Введение к работе
Актуальность исследования органов городского самоуправления обусловлена целым рядом обстоятельств: в настоящий момент активизируется процесс реформирования муниципального самоуправления в России, существует проблема разграничения полномочий местных органов власти и федерального центра и ряд других не менее важных вопросов. В связи с этим в исторической науке возникает потребность обращения к опыту реформирования органов местного самоуправления России во второй половине XIX в.
Многообразие событий и опыт проведения реформ этого периода в настоящее время активно изучаются, в том числе объектами специальных исследований становятся различные аспекты городского самоуправления, но при этом в истории органов городского самоуправления остаются не раскрытыми многие проблемы, особенно на местном, региональном уровне. Анализ местной специфики в деятельности муниципальных учреждений позволит проследить этапы эволюции, выделить общие тенденции и специфические черты в развитии органов городского самоуправления отдельного региона. В данном контексте представляет интерес изучение Симбирской губернии.
Кроме того, на современном этапе развития в условиях проведения реформ органов местного самоуправления изучение данной проблемы имеет также практический интерес, связанный с разработкой и внедрением реформ в сфере муниципальных органов власти, перенесением в адаптированном виде положительного опыта функционирования органов городского самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Общая литература по данному вопросу широка и многогранна. В изучении органов городского самоуправления отечественными историками можно выделить несколько этапов: дореволюционный (конец XIX – начало ХХ в.), советский (20-е – 80-е гг. ХХ в.) и современный (начиная с 1990-х гг. по настоящее время).
Основными направлениями исследований дореволюционного периода стали критика органов городского общественного управления второй половины XIX в., анализ проведенных в данный период реформ городского самоуправления, обоснование их необходимости, теоретическое осмысление понятия «самоуправление» и соотношения государственной власти и муниципальных органов, изучение хозяйственной деятельности отдельных городских дум.
Реформы городского самоуправления второй половины XIX в. анализировались в трудах преимущественно юристов, при этом в основном эти работы носили теоретический характер, и опирались не столько на фактический материал, сколько на анализ законодательства, и представляли прежде всего позицию авторов по вопросам самоуправления. На их основе сложилось три основных подхода к рассмотрению и оценке данных вопросов, которые исходили из разного понимания сущности самоуправления: государственная, общественная и хозяйственная теории местного самоуправления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления были А. Д. Градовский, Н. М. Коркунов, В. П. Безобразов. Они исходили из положения, что не существует особой самостоятельности и независимости местных городских общественных учреждений – государство лишь перепоручает часть своих полномочий органам местного самоуправления, строго контролируя и направляя их деятельность, что позволило оправдывать наличие контроля со стороны органов государственной власти и их вмешательства в дела муниципальных властей. Сторонники общественной теории (например, А. И. Васильчиков) видели в местном самоуправлении определенный порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности замещаются местными жителями, а органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти. Представитель хозяйственников Д. Д. Семенов определял городское самоуправление как участие местных жителей в управлении делами свободной и самостоятельной городской общины.
Интерес к городскому самоуправлению значительно вырос в конце XIX – начале XX в.: появились исследования, посвященные изучению органов муниципального самоуправления отдельных городов. Так, И. И. Дитятин, О. Е. Гордиенко, П. Л. Мартынов и др., являясь современниками и активными деятелями городского самоуправления, на основе обширного фактического материала конкретных городов рассматривали развитие органов муниципального самоуправления во второй половине XIX в с практической стороны. Ими освещалась реализация городских реформ на практике, отмечались положительные изменения в развитии городов, произошедшие после введения Городового положения 1870 г.: рост городских доходов, расширение мер по благоустройству городов, строительству водопровода, увеличение расходов на народное образование и здравоохранение.
