Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Формирование сети органов и учреждений социального обеспечения на территории Самарской губернии (1918- 1920 гг.) 19
1. Краткая характеристика состояния государственного призрения и общественной благотворительности в Самарской губернии в начале XX века 19
2. Первые мероприятия губернского комиссариата (отдела) призрения (социального обеспечения) в январе - мае 1918 года 29
3. Деятельность Комитета Учредительного собрания по организации социальной помощи населению на территории Самарской губернии (июнь сентябрь 1918 года) 42
4. Характеристика деятельности органов и учреждений социального обеспечения в губернии (сентябрь 1918-1920 гг.) 47
Глава II. Деятельность органов и учреждений системы социального обеспечения Самарской губернии в период новой экономической политики (1921 -1927 гг.) 76
1. Особенности работы органов Наркомата социального обеспечения РСФСР в 1921-1922 гг. 76
2. Основные направления деятельности системы социального обеспечения Самарской губернии в 1922 -1927 гг. 96
Глава III. Развитие системы социального обеспечения в Самарском крае в 1928-1940 гг. 131
1. Переход к плановому ведению работы, основные направления и особенности деятельности органов и учреждений системы социального обеспечения на территории Самарского края в 1928 -1937 гг. 131
2. Характерные черты и основные показатели развития системы социального обеспечения Куйбышевской области в предвоенные годы 182
Заключение 199
Список использованных источников и литературы 204
Приложения 222
- Краткая характеристика состояния государственного призрения и общественной благотворительности в Самарской губернии в начале XX века
- Характеристика деятельности органов и учреждений социального обеспечения в губернии (сентябрь 1918-1920 гг.)
- Основные направления деятельности системы социального обеспечения Самарской губернии в 1922 -1927 гг.
- Характерные черты и основные показатели развития системы социального обеспечения Куйбышевской области в предвоенные годы
Введение к работе
Актуальность темы. Актуальность исторического изучения проблемы социального обеспечения и социальной поддержки населения в России обусловлена научными и практическими задачами. Теоретические и конкретно-практические аспекты темы тесно взаимосвязаны между собой и во многом определяются развитием различных концепций социальной работы, а также политическими, национальными, культурными традициями в области социальной помощи населению, которые складывались на протяжении столетий. Особое значение имеют и региональные особенности системы социального обеспечения.
Большая часть исследователей, представителей политической элиты, работников социальных служб считают, что в настоящее время в России невозможно полностью воспроизвести какую-либо из моделей социальной поддержки, эффективно действующих в других странах. Этого не позволяют, прежде всего, объективные и субъективные условия самого существования феномена «социальная защита населения». В нашей стране этот термин получил широкое распространение в связи с переименованием в 1992 году системы органов социального обеспечения в систему органов социальной защиты населения, которая рассматривалась как более универсальная, чем социальное обеспечение, система социальной поддержки населения, сориентированная не только на классические риски (старость, инвалидность, потеря кормильца, временная нетрудоспособность и т.д.), но и на риски, привнесенные в жизнь общества своеобразием переходного периода, который связан с формированием в стране иной экономической системы. Однако, на сегодняшний день, и автор согласен с таким утверждением, говорить о перерастании системы социального обеспечения России в систему социальной защиты населения преждевременно. Неслучайно, что наиболее актуальной практической задачей является организация государственной поддержки социально уязвимых категорий граждан.
Современные формы социального обеспечения населения имеют глубокие исторические предпосылки, поэтому особенно важно учитывать и исследовать исторический опыт дооктябрьского и советского периодов в згой сфере, что позволит извлечь уроки из негативных процессов и воспринять все лучшее из достигнутого.
Значительный интерес представляет изучение, во многом уникальной, исторической практики социальной помощи в Советской России, анализ основных тенденций, особенностей реализации социальной политики в конкретном регионе, что и обусловило выбор хронологических и территориальных рамок исследования.
Объектом диссертационного исследования является система социального обеспечения Самарского края в 1918—1940 гг. Предметом — деятельность регионального отдела социального обеспечения и его нижестоящих органов и учреждений в решении важнейших социальных задач региона, а также характеристика основных направлений работы системы на разных этапах развития.
Территориальные рамки работы определены Самарским краем, который в разные годы имел различные административно-территориальные границы и неоднократно менял название.'
Хронологические рамки исследования охватывают 1918-1940 годы.
Степень изученности проблемы. В историографии проблемы можно выделить три периода: I. 1920—1930-е годы; II. I960—1980-е годы; III. 1991-2000-е годы.
Работы 1920-1930-х годов были посвящены в основном прагматическим политическим задачам, а именно — показать успехи Советского государства в деле социального обеспечения трудящихся по сравнению с дореволюционным временем и тем самым обеспечить поддержку широких слоев населения новой социальной политике. Следует отметить материалы, опубликованные Наркоматом социального обеспечения, в которых дается характеристика основных направлений развития и деятельности системы социального обеспечения с 1918 по 1927 годы.1
Теоретическое осмысление социальных проблем в обществе, различные взгляды на роль и место социального обеспечения и социального страхования получило активное развитие в первые годы Советской власти.3 Единой концепции формирования органов и учреждений системы НКСО на начальном этапе не существовало, как не существовало, впрочем, и единообразия во взглядах на сущность социального обеспечения и социального страхования, отсюда и постоянный поиск в организационном построении НКСО, дискуссии о том, чем должны заниматься органы социального обеспечения, разграничение функций и передача ряда вопросов из одного ведомства в другое. В период 1919— 1920 годов выходили работы для оказания практической помощи сотрудникам региональных органов исполнительной власти в построении системы социального обеспечения на местах.'1 В 1921—1922 годах НКСО выпускает журнал «Вопросы социального обеспечения», в котором пуб-
Государствснный архив Куйбышевской области и его филиалы: Справочник. Куйбышев, 1971. С 276, 278-280.
Социальное обеспечение в Советском государстве: Сб. статей к съезду Советов / Под ред. И с предисл. А.Винокурова. М.,1919; Социальное обеспечение за пять лет. М„ 1923; Ксенофоктав И.К, Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. М., 192S; Социальное обеспечение в РСФСР к 10-й годовщине Октября. М., 1927.
Внгдорчик II. А. Теория и практика социального страхования. ВыпЛ. П., 1919; Элышн Б. Октябрьская революция и перспективы социального обеспечения. М„ 1921; Коллонтан А. Общество и материнство: государственное страхование материнства. М., 1921; Забелки Л.В. Теория социального обеспечения. М., 1924; Его же. Теоретические основы социального страхования. М., 1926; и др. Мндютии Н.А. Проекты постановки социального обеспечения трудящихся: В 4-х вып. М., 1919—1920. Положение об отделах и пунктах социального обеспечения. М., 1920.
ликовались статьи известных авторов-теоретиков по социальной проблематике.5
С введением в Советской республике новой экономической политики, повлекшей за собой существенные изменения во взглядах государства на дальнейшее развитие системы социального обеспечения, акцент в выпускаемой литературе делается на пропагандистский аспект законодательной деятельности партии и правительства и, прежде всего, в вопросах организации крестьянской взаимопомощи, которая становилась основной формой социального обеспечения на селе,' а также в области социального страхования.7
Важным направлением в работе органов социального обеспечения в 1918—1930-е годы являлось обеспечение семей лиц, призванных в рабоче-крестьянскую Красную армию (РККА). Этому был посвящен ряд работ, которые носили в основном разъяснительный характер законодательных актов советского правительства.*
Среди немногочисленных публикаций 1930-х годов представляют особый интерес издание П.П.Вержбиловского, содержащее практические рекомендации по организации работы органов социального обеспечения на местах, а также работа Ф.Дегтярева, выпушенная в канун принятия Конституции СССР 1936 года, призванная отразить преимущества советской системы социального обеспечения граждан.'
