 1931г., действовало до сентября 1957г. XX съезд КПСС признал необходимым повышение роли Советов в хозяйственном и культурном строительстве, в решении повседневных запросов населения, в идейно-политическом воспитании трудящихся.

В советском обществе существовало всеобщее представление, что за все происходящее в стране, в каждом регионе отвечало государство. В жизни общества главенствующим был государственный интерес. Коллегиальный принцип исполнительной деятельности приводил к тому, что исполкомы фактически подменяли Советы, через них осуществлялась монополия руководящей силы — компартии на реальное руководство местными делами, они служили прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением [2].

Можно сделать вывод, что в советской системе местное самоуправление было выражено слабо, власть, представительные и исполнительные органы входили в единые системы представительных органов государственной власти и органов государственного управления [3]. В то же время, согласно законодательству в советской системе местное самоуправление осуществлялось населением через представительные органы власти — местные Советы народных депу 45 татов, а также соответствующие органы управления: местную администрацию, местные референдумы, собрания граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии и органы территориального общественного самоуправления населения. Местное самоуправление осуществлялось по законодательству в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов [4]. Но все это только провозглашалось, а системы реализации местного самоуправления практически не существовало. Безальтернативные выборы вели к оказениванию самой системы выборов демократических органов, практически выражались в назначенстве. Провозглашалось и законодательно закреплялось всевластие народа. В частности, ст. 48 Конституции СССР 1936 г. предоставляла гражданам право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения. Каждый гражданин СССР (ст. 49) имел право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе. Но человек не мог «употребить» свою власть, кроме голосования в законодательные органы власти на безальтернативной основе. Даже в местных органах власти человек не пользовался конституционными правами.

Местные органы власти в период реформирования (1985-1986 гг.)

Иркутская область в политическом, экономическом отношении является важным и перспективным регионом Российской Федерации. Территория области 774,8 тыс. кв.км. По площади Иркутская область занимает 6-е место в РФ. Плотность населения в исследуемый период составляла 3,6 чел. на 1 кв.м. В областном центре проживало 593,7 тыс. человек. Кроме того, еще в 4-х городах области (Ангарск, Братск, Усолье-Сибирское и Усть-Илимск) число жителей превышало 100 тыс. человек. Численность населения составляла 1/9 от числа всего населения РФ. Протяженность всей территории с запада на восток — 1,5 тыс.км., а с севера на юг — 1,4 тыс. км. [1].

В состав Иркутской области в исследуемый период входили: Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, 30 районов, 372 сельских Совета, города (в т.ч. 14-городского подчинения), 9 районов городских, 59 поселков го J родского типа, 1659 сельских населенных пунктов. Здесь проживали и трудились более 100 наций и народностей. По данным переписи населения 1989 г. 88,9% населения составляют русские, 3,4% - украинцы, 2,7% - буряты, 1,4% -татары, 0,9% - белорусы [2].

В 1985 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 августа 1985 г. рабочий поселок Саянск преобразован" в город с тем же названием. Населенный пункт Якурим Усть-Кутского района — к категории рабочих поселков. Образован Буретский сельсовет в Усольском районе [3]. В 1986 г. упразднен Тыретский сельский Совет Заларинского района и образован Тыретский поселковый Совет. Количество поселковых Советов составило на 01 января 1987 г. -60 [4]. В 1988г. Короленковский сельский Совет Тайшетского района вошел в состав Квитокского поселкового Совета этого же района [5]. В 1989 г. создан Указом Президиума Верховного Совета РСФСР №12984-Х1 -Балаганский районный Совет народных депутатов [6].

Все административно-территориальные образования области обладали не только географическим единством, но и были связаны между собой в экономическом и политическом отношении, во многом имели общие проблемы социального и хозяйственного развития.

В течение последних трех пятилеток более половины всех капитальных вложений производственного назначения вкладывалось в промышленность. В результате наметилось сильное отставание в развитии сельского хозяйства, базы стройиндустрии, транспорта. А это в свою очередь стало сдерживать возможности роста уровня жизни населения области. С начала 80-х годов среднегодовой прирост промышленного производства снизился более чем на 5%, падает фондоотдача и рентабельность... Основные причины заключались в диспропорции, которые формировались в процессе развития области и не были своевременно устранены.

Организаторская деятельность Советов (1987-1989гг.)

К началу 1987 г. советское руководство утвердилось в решении о проведении политической реформы и начало ее подготовку. Официально было признано, что советская политическая система на известном этапе подверглась серьезным деформациям.