В советский период продолжилось теоретическое осмысление местного самоуправления и изучение его практической реализации. Уже в начале этого периода стала преобладать государственная теория самоуправления, сторонником которой был, в частности, А. П. Велихов. Система местного самоуправления критиковалась советскими учеными как неотъемлемый атрибут буржуазного государства, буржуазной демократии и в силу этих причин оценивалась как вредная для советского социалистического государства модель организации местной власти. Интересующая нас проблематика в это время, как правило, не являлась объектом специальных исследований, она затрагивалась преимущественно в работах, посвященных рассмотрению буржуазных реформ Александра II. Правда, проводились исследования органов самоуправления отдельных городов, но количество таких работ было весьма незначительно, они были выполнены в рамках существовавшей марксистско-ленинской идеологии и были направлены на наличие региональных различий в местном самоуправлении, связанных со спецификой социально-экономического развития.
Только в 80-х – 90-х годах XX в. городское самоуправление стало изучаться историками и правоведами более пристально. Так, в середине 80-х гг. ХХ в. проблемы городского самоуправления рассматрела В. А. Нардова, исследования которой стали первыми обобщающими работами по истории подготовки и проведения правительством городских реформ во второй половине XIX в. Автором были проанализированы отдельные вопросы городского самоуправления (избирательная система, численность гласных городских дум, их социальный состав) на примере 40 губернских городов (в том числе и Симбирска), на основе статистических данных отмечалось неравномерное распределение избирателей по куриям, низкая явка на выборы и т. д.
Современный период историографии характеризуется новым уровнем изучения проблемы органов городского самоуправления. В 90-е гг. ХХ в. уже современные российские авторы при анализе местного самоуправления в России, активно обратились к работам дореволюционных авторов. В целом резко увеличилось количество исследований, связанных с проблемой становления, развития и функционирования органов городского самоуправления. Авторами исследовался широкий круг вопросов муниципальной власти во второй половине XIX в.: взаимоотношения органов городского самоуправления с центральной властью и губернской администрацией, история отдельных городов и регионов, деятельность полиции, налогообложение в городах, благотворительность. Появились многочисленные исследования городского самоуправления во многих регионах России: Москвы и Санкт-Петербурга, Среднего и Нижнего Поволжья, Западной Сибири и Дальнего Востока. По-новому стало оцениваться введение Городового положения 1892 г.: применение термина «контрреформа» в настоящее время многими авторами считается неоправданным.
К истории городского самоуправления России обращались и зарубежные ученые. Так, историки США рассматривали городское самоуправление в России в контексте более широких проблем: отношений общества и власти (Р. Тарстон); процессов модернизации русских городов в конце XIX – начале ХХ в. (Д. Бровер); эволюции сословий и изменения структуры населения пореформенных городов и влияния миграции крестьян в города на деятельность городского самоуправления (Дж. Брэдли); политики царского правительства в отношении местного управления. Зарубежные исследователи пришли к выводу, что во второй половине XIX в. в России была заложена основа городского самоуправления, однако она была неэффективна из-за ограничений со стороны государства.
Развитие органов городского самоуправления непосредственно Симбирской губернии как самостоятельная тема не рассматривалась, в большинстве монографий содержатся лишь незначительные сведения по данной проблеме, относящиеся преимущественно к губернскому центру. Имеющиеся работы по городам Симбирской губернии носят историко-этнографический характер. Диссертационные исследования, посвященные изучению городов Среднего Поволжья, освещают либо отдельные вопросы, связанные с городским самоуправлением (изучение полиции Симбирской губернии, развития образования, губернской администрации Среднего Поволжья, социальной стратификации городов), либо затрагивают ситуацию только в губернском центре, при этом в ряде случаев ей дается прямо противоположная оценка.
Таким образом, несмотря на возросший в последние десятилетия интерес историков к вопросам городского самоуправления, до сих пор они не получили должного рассмотрения, практически не исследованы на региональном уровне варианты развития муниципальных органов власти, их структура, хозяйственно-экономическая деятельность, особенности реформирования.