Начиная с середины 1930-х и до 1960-х годов включительно, исторический аспект развития системы социального обеспечения в литературе не рассматривался. Ведомственный журнал «Социальное обеспечение» с 1942 по 1955 годы не выпускался.
5 Теггенборн 3. Обеспечение в капиталистическом строе // Вопросы социального
обеспечения. 1921. № 2. С. 15-22; Гельман И. Проституция и меры борьбы с
нею //Там же. С. 54-61; Тезисы А,М.Коллонтай, принятые междуведомственной
комиссией по борьбе с проституцией // Там же. С. 64-66; Теггенборн 3. Обес
печение безработных//Там же. 1922. № 1.С. 2-11 и др.
6 Милютин НА. Социальное обеспечение в условиях нэп // Вестник труда,
1921. N 10-11. С. 75; Милютин Н-А-Организация социальной взаимопомощи
в деревне. М.,1921; Паперннков Я. Кассы взаимопомощи. М.,1924; Мокеев В.
Крестьянские общества взаимопомощи. М., 1926; Авдеев АД> Батрачество н
крестьянские общества взаимопомощи. 2-е изд. М.,1929идр.
* Вардунас П. Дополнительные пособия при материнстве н смерти. М.,1925; Милютин Б. Новый закон о пенсиях инвалидам труда. М.,1927 и др.
' Судьба пострадавших защитников Республики и семей красноармейцев — важнейшее дело Советской власти. Самара, 1919; Кодекс законов о льготах и преимуществах для военнослужащих рабоче-крестьянской Красной Армии и рабоче-крестьянского Красного Флота и их семей. 2-е изд. М.,1926; Полек Н. Какие льготы и преимущества дает служба в Красной Армии и Флоте. М.,1925; Канн В. Военная служба и льготы призванным в Союзе ССР. М„ 1926 (Общедоступная правовая б-ка) и др.
9 Вержбиловскнй П. В помощь низовому работнику социального обеспечения. М., 1934; Дегтярев Ф. Право на социальное обеспечение. М„ 1936.
Интерес к вопросам социального обеспечения был связан с юбилеями (50- и 60-летним) истории органов социального обеспечения в нашей стране. Труды этого периода в основном посвящены достижениям государства в этой области, где самой истории органов и учреждений системы НКСО отводилось весьма незначительное место.'0
К этому времени следует отнести первые исследования по истории социальной политики Советского государства, которые в основном содержали характеристику первых законодательных актов и мероприятий большевиков по вопросам социального обеспечения и социального страхования трудящихся" и роли общественных организаций в социальном обеспечении граждан,11
В исследовании И.Б.Шалугиной" была предпринята попытка изучения социального обеспечения в РСФСР в 1920-е годы, как системы, в которой государственное обеспечение, социальное страхование, общественная взаимопомощь рассматривались как различные формы социального обеспечения. В работе отражена деятельность нескольких ведомств: НКСО, Центрального и Главного управления социального страхования и общественных организаций, подконтрольных НКСО. Много внимания автор уделила дискуссионным вопросам о путях развития социального обеспечения в этот период, дала общую характеристику уровня социального обеспечения в стране. На наш взгляд, в работе неоднозначными являются утверждения о том, что «в 20-е годы не было единого управления социальным обеспечением*,14 что «для развития пенсионного обеспечения в 20-е годы характерно отсутствие
10 50 лет советского социального обеспечения: материалы конференции / Под ред.
Д.П.Комаровой. М.,1968; Социальное обеспечение в СССР за 0 лет. Сб. трудов
ВЮЗИ. М.,1977; Бабкин ВА. Советская система социального обеспечения. М, 1971.
11 Баева JLK. Социальная политика Октябрьской революции (октябрь 1917 г. — конец
1918 г.) М., 1977; Михайлов Г-М. Октябрьская революция и становление социаль
ного обеспечения в Туркестане: 1917—конец 1924г. Дис...каіздист.ііаук.Ташкент,
1979; Галкин А.К. Деятельность Петроградской партийной организации по
осуществлению социальной политики в первые годы Советской власти. Дис. ...канд.
ист. наук. Л., 1980; Вяземский Е.Е. Октябрьская революция и становление
советской системы социального обеспечения. Дис. ...канд. ист. наук. М., 19S7.
" Алексанов П А. В борьбе за социалистическое переустройство деревни: Крестьянская взаимопомощь. 1921—1932 гг. М.,1971; Исксндсров ГЛ. Борьба партийной организации Дагестана за создание и развертывание деятельности кресткомов (1921—1935 гг.) Дис. ...канд. ист. наук. Л., 1972; Исаков А.К. Руководство партийной организации Татарии деятельностью крестьянских комитетов общественной взаимопомощи в I921~1932m Дис. ...канд. ист. наук. Казань, 1973; Коришхнна ТЛ. Общественные организации в СССР в переходный период от капитализма к социализму. Дис.... докт. ист, наук. М., 1986.
" Шалугина И.Б. Социальное обеспечение в РСФСР в 20-е годы. Дис,... канд. ист. наук. М„ 1990.
14 Шалугива И.Б. Социальное обеспечение в РСФСР в 20-е годы, Автореф. дис. ...канд. ист. наук. М., 1990. СІ7.
в РСФСР единых норм»,15 что «только общественные организации, прежде всего кооперация инвалидов, пользовались льготами достаточно широко».16 Автор имеет несколько иную точку зрения на происходившее в системе социального обеспечения в этот период, основанную на многочисленных фактах конкретной работы органов и учреждений социального обеспечения, в частности, в Самарском крае.
С 90-х годов XX века начинается новый период в изучении проблемы. Интерес исследователей был вызван реформами, проводимыми в нашей стране и их последствиями, которые тяжело отразились на социальном положении большинства населения. Поэтому основная часть работ посвящена правовым аспектам социальной политики, а также социально-экономическим, культурно-бытовым, политическим условиям жизни населения, их влиянию на демографическую ситуацию и т.д.п Л.Б.Захарова в своем исследовании признает, что в 1920-е годы «наименее изученными являются проблемы социального обеспечения малообеспеченных слоев населения, создания материальной базы для решения социальных вопросов, формирования систем социального обеспечения*. Она предпринимает попытку в одном из разделов диссертации раскрыть «историю становления системы социального обеспечения на территории Среднего Поволжья». Но некоторые положения в этом исследовании, например, что «к 1924/25 году появилась тенденция к сокращению числа пенсионеров по губерниям в основном, за счет жителей сельской местности», «система социального обеспечения в Поволжье к концу 20-х годов находилась в критическом положении», «работа губсобесов в регионе осложнялась дефицитом денежных средств» и др. требуют уточнения, как и хронологические рамки самого «периода становления».1*
В это время появились первые исторические, политологические и социологические исследования по истории социальной работы в
" Шалугина И.Б. Указ. автореф. С.20.
'* Там же. С.22.
