Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование парламента суверенного Кыргызстана 23-55
1.1. Современные парламенты и основные направления деятельности Жогорку Кенеша 23-45
1.2. Парламент в политической системе Кыргызстана 45-55
Глава 2. Функции и деятельность Жогорку Кенеша Кыргызской Республики 56-108
2.1. Собрание народных представителей Жогорку Кенеша первого созыва 56-71
2.2. Законодательное собрание Жогорку Кенеша 1995 года 72-78
2.3. Структура кыргызского парламента, полномочия комитетов и комиссий 78-108
Глава 3. Жогорку Кенеш в системе властных структур Кыргызстана 109-146
3.1: Взаимодействие Президента, Жогорку Кенеша, исполнительной и судебной ветвей власти 108-126
3.2. Контрольные функции Жогорку Кенеша 126-146
Глава 4. Жогорку Кенеш Кыргызской Республики 2000года 147-231
4.1. Собрание народных представителей 147-162
4.2. Законодательное собрание, деятельность его комитетов и комиссий 162-213
4.3. Международные и межпарламентские связи Жогорку Кенеша 214-231
Заключение 232-238
Библиография 239-252
- Современные парламенты и основные направления деятельности Жогорку Кенеша
- Собрание народных представителей Жогорку Кенеша первого созыва
- Взаимодействие Президента, Жогорку Кенеша, исполнительной и судебной ветвей власти
Введение к работе
Актуальность темы. В ряду проблем истории становления правового государства в Кыргызской Республике важное место занимают вопросы, связанные с государственно-властными институтами, структурно и функционально основанными на принципах разделения властей. Конституция суверенного Кыргызстана, определяя их статус, закрепила Жогорку Кенеш (парламент) как представительный орган законодательной власти.
В процессе проведения административных, политических, а также государственных реформ, было достигнуто немало позитивного, но вместе с тем появляются новые, на первый взгляд, неразрешимые проблемы, и только изучение их дает возможность определить варианты и выявить оптимальные пути их решения. Ускорение темпов реформ, касающихся политико-правовой системы государственного устройства, настоятельно диктует необходимость исследования процесса становления правового государства в Кыргызской Республике и его представительной ветви власти и это тем более актуально, что они наименее изучены.
Демократизация общества и переход к рыночным отношениям потребовали новых подходов в определении сущности, исторической роли и места государства в целом, а парламента как одной из ветвей власти. Общественно-политический и научно-исследовательский интерес к данной теме также вызван принципиальной деятельностью Жогорку Кенеша в ракурсе исторически сложившихся трех традиционных парламентских функций: представительной, законодательной и контрольной, причем законотворчество в исследуемый период является основной.
Жогорку Кенеш Кыргызской Республики осуществляет свою деятельность на основе Конституции, результатов референдума, конституционных законов и других актов, а также общепризнанных
4 международных принципов, норм права и договоров. Основными для него являются верховенство волеизъявления народа Кыргызстана, конституционность, ответственность перед избирателями, объективность, рациональность и гласность. В результате четырех изменений, внесенных в
Конституцию Кыргызской Республики на основе референдумов, Жогорку
Кенеш в своем становлении прошел ряд качественно разных этапов и к началу 2003 года, создав надежный конституционный фундамент, перешел на новый этап устойчивого развития.
История современного парламентаризма Кыргызстана неразрывно связана с возрождением кыргызской государственности в последнее десятилетие XX столетия. Вследствие объективных и субъективных причин в многонациональном советском государстве, каким был СССР, начались необратимые процессы разрушения административно-командной системы с ее жесткой централизованной властью. В 1990 году начался его фактический распад вследствие создания отдельных правовых предпосылок для выхода из него союзных республик, а затем и принятия ими деклараций о государственном суверенитете. В них подчеркивалась необходимость предстоящей трансформации СССР в союз суверенных государств на иных, более демократических принципах.
31 августа 1991 г. Верховным Советом Киргизской ССР принимается Декларация о государственной независимости Республики Кыргызстан, положившая начало новой государственности кыргызского народа. В дальнейшем принимаются меры по реализации провозглашенного суверенитета, в том числе принятие 5 мая 1993 г. новой Конституции, по которой суверенное государство стало Кыргызской Республикой, а ее высший законодательный орган - Жогорку Кенешем. Следующие этапы становления и развития парламентаризма также связаны с конституционными реформами на основе решений референдумов 1994 (формирование профессионального двухпалатного парламента 1995 года) и четким разделением полномочий между обеими палатами 1996 и 1998
5 годов, ознаменовавших переход страны от парламентской республики к президентско-парламентской с конкретизацией полномочий всех ветвей власти.
Однако действовавшая Конституция была документом, рассчитанным на переходный период развития Кыргызстана, что не исключало поиска оптимального варианта устройства государственных органов. Данная ситуация порождала много проблем в организации и деятельности властных структур и влияла на социально-экономические и политические сферы общества. Это обстоятельство и послужило предпосылкой для реализации третьего этапа реформ, результатом которых стало формирование двухпалатного парламента, состоящего из 60 депутатов Законодательного собрания (ЗС) и 45 — Собрания народных представителей (СНП). Внесение в Конституцию Кыргызской Республики изменений референдумом 2003 года и принятие ее новой редакции обозначило очередной этап развития кыргызского общества и создание однопалатного парламента.