Исходя из анализа изученности проблемы, целью диссертационного исследования является изучение процесса становления и функционирования органов городского самоуправления в Симбирской губернии, выявление многообразия вариантов развития муниципальных органов власти в губернском и уездных городах в рамках отдельного региона Российской империи во второй половине XIX в.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
-
выявить особенности организационной структуры органов городского самоуправления, исследовать их социальную и экономическую базу, полномочия и функции муниципальной власти;
-
определить варианты развития органов городского самоуправления во второй половине XIX в. в пределах одного региона;
-
проследить основные направления реформ городского самоуправления, установить их особенности в условиях Симбирской губернии;
-
рассмотреть взаимодействие органов городского общественного самоуправления с губернской администрацией и земскими учреждениями;
-
исследовать хозяйственно-экономическое и социально-культурное направления деятельности городов Симбирской губернии и их особенности в различных городах данного региона.
Объектом исследования являются органы городского самоуправления Симбирской губернии.
Предмет исследования – процесс становления, функционирования и развития органов городского самоуправления, их хозяйственная и социально-культурная деятельность, взаимоотношения с органами власти всех уровней, нормативно-правовая база деятельности и организационная структура.
Хронологические рамки исследования охватывают вторую половину XIX – начало XX в. – время развития капитализма в России. Именно в этот период в развитии городского самоуправления произошли значительные изменения: изменился принцип формирования структуры, отношение к муниципальным властям со стороны центральных органов власти и губернской администрации, стали формироваться начала гражданского общества. Нижняя граница периода (50-е – 60-е гг. XIX в.) позволяет рассмотреть предреформенную ситуацию и выявить положение городов Симбирской губернии накануне городской реформа, причины и последствия ее проведения. Верхняя граница определена 1905 г., так как произошедшие в этом году общеполитические события внесли качественные изменения в развитие органов городского самоуправления. Данные временные рамки позволяют проследить всю полноту изменений, преобразований муниципальных органов власти Симбирской губернии, выявить основные причинно-следственные связи и тенденции развития органов городского самоуправления малых и средних городов России.
Территориальные рамки данного исследования охватывают Симбирскую губернию. В рассматриваемый период на ее территории существовало помимо губернского города Симбирска семь различающихся по численности населения, социально-культурному и экономическому развитию уездных городов. Исследование на их материале структуры и основных направлений деятельности органов городского самоуправления позволяет определить их универсализм либо поливариантность и получить данные с высокой степенью достоверности.
Источниковой базой диссертации послужил широкий круг опубликованных и неопубликованных источников, выявленных в фондах Государственного архива Ульяновской области (ГАУО) и Российского государственного исторического архива (РГИА). Ряд источников, использованных в работе, впервые введен в научный оборот – прежде всего, это архивные материалы, относящиеся к деятельности органов городского самоуправления уездных городов Симбирской губернии.
Достоверную информацию, отражающую формирование, деятельность, структуру органов городского самоуправления Симбирской губернии во второй половине XIX в. содержат делопроизводственные материалы местных учреждений. Они многочисленны и разнообразны. Основная их масса извлечена нами из фондов Канцелярии Симбирского губернатора (ф. 76), Симбирского губернского правления (ф. 88), Симбирского губернского по городским делам присутствия (ф. 640), Симбирского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 84), Симбирской городской управы (ф. 137), Симбирской городской думы (ф. 144), городовых магистратов (ратуш) (ф.747, 746, 32) ГАУО. В диссертации используются также документы фондов Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел (ф. 1287), Канцелярии Министерства внутренних дел (ф. 1282), Департамента общих дел Министерства внутренних дел (ф. 1284), Главного управления по делам местного хозяйства (ф. 1288) РГИА. Данная группа материалов представлена отчетами, журналами городских дум и управ, перепиской с губернской администрацией и центральными ведомствами по различным вопросам городского хозяйства, избирательной системы, проведению реформ. Делопроизводственные материалы позволяют получить достаточно достоверные сведения о развитии органов городского самоуправления Симбирской губернии, о характере взаимоотношений внутри городских дум и управ, проследить групповые интересы, порядок решения отдельных вопросов, особенности взаимодействия с органами государственной власти в разные годы.