" См. дисс... канд. ист. наук: Фомина Т.И. Социальная политика государственных и общественно-политических органов в 1920-е годы. М., 1994;КуренышевАА. Крестьянские комитеты общественной взаимопомощи в системе социально-экономических и политических отношений НЭПа. 1921-1927 тт. (на материалах Поволжья). М.,1996; Захарова Л.Б. Российское общество в 20-е годы XX века: социальный аспект (по материалам Самарской, Саратовской, Симбирской губерний). Самара, 2001; Мякотин А-А. Крестьянство и Советская власть в 1921— 27 гг. (по материалам Средне-Волжского края). Самара, 2002; Тюрин А.О. Социальная политика Советской власти в 1928-41 гг. (по материалам Нижнего Поволжья). Астрахань, 2003; Шестак О.И. Советская социальная политика и ее реализация на Дальнем Востоке (1922-1941 гг.). Владивосток, 2003; Геняш Эйюп. Социальная реабилитация инвалидов войны и труда в системе кооперативных предприятий в 20-30-е гг. XX в. (на материалах областей Верхне-Волжского региона). Кострома, 2005; Жигалина И.В. Социальная политика Советского государства в 30-е годы XX века (По материалам Среднего Поволжья). Пенза, 2005 и др.
u Захарова Л.Б. Указ. соч. CIS.
России.'* М.В.Фирсов период 1918-1940 годов ограничивает краткой характеристикой основных правовых аспектов деятельности Советского государства в 1917—1920-х годах, а Субаева О.Н. в разделе, посвященном в т.ч. и «оформлению системы социального обеспечения в период 1918-1941 годов», основное внимание сосредоточивает на деятельности Наркомата труда в 1918-1921 годы. Следует отметить, что в указанных работах в качестве источниковой базы практически не используются материалы архива НКСО и ведомственной периодической печати.
Особый интерес представляют диссертационные исследования В.С.Григорьева и Д-СКошкина.* В.С.Григорьев на основании широкого круга источников останавливается на вопросах и характере взаимоотношений крестьянских комитетов взаимопомощи с органами социального обеспечения. Научная новизна работы Д.С.Кошкина заключается уже в самой постановке проблемы и хронологических рамках исследования. Основное внимание в диссертации уделено деятельности общественных организаций в работе с инвалидами в 1920—1930-е годы.
На развитие отечественной историографии проблемы определенное влияние оказало появление в 1991 году в классификации профессий специальности «социальный работник». Стали активно разрабатываться учебные курсы и издаваться учебные пособия по истории социальной работы в России. Между тем, в существующих к настоящему времени учебниках и учебных пособиях, а также энциклопедических изданиях, словарях, хронологиях и т.п. истории советской системы социального обеспечения отводится скромное место и ограничиваются самой общей характеристикой отдельных законодательных актов по линии органов социального обеспечения, социального страхования, здравоохранения и просвещения.21 Во многом такое положение объясняется малой сте-
" Фнрсов М.В. Социальная работа в России: теория, история, общественная практика. Дне. ...д-ра. ист. наук. М., 1997; Субаева О.Н. Социальное служение как исторический феномен 1701-2001, Дис, ...д-ра ист. наук. М, 2004; Рю Хс Чжуи. Социальная политика Советского государства: важнейшие этапы становления, особенности и основные направления реализации. Дис ...канд. полит, наук. М.,1996; Фодоря А.Ю. Социальный институт взаимопомощи и его эволюция Дис. ...канд. социолог, наук, 3004.
10 Григорьев B.C. Организация общественной взаимопомощи российского
крестьянства (1921—1941 гт,> Дис ...д-ра истор. наук. М., 1997; Кошкин Д.С.
Государственная политика и практика социальной работы с инвалидами в 20—
30-е годы XX века (на материалах РСФСР). Дис. ...канд. ист. наук. М„ 2001.
11 Госсннская энциклопедия социальной работы в 2-х т. / Под ред. А.Панова, Е.Хо-
лостовой. М., 1997; Гемм М., Ромм Т. Очерки истории социальной работы в
России и за рубежом. Новосибирск, 1999; История российских социальных служб:
300 лет. Хронограф / Под ред. Г.Кареловой, Жукова В.И. М., 2001; Исторический
опыт организации социальной работы в России / Пол. ред. Бадя Л. М.,1994; Фир
ме MJJ. История социальной работы в России. 2-е изд. М., 2001; Мельников В.,
Холостфва Е. История социальной работы в России. 2-е изд. М., 2002;
Зиновьева В.И. История социальной работы в России. Томск, 2003 и др.
пенью изученности данной проблемы, а также политической конъюнктурой. Существует определенный пробел в исследованиях по теме, особенно посвященных периоду 1930-х годов.
Таким образом, история формирования и развития советской системы социального обеспечения в предвоенные годы нуждается в комплексном исследовании, более того, каждое направление работы органов и учреждений социального обеспечения в этот период заслуживает самостоятельного глубокого рассмотрения и анализа как в монографических, так и диссертационных работах.
Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы, не являвшейся до сих пор предметом исторического и^ следования. Впервые комплексно с основания (1918 г.) и до военных лет рассматривается история формирования и развития органов и учреждений системы социального обеспечения, аналогов которой в то время в мире не было, оценивается ее вклад в историю развития социальной работы, социального служения в России.
В научный оборот введены архивные документы, материалы ведомственной и местной периодической печати, ранее не привлекавшие внимание исследователей, которые позволяют полнее охарактеризовать и осмыслить масштабность, глубину замысла и невероятно сложную обстановку в организационном построении системы социального обеспечения, как на местах, так и в целом по стране, воссоздать более реальную картину происходящего.
Выявлены новые биографические сведения о руководителях системы социального обеспечения региона.
Цель диссертации. Рассмотреть становление, развитие и деятельность системы социального обеспечения в 1918—1940 годах. В связи с поставленной целью в диссертации определены следующие задачи:
- проанализировать организационную структуру управления
социальным обеспечением в Самарском крае в 1918т-1940 годах;
рассмотреть источники финансирования в исследуемый период;
раскрыть основные направления деятельности органов и учреждений социального обеспечения, основные категории и группы социально обеспечиваемых, виды и нормы обеспечения;
показать влияние государственной политики на развитие основных видов государственного обеспечения (систему стационарных учреждений социального обслуживания, пенсионное обеспечение, пособия семьям призывников и т.д.);
выявить особенности формирования и развития системы социального обеспечения в Самарском крае;
отразить вклад видных деятелей региональных органов социального обеспечения в развитие системы.
На защиту выносятся следующие основные положения: 1. До Великой Отечественной войны в РСФСР сложилась государственная система социального обеспечения, имеющая четкую организационную структуру: в центре — в лице Наркомата социального обес-
печения, на местах ~ областных, городских и районных отделов социального обеспечения, которые осуществляли на основе действующего законодательства и планового бюджетного финансирования государственное пенсионное обеспечение инвалидов войны и труда, по старости и других категорий граждан, организовывали материально-бытовое) культурное, лечебно-профилактическое и санаторно-курортное обслуживание социально-обеспечиваемых, руководили деятельностью касс общественной взаимопомощи колхозов и делом трудового устройства инвалидов; на протяжении всего периода деятельности системы социального обеспечения шел непрерывный поиск ее форм и методов работы с целью расширения круга обеспечиваемых государством граждан и доступности всех граждан к сфере социальных услуг.
-
Работа органов социального обеспечения строилась на принципах жесткой централизации. Меры социальной поддержки принимались s масштабах всего государства на основании строго регламентированной нормативно-правовой базы.
-
Несмотря на огромные экономические и политические трудности, советское государство не отказалось от своей стратегической задачи — полного охвата населения социальным обеспечением за счет государства или при его поддержке.
-
В советский период начала претворяться в жизнь идея о полномасштабной интеграции инвалидов в общество посредством общего и профессионального обучения и трудового устройства, вовлечения их в общественно-политическую и культурную жизнь страны. Для особых групп инвалидов (слепых и глухонемых) были созданы общественные организации.