Важнейшая цель демократического государства — это создание наиболее благоприятных условий для реализации основных конституционных прав и свобод граждан. В этом смысле проблема формирования государственного устройства должна сводиться к такой системе власти, которая способствовала бы наиболее эффективному ее достижению. Следовательно, развитие политической реформы объективно вызывает существенное перераспределение конституционных полномочий между Президентом, Жогорку Кенешем, Правительством и судами. Таким образом, совершенно очевидно, что взаимодействие ветвей власти и соответствующих институтов - это особый круг проблем, требующий внимания со стороны таких исследователей, как историки, правоведы, политологи и др. Научного анализа требуют не только вопросы реформирования в Кыргызской Республике, но и международный опыт, ибо изучение его достижений и недостатков дает возможность нашему государству учитывать все позитивы и негативы демократических преобразований.
Степень разработанности проблемы. Вопросы государственного устройства на протяжении всей истории развития человеческого общества приковывали к себе внимание не только политиков, но и исследователей. До сих пор не утратили своего значения теоретические воззрения на многогранную сущность власти Аристотеля, Джона Локка, Жан-Жака Руссо, Ш.Монтескье, Г.Гегеля, К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина и других крупных мыслителей. С появлением марксистско-ленинского учения о государстве и праве все большее признание получают идеи, обосновавшие классовый подход к пониманию общественных процессов, раскрытию сущности государства и его властных структур в таких работах, как «Капитал», «Происхождение семьи и частной собственности и государства», «О государстве», «Государство и революция». На основе анализа их обществоведами послеоктябрьского периода оформилась научная социалистическая доктрина классового представительства в органах власти, постепенного перехода от государства диктатуры пролетариата к общенародному. Важным ее разделом являлось Ленинское учение о Советах, основополагающими постулатами которого были: отказ от бесклассового парламентаризма и принципа разделения власти на законодательную и исполнительную, непризнание так называемого «свободного» мандата, необходимость и доминанта партийного руководства органами государственной власти. Практически все исследования советской государственности периода социализма утверждали приоритеты социалистического общества и его политической системы.
В рамках РСФСР, а затем СССР, развивалась и государственность Кыргызстана. Вопросы ее развития в советский период посвящены такие труды, как «Киргизская ССР - равноправное суверенное государство в составе Союза ССР» (Гордиенко А.А., Белый П.Г. - Фрунзе, 1956);
7 «Конституция - основа суверенитета Киргизской ССР» (Тургунбеков Р. -
Фрунзе, 1959); «Возникновение киргизской советской национальной государственности» (Нурбеков К.Н. - Фрунзе, 1964); «История государства и права Киргизской ССР» (Нурбеков К.Н. - Фрунзе, 1956); «Образование СССР и развитие национальной государственности киргизского народа» (Малабаев Дж. - Фрунзе, 1972); «Политическое развитие Кыргызстана» (Джуманалиев А. - Бишкек, 1994); «Политическая история Кыргызстана (становление политической системы кыргызского общества в 1920-1930-е годы) - (Джуманалиев А. — Бишкек, 2002).
На основе изучения и анализа раннее опубликованных изданий, Дж.М.Малабаев в своей книге «История государственности Кыргызстана» предпринял попытку рассмотреть ее с древнейших времен, подчеркивая, что кыргызский народ веками боролся за свою государственность и независимость. В работе дана характеристика этапов ее развития в советский период и отмечается, что национальная государственность эпохи социализма и современный суверенитет стали возможны только благодаря Октябрьской революции, сыгравшей в судьбах Кыргызстана несомненно судьбоносную роль позитивного характера.
Авторский коллектив в составе Т.Койчуева, В.М. Плоских и Т.Усубалиева в монографии «У истоков кыргызской национальной государственности», выпущенной к юбилею Кыргызской Республики по инициативе и на грант Президента А.Акаева, возвращает из исторического небытия имена тех, кто закладывал ее основы. Примечательно ее введение, в котором дается краткая история развития кыргызской государственности, охватывающей более чем двухтысячелетний период, что во многом определило специфику формирования и сложность становления современной кыргызской нации.
Научная ценность монографии У.Ч. Чотонова «Суверенный Кыргызстан: исторический анализ становления и развития» заключается в исследовании процессов создания экономических и политических
8 предпосылок суверенитета, его становления и укрепления, которые еще не получили достаточно систематизированного освещения.
Этой же проблеме посвящена коллективная работа «Введение в историю кыргызской государственности, являющаяся первой попыткой историков и юристов - преподавателей вузов и научных работников, создать курс лекций по истории национальной государственности. Документальный материал, в большинстве своем введенный в научный оборот впервые, представляет интерес не только для студентов, но и для широкого круга читателей, интересующихся историей своего Отечества.
Провозглашение суверенитета Кыргызстана, а также научные исследования кыргызских ученых по проблеме национальной государственности, способствовали появлению трудов, как отечественных, так и зарубежных, освещавших факты его древнейшей истории. Примечательно, что участники международной практической конференции, проведенной КНУ им.Ж.Баласагына на тему «Этапы становления и развития кыргызской государственности», в частности, ученые России, Казахстана и Китая, признали достоверность сведений из древних китайских источников о ее существовании в конце III - II в. до н.э. На основе рекомендаций, принятых конференцией, Президент Кыргызской Республики А.Акаев своим Указом от 2 августа 2002 г. объявил 2003 год -годом кыргызской государственности.
