Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. История развития государственных органов управления в России XV-начала XX вв.
1.1. Генезис развития органов управления в России 26
1.2. История чиновничества в России как кадровой основы органов власти и аппарата управления 41
ГЛАВА 2. Исторический опыт формирования регионального аппарата управления в Нижнем Поволжье во второй половине ХГХ-начале XX вв.
2.1. Функции и должностной состав астраханской губернаторской канцелярии в 1861-1905гг 64
2.2. Структура, функции и штат астраханского губернского правления 109
ГЛАВА 3. Проблемы в деятельности аппарата управления Астраханской губернией во второй половине Х1Х-начала XX вв.
3.1. Деятельность регионального аппарата управления (на примере канцелярии губернатора и астраханского губернском правления в 1861- 1905гг 160
3.2. Административные реформы и материальное положение чиновников и служащих аппарата управления Астраханской губернией во второй половине XIX - начале XX века 193
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 221
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ..227
- Генезис развития органов управления в России
- Функции и должностной состав астраханской губернаторской канцелярии в 1861-1905гг
- Деятельность регионального аппарата управления (на примере канцелярии губернатора и астраханского губернском правления в 1861- 1905гг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования проблем государственного аппарата управления провинцией в истории России с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Аппарат административного управления в губерниях на протяжении всего своего существования в России был призван выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением.
Актуальность темы исследования в настоящий момент обусловлена современными проблемами государственного управления в России: вопросами взаимоотношений органов федеральной исполнительной власти и регионов.
На рубеже XX-XXI особое значение в мире приобрели проблемы связанные с развитие и состоянием современного аппарата государственного управления в провинции. Вопросы эволюции провинциального аппарата управления, причины кризисов управления, коррупции в государственном аппарате, злоупотреблений администраторов властью привлекают самое пристальное внимание общества. История российского чиновничества в этом контексте приобретает особую актуальность.
В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во второй половине XX-начале XXI века во всех сферах жизни общества особенно важно понять проблемы в управлении в местных администрациях во второй половине XIX-начале XX века. Анализ допущенных ошибок во второй половине XIX-начале XX века в вопросах управления в Российской провинции позволит исключить их повторение на современном этапе.
Исторический опыт Российской империи в плане организации управления обширной территорией представляет интерес и в настоящее время деятельность административных органов дореволюционной России исследована недостаточно, при этом наименее исследована проблема функционирования провинциальных административных органов, в частности астраханской губернской администрации – как органа управления регионом.
Степень изученности проблемы. В отечественной историографии изучения исследуемой проблемы можно выделить три периода: первый период – вторая половина XIX в.-1917 г.; второй период – 1917 – конец 80-х гг. – начало 90-х гг. XX в.; третий период – современный, продолжающийся по настоящее время.
В первый период отечественной историографии деятельность провинциальных органов власти освящалась мало. Деятельность местных органов власти рассматривалась не в конкретно-историческом плане, а в формально-юридическом. Авторы анализировали и комментировали лишь соответствующие статьи законов. Такой подход в данный период являлся вынужденным, так как работа всех звеньев государственного аппарата была секретна, а, следовательно, отсутствовали доступные источники, и большое давление оказывала цензура.
Историко-юридический очерк И.А. Блинова о руководителях местной администрации был построен на скрупулезном анализе законодательных актов. Основным в работе является попытка проведения параллели между юридической и практической сторонами деятельности российских губернаторов.
В работах И.А. Андреевского как И.А. Блинова используется историко-юридический подход к изучению губернского управления. В них рассматриваются обязанности и пределы власти генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, развитие законодательства, касающегося губернаторской должности.
В общеисторических очерках В.А. Евреинова и Е.П. Карновича значительное внимание уделялось кадровой политике правительства в формировании личного состава государственных учреждений в России. Грамотность они считал особой качественной характеристикой чиновника, которая стала определяющим критерием при принятии на службу.
По мнению В.О. Ключевского, Россия в XIX веке управлялась не аристократией, а «бюрократией, то есть лишенной всякого социального облика кучкой физических лиц разнообразного происхождения, объединенных только чинопроизводством». По выражению В.О. Ключевского, XIX век стал «Золотым веком» российского чиновничества.