Получить представление о целях и задачах правового регулирования органов городского самоуправления дают возможность нормативно-правовые акты, регулирующие функционирование органов городского самоуправления. Важнейшими из них являются Городовые положения 1870 и 1892 гг., сборники нормативных актов, дополняющих и уточняющих статьи Городовых положений, изданных Правительствующим Сенатом и Министерством внутренних дел. Нормативными источниками, характеризующими законотворческую деятельности органов городского самоуправления Симбирской губернии, являются также обязательные постановления городских дум, которые имели силу закона в конкретном муниципальном образовании и, как правило, по истечении нескольких лет публиковались отдельными сборниками.
Достаточно ценную информацию содержат материалы периодической печати, прежде всего, публикации в газете «Симбирские губернские ведомости». На ее страницах размещались распоряжения центральных и местных органов власти, постановления городских дум, отчеты городских общественных банков, журналы заседаний городских дум, росписи доходов и расходов органов городского самоуправления, списки избирателей и гласных, избранных в городские думы.
Данные о структуре государственных и общественных учреждений, о личном составе гласных городских дум содержатся в справочных и статистических источниках, которые представлены «Памятными книжками и адрес-календарями лиц, служащих в Симбирской губернии». Кроме того, некоторые из этих изданий содержат очерки истории губернии и отдельных городов. Статистические сведения о сословной структуре населения городов Симбирской губернии, числе зданий в городах, ценах на продовольственные и непродовольственные товары, количестве городских жителей, о заводах и фабриках, расположенных в городской черте и их доходности были извлечены нами из фонда Симбирского губернского статистического комитета ГАУО. Кроме того, данные о численности городского населения и распределении горожан по сословиям были почерпнуты в «Статистических обозрениях Российской империи» и материалах Первой всеобщей переписи населения Российской империи 1897 г.
Интересные детали интересующей нас проблемы позволяет выявить мемуарная литература, представленная воспоминаниями местных общественных деятелей, гласных городских дум. Так, в «Автобиографии» С. С. Рогозина, гласного Симбирской городской думы, показан характер взаимоотношений гласных городской думы, борьба различных групп внутри Симбирской городской думы, отношение гласных к городскому хозяйству и городским делам. Воспоминания А. В. Ястребова, который также являлся активным деятелем городского общественного управления, содержат ряд сведений и критических замечаний о взаимоотношениях гласных Симбирской городской думы и их культурном облике. Однако при исследовании этих источников необходимо учитывать их субъективный характер.
Таким образом, как нам представляется, имеющаяся в нашем распоряжении источниковая база является достаточной для всестороннего освещения поставленной проблемы и достижения намеченной цели.
Методологической основой диссертационного исследования являются принципы историзма и исторической объективности, системности, всесторонности при рассмотрении исследуемого исторического явления. В работе использованы общенаучные методы сравнительно-исторического анализа, синтеза, систематизации и обобщения, выявления общих и особенных черт событий, явлений, процессов, а также элементы статистической обработки цифровых данных. Немаловажная роль отводилась также совокупности частных методов исследования: проблемно-хронологическому, сравнительно-историческому, статистическому анализу.
Научная новизна работы заключается в комплексном рассмотрении органов городского самоуправления в рамках Симбирской губернии во второй половине XIX в. В ней изучен широкий круг проблем, ранее не являвшихся предметом специального исследования: особенности функционирования муниципальных органов уездных городов, их эволюция на протяжении второй половины XIX – начала XX в. с учетом всех проводимых в данный период реформ и проблемами, связанными с их проведением на региональном уровне. Впервые предпринято подробное изучение бюджетной политики городов Симбирской губернии, их хозяйственной, социальной и культурной деятельности, выявлены приоритетные направления в деятельности органов городского самоуправления. Выявлены и исследованы региональные особенности органов городского самоуправления региона в целом, так и специфика каждого городского образования в рамках губернии. Также в научный оборот вводится значительное количество ранее неиспользованных архивных документов.
Практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей разработке проблемы городского самоуправления Российской империи во второй половине XIX в., для подготовки обобщающих трудов, лекционных курсов, учебных пособий по отечественной истории и в краеведении.