Исключительно важное значение для Кыргызстана имеет сложность и неоднозначность перемен последнего десятилетия XX столетия в его общественно-политическом строе, экономическом базисе, общественном сознании и официальной идеологии, а также в системе международных отношений. В связи с этим, со дня обретения суверенитета, перед Кыргызстаном остро встал вопрос изучения мирового опыта реформирования. Книга академика К.М. Жумалиева и профессора Т.О.Ожукеевой «Государственные системы современности: сравнительный анализ» способствует пониманию этого процесса и в этом плане отвечает интересам не только парламентариев, но и исследователей государственного строительства.
Во второй половине 1990 года в Кыргызстане возник и стал развиваться Институт президентской власти. Процесс его формирования проходил сложно и под воздействием ряда факторов. Анализ его был дан в работе М.К.Укушева и Ж.А. Бокоева «Президент Кыргызской Республики». Авторы используют сравнительную характеристику института главы государства в современном мире и таких стран, как Казахстан, Россия, Узбекистан и Туркмения. Анализ Института президентства, его роли в системе органов государственной власти, безусловно, является одним из актуальных и важных направлений в государственно-правовых исследованиях, способствуя получению систематизированных знаний об одном из важнейших институтов конституционного права Кыргызской Республики.
Этой же проблематике посвящается еще одна книга К.М. Жумалиева и Т.О.Ожукеевой «XXI век: институт президентства в Кыргызской Республике. В ней рассматриваются статус и полномочия Президента, его взаимоотношения с Жогорку Кенешем и Правительством, а также с судебной властью и органами самоуправления.
В книге известного политического деятеля А.Эркебаева «1990: приход к власти А.Акаева» на основе личных воспоминаний и документальных свидетельств освещаются политические события, открывшие страницу демократических преобразований в истории Кыргызстана; излагается их авторская интерпретация и предыстория.
Важнейшие вопросы организации власти в условиях обретенной независимости рассматриваются в работе У.К. Чиналиева «Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане. Исходя, из классческого положения о разделении властей на три ветви, -законодательную, исполнительную и судебную, автор исследует сложности процесса строительства демократического государства,
10 анализирует конституционные полномочия высших органов государственной власти и их взаимоотношения. Автор констатирует, что переход от тоталитаризма к демократии возможен лишь при определенных экономических и социальных предпосылках, а также при высокой политической культуре населения и благоприятных внешнеполитических факторах.
Останавливаясь на вопросах разделения власти между ее ветвями и их взаимоотношениях, а также на механизме сдержек и противовесов, У.Чиналиев подчеркивает необходимость внутренней прочности и устойчивости каждой из них. В этом плане можно согласиться с выводами автора о том, что наиболее защищенной и прочной является власть Президента, которая обеспечивается большим административным аппаратом, местной госадминистрацией, людскими, материальными и финансовыми ресурсами и механизмами их мобилизации; опирается на силовые структуры, а в определенных случаях использует и внешние факторы. Что же касается законодательной власти, то практически ничего из вышеперечисленного в ее распоряжении нет, поэтому она может обеспечить свои полномочия и деятельность только благодаря мощному интеллектуальному потенциалу. По нашему мнению, к этим выводам автора следовало бы добавить, что прочность парламента зависит от его внутренней организации, дисциплины и структуры.
Вступив на путь политической демократии и свободной экономики, института частной собственности, Кыргызстан реформировал систему здравоохранения, образования и социальную сферу; начала складываться плюралистическая форма организации общества. В целом, многие эти изменения характерны для всех республик Центральноазиатского региона. Этим вопросам был посвящен Международный научно-практический семинар «Демократические процессы в Центральной Азии: опыт и перспективы», состоявшийся в Бишкеке 2-4 декабря 1997 г. В его работе приняли участие представители многих государственных и неправительственных организаций, политические деятели, ведущие политологи и другие ученые, работники образования и культуры из Кыргызстана, Казахстана, Узбекистана, Таджикистана, Азербайджана, России, США и Индии. Семинар имел реальную значимость для развития демократического, гражданского общества в Центральноазиатском регионе, сборник его материалов был опубликован под аналогичным названием.
После распада СССР и создания на его территории новых, независимых государств, насущной задачей стал выбор модели общественного развития, которая бы позволила успешно решить проблемы социально-экономического развития. В книге Т.О. Ожукеевой «Политические процессы в странах Центральной Азии. Принцип разделения властей» представлены различные аспекты этой проблемы. На основе документального материала и ранее неизвестных архивных источников, автор сделал попытку исследовать концепцию и конституционно-правовой принцип разделения власти, а также реализацию его в практике государственного строительства в этом регионе.
Социально-политическая ситуация, сложившаяся в этих суверенных государствах, еще недостаточно изучена, малоисследованным остается и вопрос о развитии в них парламентаризма. Сложность такого рода связана с необходимостью критического осмысления современных социально-политических процессов. Проанализировав принцип разделения властей и механизм его реализации, автор констатирует, что, будучи закреплен в конституциях в различных странах, он реализуется в каждой из них по-разному, то есть способы их разделения, взаимодействия и развития отнюдь неидентичны.
Вопросу становления конституционного законодательства в Кыргызской Республике посвящена работа известных ученых-юристов У.Мукамбаева и Г.А. Мукамбаевой. Авторы на основе изучения и анализа четырех принятых конституций, архивных материалов и работы Жогорку
12 Кенеша, прослеживают этапы конституционного развития страны, формирования кыргызской государственности и права, освещают процесс демократизации государственной власти, проведения реформ и роль парламента в этих трансформациях. Созданные и принятые за годы независимости законы легли в основу правовой реформы, став фундаментом национальной государственности.