Из дореволюционных работ наибольшей полнотой обладают труды А.Д. Градовского, разностороннего историка, публициста, профессора Петербургского университета и Александровского лицея, одно время бывшего чиновника особых поручений при воронежском губернаторе. В трудах А.Д. Градовского дана характеристика как центральных, так и местных государственных учреждений. А.Д. Градовский анализирует условия поступления на службу, круг обязанностей и прав чиновников, порядок и последствия прекращения ими служебных обязанностей.
В работах В.В. Ивановского в качестве определяющей характеристики чиновничества выступала их профессиональная деятельность раз и навсегда связанная с установленной формой, установленными образцами письмоводства, книговодства, счетоводства, образцами представлений, отношений, донесений и т.п. В.В. Ивановский выделял в качестве определяющих признаков деятельности канцелярскую рутину и реагирование на все вопросы по заранее установленной и апробированной схеме: «всякое новое решается по прежним «примерным» делам, на всякий вопрос уже заготовлен составленный наперед ответ».
В.М. Гессен, как и В.В. Ивановский говорит об огромном значении формы в делопроизводстве, когда «лучшая бумага та, которая наиболее соответствует форме».
В.И. Ленин считал, что самодержавие, есть «самодержавие чиновников», «крепостная зависимость народа от чиновников». Ключевыми проблемами являлись: политика самодержавия, роль провинциального чиновничества в процессе государственного управления, влияние централизации на внутреннюю жизнь провинции, бюрократическая волокита. Оценка В.И. Ленина, прежде всего выяснение классовой природы административного аппарата, стала методологической основой всех исторических исследований советского периода. В.И. Ленин, заложив основы сугубо классового подхода к анализу административных учреждений, охарактеризовал отдельные звенья государственного аппарата и дал периодизацию истории государственных учреждений в России во второй половине XIX века.
Ко второму периоду отечественной историографии можно отнести работы М.Н. Покровского, который в 1967 году дал анализ высказываний В.И. Ленина о царском чиновничестве и сделал вывод о социальной двойственности самодержавия.
До 1970-х гг. административный опыт дореволюционной России был мало изучен историками советского периода. Этим объясняется наличие небольшого количества работ по истории государственного управления России XIX в. в советской историографии. В период с конца 60-х – начала 80-х годов появились крупные труды, в которых информация о степени эффективности государственного аппарата XIX-XX вв., функциональной значимости между различными губернскими и центральными органами управления. П.А. Зайончковский, И.В. Оржеховский, Б.Б. Дубенцов первыми в отечественной историографии сделали попытку дать углубленный анализ личного состава государственного аппарата.
В своей работе П.А. Зайончковский делает выводы относительно численного состава чиновничества, он говорит о его последовательном увеличении на протяжении всего XIX в. «почти в 7 раз», отмечает повышение его образовательного уровня.
Профессор Горьковского университета И.В. Оржеховский в своей монографии дал анализ состояния губернской администрации на основе проанализированных им 350-ти формулярных списков чиновников, обработанных по методу П.А. Зайончковского.
Б.Б. Дубенцов впервые в исторической науке исследовал наиболее существенные законодательные статьи о гражданской государственной службе, которые регулировали формирование чиновничества в пореформенной период в России.
Отдельное внимание следует уделить трудам Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России. В работе «История государственных учреждений дореволюционной России», дается систематическое изложение всей структуры и функций высших, центральных и местных государственных учреждении на разных исторических этапах.
В монографии В.Р. Лейкиной-Свирской «Интеллигенция в России во второй половине XIX века», есть глава «Чиновники, офицеры, духовенство», в которой рассматриваются отдельные положения, связанные с характеристикой служащих.
Третий период отечественной историографии. Интерес к историко-государствоведческим исследованиям стал возрождаться в 90-е гг. XX в.
В работе Б.Н. Миронова «Социальная история России периода империи (XVIII – начало XX века)» представлены основы понимания термина «чиновник» в российской и зарубежной истории, автор анализирует эволюцию образа чиновника в различные исторические периоды в России.
