Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Формирование, правовые основы организации и деятельности новгородской милиции 17
1. Создание рабочей милиции 17
2. Формирование милиции на штатной основе 26
3. Создание специализированной милиции 42
4. Реорганизация органов милиции к окончанию Гражданской войны 55
Глава 2. Новгородская милиция в годы НЭПа 66
1. Становление структуры органов милиции и уголовного розыска 66
2. Подбор и подготовка кадров 97
3. Финансовое обеспечение деятельности милиции. Материальное положение личного состава 120
Глава 3. Правовые, структурные и кадровые изменения милиции в 1927- 1934 гг 131
1. Реорганизация новгородской милиции на основе окружного деления . 131
2. Особенности правового положения и структурные изменения район ных аппаратов милиции 142
3. Подготовка кадров, снабжение милиции 161
Заключение 191
Источники и литература 196
- Создание рабочей милиции
- Становление структуры органов милиции и уголовного розыска
- Реорганизация новгородской милиции на основе окружного деления
Введение к работе
Одной из важнейших задач государства является обеспечение необходимых условий для самостоятельного функционирования общества. Непременным условием эффективного поддержания законности и правопорядка является наличие у государства специальных правоохранительных органов, действующих на постоянной основе.
Актуальность темы определяется особой значимостью исторического опыта создания системы правопорядка, законности и обеспечения общественной безопасности в переломный период, отличавшийся быстрой сменой политического режима, экономических и социальных отношений. В современной России налицо недооценка роли милиции в жизни общества, понижен её статус, происходит выпячивание ошибок и недостатков. Исследование особенностей процесса становления и развития региональных органов милиции как одного из наиболее важных подразделений системы органов внутренних дел, накопивших немалый опыт правоохранительной деятельности, в том числе и в Новгородской области, позволит своевременно усилить позитивные направления ее работы, избежать допущенных ошибок. Милиция Новгородской области имеет свою историю и этапы развития, изучение которых даёт возможность лучше понять её нынешнее положение, выработать обоснованный инструмент научной политики в области прогнозирования тенденций развития и совершенствования системы правопорядка и обеспечения общественной безопасности. Ее деятельность в значительной степени является критерием оценки функционирования государственной системы в целом.
Важно изучить механизм управления органами внутренних дел из одного центра на достаточно удаленных от него территориях в связи с предложением о новации в административно-территориальном делении Российской Федерации и ее субъектов.
Изучение исторического прошлого во всей его полноте, безусловно, имеет значение для возрождающегося патриотического воспитания молодёжи. В ело жившейся в России ситуации знание исторического пути органов внутренних дел приобретает и актуальное политическое и гражданское звучание.
Регионом исследования избрана Новгородская губерния, а также новгородские округа и районы Ленинградской области.
Во исполнение декрета СНК РСФСР от 27 января 1918 года в июне того же года Белозерский, Кирилловский, Тихвинский, Устюженский и Череповецкий были выделены в самостоятельную Череповецкую губернию. В соответствии с постановлением президиума ВЦИК РСФСР от 1 августа 1927 года Новгородская губерния была ликвидирована, её территория была разделена на два округа - Новгородский (19 районов) и Боровичский (13 районов). В составе Ленинградской области в 1930 году округа были ликвидированы, и районы вошли в прямое подчинение областному центру.
Процессы формирования и деятельности советской милиции имели общие тенденции по стране в целом, но им были присущи региональные особенности. Одной из особенностей Новгородской губернии являлась традиционная, исторически сложившаяся связь со столицей. Объединительное начало проявилось при вхождении губернии в Союз коммун Северной области с центром в Петрограде и завершилось созданием обширной Ленинградской области. Объединительные аспекты присутствовали и в создании и деятельности правоохранительных органов региона, в том числе милиции и уголовного розыска.
Хронологические рамки исследования определены с 1917 по 1934 год, что обусловлено двумя обстоятельствами. Во-первых, семнадцатилетний опыт формирования и построения регионального аппарата советской милиции позволяет определить устойчивые тенденции в её развитии, выделить характерные проблемы в её организации и деятельности, подчеркнуть особенности формирования и становления новгородской милиции. Во-вторых, с декабря 1934 года произошли коренные изменения в определении задач и направлений деятельности органов внутренних дел. Создание колоссального аппарата НКВД СССР и принятие чрезвычайного законодательства означало иные, чем в предыдущий период, условия работы милиции.