Вместе с тем в ходе демократических преобразований продолжают развиваться и ветви власти, меняются структура и функции Жогорку Кенеша, поэтому каждая новая работа, исследующая эти процессы, вносит вклад в теоретическое осмысление опыта работы кыргызского парламентаризма. Именно этой проблеме посвящена работа известного политика, бывшего спикера Парламента Кыргызской Республики М.Шеримкулова. Автор на значительной фактологической базе анализирует политику перестройки в СССР и как результат ее — распад единого союзного государства и формирование суверенного кыргызского государства, а также роль и место парламента как одной из ветвей власти.
Данное исследование ценно тем, что автор на конкретном фактическом материале, освещает становление суверенного государства; процесс формирования новых властных структур; введение Института президентства; дает анализ и оценку общественно-политическим событиям и социальным процессам в период работы Верховного Совета XII созыва (Жогорку Кенеша). В работе прослеживается и дается анализ процесса перехода Кыргызстана на демократический путь развития, деятельности структур власти, как представительной, так и исполнительной. В ней рассматривается создание законодательной основы нового суверенного государства и дается авторская интерпретация попытки государственного переворота в Москве 19 августа 1991 года.
После введения Института президентства возникла настоятельная необходимость осмысления системы организации государственного управления, формирования качественно новой политической системы,
13 принципиально иных государственных структур, создания эффективного механизма функционирования государства. Своего рода попыткой решения этих проблем стала монография политолога А.Акунова «Государственное управление Кыргызстана в транзитный период», в которой автор систематизировал процесс реформирования государственного управления и местного самоуправления за годы суверенитета (1990-1999 гг.). В результате проведенных социологических исследований им были разработаны конкретные предложения по устранению дублирования деятельности центральных органов власти, их децентрализации, а также и взаимодействия, как по вертикали, так и по горизонтали.
Изучению деятельности Жогорку Кенеша и его эволюции на основе принятия Конституции 1993 года и внесения в нее изменений на основе трех референдумов (1994,1996,1998 гг.), а также взаимодействию его с другими органами власти, посвящена книга «Парламент и парламентаризм в Кыргызстане: опыт развития (становление, структура, работа)» - составитель профессор Т.О.Ожукеева, издана по линии проекта ПРООН «Поддержка Парламента».
Процесс становления и деятельности в Кыргызстане парламента советского типа (съездов Советов Киргизской АО, АССР и ССР) в период возрождения национальной государственности в 20-30-е годы исследуют З.Курманов и Г.И. Жакупова в совместной работе «Парламентаризм в Кыргызстане. Первый опыт».
Знаменательным событием в общественно-политической и научной жизни Кыргызстана стало издание книги «Памятное десятилетие» Президента Кыргызской Республики А.Акаева. Это своеобразный отчет его перед народом о пройденном пути и задачах на будущее. Для нас важен раздел, где на основе архивных и фактических материалов, раскрываются основные этапы развития и становления суверенного Кыргызстана; создание его правовой базы; утверждение основных
14 государственных атрибутов - Государственного флага и гимна; преодоление противостояния с Верховным Советом путем «плавной эволюции от принятия «Декларации о независимости» к парламентской республике, а от нее к президентской; переход от однопалатного
Парламента к двухпалатному Жогорку Кенешу (парламенту) Кыргызской
Республики. Автор также останавливается на двух основных моментах в жизни страны, имеющих колоссальное значение для нее — принятии
Конституции 5 мая 1993 года и введении национальной валюты 10 мая того же года.
Проблемы Кыргызстана, в том числе и формирование институтов гражданского общества, ставят новые задачи и перед парламентариями. Они стали предметом обсуждения международного научно-практического семинара «Парламентаризм в странах Центральной Азии», проведенного в Бишкеке 28-30 июня 1999 года с последующей публикацией его материалов в сборнике с идентичным названием. Основная его цель — исследование законодательной деятельности парламентов стран этого региона, их взаимоотношений с исполнительной властью, а также интересов групп, объединений, партий, оппозиции, роли этих органов во внешней и внутренней политике.
Проблемам становления, развития и специфике функционирования парламентаризма в восточных обществах, посвящены работы В.Ф. Васильева, В. Думского, В.А.Зубова, В.Ф.Ли, Е.М.Примакова, Л.С.Васильева, Н.А.Симония и др. Особое место в перводческой литературе методического характера занимает книга Анны и Роберт Сайдман и Налин Абейсекере «Законотворчество в интересах демократических социальных перемен в обществе», изданная при поддержке ПРООН. В ней подробно рассматриваются процессы разработки законопроектов и даются конкретные рекомендации по их составлению.
15 В изучение процесса развития парламентаризма и его характерных черт в странах постсоветского пространства, значительный вклад внесли казахстанские ученые С.А.Абдильдин, Л.А.Байдельдинов,
М.Х.Баймаханов, Л.К.Бакаев, А.С.Балгимбаев, А.Х.Бижанов,
К.У.Биекенов, К.Н.Бурханов, Ж.Х.Джунусова, А.К.Котов, С.З.Зиманов,
Е.К.Нурпеисов. Так, автор сборника статей «Конституция и парламент
Республики Казахстан», С.З.Зиманов (академик и известный юрист), будучи депутатом Верховного Совета XII и XIII созывов 1990-1995 годов, принимал непосредственное участие в разработке и обсуждении проекта первой республиканской Конституции (1993г.), ряда законов, составляющих правовую базу трех ветвей власти. В нем, с позиции авторского видения, освещаются сложные перипетии конституционной реформы, становление парламентаризма и других высших структур государственной власти в Казахстане в посттоталитарный период; анализируется деятельность Парламента как органа контроля над исполнением закона.