Отсутствие единой концепции реформы и предлагаемые различные видения реформированных Советов серьезно повлияли на процесс политических преобразований. Предлагалось на высшем уровне власти учредить новые органы - Съезд народных депутатов и постоянно действующий Верховный Совет. На всех уровнях представительных органов власти (кроме низовых) предусматривалось создать Президиумы с председателями Советов во главе, которые взяли бы на себя подготовку сессий, координацию работы постоянных комиссий и депутатских групп. Институт коллегиальных президиумов Советов во многом репродуцировал практику бюро обкомов КПСС, поскольку его формирование предполагалось осуществлять по должностному принципу из числа председателей комиссий Совета [55].

Задачей структурной перестройки местных Советов было восстановление верховенства представительных органов над исполнительными, разделение управленческого труда между ними. По замыслу реформаторов, исполком лишался президиальных функций и полномочий работы с депутатами. Данные обязанности возлагались отныне на председателей Советов. Ту же цель преследовало ограничение на занятие выборных должностей в Советах двумя сроками подряд, а также запрещение должностным лицам — членам исполкома и руко 128 водителям отделов Советов — совмещать депутатские обязанности с государственной службой. Эти меры вытекали из концепции реформы и должны были усилить контроль Советов за своими исполнительными и распорядительными органами.

Совершенствование деятельности Советов планировалось достичь на пути преобразований в избирательной практике. Суть их сводилась к фактически обязательному выдвижению в избирательных округах нескольких кандидатов на одно депутатское место, широкому и свободному их обсуждению, строгому соблюдению демократической процедуры выборов, регулярной отчетности депутатов и возможности их отзыва. Депутатский корпус должен был формироваться не по разнарядке, как ранее, а на основе свободного волеизъявления. Тем самым процесс формирования представительных органов власти выводился из-под прямого контроля КПСС.

В рамках политической реформы планировалось улучшить работу сессий Советов, расширив их исключительную компетенцию, а также проводить утверждение руководителей отделов и управлений Советов демократическим путем на сессиях - с выдвижением и обсуждением альтернативных кандидатур, тайным голосованием, конкурсами и др. [56]. Советам предоставлялось право освобождать депутатов от служебных и производственных обязанностей для работы в постоянных комиссиях и избирательных округах. Для придания депутатам уверенности, что начатые ими планы будут воплощены на практике, был продлен срок их полномочий до 5 лет.

Реформа включала в себя и развитие самоуправленческих начал в деятельности Советов. Отныне руководство местными делами должно было строиться на принципах самоуправления, т.е. полной самостоятельности местных Советов в решении своих проблем; самофинансирования, когда местный бюджет складывается из специальных налогов, предназначенных исключительно для развития подведомственных территорий; самообеспечения, т.е. решения местными органами власти всех местных проблем обеспечения населения за счет бюджетных и внебюджетных фондов, умелого руководства и предприим 129 чивости [57]. Это рассматривалось как продолжение экономической реформы и имело целью объединение интересов территорий и трудовых коллективов.

Реорганизация деятельности местных Советов предполагала также укрепление их материальной базы. Предусматривалось увеличение отчислений в местный бюджет части прибыли предприятий всех уровней подчиненности, передала в подчинение местным Советам предприятий, продукция которых была связана с удовлетворением потребностей населения, обеспечение местных органов власти источниками доходов, основанных на нормативах и т.п., а также децентрализация государственного управления, перераспределение функций и полномочий в пользу местных Советов. Однако не уточнялось, какие именно полномочия получат Советы.

Похожие диссертации на История местных органов власти и самоуправления Иркутской области : вторая половина 1970-х - начало 1990-х гг.

История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России : 1990-2000 гг.Голощапов Родион Викторович

Общественная активность в СССР в начале 1960-х - второй половине 1970-х гг.: формирование и развитие добровольных народных дружин : на материалах Новгорода и Новгородской областиРыбалка Ольга Викторовна

Развитие топливно-энергетического комплекса Кузбасса в конце 1970-х - начале 1990-х гг.Степанов Евгений Анатольевич

Советско-британское политическое сотрудничество : конец 1970-х-начало 1990-х гг.Золина, Ольга Михайловна

История развития нетрадиционных религиозных объединений в Бурятии в 1990-е - начале 2000-х гг.Ахмадулина, Светлана Зиннатовна

Ремесло и торговля в Мавераннахре в X -начале XIII вековРауфов, Тимур Вениаминович

Молодежь туркестана в революционном движении начала XX векаШаповаленко, Олег Валентинович

История частного железнодорожного транспорта Сибири в конце XIX-начале XX вв.Баталова, Татьяна Ивановна

История города Ордубад в XIX -начале XX векаВаидова, Хумар Рагим кызы

Клерикальная оппозиция в начале становления Российского абсолютизма. Конец 1640-х-1660-е гг.Полознев, Дмитрий Федорович