-
Частная благотворительность, несмотря на ее отрицание со стороны государства после Октябрьской революции, через некоторое время была им же и востребована и получила развитие в виде выпусков благотворительных марок, значков, жетонов и тл-', издания и распространения однодневных газет с целью привлечения к проблемам инвалидов, сирот, голодаюших и др.; организации кружечных сборов, всевозможных лотерей, субботников и воскресников, отчислений 1% от заработка и др. Кроме того, при подсчете бюджета рабочим и служащим в статьи расходов включались и расходы на частную благотворительность.
-
Формирование системы социального обеспечения шло с большими трудностями, как объективного (тяжелое финансовое, экономическое положение, сложная социально-политическая ситуация в стране), так и субъективного характера (остаточный принцип финансирования и низкая заработная плата способствовали формированию отрасли, как непрестижной, кадровое обеспечение сопровождалось постоянной текучкой»).
-
На протяжении предвоенного периода в системе социального обеспечения находились на обслуживании семьи лиц, призванных в РККА, что сыграло положительную роль в улучшении морального климата в стране. Идеологические установки подкреплялись материальной
поддержкой и льготами этой категории граждан не только во время военных действий, но и в мирное время. Включение системы социального обеспечения в общую мобилизационную работу страны во многом подготовило работу ведомства в условиях военных и социальных бедствий.
S. Особенности деятельности органов и учреждений системы социального обеспечения в Самарском крае в указанный период были связаны с тем, что в 1918 — начале 1920-х годов губерния находилась в экстремальных условиях — гражданской воины, частой смены власти, стихийных бедствий (эпидемии, голод), что повлекло за собой значительный рост категорий населения, нуждающихся в государственной поддержке.
Практическая значимость. Материалы и основные положения диссертации могут быть использованы при подготовке лекционных курсов «История социальной работы», «История Отечества», «Социальная политика», а также при чтении спецкурсов по краеведению.
Источнвковая база исследования. Диссертация выполнена на основе: архивных материалов, нормативных документов государственных органов власти СССР и РСФСР, сборников документов, данных официальной статистики, материалов музеев, периодической печати.
Первую по степени важности группу источников составили неопубликованные архивные материалы. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы материалы 20 фондов, 336 дел центральных и местных государственных архивов: Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ), Государственного архива Самарской области (ГАСО), Самарского областного государственного архива социально-политической истории (СОГАСПИ), а также отдельные дела и документы ведомственного архива департамента социальной защиты Самарской области (ДСЗН).
К сожалению, основной массив документов (1922—1937 годы) профильного архивного фонда — Народного комиссариата социального обеспечения (ГАРФ. Ф. А-413) погиб в годы Великой Отечественной войны, сохранились документы лишь за 1918-1921 годы, по одному делу за 1935 и 1937 годы, 5 дел за 1938 год, 24 дела за 1939 год и только в документах за 1940 год деятельность системы НКСО представлена достаточно разнообразно. Документы о непосредственной деятельности органов и учреждений системы НКСО в Самарском крае за 1918—1940 годы представлены в пяти фондах ГАСО (Ф. Р-195, Ф. Р-244, Ф. Р-337, Ф. Р-2056, Ф. Р-4079). Следует отметить, что и региональный архивный фонд имеет ряд существенных пробелов: за 1923, 1936 и 1939 годы не сохранилось ни одного документа, за 1924,1937 и 1938 годы сохранилось только по одному делу и за 1940 год — 5 дел. Дополняют характеристику документов за 1937—1940 годы материалы фонда ГАСО. Ф. Р-2274 «Куйбышевская областная касса взаимопомощи кооперированных артелей инвалидов» и архива ДСЗН.
Изучение темы невозможно без анализа взаимодействия местных советских и партийных органов власти и для того, чтобы понять роль и место системы социального обеспечения как в центре, так и в регионе, были использованы документы ЦК КПСС (РГАСПИ. Ф.17), Самарского совета губернских комиссаров, 1918 год (ГАСО. Ф. Р-119), Самарского губисполкома, 1918—1928 годы (ГАСО. Ф. Р-81), Средне-Волжского областного и краевого исполкома (крайисполкома), 1928-1936 годы (ГАСО. Ф. Р-779), Куйбышевского облиспокома, 1937-1955 годы (ГАСО. Ф. Р-2558), Самарского губкома РКП (б) (СОГАСПИ. Ф.1), Средне-Волжского обкома ВКП(б) (СОГАСПИ. Ф. 655), Куйбышевского обкома КП РСФСР (СОГАСПИ. Ф. 656). В документах этих фондов сосредоточены законодательные акты центральной к местной власти, распоряжешія и циркулярные предписания НКСО, директивные письма, инструкции, приказы, материалы Всероссийских и региональных съездов и совещаний работников социального обеспечения, отчеты по основным направлениям работы системы, положения об органах и учреждениях системы НКСО, протоколы заседаний губернского отдела социального обеспечения и доклады сотрудников, переписка органов социального обеспечения с органами' исполнительной власти и различными ведомствами, письма граждан и т.д., которые позволяют представить более или менее объективную картину развития системы социального обеспечения в Самарском крае, почувствовать атмосферу происходивших событий.
Для выявления биографических данных заведующих региональным отделом социального обеспечения были использованы фонды Всероссийского общества бывших политкаторжан и ссыльно-поселенцев» (ГАРФ. Ф. 533), «Истпарта Самарского губкома» (СОГАСПИ. Ф. 3500),' архив ДСЗН.
Период правления Комитета Учредительного собрания (Комуча) на территории Самарской губернии в 1918 году укладывается в хронологические рамки исследования, поэтому автор считает уместным включение документов' Комуча (ГАСО. Ф. Р-244. Оп.1. Д. 44а.). В научный оборот впервые вводятся документы о работе органов социальной помощи Комуча, которые полнее характеризуют деятельность советских органов и учреждений социального обеспечения,
' Включение в диссертационную работу фондов дореволюционного периода, таких как Самарского губернского Алексеевского комитета по призрению детей лиц, погибших в войне с Японией, 1904—1915 годы (ГАСО. Ф. 182), Самарского попечительства о детских приютах, 1856— 1911 годы (ГАСО. Ф. 218), Самарского комитета земского союза помощи больным и раненым, 1914—1917 годы (ГАСО. Ф. 689), Самарского губернского комитета народной власти, 1917 год (ГАСО. Ф, 813) автор считает логичным, поскольку эти материалы позволяют выяснить положение дела общественной благотворительности в губернии до событий Октября 1917 года.
Кроме того, в работе использованы материалы фондов двух музеев: Самарского областного историко-краеведческого музея им. П.ВАлабина
і -и музея истории социальной службы Самарской области, единственного такого рода в России. Это рабочие документы и объявления органов собеса.
Ко второй группе источников относятся сборники документов и официальной статистики, содержащие ценные сведения о деятельности органов и учреждений системы НКСО в Самарском крае на протяжении 1918-1940 годов.11
Третьей, важнейшей группой источников являются периодические издания: журнал НКСО, выходивший под названиями: с 1921 по 1922 годы — «Бюллетень НКСО», с 1926 по 1930 годы — «Вопросы социального обеспечения» и с 1931 года - «Социальное обеспечение», а также местная периодическая печать: журналы губисполкома «Бюллетень губисполкома» (1927-1928), «Путь Советов» (1928-1932), «Информационный бюллетень Средневолжского крайисполкома» (1933-1934), «Сборник постановлений и распоряжений Куйбышевского край (облисполкома» (1935-1939) и газеты «Солдат, рабочий и крестьянин», «Коммуна», «Волжская коммуна». В них приводятся рассказы о проводимых органами собеса мероприятиях и даются сравнительные показатели по основным направлениям работы региональных органов собеса по РСФСР.