Книга Ж.У.Жунусовой "Республика Казахстан: Президент. Институт демократии" является первой попыткой комплексного исследования политической биографии Н.А.Назарбаева. Автор рассматривает события общественной жизни, которые сформировали его как политического лидера; анализирует такие новые институты, как президентство, парламент, судебная власть, политические партии, конституция и др. Подчеркивает, что создание их, в период перехода от постсоветской республики к правовому демократическому государству, во многом определялось не только личным, но и политическим влиянием самого казахстанского Президента.
Среди работ, в интересующей нас области, заслуживает внимания монография А.К. Котова «Суверенный Казахстан: гражданин, нация, народ», в которой исследуются актуальные вопросы становления правового государства и его населения, концепция единства и разделения властей, государственно-правовая общность граждан и многие другие; дается сравнительный анализ конституционных норм. Весьма примечательна в этом плане и «Казахстанская политологическая энциклопедия», вобравшая статьи, направленные, как на решение современных проблем, так и на перспективы развития и управления этими процессами.
Таким образом, можно констатировать, что различные аспекты становления и развития парламентаризма нашли отражение в работах, как республиканских, так и зарубежных ученых. Вместе с теоретическими разработками был осуществлен ряд проектов и программ по реализации политических, правовых и административных реформ, способствующих совершенствованию процесса поиска оптимальной формы, структуры, функций и полномочий парламента.
Однако, как показывает историографический анализ, отсутствие исторического опыта зрелой парламентской демократии, недостаточная теоретическая и практическая отработанность вопросов формирования в обществе подлинно демократических ценностей, делает проблему исторической роли и места Жогорку Кенеша в системе государственной власти, а также изучения механизмов его функционирования как законодательного органа Кыргызской Республики, несомненно актуальной и требующей научного анализа. Выбор темы был определен еще и тем обстоятельством, что восполнить этот пробел в отечественной историографии автор данного диссертационного исследования имеет возможность через призму своего собственного видения решения проблемы как участник законотворческого процесса этого органа законодательной власти.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертации является комплексное изучение истории становления парламентаризма в Кыргызской Республике, внутрипарламентских, межинституционных и
17 регионально-институциональных отношений, а также деятельности депутатского корпуса.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: исследовать реальные функции Жогорку Кенеша в системе государственной власти; изучить механизм его работы и властные полномочия по отношению к другим ветвям власти; раскрыть сущность законотворчества на различных его этапах; определить роль комитетов и комиссий в обеспечении законотворческого процесса; охарактеризовать проблемы формирования депутатского корпуса; проанализировать информационно-аналитическое обеспечение деятельности Жогорку Кенеша и его аппарата; дать четкое представление о контрольных функциях этого законодательного органа; обобщить опыт реформирования и деятельности Жогорку Кенеша, определив его место, как в системе государственной власти, так и в общественно-политических отношениях демократического Кыргызстана.
Хронологические рамки исследования вобрали в себя историческое десятилетие суверенного Кыргызстана - период поиска оптимального варианта демократического развития и кардинальных реформ.
Методологическую основу диссертации составляют принципы историзма и объективизма с привлечением таких научно-исследовательских методов, как системный, сравнительно-сопоставительный, хронологический и историческая аналогия.
Основной источниковой базой работы стали текущие документальные материалы, отражающие историю становления и развития Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, а именно: Конституция,
18 законы, указы, постановления Президента, Правительства, регламенты палат Законодательного собрания и Собрания народных представителей. Важное место среди нормативных источников занимает система регламентов, в которой объединены и систематизированы нормы, правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе Конституции правовой статус Парламента, порядок его организации и форм деятельности. Регламент Законодательного собрания и Собрания народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики представляет собой своего рода парламентский кодекс, выстроенный по схеме: внутреннее устройство и органы Парламента, права и обязанности депутатского объединения (комитеты, комиссии, группы, фракции), законодательные и контрольно-распорядительные процедуры, международные и межпарламентские взаимоотношения. К рекомендательным процедурным источникам относятся парламентские традиции, обычаи, обыкновения, прецеденты. Парламентские обычаи - это правила, устанавливающего характера, сложившиеся за многие годы мировой и собственно кыргызской парламентской практики.
Научная новизна исследования определяется тем, что в отечественной исторической науке сделана первая попытка анализа процесса реформирования, роли, места и деятельности Жогорку Кенеша в системе государственной власти в Кыргызстане за годы демократических преобразований 1990-2000-х годов. Демократизация его общественно- политической жизни началась провозглашением независимости, принятием Декларации о суверенитете, введением Института президентства и утверждением целого пакета законов о развитии политической системы и государственного устройства. В ходе становления молодого государства десятки законов, указов и постановлений подвергли изменению структуры органов исполнительной, судебной власти и, разумеется, Жогорку Кенеша. На основе изучения этого сложного исторического процесса и введения в научный оборот новых документальных материалов, в диссертации анализируются негативы и позитивы трансформации представительных органов власти и предлагаются конкретные практические предложения и рекомендации по их совершенствованию, в том числе более эффективного взаимодействия всех ветвей власти, улучшения системы законотворчества, его структуры и профессионализма.