Историография. Анализ исследований данной темы позволяет сделать выводы о степени её научной разработанности.
С конца 1950-х годов при определенных внутриполитических изменениях повысилась научная значимость трудов и их объективность в освещении сложных процессов общественного развития. Расширению и углублению знаний способствовало обращение историков к фондам государственных и ведомственных архивов.
В работах Б. Н. Морозова, Е. Г. Гимпельсона, И. И. Минца, Е. Н. Городецкого раскрыты проблемы становления советской государственности и милиции как ее составной части.
М. П. Ирошниковым проанализирован состав центрального советского государственного аппарата по данным переписи 1918 года, в том числе Народного комиссариата внутренних дел. Основой для изучения правового положения милиции в первые годы советской власти являются его подсчёты, что в числе декретов, принятых с лета 1918 года по весну 1920 года, 8,1% составляли акты, посвященные вопросам охраны революционного порядка, законности и правосудия, всего 155 документов2.
Значительное число исследований посвящено истории становления и развития советской милиции в первые годы советской власти в целом по стране. В одних организация и деятельность милиции изучаются в историческом аспекте (А. Е. Трусов, В. Н. Прокопенко, В. М. Романов, А. П. Максименко, С. В. Би-ленко, В. В. Власенков, Г. И. Резниченко и др.)3, а в других - в историко правовом аспекте (В. П. Портнов, М. М. Славин, Л. А. Смирнова, Р. С. Мулу-каев, А. Я. Малыгин, И. С. Карликова, М. А. Уваров, С. В. Недобежин, В. М. Шамаров, П. Ю. Кучеров, В. В. Макеев и др.)1. В этих работах всесторонне рассмотрены вопросы становления советской милиции: её организационно-правовые основы, основные этапы развития, структура, кадры, условия труда и быта милиционеров, их профессиональная подготовка, политико-воспитательная работа, основные направления оперативной и административной деятельности, укрепление связей с общественностью в деле охраны правопорядка.
В ряде исследований (А. Т. Скилягин, М. И. Еропкин, Л. Л. Попов, Н. П. Максименко, Е. А. Слепнев, Ф. X. Ахмадеев, Н. Н. Карташов, и др.) первое десятилетие советской милиции занимает особое место и рассматривается как первый этап, заложивший основы для развития милиции в последующем2.
Большое число архивных документов по организации и деятельности милиции в первое десятилетие советской власти было введено в научный оборот в работах В. Н. Прокопенко, В. М. Романова, М. И. Еропкина, Л. Л. Попова, Р. С. Мулукаева, С. В. Биленко1.
В последние годы появилось немало публикаций, в которых органы внутренних дел России рассматриваются в широкой исторической ретроспективе, начиная с XVII века или даже с IX века. История советской милиции в 1917— 1927 годах, а также с 1928 по 1934 год выделяется как важные и самостоятельные этапы в истории органов внутренних дел. Особо подчёркивается уникальность деятельности милиции по сравнению с другими этапами существования правоохранительных органов2.
Основная группа исследований освещает опыт регионального строительства советской рабоче-крестьянской милиции в первое десятилетие советской власти. Подробно изучены особенности ее организации и деятельности в Петрограде (Ленинграде) и Москве3. Значительное число архивных документов по перестройке аппарата и деятельности ленинградской милиции в 1930-е годы введено в научный оборот в работах Н. С. Крапивиной1. Раскрыты процессы становления и развития органов милиции и в других регионах страны2. Публикации позволяют достаточно широко представить особенности развития органов милиции, а также увидеть схожие проблемы в их организации и деятельности, что важно использовать при сравнении с материалами Новгородской губернии, а в дальнейшем округов и районов Ленинградской области.
Процесс организации новгородской милиции исследован в книгах М. Н. Петрова. Первым специальным исследованием была работа «На страже законности и правопорядка»1. В ней были определены основные этапы развития и деятельности новгородской милиции по борьбе с преступностью за период с 1917 года, рассмотрены основные документы органов центральной власти по формированию милиции, а также нормативные акты губернских советских учреждений по организации милиции; приводились впервые архивные документы и материалы. В следующей книге «Детектив длиною в жизнь»2 проблемам формирования и деятельности милиции на Новгородской земле был посвящен раздел. Наиболее значимым изданием является сборник документов «Новгородские полиция, милиция и органы внутренних дел: 1733-2000 годы»3, которым в научный оборот введен большой массив документов из местных и центральных архивохранилищ.