Теоретико-методологической основой исследования является диалектический метод познания исторического процесса, включаю- щий научные принципы историзма, объективности и системности в изучении проблем общественного и экономического развития. При работе диссертантом применялись как общенаучные, так и исторические методы: системно-структурный, сравнительно-исторический, проблемно-хронологический, статистический, логический, что обеспечивает комплексный подход в изучении заявленной темы исследования. ......
Апробация. Основные положения и выводы исследования докладывались на международном научном семинаре «История социальной работы в России, XX век» (Саратов, 2005); на Урало-Поволжской истори-
и Красная Летопись. Самара, 1921; Oner Самарского губернского экономического совещания. Бып.1. Самара, 1921; На фронте голода 1921—1922. Самара, 1922; XI Самарский губернский съезд Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Самара, 1924; Отчет Самарского губисполкома XII губернскому съезду Советов за 1923/24 год. Самара, 1925; Местный бюджет Самарской губернии на 1924/25 год. Самара, 1925; Отчет о деятельности Самарского уездного исполкома Советов XI созыва XII уездному съезду Советов. Самара, 1926; Местный бюджет Самарской губернии на 1926/27 год. Самара, 1927; Местный бюджет Самарской губернии на 1927/28 год. Самара, 1928; Отчет о деятельности Средневолжского краевого исполкома совета рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов за 1929 и 1930 гг. Самара, 1931; Материалы к отчету Самарского городского Совета XV созыва за 1931 тещ. Самара, 1932; Контрольные цифры Средневолжского края на 1929/30 год. Самара, 1930; Работа Советов Средней Волги 1931-1934 гг. М.-Самара, 1935; Местный бюджет Куйбышевского края на 1935 год. Куйбышев, 1935; Исполнение местных бюджетов Куйбышевской области за 1936 год. Куйбышев, 1937; Решения Ш сессии Куйбышевского областного совета депутатов трудящихся 25—26 июня 1940 г. Куйбышев, 1940 и др.
ческой ассамблее (Самара, 2006); на DC и X Всероссийских Платоновских чтениях (Самара, 2003, 2004); на ежегодных конференциях аспирантов исторического факультета Самарского государственного педагогического университета (2004, 2005), а также отражены в шести публикациях.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
Краткая характеристика состояния государственного призрения и общественной благотворительности в Самарской губернии в начале XX века
В дореволюционной России оказанием социальной помощи населению занимались в основном благотворительные общества и заведения, которых к концу столетия насчитывалось более 14 тысяч.1 Управление всей общественной благотворительностью находилось в ведении отдела народного здравия и общественного призрения Главного Управления по делам местного хозяйства Министерства Внутренних Дел. На местах организация общественного призрения и контроль над ним сосредоточивались непосредственно в приказах общественного призрения, а после проведения в ряде губерний либеральных реформ 1860 -70-х гг. - в земских и городских управах. В их ведении находились: народные школы, сиротские дома, больницы, аптеки, богадельни, дома для неизлечимо больных и сумасшедших, смирительные и работные дома. Между тем в 1900 году практически 50 % российских городов не имели никакой организованной системы общественного призрения: ни приказов, ни управ.
Во второй половине XIX века в российском обществе все чаще поднимался вопрос о положении общественной благотворительности, как подчеркивало Императорское Человеколюбивое общество, «важного для государственной жизни дела» и его «хорошей организации». В 1880 году им было отмечено, что благотворительные общества и учреждения в России работают без всякой связи между собой, разобщены, совершают только «отрывочное благотворение», поэтому оказываемая помощь, несмотря на большие размеры, не вполне достигает своей цели, и результаты ее являются далеко недостаточными.1
Высокая смертность среди населения также свидетельствовала о громадных нерешенных социально-экономических задачах в государстве. По данным дореволюционной статистики на каждую тысячу жителей в России умирало 29 человек, тогда как в других европейских государствах смертность была гораздо ниже: в Дании на тысячу умирало - 13 человек, в Швеции -14, в Англии и Бельгии - 15, в Германии и Финляндии - 16, во Франции - 19 человек, в Италии - 21, в Австрии -22 человека».2
Детская смертность была огромной. «Нигде в мире не умирает так много грудных младенцев, как в России», - говорилось в Воззвании Союза для борьбы с детской смертностью, основанного в Петербурге в 1904 году.3
При всей прогрессивности земской и городской реформ созданные институты самоуправления без должной каждодневной и всесторонней государственной поддержки не могли решать быстро и эффективно насущные задачи в социальной сфере. Расходы всех земств по статье «содержание богаделен и помощь бедным» в 1912 году составляли 3,6 млн. руб. или менее 2 % всех земских расходов.4 «Земство стремится поставить благотворительную помощь населению самостоятельно и создать из нее особую отрасль земского дела, но пока еще не выяснено, как устроить это правильно», - подчеркивали авторы сборника, посвященного 50-летию деятельности земских органов.5
Поэтому, совершенно не случайно, что в конце XIX - начале XX веков передовая российская общественность все чаще ставила вопрос о необходимости активного вмешательства государства в дело общественной благотворительности, об ответственности не только общества, но, прежде всего, государства за надлежащую организацию социальной помощи населению в стране, о необходимости создания централизованного органа с целью объединения работы всех благотворительных ведомств, обществ, органов и учреждений и выработки четкой государственной социальной политики. Российский исследователь Н.В.Исаков по этому поводу обращал внимание на тот факт, что в законодательстве России, как и в законодательстве большинства европейских стран за государством был закреплен лишь надзор за благотворительностью.1 Он считал, что в принятом в 1892 году российским правительством, Уставе общественного призрения, не был решен главный вопрос - вопрос финансирования, особенно это касалось стационарных учреждений, строительство и содержание которых всегда превышали сборы налогов каждой отдельной местности.2
Кроме того, этот Устав вызвал недовольство среди крестьян, особенно две статьи 580 и 584, согласно которым оказание помощи престарелым и инвалидам -членам сельских обществ, не могущим добыть себе пропитание, возлагалось либо на родственников, либо на само крестьянское общество. Особенно сильным было недовольство в последнее десятилетие существования капиталистического строя в России, когда в деревне начался быстрый рост дифференциации крестьянства, в ходе которой большая часть из них разорялась. Губернские земские собрания отмечали, что никакого призрения на селе, кроме стихийного нищенства нет. Более того, в эти годы наблюдался усиленный рост нищенства на селе, которое до этого, было явлением городским.3
В Самарском крае, как в зеркале, отражались все перемены, происходившие в отечественной социальной истории. Если учесть, что на 1 января 1912 года в губернии проживало 3 649 419 человек и крестьянство составляло 92,7 %, то проблемы на селе, характерные для всей российской провинции, перед органами местного самоуправления проявлялись со всей остротой.4 Самарское земство указывало на то, что в губернии, как общее правило, наблюдается крайняя недостаточность материальных средств значительного большинства сельских обществ, что с трудом собирают деньги на уплату податей, на расходы по содержанию церквей и школ, волостного и сельского управления, ремонт общественных зданий и проч. и «отчислить что-либо на призрение почти совершенно невозможно».1 Тем не менее, стоит особо отметить, что введение системы земского самоуправления в Самарской губернии (в России первое губернское земское собрание было открыто именно в Самарской губернии 28 февраля 1865 года
- примеч. автора), несомненно, сыграло положительную роль в организации общественного призрения. Из отчетов губернских земских управ видны основные направления их деятельности по оказанию социальной помощи населению, сложившиеся в период с 1901 по 1913 годы:
- содержание земской богадельни и приюта подкидышей;
- призрение нижних чинов, лишившихся зрения;
- оказание адресной единовременной помощи бедным, живущим вне благотворительных заведений;
- выделение денежных средств обществу попечения о бедных в г. Самаре (на ежемесячные и единовременные пособия, содержание дешевых столовых, чайных);
- выплата пособий семьям нижних чинов запаса и ратников ополчения.2
В начале XX века в Самарской губернии в систему общественной благотво-рительности входили около десятка благотворительных обществ. Происходило значительное увеличение числа благотворительных учреждений. В 1901 году по всей губернии насчитывалось 17 богаделен с 562 призреваемыми, из них на содержании губернского и уездных земств находилось 2 богадельни, городских управ - 2, остальные - на частные пожертвования. В 1912 году богаделен было уже 30 с общим числом опекаемых 1402 чел.