Одним из немногих современных исследований по рассматриваемой тематике является монография Л.Е. Шепелева «Чиновничий мир России XVIII – начала XX в.». Автор подробно описывает систему департаментов и министерств, рассказывает о титулах и званиях, о системе подчинения и должностных обязанностях чиновников различных рангов. Л.Е. Шепелев большое внимание уделяет быту чиновников, затрагивает проблемы жалования, устройства рабочего места, повседневного общения представителей чиновничества.
Из исследований, в которых рассматривается чиновничество конкретного региона можно отметить работу Павловой Г.Н. В данном исследовании описываются особенности местного управления губернией, кадровый состав губернской администрации (губернского правления и губернаторской канцелярии), экономический аспект в деятельности губернских административных органов, связь Воронежской губернской администрации и органов центрального управления России.
Таким образом, хотя во многих работах проведено конструктивное исследование отдельных звеньев органов и аппарата государственного управления, тема нуждается в дальнейшем изучении, и, прежде всего, на региональном уровне, т.к. последний дает конкретно-исторический анализ деятельности органов местного управления.
Объектом данного диссертационного исследования является региональный аппарат государственного управления Российской империи в период второй половины XIX – начала XX вв. (на примере Нижнего Поволжья).
В качестве предмета исследования рассматривается исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления Нижнего Поволжья второй половины XIX – начала XX вв.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа архивных документов, а также опубликованных источников, изучить исторический опыт формирования регионального аппарата государственного управления в Нижнем Поволжье во второй половине XIX - начала XX века.
Автор, учитывая характер проблемы и степень ее разработанности, ставит перед собой следующие задачи:
-
изучить развитие органов управления в России;
-
рассмотреть этапы становления чиновничества, основы и принципы формирования;
-
проанализировать функции и должностной состав аппарата управления Астраханской губернией в 1861-1905гг. (на примере канцелярии губернатора);
-
исследовать структуру, функции и штат аппарата государственного управления в Астраханской губернии (на примере астраханского губернского правления);
-
выявить причины неэффективной работы аппарата управления провинцией и факторы на это влияющие (на примере астраханского губернского правления и канцелярии астраханского губернатора).
-
проанализировать влияние административных реформ на материальное положение чиновников и служащих в аппарате управления в Астраханской губернии во второй половине XIX – начале XX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1861 по 1905 годы.
Нижняя хронологическая грань исследования определяется 1861 годом, связанным с отменой крепостного права и связанными с этим изменениями в работе местного и центрального аппарата, направленные на укрепление губернской власти.
Вторая половина XIX века в России, это период реформ, который требовал ряд мероприятий по укреплению позиций губернской администрации. В период реформ необходимо было разгрузить центральные ведомства, передав часть функций губернским учреждениям, улучшить состав провинциальных администраций, укрепить вертикаль власти, объединить деятельность отдельных губернских учреждений, поднять значение губернаторской должности.
Верхняя хронологическая грань – 1905г. Революционные события 1905 г. заставили самодержавие пойти на уступки и подписать Манифест 17 октября 1905 г., ставший основой реформирования центральных государственных органов. Данный факт не мог, не отразится на деятельности провинциального аппарата управления.
После 1905 г. произошло изменение подходов государственной власти к местному управлению, начинается подготовка реформ в этой области (был разработан проект «Положения о губернском управлении» в Министерстве внутренних дел на основе Записки «Об установлении главных начал устройства губернских учреждений» и Особых журналов Совета министров от 20 и 27 января 1907 г., одобренных Николаем II 21 марта 1907 г. В департаменте общих дел Министерства внутренних дел был разработан законопроект, предусматривающий в целях эффективности местного управления, проведение следующих мер: упразднение губернского правления; создание в качестве присутственного места губернии – губернского совета под председательством губернатора; создание единой губернской канцелярии) и, соответственно, самостоятельный исторический период.
Территориальные рамки диссертационного исследования ограничиваются в соответствии с административно-территориальным устройством Астраханской губернии в период 1861-1905 гг. занимавшей территорию Нижнего Поволжья. На правах самостоятельных административных единиц в состав губернии входили Калмыцкая орда, Киргизская орда и Астраханское казачье войско. Астраханская губерния располагалась на территории, занимаемой такими современными административно-территориальными единицами, как Волгоградская область и Республика Калмыкия.