Одним из элементов новизны исследования выступает анализ правовых реформ, сущностью которых является изменение системы правового регулирования. Если в СССР нормативно-правовые акты исходили из Центра, то есть от союзной государственной власти, то в годы суверенитета положение в этой сфере изменяется кардинальным образом. Однако в силу инерции в правотворчестве все еще остался относительно прежний подход к разработке этих документов и продолжается их копирование, к тому же у этой проблемы есть еще одно слабое звено — недостаточное развитие законотворческих подразделений. Данные негативные обстоятельства обусловили переход центра тяжести государственного законотворчества, в смысле количества нормативных актов, на Правительство.
Демократизация государственного устройства, равным образом, коснулась и юридической техники. Отсутствие опыта,—теоретических знаний и «технологических» представлений, способствовало выработке ряда упрощенных подходов, которые, к сожалению, широко используются в законотворчестве, а именно: адаптация к методологии социалистического периода подготовки нормативных актов; шаблонный метод, не учитывающий различие государственного устройства; упрощенная методика изложения нормативно-правовых актов «обычным текстом с разъяснениями».
Учитывая сложность решения этой проблемы, в диссертации изучен и обобщен исторический опыт многих стран, проанализирована деятельность учебных заведений Кыргызстана, занимающихся
20 подготовкой и переподготовкой кадров. Тщательно проанализировав ситуацию, автор пришел к выводу, что для успешной реализации правовой реформы, необходимо укрепить законотворческие подразделения профессионалами; готовить специальные комментарии к разрабатываемым и принятым законопроектам; предусматривать обучение и переподготовку в вузах необходимого контингента со специализацией разработчиков законопроектов.
Таким образом, данное диссертационное исследование не только ставит проблему, подчеркивая ее актуальность, но и анализирует, делает выводы и предлагает способы ее решения, что и является несомненным свидетельством его научной новизны.
Практическая значимость работы заключается в том, что предмет исследования и полученные результаты являются новыми, поскольку в отечественной историографии эта проблема в том плане, в каком она поставлена и разработана автором, еще не имела достаточного освещения. Использование нового документального материала, знание и изучение вопроса как бы «изнутри» в качестве участника законодательного процесса, делает само исследование, выводы и предложения, бесспорно, практически значимыми.
Жогорку Кенеш (парламент) прошел в исследуемый период сложный путь поэтапного реформирования с целью наиболее эффективного функционирования в политической системе демократического Кыргызстана. Поэтому систематизированные и проанализированные материалы исследования этого законодательного органа прежде всего необходимы для дальнейшей активизации его законотворчества. Они же нужны в разработке совместных направлений в изучении истории межпарламентской деятельности и их вклада в науку, политику, экономику и культуру. Они могут быть использованы при создании научных трудов, как по истории Кыргызстана, так и государственного строительства, а также в научно-педагогическом процессе; определенный интерес они
21 представляют и для широкого круга читателей, интересующихся отечественной историей.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Переход от тоталитаризма к демократии требует реформирования всей политической системы и государственной власти, в том числе и парламента (Жогорку Кенеша в Кыргызстане).
Отсутствие исторического опыта парламентской демократии диктует необходимость поиска оптимального варианта формы, структуры, функций и полномочий Жогорку Кенеша в качестве законодательного органа государства.
Совершенствование деятельности парламента перманентно, а ее составной частью является анализ и оценка характера и уровня эффективности процесса реформирования, а также противодействие его субъективному варианту.
Органичное взаимодействие Жогорку Кенеша с другими ветвями власти есть важнейший элемент успеха демократических преобразований в Кыргызской Республике.
Повышение роли и ответственности комитетов, реализация контрольных функций, решение внутренних проблем, в том числе и статуса депутатов, является необходимым условием успешного законотворчества.
Деятельность Жогорку Кенеша в сфере международных и межпарламентских отношений - свидетельство не только успешного становления и развития парламентаризма в Кыргызстане, но и его интеграции в мировое сообщество.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации были изложены в монографии «Жогорку Кенеш (парламент) Кыргызской Республики» (Бишкек,2002), а также в ряде научных статей и брошюр. Материал диссертационного исследования апробировался в процессе
22 чтения спецкурса на факультете истории и регионоведения Кыргызского национального университета им.Ж.Баласагына.
Фрагменты работы были представлены на следующих международных и республиканских конференциях и семинарах: Международный региональный форум по экспертному контролю и нераспространению оружия массового поражения для стран Закавказья и Центральной Азии (Бишкек,2001); "Международная научная конференция: Этапы становления и развития кыргызской государственности (Бишкек,2002); Научно-практическая конференция в Академии управления при Президенте Кыргызской Республики: Роль Жогорку Кенеша Кыргызской Республики в трансформации общества (Бишкек,2002); Научный семинар: Роль парламентских контрольных процедур в повышении эффективности работы парламента (Бишкек,2002); Научный семинар с участием международных экспертов ПРООН (Бишкек,2002). Автор также принимал участие в разработке и осуществлении проекта ПРООН: «Улучшение доступа к информации и связи с Парламентом Кыргызской Республики»
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на объединенном заседании кафедр истории стран Азии и Африки, истории Кыргызстана и истории стран Европы и Америки Кыргызского национального университета им.Ж.Баласагына.