Но количественные характеристики, как правило, дают достаточно поверхностное представление о событиях и фактах.
Анализ источников того времени показывает сложное положение дела организации социальной помощи населению, как в благотворительных обществах, так и в земских органах самоуправления.
Характеристика деятельности органов и учреждений социального обеспечения в губернии (сентябрь 1918-1920 гг.)
Несмотря на развернувшуюся в республике гражданскую войну, тяжелое финансовое положение, НКСО продолжал проводить централизованную политику полного государственного обеспечения нуждающихся граждан, что отражено в документах. Так, в смете наркомата на 2-е полугодие 1918 года представлены ос-новные направления деятельности органов социального обеспечения и расходы на них
Всего по смете: 650.166.073 руб.1 В связи с образованием в Советском правительстве Наркомата здравоохранения (НКЗ), 23 июля 1918 года по распоряжению НКСО № 38 все лечебные учреждения: лечебницы, больницы, родовспомогательные заведения, санатории со всем их имуществом, капиталами и кредитами, а также медико-санитарные отделы при местных Советах передавались в новый наркомат.
После прекращения в Самаре деятельности Комуна губсобес вновь приступил к работе.
Еще до вступления Красной армии в Самару по городу была расклеена афиша с объявлением о проведении лекции 21 сентября 1918 года Д.П.Любецкой по теме «Задачи Советской власти в области социального обеспечения трудящихся».1
9 октября 1918 года была проведена передача дел из отдела социального обеспечения при Самарской губернской земской управе. Сдавал дела Иодковский, а принимали Любецкая, Васянин, Беляев.
10 октября 1918 года в газете «Солдат, рабочий и крестьянин» был опубликован приказ Самарского Губернского Революционного Комитета № 2, согласно которому для управления Самарской губернией восстанавливались ряд отделов, в т.ч. и социального обеспечения во главе с Любецкой. Несмотря на образование в Центре Наркомата здравоохранения, отдела здравоохранения в губернии пока не было.3
Восстановленный губернский отдел социального обеспечения первоначально состоял из 4 подотделов: инвалидов, пенсий, детских домов, пайков и бухгалтерии, а также комиссии «по освидетельствованию на предмет определения трудоспособности».4
Денежные средства, выделяемые на пострадавших «в борьбе с контрреволюцией» составляли существенную часть расходов НКСО (более 15 %) и занимали второе место в смете его расходов, после расходов на пайковое довольствие.
Между тем, помощь требовалась все большему количеству населения. 20 сентября 1918 года при НКСО был организован фонд жертвам контрреволюции, и в Наркомате появился отдел с аналогичным названием. При губернских и уездных собесах были организованы такие же п/отделы. Все учреждения и организации, которые ранее занимались этой работой, должны были сдать свои дела и средства в эти п/отделы.5
Структура Самарского губсобеса быстро преобразовывалась. 13 ноября 1918 года в нем значились уже 8 п/отделов: инвалидов, пенсионный-пайковой, материнства и младенчества, детских домов, семейно-брачно-наследственно-опекунский, бухгалтерия, общего делопроизводства и оказания помощи постра давшим от контрреволюции (позже была преобразована в комиссию по оказанию помощи жертвам контрреволюции - примеч. автора)}
Советское правительство по-прежнему обращало серьезное внимание на выдачу пайков семьям красноармейцев, т.к. практика показывала, что необеспеченность таких семей была одной из основных причин дезертирства на фронте. Декретом СНК от 26 декабря 1918 г. «Об обеспечении красноармейцев и их семей» были закреплены главные положения социального обеспечения этой категории граждан и определены размеры пайка. Ежемесячные денежные пособия выдавались в зависимости от количества нетрудоспособных членов в семье красноармейца, и эти семьи освобождались от квартирной платы и от всех прямых налогов, кроме натурального (приложение № 2). Одновременно с декретом были опубликованы «Правила выдачи ссуд семьям красноармейцев добровольцев на поддер-жание их хозяйств». В гражданскую войну расходы государства на пайки составляли почти половину всех расходов государства на социальное обеспечение, число которых в начале 1919 г. по республике равнялось 1.431.000 и достигло кульминации в 8.657.000 пособий перед окончанием гражданской войны в 1920 г.3
Губернский и уездные отделы собеса после окончания власти Комуча продолжили ранее начавшуюся работу по выдаче пайков семьям красноармейцев. К концу 1918 года по городам Самарской губернии выдавалось приблизительно 20.797 пайков, по уездам - 636.008, всего по губернии - 656.805 пайков, ежемесячный расход на которые равнялся 4.147.807 руб.75 коп. В среднем один паек по губернии стоил 6 руб.31 коп., причем, «ввиду увоза чехо-эсеровскими бандами пайковых сумм в размере », выдача денежного пособия не производилась.4
На первое полугодие 1919 года НКСО на пайковое обеспечение всем губерниям было отпущено 1.113.878 тыс. руб., причем наибольшая сумма пришлась на Самарскую губернию -109,2 млн. руб., «как на одну из наиболее пострадавших в гражданской войне». Для сравнения приведем небольшой список губерний, полу чивших самые большие суммы (в порядке убывания): Тамбовская - 49 млн. руб., Воронежская - 46,9 млн. руб., Симбирская - 41,5 млн. руб., Саратовская - 41,4 млн. руб., Пензенская - 40,8 млн. руб., Курская - 39,3 млн. руб., Тульская - 35,9 млн. руб., Рязанская - 35,6 млн. руб. и т.д.1
20 ноября 1918 года на коллегии губсобеса был заслушан доклад Любецкой о положении социального обеспечения в губернии и необходимости вести работу отдела в 2-х направлениях:
- проведение в жизнь центральных декретов, «уяснение» принципов социального обеспечения и их политического значения для губернии;
- укомплектование штата инструкторов и непосредственное наблюдение и контроль за постановкой дела социального обеспечения в Самаре и уездах.
Было принято решение о постоянном информировании населения о работе отдела через местную печать.2
Подтверждением тому может служить обращение Любецкой в редакцию губернской газеты такого содержания: «Прошу опубликовать протокол заседания Самарского губернского отдела социального обеспечения от 13 ноября и отпеча-тывание в дальнейшем протоколов губсобеса прошу не задерживать».
8-14 декабря 1918 года в Самаре проходил 4-й съезд Советов Самарской губернии. По вопросам социальной защиты был принят ряд резолюций, касающихся детей, инвалидов, выплаты пенсий и выдачи пайков, оказания помощи пострадавшим от контрреволюции. В частности, внимание съезда было обращено на тот факт, что при существующей практике выдачи пайков и пенсий, допускалась возможность пользоваться таковыми трудоспособным и материально обеспеченным гражданам. Подобное положение делало невозможным увеличение размеров пайков «для неимущих до нормальной потребности» и включение в состав пенсионеров «пролетарских масс города и деревни, не имеющих до сего времени установленной пенсии». Съезд обязал волости, уездные и сельские советы, а также комитеты бедноты представить в отделы собеса точные сведения об имущественном положении всех пенсионеров и о семьях, получающих паек.