Методологической основой исследования являются принципы объективности, историзма и научности в изучении документов и использовании фактов, исторического детерминизма, ключевой дефиниции, что означает взаимообусловленность, последовательность, причинно-следственную связь событий, их рассмотрение в становлении и развитии. При этом исторические события и явления рассмотрены в причинно-следственной связи и во взаимодействии с основными социально-политическими процессами того времени. В целях изучения связи между историей жизни одного человека и общественно политическими процессами и воссоздания биографий применялись персонально-биографический и социально-психологический методы.
В ходе работы автором применялись методы: сравнительно-исторического анализа, исторического описания, статистических методов. Исследование проведено в историко-проблемном и аналитическом ключе.
Источники исследования. Воссоздание полной картины деятельности местной администрации возможно лишь на основе всестороннего изучения разных типов источников.
Источниковая база диссертационного исследования представлена широким кругом источников разнообразного характера, как опубликованных, так и впервые вводимых в научный оборот.
Источниковую базу исследования можно разделить на блоки:
1) автором было изучено 13 фондов в двух государственных архивах. В Российском государственном историческом архиве (РГИА) исследовались фонды: А.В. Головина (Ф. 851.), П.А. Валуева (Ф. 908.), Общая канцелярия министра финансов (Ф.560.), Канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282.), Департамента общих дел МВД (Ф. 1284.), Департамента законов Государственного совета (Ф. 1149.), Комиссии о губернских и уездных земских учреждениях (Ф. 1316.), Особая комиссия, учрежденная для составления проектов местного управления (Ф.1317.).
В Государственном архиве Астраханской области (ГААО) использовались фонды: Канцелярии Астраханского гражданского губернатора (Ф.1.), где были изучены отчеты о работе губернатора, сведения о состоянии Астраханской губернии, формулярные списки чиновников, наряды бумаг, реестры канцелярии астраханского губернатора. В фонде астраханского губернского правления (Ф. 13.), исследовались формулярные списки чиновников, сведения о лицах служащих в губернском правлении, дела о выдаче жалования классным чиновникам, дела о личном составе астраханского губернского правления, описи дел астраханского губернского правления. Из (Ф. 440.) астраханского губернского присутствия были использованы настольные реестры губернского присутствия разных лет, описи книг законов, описи по делам и нарядам Астраханского губернского присутствия. Фонд (Ф.32.) Астраханского губернского статистического комитета послужил источником статистических сведений о населении, о ценах на продукты питания и продовольственные товары, о личном составе учреждений;
2) особое место среди письменных и печатных, опубликованных и неопубликованных документов исследуемого периода занимают законодательные акты: «Своды законов Российской империи», и их продолжения; ведомственные своды, например, «Свод учреждений государственных и губернских». Данные виды источников дают обширный материал для исследования организационного устройства административных учреждений: компетенции, функции, структуры и штатов; позволяет получить сведения о юридических основах взаимоотношения местной власти и других государственных и общественных структур, положение чиновничества, его обязанностях, порядке чинопроизводства, круге лиц, имеющих право поступления на гражданскую службу; помогает определить политику правительства по отношению к служащим;
3) самая многочисленная группа источников представлена официально-документальными справочно-статистическими изданиями местных и центральных учреждений, дающих представление о результативности и масштабности деятельности губернской администрации и конкретных людях, там работающих. К ним относятся: «Памятные книжки» выпускающиеся по требованию властей, формулярные списки представителей администрации, именные списки классных чиновников и канцеляристов, «Альманах современных российских государственных деятелей», содержащий данные общего характера о сенаторах, министрах, губернаторах. «Адрес-календарь» как и «Альманах» содержат минимум сведений, поэтому они использовались для оценки полноты других списков. Информационная емкость материалов, входящих в эту группу, различна. Очень емким источником являются формулярные списки, о большой степени достоверности содержащихся в них сведений свидетельствует сравнение их парных экземпляров.