Структура диссертации состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
Современные парламенты и основные направления деятельности Жогорку Кенеша
Парламент как один из важнейших элементов структуры государственной власти появился в ходе эволюции общественных отношений человечества. Прообразом этого современного законодательного органа были английский парламент, созданный в 1215 году и Общий Совет королевства, а затем и Генеральные Штаты Франции (1302г.). Наступление более прогрессивной, капиталистической организации социально-экономической сферы, основу которой составила частная собственность, закономерно привело к формированию новых политических институтов, необходимых для ее утверждения. Становления их проходили по мере развития и укрепления капиталистических отношений, а также процессов демократизации общества, вызвав к жизни обилие видов и оформления в соответствии с национальным менталитетом и типом государственного устройства.
Парламент, трансформируясь в течение столетий, то завоевывал свои права, то частично их терял, в зависимости от конституционных и демократических процессов. На современном этапе, с точки зрения законодательных полномочий, различают три вида парламентов: консультативные, с неограниченной и ограниченной компетенцией. Характеристика их вытекает из концепций превалирования его законодательных полномочий, а, следовательно, и политического устройства государства.
Консультативных парламентов (в ряде стран - Катаре, Иране и др.), официально называемых Консультативными национальными собраниями, существует в настоящее время немного и прежде всего они учреждены в мусульманских странах - типа абсолютной монархии. Такие парламенты представляют собой модернизацию института аш-шура в современных условиях. Они могут быть выборными, в том числе по племенным округам (в Кувейте), частично выборными (в Брунее) и полностью назначаемыми (в ОАЭ). Консультативный парламент предназначен лишь для того, чтобы монарх выслушал мнение депутатов. Он не связан этими мнениями при издании нормативных актов, ибо против его воли закон не может быть принят, так как конституция устанавливает, что либо вся власть (законодательная, исполнительная и судебная) исходит от него, либо законодательная власть осуществляется совместно монархом и парламентом. Впрочем, в большинстве названных стран парламентских актов издается немного, во-первых, ввиду того, что монарх сам издает их после такого обсуждения, а, во-вторых, поскольку общественные отношения достаточно урегулированы в «священных» книгах и иметь их в качестве дополнительных законов нет смысла. Согласно общепризнанной в мировой практике теории разделения властей, парламент как - общенациональное представительное учреждение соответствующей страны является носителем верховной законодательной власти в государстве. Одной из стран с четко выраженными неограниченными полномочиями являются Соединенные штаты Америки (США). Конгресс здесь выступает в качестве высшего двухпалатного представительного и законодательного органа (палаты представителей и сената). Палата представителей является общенациональным представительным органом: 435 ее депутатов избираются на два года в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного числа. Между штатами депутатские места распределяются пропорционально численности населения. Перераспределение мест осуществляется раз в десять лет по итогам переписи населения. Избирательные округа по выборам в палату представителей должны иметь равное, по возможности, число населения. Верхняя палата (сенат) — орган представительства штатов. Независимо от численности населения, каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами. Сенаторы избираются на шесть лет в те же сроки, что и палата представителей, но в отличие от последней, каждые два года состав сената переизбирается только на одну треть. Это обстоятельство придает ему особый статус постояннодействующего органа. Особая роль сената определяется также тем, что за ним по Конституции закреплен ряд самостоятельных полномочий. Так, с его согласия заключаются международные договора, а с одобрения - президентом производятся назначения на федеральные должности судей и сотрудников администрации. Немалое значение имеет и небольшой, в сравнении с палатой представителей, состав сената, что предопределяет его роль как элитарного института власти.1
Собрание народных представителей Жогорку Кенеша первого созыва
Состав Жогорку Кенеша первого созыва формировался на основе референдума от 22 октября 1994 г. и Указа Президента Кыргызской Республики о некоторых дополнениях и изменениях в порядке выборов его депутатов, а также создании двухпалатного Жогорку Кенеша.1 В соответствии с ними законодательная власть в Кыргызской Республике должна была осуществляться Жогорку Кенешем, состоящим из двух палат: Законодательного собрания (в составе 35 депутатов), действующего постоянно и избираемого на основе представительства интересов всего населения республики, и Собрания народных представителей (из 70 депутатов), работающего сессионно и избираемого на основе представительства территориальных интересов.
Выборы в Парламент прошли на основании Указа Президента от 27 октября 1994 года «О назначении выборов в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики» и Закона «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». Основным принципом было всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Право избирать получили граждане Кыргызской Республики, достигшие 18-ти лет, а быть избранными - 25-ти лет, прожившие в республике не менее 5 лет перед выдвижением. Статьей 2 закона о выборах устанавливалось, что депутатами Жогорку Кенеша не могут быть избраны лица, чья судимость не снята и не погашена в установленном законом порядке. Иные, прямые или косвенные ограничения избирательных прав граждан Кыргызской Республики, в зависимости от происхождения, политических взглядов, социального и имущественного положения, расы и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, запрещались.
Законом предусматривалось обеспечение проведения выборов депутатов Жогорку Кенеша избирательными комиссиями, которые образовывались из представителей политических партий, трудовых коллективов и собраний избирателей по месту жительства. Право выдвижения кандидатов в депутаты принадлежало политическим партиям, их блокам, трудовым коллективам, а также собраниям избирателей по месту жительства.