Отметим также публикации А. С. Минченкова, посвященные участию милиции в борьбе с бандитизмом и террористическими формированиями, осуществлявшими рейды по территории Псковской и Новгородской губерний в 1922 году4.
Необходимо отметить, что научные работы, опубликованные вплоть до конца 1980-х годов, проходили жесткое редактирование и выводы авторов заведомо не могли расходиться с положениями официальной истории КПСС и СССР. Лишь в последние полтора десятилетия возникли условия для ломки господствовавших идеологических догм и стереотипов, введение в научный оборот ранее закрытых для публикации документов с грифом «Секретно», осмысление противоречивого пути органов внутренних дел.
Обзор историографии исследуемой темы позволяет сделать вывод о том, что достаточно изучены проблемы становления советской государственности, сложности становления и этапы развития милиции в первое десятилетие советской власти, изменения структуры, решение кадровых вопросов, условий труда и быта милиционеров, их профессиональной подготовки и политического воспитания, основные направления оперативной и служебной деятельности. Обобщен опыт деятельности милиции в период существования советского государства и первое десятилетие рассматривается как важнейший этап, заложивший основы для развития милиции.в последующем. Освещен опыт регионального строительства советской рабоче-крестьянской милиции в период её организационного оформления. В то же время процессы реформирования органов охраны порядка в период с 1927 года по 1934 год подробно и детально в исследованиях не рассматривались.
Анализ научного изучения истории новгородской милиции в 1917-1927 годах позволяет сделать вывод о достаточном уровне исследования ее развития, в то же время недостаточно исследован период деятельности и реформирования милиции с 1928 года по 1934 год. Ряд крупных проблем и частных вопросов нуждается в комплексном историческом исследовании.
Цель диссертации - изучить законодательную базу центральных и местных органов управления и на основе анализа правовых актов выяснить регламент формирования, а в последующем и перестроек аппаратов милиции и уголовного розыска, построение деятельности органов охраны общественного порядка, порядок и принципы формирования кадров. Необходимо рассмотреть взаимоотношения этих аппаратов с Главным управлением рабоче-крестьянской милиции, Народным комиссариатом внутренних дел, Объединенным государственным политическим управлением, судом и прокуратурой. В области административного строительства изучить отношения милиции с советскими и партийными учреждениями; рассмотреть процесс формирования роли РКП(б) -ВКП(б) в деятельности милиции. В сфере кадровой политики необходимо исследовать особенности подбора кадрового состава при отсутствии преемствен ности с полицией дореволюционной России и народной милицией Временного правительства, выявить роль и последствия проводимой кадровой политики. Представляется немаловажным установление причин высокой текучести кадров, уровня профессиональной подготовки сотрудников милиции и уголовного розыска. Нужно подробно изучить процессы реорганизации и перестройки аппаратов милиции и уголовного розыска в период с 1927 по 1934 годы, когда Новгородчина входила в состав Ленинградской области в связи с недостаточным исследованием указанного периода. Важно исследовать принципы подбора кадров, уровень профессиональной подготовки личного состава, а также уровень финансового обеспечения деятельности милиции и уголовного розыска. Изучение особенностей формирования милиции и уголовного розыска позволило сделать выводы о направлениях их формирования, перестройки и реорганизаций, правового обеспечения их деятельности, роли и месте в системе правоохранительных органов.
Решение поставленной цели потребовало привлечение широкой источни-коеой базы, различных по характеру опубликованных и неопубликованных материалов и документов. Информативны по своему содержанию опубликованные документы, отражающие вопросы организации и деятельности советской милиции или затрагивающие их в масштабах всей страны и Новгородской губернии1 .
Периодические издания центральных органов власти - «Административный вестник», «Бюллетень НКВД РСФСР», «Вестник Комиссариата внутренних дел», «Власть Советов. Периодическое издание НКВД РСФСР», «Известия ЦИК СССР», «Сборник приказов и циркуляров Главного управления РК мили ции при СНК РСФСР», «Сборник приказов и циркуляров Главного управления рабоче-крестьянской милиции», Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР, Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР несут в себе богатый фактический материал и отражают своеобразие эпохи1. Анализ их документальной базы позволил дополнить выводы об особенностях процесса формирования и правового обеспечения деятельности новгородской милиции.