Основные направления деятельности системы социального обеспечения Самарской губернии в 1922 -1927 гг.
Важной особенностью проведения нэп стало введение в конце 1922 года в систему финансирования местных бюджетов. Такая политика государства была продиктована гигантской инфляцией в стране и необходимостью оздоровления государственной валюты. Одним из путей достижения этой цели стало освобождение госбюджета от части расходов через передачу их на местный бюджет. Введение местных бюджетов преследовало и другую цель, заключавшуюся «во внесении оздоровляющих начал в местную хозяйственную жизнь».1 Финансирование потребностей чисто местного характера в централизованном порядке по госбюджету было делом сложным и трудным, поэтому децентрализация диктовалась требованиями самой жизни.
На местные органы исполнительной власти были возложены функции по удовлетворению «местных нужд», к которым были отнесены народное образование, здравоохранение, социальное обеспечение, коммунальное хозяйство, мероприятия в области сельского хозяйства и промышленности, дорожное дело, охрана общественного порядка, администрация и суд.2
Еще циркуляром НКСО № 158 от 27 декабря 1921 года «О порядке установления размера пенсий и пособий» губсобесам вменялось в обязанность определять размеры пенсий и пособий, в зависимости от количества отпускаемых НКСО кредитов и количества граждан, подлежащих государственному обеспечению после проведения соответствующей проверки и сокращения контингента обеспечиваемых.
Теперь изменение в политике финансирования повлекло за собой изменения не только в подходах к формам социального обеспечения, но и в методах осуществления оставшихся видов социального обеспечения. Во-первых, проводилась «чистка» контингента по всем направлениям с целью выяснения права на получение социального обеспечения; во-вторых, происходило сокращение сети стационарных учреждений, причем на государственном обеспечении граждан, имеющих право на социальное обеспечение, оставалось ровно столько, насколько позволяли средства той или иной местности. При назначении пенсии и определении ее размера губсобесы были обязаны, проводить жесткий учет имущественного положения и состава семьи ходатайствующей о помощи.2
По закону об обеспечении инвалидов от 8 декабря 1921 года одно лишь наличие сельского хозяйства или промысла, вне зависимости от их рентабельности, служило причиной отказа в назначении пенсии. Таким образом, почти все инвалиды войны и семьи военнослужащих, жившие в сельских местностях, фактически были лишены возможности получать пенсии от государства и могли рассчитывать лишь на помощь от комитетов КОВ.3
Размер «полного пенсионного обеспечения», установленный губсобесом, был обязателен для всех уездных отделов собеса губернии и не мог быть выше половины средней зарплаты в данном уезде.
Изменилась и точка зрения на значение инвалидного дома, как одного из видов государственного обеспечения. Вопрос о реорганизации инвалидных домов подразумевал немедленный их пересмотр по категориям в зависимости от степени профессиональной трудоспособности инвалидов, а не по происхождению инвалидности (инвалид войны, инвалид труда и т.д.).5 При определении граждан в инвалидные дома циркуляр НКСО № 135 от 2 ноября 1921 года предлагал руководствоваться Положением об инвалидных домах 1-й и 2-й категории, согласно которому в дома 1-й категории помещались лица «совершенно нетрудоспособные и не могущие обходиться без постороннего ухода в одной из основных функций человеческого организма (передвижение, питание)», в дома 2-й категории - совершенно нетрудоспособные, но могущие себя обслуживать инвалиды.
В формировании государственной сети стационарных учреждений могли участвовать и общественные организации (комитеты КОВ, профсоюзы, завкомы, кооперативы, страховые кассы и т.д.) по планам и программам НКСО и его органов на местах с целью создания единой системы учреждений социального обслуживания, которая находилась в ведении и под контролем собесов, как представителей органов государственной власти.2
В соответствии с этими основополагающими правительственными документами и циркулярными предписаниями и распоряжениями НКСО развивали свою деятельность органы социального обеспечения Самарской губернии. Заведующий губсобесом П.И. Жбаков в сентябре 1922 года на пленуме президиума губиспол-кома сообщил, что Центр решил перевести пенсионное обеспечение и содержание инвалидов в стационарных учреждениях на средства местных бюджетов.3 В этих условиях НКСО рекомендовал органам собеса на местах «проявить максимум энергии и инициативы в деле изыскания средств», поскольку хорошо понимал, что сокращение средств, в первую очередь, коснется социальной сферы.4
Хотя начало подготовки работы по свертыванию сети стационарных учреждений собеса и сокращения в них количества обеспечиваемых в Самарской губернии можно отнести к 14 марта 1922 года, когда на состоявшейся коллегии губсо-беса было принято решение: «Местным собесам дать директивы о том, кто может быть оставлен на госснабжении, и, чтобы не поставить местные собесы и учреждения в затруднительное положение отсутствием средств, необходимых для перевода учреждений на хозрасчет, необходимо определить срок таковому, приурочив означенный перевод ко времени сбора урожая».5
НКСО требовал завершения реорганизации инвалидных учреждений к 1 ноября 1921 года. Какая-либо отсрочка разрешалась только с ведома наркомата.1
Вместе с тем, жесткие сроки проведения этой работы подразумевали и рациональное использование в закрывавшихся инвалидных домах имущества, продовольствия и пр.
В уездах при ликвидации инвалидных домов действовала комиссия из представителей исполкома, комячейки и комитета КОВ. Денежные средства от продажи имущества, в первую очередь, шли на выплату зарплаты служащим, оставшиеся - в губсобес. Ценные вещи, такие как «железные кровати и новое обмундирование», передавались в губсобес, либо в оставшийся инвалидный дом. Земельные участки инвалидных домов с посевами, огородами, инвентарем, дровами, продуктами питания переходили в распоряжение комитетов КОВ или компомов для последующего оказания помощи семьям красноармейцев. Все инвалиды переводились или в ближайший оставшийся инвалидный дом, или в Самару, или «отпускались совершен-но». В Самаре также работала комиссия по очистке социального состава обеспечиваемых в учреждениях города. На очередном заседании 4 августа 1922 года были рассмотрены анкеты, заполненные инвалидами, проживавшими в инвалидных домах № 3 и 4. Комиссия обратила внимание, что 28 инвалидов хотели бы получить или общее образование, или «по разным специальным знаниям», о чем было доведено до сведения губсобеса с пожеланием пойти навстречу их просьбам.
В связи с проходившей в стране широкой демобилизацией из Красной Армии и в соответствии с постановлением VIII съезда Советов, где говорилось, что демобилизация должна пройти "как можно планомернее с возможно большими удобствами для демобилизуемых красноармейцев", НКСО перед всеми органами собеса поставил задачу принять "самое деятельное участие" в этих мероприятиях, т.к. среди демобилизованных красноармейцев было немало нуждавшихся в социальном обеспечении. Обращалось внимание на то, что пособия семьям красноармейцев должны прекращаться не раньше, чем демобилизованный найдет себе заработок и средства к существованию, а в случае инвалидности и перевода его на пенсию, последняя должна выдаваться вне очереди. По постановлению СНК от 25 февраля 1921 года всем губсобесам предписывалось за семьями демобилизованных красноармейцев, которые непосредственно переходили на положение «трудмобилизованных» и направлялись на работу по месту жительства, сохранялось право на обеспечение, установленное для семей красноармейцев (денежное пособие, с/х помощь и карточка «Красной Звезды»).2
После введения нэп всем губкомам, губисполкомам и губсобесам была разослана телеграмма от ЦК РКП, председателя СНК В.И.Ленина и НКСО, в которой было подчеркнуто, что государство не будет сокращать оказываемой помощи беднейшему крестьянству и семьям красноармейцев, а, наоборот, будет ее «всеми силами углублять и расширять».3
Поэтому, наряду с выплатами денежных пособий и выдачей пайков, в постановлении СНК РСФСР от 21 июня 1921 г. особенное внимание было обращено и на другой вид помощи - общественную обработку и уборку полей семьям красноармейцев.4 Для объединения деятельности по оказанию помощи семьям красноармейцев при НКСО в июле 1921 года была учреждена специальная комиссия в составе представителей НКЗ и Наркомвоен. Центральная комиссия помощи красноармейцам (Центрокрасхоз) и ее местные органы, находившиеся в ведении Нар-комзема, были переданы в НКСО.5
Интересы семей красноармейцев были представлены специальным «Кодексом о льготах и преимуществах для военнослужащих рабоче-крестьянской Красной армии (РККА) и рабоче-крестьянского Красного флота СССР и их семей», утвержденным ЦИК СССР 29 октября 1924 г., который стал дополнением к действующим мерам социальной поддержки семей призывников и закрепил 11 видов льгот.