Интерес представляют всевозможные циркуляры, отчеты, донесения, рапорты, прошения, реестры входящей и исходящей документации, так как в них запечатлена практическая деятельность административных органов Астраханской губернии. Циркуляры МВД и информация, поступающая от губернаторов, позволяют выявить закулисные аспекты функционирования местной и центральной властей, дают ценный статистический материал;
-
интересной разновидностью источников по истории государственных учреждений и чиновничества России являются мемуары. Их особое значение заключатся в том, что они нередко представляют собой единственный источник, раскрывающий важные стороны деятельности представителей губернской администрации. Характер служебных отношений чиновничества зависел не только от законодательных актов, но и от традиций, существующих в учреждении, личных качеств, интересов конкретных представителей административного аппарата, их отношение к службе и обществу в целом. Данные сведения редко содержались в делопроизводственных документах, и мемуары помогают восполнить пробел, и взглянуть на происходившее глазами ее современника. В работе мы использовали мемуары С.Ю. Витте, А.А. Половцева;
-
для полноты исследования была использована периодическая печать второй половины XIX – начала XX века. Ценную информацию для характеристики регионального аппарата управления содержат публиковавшиеся в официальной части «Астраханских губернских ведомостей», в первом отделении официальных сведений (законов, указов), здесь же в рубрике «Перемены по службе», публиковались материалы, отражающие изменения в персональном составе губернской администрации.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- исследует становление и развитие органов управления, а также факторы на это влияющие, поэтапно рассматривает становление кадрового состава административного аппарата в России;
- автором были систематизированы документальные исторические материалы аппарата государственного управления в Астраханской губернии второй половины XIX – начала XX века, в частности сведения о губернаторах, их образовательном уровне, сроке службы в данной должности, возрасте и т.д. В диссертационном исследовании даются сведения о должностном составе канцелярии астраханского губернатора и основной деятельности канцелярии в исследуемый период. Автором в работе рассмотрен порядок назначения и срок службы в должности правителя канцелярии и его помощников, анализируется их перемещения по службе. Для воссоздания полной картины о региональном аппарате управления были изучены формулярные списки чиновников и служащих канцелярии астраханского губернатора и губернского правления 1861- 1905 гг., был проанализирован их возраст, уровень образования, социальный статус и срок службы, что и позволило сделать вывод о профессиональном уровне провинциального аппарата управления второй половины XIX-начала XX вв.;
- на основе широкого круга источников, при характеристике местных административных учреждений дореволюционной России (на примере Астраханской губернии) в диссертации анализируется система местного аппарата управления губернией, выявляется механизм его функционирования и управления, рассматриваются взаимоотношения двух главных губернских административных органов – губернского правления и канцелярии губернатора;
- автором с позиций современной науки предпринимается попытка дать комплексный анализ деятельности местного административного аппарата в царской России в разрешении вопросов административного управления, объема документооборота аппарата административного управления. В диссертационном исследовании приводятся статистические сведения разных лет (1861-1905гг.) о количестве принятых к рассмотрению дел, о количестве решенных и не решенных дел в течение года, даются сведения о количестве документов отправленных для решения в другие учреждения и ведомства. Автор предпринял попытку выявить основные причины влияющие на неэффективную работу аппарата управления в Астраханской губернии. В диссертации приводятся сведения ревизионных проверок делопроизводства в учреждениях и ведомствах Астраханской губернии, даются сведения о ежегодных отчетах о состоянии Астраханской губернии, подаваемых на имя «Его Императорского Величества» астраханскими губернаторами в разные годы;
- рассматривается влияние административных реформ на жалование и материальное положение чиновников аппарата управления Астраханской губернией. Автором проведено сравнение денежных окладов чиновников и служащих разных классов и должностей в исследуемый период, проведено сравнение материального положения чиновников 1861 и 1905 гг.
Научная новизна обусловлена и тем, что в научный оборот введен ряд неисследованных архивных документов и материалов, использованы статистические материалы, позволяющие углубить представление о политике государства в области управления отдаленными районами в частности в Нижнем Поволжье в 1861-1905гг.
Практическая значимость темы исследования. Материалы диссертации применимы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по «истории России», и «документоведению» при изучении истории делопроизводства в России XIX века, по дисциплине «организация делопроизводства в центральных учреждениях России в XIX веке», в подготовке учебной литературы по названным дисциплинам, при составлении учебно-методических пособий.