Ценным источником являются «Исторические очерки новгородской милиции», составленные в 1922 году начальником губернского управления рабоче-крестьянской милиции Морозовым. В очерках рассматривается процесс построения новгородской милиции за время с октября 1917 года по конец 1922 года с позиций очевидца и активного участника событий .
Основной группой источников стали неопубликованные документы, находящиеся в Государственном историческом архиве Новгородской области (ГИАНО), Государственном архиве новейшей истории Новгородской области (ГАНИНО), Отделе специальных фондов Информационного центра Главного управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области (ОСФ ИЦ ГУВД).
В диссертации использованы неопубликованные документы, выявленные автором по 31 фонду и десяткам дел отдельного хранения.
В ГИАНО исследованы документы фондов Новгородского губернского исполнительного комитета совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, Новгородского и Боровичского окружных исполнительных комитетов, административного отдела Новгородского губисполкома, административных отделов Новгородского, Маловишерского, Старорусского и Демянского уездных исполкомов, административного отдела Новгородского окружного ис полнительного комитета, отдела управления Новгородского губисполкома, Новгородского губернского управления рабоче-крестьянской милиции, новгородского губернского прокурора, управлений рабоче-крестьянской милиции города Малая Вишера, Мстинского района Новгородского округа, Боровичской уездной и городской милиции, 1-го и 2-го отделений милиции Новгорода, 33-ей Новгородской отдельной милиционной бригады, управлений промышленной милиции Маловишерского и Старорусского районов, управлений ведомственной милиции торфоразработок станции Чудово, лесозавода № 21 станции Волхов и фабрики «Пролетарий», управления новгородской железнодорожной и речной милиции. Фонды включают в себя документы, относящиеся к непосредственной деятельности милиции, личные дела сотрудников, делопроизводство.
В этих фондах выявлены и исследованы различные акты центральных и местных органов власти: приказы, циркуляры, разъяснения, постановления, резолюции съездов, инструкции, циркулярные письма. Информативны материалы внутриведомственного делопроизводства органов милиции: отчёты о деятельности, акты ревизионных проверок, статистические сведения, переписка по служебным вопросам, наряды приказов, циркуляров, отношений, рапорты начальников, статистические сводки и сводки об оперативном положении обслуживаемых местностей, заключения проверок и обследований, протоколы заседаний, выводы различного рода служебных комиссий, планы политпросветра-боты, сметы доходов и расходов, анкеты и списки личного состава, сведения о заработной плате сотрудников, данные об их вооружении и нормах снабжения, договора на формирование ведомственной милиции, протоколы собраний коллективов милиции и др.
В ГАНИНО были исследованы документы фондов Новгородского губернского комитета РКП(б) - ВКП(б), Новгородского и Боровичского окружных комитетов ВКП(б), Новгородского, Боровичского, Валдайского, Маловишерского, Крестецкого, Старорусского, Демянского уездных комитетов РКП(б) -ВКП(б), Чудовского районного комитета ВКП(б). Важной составляющей стали резолюции партийных конференций, протоколы заседаний партийных органов, переписка комитетов РКП(б) - ВКП(б) с милицией и уголовным розыском, указания губкома партии укомам по вопросам работы с милицией, резолюции губкома, протоколы собраний ячеек РКП(б) - ВКП(б) губернской, уездных, городских, районных, окружных управлений и отделов милиции, отношения, доклады о деятельности милиции и уголовного розыска, информационные сводки милиции, справки органов госбезопасности о состоянии милиции и др.
В ОСФ ИЦ ГУВД были исследованы документы из фонда начальника административного отдела Ленинградского областного совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, уполномоченного НКВД РСФСР по Ленинградской области, управления РКМ Ленинградской области. К делам этих категорий исследователи новгородской милиции, как правило, ранее обращались эпизодически.