Характерные черты и основные показатели развития системы социального обеспечения Куйбышевской области в предвоенные годы
Третья пятилетка является, пожалуй, самой трагической в истории нашей страны: началась она в условиях массовых репрессий, а закончиться ей было не суждено - 22 июня 1941 года началась Великая Отечественная война. В 1937 году волна репрессий прошла и по органам собеса всех уровней: бессменный нарком, возглавлявший НКСО РСФСР с 1926 года, член партии большевиков с 1905 года Иосиф Алексеевич Наговицын был расстрелян.
В конце 1937 года в Куйбышевской области подверглась почти годовому аресту заведующая краевым, а потом областным собесом Ефросинья Васильевна Ткачева. Поводом для ареста послужило неудовлетворительное состояние инвалидных домов, особенно Раковского. 25 декабря 1937 года президиум облисполкома на своем заседании констатировал, что в работе облсобеса был допущен «ряд серьезнейших недочетов и грубейших нарушений финансово-бюджетной дисциплины». И вынес постановление о передаче материалов обследования Раковского дома в областную прокуратуру «для привлечения к судебной ответственности бывшую заведующую облсобесом Ткачеву, а также бывших директоров Раков-ского дома - Авдонина и Артеменко, временно исполняющего обязанности директора инвалида Юдаева и бывшего старшего бухгалтера - Погорелова».
В конце 1937 года всем заведующим краевыми и областными отделами собеса и наркомам собеса АССР за подписью нового наркома М.А.Шабуровой было разослано жесткое директивное письмо, в котором говорилось, что работа органов собеса находится «на крайне низком уровне», что «среди руководителей областных и краевых отделов, а также работников аппарата НКСО процветает безответственность, отсутствует элементарная дисциплина..., процветает обезличка, функцио-налка, параллелизм и другие крупные недочеты, порождающие путаницу и отрыв этих органов от руководимых ими учреждений». В обращении было подчеркнуто, что «старое руководство Наркомсобеса не только годами мирилось с этим вредным стилем работы, не боролась с указанными недочетами, но и направляло деятель-ность органов НКСО по неправильному, осужденному СНК РСФСР, пути».
Об итогах развития системы социального обеспечения в стране во 2-й пятилетке практически ничего не было сказано, лишь приводились общие данные о том, что «государственные расходы на культурно-бытовое обслуживание трудящихся города и деревни, на просвещение, здравоохранение, физкультуру и социальное обеспечение, а также расходы на государственное социальное страхование увели-чились с 8,3 млрд. руб. в 1932 г. до 30,8 млрд.руб в 1937 г., т.е. в 3.7 раза». Был забыт и 20-летний юбилей советских органов собеса.
В центральном отраслевом журнале «Социальное обеспечение» практически исчезают аналитические статьи, все материалы обращены к партии и правительству и написаны в превосходной степени об их заботе.
В утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР 10 декабря 1937 г. «Положении о НКСО» для органов собеса были сформулированы основные задачи. В нем говорилось, что их внимание должно быть сосредоточено на всестороннем материально-бытовом и культурном обслуживании пенсионеров различных категорий, на их трудоустройстве, протезировании и производственном обучении, на руководстве кассами общественной взаимопомощи в колхозах, на всемерном улучшении и повышении качества работы на всех участках социального обеспечения. «Это тем более необходимо, что работа органов государственного социального обеспечения приобретает в настоящее время невиданный размах», - такими словами заканчивался комментарий к новому Положению.1
НКСО РСФСР приводил данные, что на 1938 год на социальное обеспечение граждан из государственных средств было выделено около 1,5 млрд. руб., система кооперации инвалидов насчитывала более 200 тыс. членов и имела оборот около 3-х млрд. руб., а на содержание домов для взрослых инвалидов было запланирова-но более 100 млн.руб.
По отчету наркомата за 1939 год исполнение расходной сметы по госбюджету на социальное обеспечение по основной деятельности составило 1.294.711.246 руб. По Куйбышевской области эта сумма равнялась 24.903.558 руб. Для сравнения приведем данные по нескольким областям, в т.ч. и по входившим когда-то в состав Средневолжского края: Пензенской - 13.045.076 руб., Чкаловской (Оренбургской) - 12.347.472 руб., Саратовской - 21.820.067 руб., Горьковской -44.503.399 руб.3
На 1940 год из бюджета Куйбышевской области на социальное обеспечение было выделено 5627,6 тыс. руб., что составило 1,4 % .4
Самым значительным правовым документом в предвоенные годы по социальному обеспечению стало постановление СНК СССР, ЦК ВКП (б) и ВЦСПС от 28 декабря 1938 года «О мероприятиях по упорядочению трудовой дисциплины, улучшению практики государственного социального страхования и борьбе с злоупотреблениями в этом деле», 5 в котором были предусмотрены и меры по улучшению пенсионного обеспечения граждан. Так, на 1939 год государство дополнительно выделило свыше 100 млн. руб. на повышение пенсий низкооплачиваемым категориям пенсионеров, которым пенсия была назначена много лет назад, когда и уровень заработной платы, и, соответственно, размеры пенсий были ниже. Одновременно устанавливались процентные надбавки к пенсиям за длительный стаж непрерывной работы на одном предприятии или в учреждении. Этим законом был отменен учет заработков пенсионеров по старости. Начиная с 1 января 1939 года, пенсионеры по возрасту при поступлении на работу, независимо от размера получаемой заработной платы, имели право получать полностью назначенную им пенсию по соцстраху. Также был отменен учет заработков пенсионеров I и II групп инвалидности, выполняющим надомную работу, предоставляемую им кооперацией инвалидов, если зарплата этих пенсионеров не превышала 100 руб. в месяц.1
Новый документ о пенсионном обеспечении вызвал новую волну обращений граждан в органы собеса. Только в 1940 году в НКСО РСФСР поступило 53.240 заявлений, почти половина которых, была направлена от инвалидов войны и труда и составили они 25.800 или 48,4 %. Основной мотив заявлений - отказ в назначении пенсии из-за отсутствия необходимого стажа. В том же 1940 году количество таких заявлений составило 20 % от общего числа, причем только около 8 % из них было удовлетворено. Такой факт показывал, что органы собеса в основном правильно назначали пенсии и отказывали в назначении таковой на законных основаниях. Нужно отметить, что сроки рассмотрения обращений граждан были установлены довольно жесткие 7-Ю дней.2
Из статистического отчета за 1940 год Куйбышевским облсобесом были представлены следующие данные о количестве пенсионеров области, состоявших на обслуживании в органах собеса. Всего их насчитывалось 45.572 человека и распределялись они следующим образом