Автором была определена возможность исследования губернских администраций в других регионах России. Учитывая то обстоятельство, что проблема функционирования местного административного аппарата очень сложна и многогранна, по нашему мнению, необходимо продолжить изучение такого ее аспекта, как взаимодействие администрации с многочисленными губернскими присутствиями, различными местными учреждениями центральных ведомств; проанализировать ситуацию можно было бы как в масштабах всей страны, так и в рамках отдельных регионов.
Апробация результатов исследования. Основное содержание работы было изложено в 6 публикациях автора.
Результаты исследования освещались на лекциях по истории делопроизводства для студентов документоведов 3-го курса Астраханского государственного университета. Диссертант принимал участие в работе региональных и всероссийских конференций, с докладами по исследуемой проблеме.
Генезис развития органов управления в России
Недолюблимая нами слово «бюрократия», уходит корнями в античный мир. «В Древнем Риме грубая шерсть называлась «бюрра». Это слово было заимствовано французами - «бюр», превратившись затем в «бюро», как разновидность шерстяной ткани. В XVI веке этим словом обозначили стол, покрытый тканью, а в XVII веке начали называть кабинет, канцелярию, где стояли столы. В начале XVIII века возникло слово «бюролист», которым называли людей, работавших в бюро. А потом начали употреблять слово «бюрократия», означавшее власть бюро и бюролистов, канцелярии, чиновников».
Обратимся к этимологии слова «бюрократия». Римским легионерам за счет казны шились плащи из плотного, грубого сукна, окрашенного в мужественный красный цвет.
Постепенно латинским словом burrus (красный) стали вообще именовать этот тип ткани. В новое время аппликации из подобного же материала широко использовались для украшения мебели разных видов — карточных, бильярдных и письменных столов, стульев, кроватей и книжных шкафов. Французские мебельщики изобрели небольшой письменный столик с модными матерчатыми вставками, предназначенный для дам высшего света, и придумали для него более изящное словечко — bureau, в котором солдатская крепость старого термина burrus явно сглаживалась 14. Становление абсолютизма, как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа государственных канцелярий и их служащих. При Людовике XIV их общее количество значительно превышало число офицеров, и удельный вес канцелярий в управлении всеми общественными делами стремительно рос, подчас вызывая глухое недовольство всех сословий. Подражая высшим классам, мир канцелярий и присутственных мест стал повсеместно использовать матерчатые покрытия столов. У начальства они были красного цвета, у среднего звена — зеленого, у чернорабочих канцелярии — серого, так что по этой цветовой символике сразу можно было определить статус служащих. В конце XVIII в. в среде физиократов к слову «бюро» прибавили весьма употребительное греческое слово «кратия»; так появилось словечко «бюрократия», то есть правление, господство канцелярий. Традиция приписывает авторство политэконому В. де Карнапу (хотя иногда предлагаются и другие кандидатуры) 5. Изобретение пришлось по душе общественному мнению, которое использовало термин с негативным оттенком.
Русские войска, войдя в 1814 г. во Францию, подарили Парижу термин «бистро», но захватили с собою местный термин «бюрократия», который сразу же вступил в конфронтацию с отечественным термином «чиновничество», возникшим в начале XIX веке. У многих дефиниций, казалось бы, интуитивно понятным, установившимся значением часто оказываются зыбкие смысловые границы. Так словечко «чиновник» на древнецерковном языке означало не человека, а свод правил, по которому священнослужители отправляли церковную службу. Светское использование этого термина, а также производного от него термина «чиновничество», применяемого для «обозначения всей гражданско-служащей корпорации», сложилось в первые годы правления Александра І в кругах, близких к реформатору той поры М. Сперанскому. Но, как отмечали позднее разные исследователи, корень в обоих словах был один, а именно — чин, то есть чинящий «дело и порядок». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и законника46. Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бюрократия».