В фонде выявлены и исследованы приказы об установлении или изменении структуры областного и низовых аппаратов милиции, о правах и обязанностях административных отделов и отделений, о результатах обследования деятельности районных и окружных управлений милиции, об утверждении штатного расписания и введении новых должностей, порядке приема на службу в милицию, поощрении и премировании сотрудников, установлении ставок заработной платы, порядке привлечения их к дисциплинарной и уголовной ответственности, о формировании новых отделов и перестройке отдельных звеньев милицейского аппарата, о недочетах в деятельности управлений, об объявлении нормативных актов центральных органов власти и порядке их выполнения, о разделении полномочий, о порядке организации и деятельности ведомственной милиции, о подготовке личного состава. Для изучения деятельности милиции огромное значение имеет изучение инструкций, детально регламентирующих производство отдельных действий или направлений деятельности, по дознанию, делопроизводству, ведению учетов преступлений, порядке заключения договоров по ведмилиции. Особое значение имеют акты областного управления, регламентирующие порядок реорганизации низовых милицейских аппара тов при проведении изменений в административно-территориальном делении страны.
Эти документы позволили значительно расширить источниковую базу, ввести в научный оборот новые материалы, сделать выводы об особенностях организации и основных направлениях деятельности новгородской милиции.
Методологическим принципом исследования является общенаучный диалектический метод познания. Главные методы определялись целями и задачами исследования и характером привлекаемых источников. Проблемно-исторический и сравнительно-исторический метод использован для характеристик общего и особенного в масштабах страны и региона, поиска закономерностей в ходе исторического развития, выявления причинно-следственных связей. Для обработки наиболее распространённых и типовых видов источников использовался статистический метод.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основе целостного поискового подхода к проблеме и новизны источниковой базы определены и изучены вопросы регионального опыта организации и правового обеспечения деятельности милиции в 1917-1934 годах. Существующие работы базируются на методах исторического исследования. В настоящей работе дается анализ деятельности, формирования милиции с учетом анализа законодательства, действовавшего в исследуемый период. В работе проанализировано правовое обеспечение процессов формирования милиции, проводимых реорганизаций и перестроек милицейских аппаратов, подбора и формирования кадров, финансового обеспечения деятельности и личного состава. Подробно рассмотрены особенности правового положения советской милиции на Новгородчине в 1917 году, особенности процесса ее реформирования в 1918-1920 годы. Изучены пути формирования органов охраны общественного порядка в период с 1921 года по 1927 год, особенности регионального строительства милицейского аппарата. Подробно рассмотрены процессы, происходившие в аппаратах милиции и уголовного розыска в период с 1927 года по 1934 год во время проведения изменений в административно-территориальном делении страны и их положительные и негативные последствия в деятельности органов охраны общественного порядка в регионе. Подробно изучены принципы подбора кадрового состава, мероприятия по улучшению качества кадров и последствия их проведения, а также проводимой кадровой политики. Исследована проблема отсутствия правопреемственности между советской милицией и правоохранительными органами дореволюционной России, последствия проводимой кадровой политики по вытеснению из органов милиции лиц, служивших в правоохранительных органах до революции. Исследовано влияние уровня финансового обеспечения на состояние личного состава, его уровень профессиональной подготовки, последствия проводимой финансовой политики в отношении органов охраны общественного порядка Новгородчины.
Практическая значимость исследования определяется тем, что его выводы могут быть использованы при изучении общих вопросов становления и развития милиции в масштабах страны, в качестве составной спецкурса по истории, правовому положению правоохранительных органов и личного состава, при подготовке курсантов в учебных заведениях МВД РФ, студентов исторической и юридической специальностей в университетах и институтах, в пропаганде исторических знаний.
Апробация результатов исследования проведена в выступлениях на региональных научных конференциях «XX век. Политическая история Новгородской области», Великий Новгород, 2001 год, «Документальное наследие Новгорода и Новгородской земли. Проблемы сохранения и научного использования», Великий Новгород, 2002 год, «Правоохранительная деятельность в Новгородской области. История и современность», Санкт-Петербург, Великий Новгород, 2004 год, «Прошлое Новгорода и Новгородской земли», Великий Новгород, 2004 год. Основное содержание диссертации опубликовано в пяти статьях. Ряд документов, выявленных автором, использованы в сборнике «Новгородская полиция, милиция и органы внутренних дел. 1733-2000 годы».
Создание рабочей милиции
Октябрьская революция привела к ломке всего уклада общественно-экономической и политической жизни России. В стране утверждалась диктатура пролетариата, политической формой которой явилась республика Советов. Одной из важнейших задач стало обеспечение общественного порядка.