Финансирование расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов депутатов Жогорку Кенеша, осуществлялось из республиканского бюджета, а также из специальных добровольных фондов, создаваемых при окружных и Центральной комиссиях по выборам и проведению референдумов за счет взносов предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений и граждан. Финансовые потоки для поддержки кандидатов в депутаты в ЦИК запрещались. Члены избирательных комиссий, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования или допустившие иные нарушения настоящего Закона, а также лица, препятствующие свободному осуществлению прав избирать или быть избранным в Жогорку Кенеш, несли установленную законом ответственность. Заявления о нарушениях законодательства о выборах, поступившие в период подготовки к ним или после них, рассматривались в трехдневный срок, а поступившие в день выборов - немедленно.
Таким образом, были созданы правовые основы для успешного проведения выборов, стимулирования и развития, а также организации и участия в выборах всех политических партий, общественных движений и граждан Кыргызской Республики.
Для проведения выборов территория Кыргызстана была разделена на 70 избирательных округов с равной численностью избирателей по выборам депутатов СНП и на 35 избирательных округов для депутатов ЗС, с учетом административно-территориального деления республики. Списки избирательных округов, с указанием границ и местонахождения избирательных комиссий, публиковались Центральной избирательной комиссией не менее чем за 90 дней до выборов.
Территория избирательных округов делилась на избирательные участки. Они создавались в воинских частях, больницах, санаториях, в зонах отдыха и в местах лишения свободы и входили в избирательные округа по месту расположения соответствующих учреждений. Деление каждого избирательного округа на избирательные участки, число и размер устанавливались окружной комиссией по представлению органов местного самоуправления не позднее, чем за 2 месяца до выборов. Избирательные участки образовывались с численностью не менее 100 и не более 3000 избирателей. В исключительных случаях, связанных с отдаленностью и состоянием путей сообщения, затрудняющих голосование, окружная избирательная комиссия вправе была образовывать участки с численностью менее 100 избирателей.
Взаимодействие Президента, Жогорку Кенеша, исполнительной и судебной ветвей власти
Президент как глава государства определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина, может оказывать влияние на все ветви власти, в том числе и на Парламент. Свое видение процесса демократических преобразований он излагает в различных формах, но прежде всего в своих ежегодных Посланиях к народу и Жогорку Кенешу. В них содержится оценка современного социально-экономического и общественно-политического состояния общества и выдвигаются задачи на ближайшую перспективу.
Послания Президента отнюдь не являются нормативными решениями, но они служат ориентиром в законодательной деятельности Жогорку Кенеша. Правительством же республики они воспринимаются как директива в практической деятельности, ответственность за их выполнение которой ложится на него самого.1 Темы ежегодных посланий определяются Президентом, исходя из актуальности задач текущего периода, политической ситуации и перспектив на будущее. Направленность по ключевым вопросам политики может подвергаться в посланиях существенной корректировке в соответствии с актуальностью того или иного вопроса, изменением обстановки. Например, Послание Президента Кыргызской Республики
Жогорку Кенешу в ноябре 1996 года называлось «Социально-экономическая политика и принципы формирования государственного бюджета 1997 года». Ключевым проблемам не только социально-экономической, но также внутренней и внешней политики, посвящено Послание Президента «Тернистый путь вхождения в новую эпоху» (март 1997 года). В его введении дается общая оценка процесса формирования за последние два года, подчеркивается, что реформы приобрели устойчивый и динамичный характер, следствием этого стали, неплохие в целом, результаты социально-экономического развития, роста производства, макроэкономической и финансовой стабильности 1996 года. Это подтверждает, что стратегический курс радикальных реформ выбран верно. В части первой Послания были подведены итоги 1996 года в экономической и социальной сферах. Среди положительных результатов отмечен рост производства ВВП на 5,6 %, снижение более чем в два раза дефицита государственного бюджета, замедление темпов снижения реальных доходов населения.
Приоритетным направлением в области внешней политики, как отмечается в Послании, является укрепление сотрудничества во всех областях со странами СНГ. Новый качественный облик приобретает Центральноазиатский союз и в дальнейшем он может способствовать не только интенсификации многогранного сотрудничества между Казахстаном, Кыргызстаном и Узбекистаном, но и как региональное образование стать единым геоэкономическим посредником между Западом и Востоком. В связи с этим, в Послании поставлена задача - обеспечить стабильное развитие интеграционных процессов в Центральной Азии. Сотрудничество с западными странами в основном нацелено на внешнеэкономическое и инвестиционное обеспечение рыночных реформ в республике.
В части второй Послания Президента обоснованы основные цели и задачи 1997 года. Первая проблема, которая требует незамедлительного решения, - это состояние платежеспособного баланса. Для устойчивого развития экономики приемлемым уровнем дефицита торгового баланса является 5% к ВВП, а по результатам прошлого года дефицит составил 20,7%. Такое положение отрицательно влияет на макроэкономическую ситуацию, поскольку ведет к девальвации сома, а значит, в конечном итоге, отражается на уровне потребительских цен. Экономическая жизнеспособность страны во многом зависит от экспортного потенциала, так как за счет увеличения экспорта можно добиться стабилизации платежеспособного баланса. Следовательно, в целях нормализации ситуации необходимо добиваться его повышения.
Вторая задача - решительная борьба с инфляцией. Она рассматривается в качестве основной цели экономической политики государства в 1997 году. Предполагается снизить инфляцию вдвое - до уровня 17%). Третья проблема - безработица, ибо ее средний уровень достиг 20%). Перед Правительством поставлена задача - последовательно проводить государственную политику в области развития и регулирования рынка труда. Основное внимание следует уделить системе переквалификации и служб занятости и это не только экономическая, но и социально-политическая проблема, тесно связанная с обеспечением стабильности в республике.