Слово «Бюрократия» в буквальном переводе означает господство канцелярии (от фр. bureau - бюро, канцелярия), власть аппарата управления47. Само по себе это слово не несет никакой негативной нагрузки. Различные учреждения и конторы, как звенья государственного аппарата, органы управления предприятий и организаций, создаются для управления происходящими в подведомственных структурах процессами, для организации связей между участниками общественной жизни и между ними и обществом в целом. При этом вполне логично, что эти органы наделены определенной властью в рамках своей компетенции. Но, в свою очередь, предполагается, что они стремятся не к собственным выгодам, а действуют в интересах, прежде всего тех, кто уполномочил их управлять, удовлетворяют потребности самих управляемых48.
Домонгольская Русь управлялась княжеской монархией в сочетании с боярской аристократией и вечевой демократией.
В X в. управляющий класс или слой людей назывался боярами. В течение нескольких столетий Боярская Дума претерпела существенные изменения.
Боярская Дума находилась во главе княжеской, а затем царской администрации до эпохи реформ Петра I. Формирование русской бюрократии совпало по времени с образованием единого российского государства.
Функции и должностной состав астраханской губернаторской канцелярии в 1861-1905гг
Во второй половине XIX века большая власть в губернии находилась в руках губернатора. Только с утверждения губернатора вершились дела, касающиеся службы чиновников и лиц, служащих по выборам: определение, увольнение, представление к чинам, наградам, знакам отличия, пенсиям, пособиям; именно он делал распоряжения к охране народного здравия, ведал открытием Рекрутских присутствий в губернии; он устанавливал надзор за тюремными замками.
Губернатор выдавал разрешения на постройку фабрик, заводов, хозяйственных и промышленных заведений, открытие частных типографий, отвечал за организацию торговых площадей, рынков, открытие трактиров, кофеен, харчевен и т.п.
К компетенции губернатора относились также такие дела губернского правления, как открытие частных типографий, взыскание недоимок, проведение народной переписи в губернии и некоторые другие.
Губернатор являлся председателем различных совещательных учреждений: присутствий, комитетов, комиссий, которые дополняли деятельность губернского правления (высшего административно -полицейского учреждения губернии) .
Во врачебном отделении Губернатор председательствовал в комиссиях по освидетельствованию больных для определения различных прав по имуществу, личных прав, прав по службе и др., давал разрешение на открытие аптек, принимал и увольнял со службы городовых и уездных врачей и фармацевтов. В период с 1861 по 1905 годы в Астраханской губернии сменилось одиннадцать губернаторов.
С 15 ноября 1861 по 1 ноября 1868 года астраханским губернатором был действительный статский советник Дегай Александр Павлович. Александр Павлович Дегай (1822-1886) — действительный тайный советник, почетный опекун, сын сенатора Павла Ивановича Дегая, родился в 1822 году, образование получил в школе гвардейских подпрапорщиков и кавалерийских юнкеров; по окончании курса этой школы, в конце 1837 г. произведен в прапорщики со старшинством в лейб-гвардии Гренадерский полк и через два года был назначен батальонным адъютантом. В начале 1843 г. Дегай оставил военную службу, вскоре за тем был зачислен в число чиновников, состоящих при министерстве внутренних дел и откомандирован для занятий в хозяйственный департамент. С 1844 года Дегай состоял чиновником особых поручений и переводчиком хозяйственного департамента; в 1846 году был командирован в губернии Курскую, Харьковскую, Екатеринославскую и Херсонскую по делам народного продовольствия, в том же году пожалован званием камер-юнкера Двора Его Императорского Величества, а в следующем году командирован в губернии Курскую и Владимирскую для осмотра сельских запасных магазинов, наблюдения за прогоном скота и собирания сведений о положении хлебов и урожае в этих губерниях. С 1848 по 1850 г. Дегай состоял чиновником особых поручений при департаменте духовных дел иностранных исповеданий и вместе с тем занимал должность переводчика при хозяйственном департаменте. В 1849 г. он комадирован в Курскую губернию по делам народного продовольствия, в 1855 году, по предписанию министра внутренних дел, был командирован в разные губернии по секретному делу, в сентябре 1855 г. участвовал в занятиях по обозрению делопроизводства хозяйственного департамента, вгубернию для наблюдения за прогоном скота в столицы, в следующем году в ту же 1856 году участвовал в комиссии о мерах, которые в медицинском и карантинном отношении должны быть приняты при возвращении занятых неприятелем в Крыму местностей, и в том же году был назначен чиновником особых поручений при министерстве внутренних дел. В конце 1855 года он был командирован в Полтавскую, Харьковскую и Курскую губернии для обозрения сельских запасных магазинов в помещичьих имениях, а также для ревизии в Полтавской губернии заведений, подведомственных тамошнему приказу общественного призрения, был назначен членом и делопроизводителем в комитет министерства внутренних дел для обсуждения мер по устройству центральных домов для умалишенных; в 1857—1858 гг. производил внезапную ревизию суммам приказов общественного призрения и обозрение хозяйственной части подведомственных им заведений в губерниях Курской и Черниговской, а потом в губерниях Минской, Московкой и Тульской; в 1859 году был назначен доверенным чиновником от министерства внутренних дел по цензурному рассмотрению статей, присланных на заключение этого министерства. В 1860 году Дегай был произведен в действительные статские советники, а в 1861 году назначен Астраханским гражданским губернатором и председателем совета Астраханского института для девиц. В 1868 году, произведенный за отличие в тайные советники, Дегай согласно прошению, был уволен от должности губернатора .