Уже 4 ноября 1917 года1 председатель Совнаркома В. И. Ленин обратился к населению с призывом сплотиться вокруг советов и «установить строжайший революционный порядок», беспощадно подавлять «попытки анархии» со стороны врагов революции .
До создания аппарата НКВД многие его функции выполняли военно-революционные комитеты, в ведении которых находилась охрана революционного порядка.
8 ноября 1917 года в Новгороде так же был создан военно-революционный комитет, который выпустил листовку о том, что «принял на себя охрану личной и имущественной безопасности граждан, порядка в городе и его окрестностях», и предупредил, что контрреволюционные организаторы и агитаторы, хулиганы, погромщики, спекулянты, картёжники, скупщики и продавцы краденого, продавцы спиртных напитков и другие преступники «будут преследоваться мерами беспощадной революционной строгости без всякого снисхождения». В частности, за продажу спиртных напитков предусматривался штраф или принудительные работы на две-четыре недели. Кража, продажа и покупка казённых вещей карались тюремным заключением либо принудительными работами на срок от одного месяца до полугода; за грабёж эта мера увеличивалась вдвое . Военно-революционный комитет осуществлял охрану порядка, личной и имущественной безопасности граждан в Новгороде до организации советской милиции в декабре 1917 года.
В числе одного из первых нормативных актов, принятых правительством, было Постановление НКВД от 28 октября 1917 года «О рабочей милиции»1, в котором указывалось, что формировать рабочую милицию могут только советы рабочих и солдатских депутатов; в своей деятельности она подчиняется исключительно органам исполнительной власти. Все гражданские и военные власти обязаны были оказывать содействие её вооружению и снабжению техническими силами, вплоть до снабжения казённым оружием. Принятие указанного нормативного акта было вызвано необходимостью скорейшего формирования органов охраны общественного порядка в связи с ростом преступности и отсутствием органов власти на местах.
Постановление НКВД от 28 октября 1917 года являлось правовой основой формирования органов охраны порядка - милиции, по своей юридической природе являлось актом центрального органа государственного управления, это был правовой акт, обладавший учредительной силой. Безоговорочно был решен вопрос о полном подчинении рабочей милиции органам государственной власти - советам, а не органам старого самоуправления, но не был разрешен вопрос о народной милиции, созданной после Февральской революции 1917 года. М. И. Еропкин отмечает, что в акте НКВД речь идёт только о рабочей милиции, о советах в городах. Решение вопроса об охране порядка и формировании органов охраны общественного порядка в сельской местности постановление не да-вало . Об этом свидетельствуют и архивные документы: все решения о формировании милиции принимались городскими советами рабочих и солдатских депутатов.
Становление структуры органов милиции и уголовного розыска
После окончания Гражданской войны правовую систему и государственный аппарат необходимо было приспособить к мирным условиям.
В связи с переходом к нэпу в стране осуществилась реформа правовой системы. В ходе этой реформы получила юридическое оформление метаморфоза, заключавшаяся в том, что партия, выступавшая в принципе за отмирание государства, превратила его в орудие своей диктатуры. В праве государство как бы идентифицировалось с рабочим классом: государство выступает защитником интересов рабочего класса, а право охраняет, прежде всего, интересы государства. Формула - защищая интересы государства, право защищает интересы трудящихся - позволила исключить из области охраняемых правом общественных отношений интересы личности, соответствующим образом направляя деятельность правоохранительных органов. Составным элементом реформы стала реорганизация правоохранительных органов. Для неё характерно значительное сохранение черт, присущих периоду «военного коммунизма», Гражданской войны. Свидетельством слабости государственности, показателем неэффективности системы органов отраслевого управления является возложение на милицию многочисленных обязанностей по содействию другим наркоматам и ведомствам, что занимало до половины всего выполнявшегося ею объема работы. Сложное взаимодействие потребностей экономического развития (в том числе, обусловленных внешним фактором) и интересов укрепления политической власти определило формы и пределы реорганизации системы правоохранительных органов. Те звенья, которые предназначались для обеспечения государственной безопасности, сохранили в видоизмененной форме все атрибуты и правомочия периода «военного коммунизма» и были укреплены. Органы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью были ослаблены как путем резкого сокращения штатов, так и в результате передачи их содержания на местный бюджет. В период нэпа получил широкое распространение правовой нигилизм, проявлявшийся не только на различных уровнях партийных и государственных органов, но и в среде руководителей и сотрудников правоохранительных органов. Законодательное оформление статуса милиции как исполнительного органа соответствовало понятию «вспомогательный», или «подсобный» орган, как это закреплялось рядом ведомственных актов. В результате нарушения принципа социалистической справедливости проблема кадров милиции обострилась до такой степени, считает А. Я. Малыгин, что последняя была не в состоянии удовлетворять возложенные на неё обязанности.
Перестройка органов НКВД РСФСР осуществлялась в соответствии с решениями партии и началась после XII съезда РКП(б), который принял решение об улучшении работы государственного аппарата, его упрощении, удешевлении, устранении бюрократических извращений и излишеств. Перестройка милиции шла по нескольким направлениям. Прежде всего необходимо было выработать организационную структуру, укрепить взаимодействие с другими правоохранительными органами и общественными формированиями. Изменения системы органов внутренних дел обусловливались рядом обстоятельств: проводившимся режимом экономии, курсом на сокращение административно-управленческих расходов, передачей содержания ряда государственных органов на местный бюджет, отказом от чрезвычайщины, во многом оправданной в условиях Гражданской войны, а также необходимостью охраны общественного порядка в городах и сёлах, борьбы с преступностью, охраной собственности, личной и имущественной безопасности граждан. Именно этими направлениями в проводимой политике объясняются все проводимые структурные преобразования.
Реорганизация новгородской милиции на основе окружного деления
До августа 1927 года органы охраны общественного порядка существовали в губернии, уездах, волостях. В соответствии с постановлением ВЦИК РСФСР от 1 августа 1927 года в результате переименования Северо-Западного края была образована Ленинградская область, в состав которой вошла Новгородская губерния. Территория губернии была поделена на два округа - Новгородский, состоявший из 19 районов, и Боровичский - из 13. При перестройке административного аппарата были проведены значительное сокращение штата и аттестация сотрудников. Возникла следующая схема административно-территориального деления: область - округ - район. После проведения районирования тяжесть всей оперативной работы была перенесена на районные отделения, вплоть до участковых милиционеров. 1 октября 1927 года было объявлено о ликвидации губернского адмотдела и организации взамен его Новгородского окружного административного отдела. Устанавливалась следующая его структура: общий подотдел, ЗАГС, подотделы милиции и уголовного розыска, отделение ведомственной милиции, инспекция мест заключения, бюро принудительных работ, резерв, ведомственная милиция Новгорода и отделение Новгородской городской милиции. Одновременно было объявлено об организации районных адмотделений. В их штат входили начальник, агент уголовного розыска, милиционер, делопроизводитель, а в Новгородском и Чудовском РАО ещё и конторщица. Почти сразу же после образования округов изменяется структура милицейских аппаратов: в январе 1928 года объединены Новгородское районное адмотделение с Новгородским городским отделением милиции, а в марте - то же проведено в городах Старой Руссе и Малой Вишере. В июне ведомственная милиция передается в ведение Новгородской городской милиции1. Указанные решения обусловлены проведением государственной политики по удешевлению содержания аппарата. Следует учитывать, что при проведении реорганизации на места не рассылались указания или инструкции о порядке образования округов и окружных административных отделов, регламентирующих их структуру, штаты, не предусматривалось центральными нормативными актами и объединение низовых милицейских аппаратов.
В связи с ликвидацией Новгородской губернии на ее территорию распространялись все решения по Северо-Западному краю и Ленинградской области. 2 августа 1927 года Уполномоченный Народного комиссариата внутренних дел по Северо-Западному краю издал приказ об утверждении Временного положения о правах и обязанностях административных отделений районных исполко-мов Северо-Западного края . Они принимали меры по охране порядка и безопасности, борьбе с преступностью, проводили мероприятия по укомплектованию, обучению и снабжению милиции. Адмотделения выполняли предупреждение, обнаружение и расследование преступлений, производство дознания, содействие в борьбе с беспатентной и беспошлинной торговлей, укомплектование и учёт личного состава, руководство строевой и специальной подготовкой, службой, проводили политико-воспитательную работу, надзирали и инструктировали милицию, отвечали за снабжение довольствием, укомплектование и учёт конского состава, организацию и руководство ведомственной вооружённой охраной, создание приемочно-испытательных комиссий, назначение и утверждение подчиненных ему сотрудников.