Деятельность регионального аппарата управления (на примере канцелярии губернатора и астраханского губернском правления в 1861- 1905гг
Во второй половине XIX века в России сохранялось старое административно - территориальное правление.
Это в полной мере относится к деятельности астраханского губернского правления, как органа управления Астраханской губернией.
Губернское правление закон трактовал как «высшее в губернии место»147, посредством которого губернатор управлял губернией. Компетенция правления была сходна с губернаторской. Губернатор был ответственен «за безостановочное и правильное» делопроизводство14 . Губернское правление подчинено непосредственно Правительствующему Сенату и входит в состав министерства внутренних дел .
Согласно «Учреждения для управления губернией Всероссийской Империей» губернское правление есть то место, которое управляет в силу законов именем Императорского Величества всею губернию, обнародует и объявляет повсюду в подчиненных ему областях законы, указы, учреждения, повеления и приказания Императорского Величества, и выходящих из сената и из прочих государственных мест на то власть имеющих .
Во второй половине XIX века астраханское губернское правление продолжало играть большую роль в управлении губернией.
Губернское правление находилось в ведении Министерства внутренних дел и подчинялось по закону Сенату, однако на практике широкие полномочия губернатора подчинили губернское правление его власти, и уже к середине XIX века оно превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе151.
Кассационной инстанцией в отношении губернского правления оставался Сенат (по первому департаменту).
Во второй половине XIX века губернского правления в общей системе органов управления губернией было значительно. Оно управляло в силу законов всей губернией. Это исполнительное, полицейское и распорядительное учреждение оно обнародует законы и указы императора, Сената и прочих государственных учреждений, ведет надзор за исполнением законов, наблюдает за правильным и безостановочным движением дел в других учреждениях, побуждает их к исполнению своих дел
Губернское правление управляет делами общественного благоустройства, охраняет право личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, ведает делами народного здравия и продовольствия.
Кроме того, именно губернское правление определяет и увольняет (в том числе, в отпуска) канцелярских чиновников и служителей в губернии, собирает сведения о них; представляет к установленному сроку в Инспекторский департамент гражданского ведомства послужные списки обо всех находящихся в ведомстве правления чиновниках э .
Одной из главных обязанностей губернского правления следить за быстрым течением дел во всех подчиненных ему учреждениях.
Члены губернского правления должны были следить за сроком исполнения документов и выявлять причину несвоевременного исполнения, а Вице-губернатор должен был делать замечания и накладывать взыскания провинившимся, а в случае значительных упущений докладывать начальнику губернии.
Вторая половина XIX века - является временем глубоких перемен, связанных с реформами 60-70-х годов. Эти реформы коснулись и Астраханской губернии.
Что касается астраханского губернского правления, то оно испытало ряд изменений на протяжении 60 - 70-х годов XIX века.
Так, 8 июля 1865 года министерством внутренних дел были предписаны новые временные правила об устройстве губернских правлений и губернаторских канцелярий в 37 губерниях, в том числе и Астраханской.
