Содержание к диссертации
Введение
РАЗДЕЛ 1. Трансформация системы властных отношений в условиях утверждения новых принципов российской государственности 28-82
РАЗДЕЛ 2. Формирование аппарата исполнительной власти в условиях административных реформ 1991-1999 гг 83-142
РАЗДЕЛ 3. Кадровая политика и социальные характеристики государственного аппарата Российской Федерации в 1991-1999 гг 143-188
Заключение 189-195
Список источников и литературы 196-210
- Трансформация системы властных отношений в условиях утверждения новых принципов российской государственности
- Формирование аппарата исполнительной власти в условиях административных реформ 1991-1999 гг
- Кадровая политика и социальные характеристики государственного аппарата Российской Федерации в 1991-1999 гг
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена стремительно растущим в- последние годы научно-историческим и общественным интересом к вопросам реформирования российской политической системы, изучение которых объективно предполагает обращение к осмыслению исторического опыта ее эволюции.
В данной связи представляется особенно важным то, что радикальные изменения, происходившие в. России на протяжении 90-х годов XX века, привели к коренной перестройке всей социально-политической системы общества. При этом преобразования неизбежно затронули и сферу государственного управления, непосредственно отразились на порядке формирования и особенностях деятельности государственного аппарата.
Прежде всего, происходившие изменения были связаны с ликвидацией монополии на власть коммунистической партии, которая на протяжении более 70лет определяла основные направления внутренней и внешней политики в развитии .страны, являлась основным стержнем государственной власти.
Политическая трансформация российского общества, сопутствующие ей демонтаж партийных структур, кардинальные изменения в системе политико-административного управления, одним из ключевых направлений которых стало формирование и развитие- качественно нового аппарата государственного управления, осуществлялись, по сути, стихийно, вне концептуально продуманной программы реформ. Это привело к разрушению всей системы государственного управления, утрате его целостности, эффективности. Отмеченные негативные моменты, в конечном счете, дезориентировали процесс выработки стратегии развития России.
Между тем, происходящие социально-экономические и политические изменения в российском обществе объективно требовали адаптации системы
государственного управления к новым социально-политическим условиям, ее рационализации, повышения эффективности управленческой деятельности, серьезной перестройки государственного аппарата управления, привлечения на государственную службу высококвалифицированных специалистов.
Актуальность создания современного государственного аппарата, на основе дебюрократизации социальной жизни и повышения эффективности государственного управления, была отмечена в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1994-2007 годов. Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»,1 обозначившая ключевые приоритеты реформы государственной службы, ее основные этапы, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года фактически положили начало активным реформаторским мероприятиям в государственно-служебной сфере." Процесс реформирования государственного аппарата является одним из основных звеньев административной реформы, указ о проведении которой был подписан Президентом Российской Федерации 23 июля 2003 года.3 В данной связи, реально продолжающийся сегодня процесс реформирования государственного аппарата требует дальнейшей активизации научных исследований данного блока проблем, изучения исторического опыта его формирования на начальной стадии реформ в 1990-е годы.
Несмотря на известные позитивные перемены, и сегодня задачи административного реформирования не получили еще достаточного подкрепления в политико-правовом, организационном и кадровом отношениях. До сих пор организация государственного аппарата, его
1 Российская газета. 2003. 23 ноября.
" Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» № 824. Российская газета. 2003. 25 июля.
кадровая основа далеко не в полной мере соответствуют характеру современных требований. Более того, по определению В.В. Путина: «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач». Они пока не позволяют обеспечивать адекватную реализацию экономической политики, в частности, эффективно управлять государственной собственностью, способствуют развитию коррупции.
Актуальность исследования процессов формирования нового государственного аппарата в России дополнительно усиливается тем обстоятельством, что в последние десятилетия происходило его значительное усложнение. Организационное становление новых структур государственного аппарата шло как на федеральном, так и на региональном уровнях. Концептуальные проблемы разрешались на основе разработки и принятия ряда законодательных актов, определяющих функциональные задачи отдельных звеньев госаппарата, отношения между служащими, государством и обществом, а также права и обязанности лиц, занимающих государственные должности.
Сегодня успех дальнейшего реформирования российского общества и возрождения России в немалой степени зависит от повышения эффективности государственной системы управления, превращения ее в гибкую, способную к саморазвитию структуру. В связи с этим на данном этапе реформ объективно повышается роль государственной бюрократии. Напротив, преуменьшение ее роли, недооценка возможностей административно-управленческого персонала, а такжеего неэффективное использование отрицательно сказываются на ходе реформ.
При анализе степени разработанности проблемы следует, учитывать несколько существенных обстоятельств. Прежде всего,
Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Международная жизнь. 2002. №5. С. 5-7.
несмотря на большой объем имеющейся научной литературы, состояние ее научной разработанности вряд ли можно признать удовлетворительным. Главная причина этого заключается в том, что сам объект исследования максимально приближен к современности и имеет краткую историю - менее двух десятков лет, в течение которых историография поставленного вопроса не успела сложиться в самостоятельное направление исторической науки. Кроме того, очевидная злободневность вопросов реформирования российского государственного аппарата И' его административно-правового регулирования в условиях радикальных политических реформ, сопровождавшихся серьезными кризисными явлениями в сфере организации государственного управления, обусловила зачастую чрезмерную полемическую заостренность многих публикаций. Данное обстоятельство не способствовало повышению научного уровня появлявшихся исследований, спокойному, последовательному и непредвзятому анализу накопленного исторического опыта.
Следует также учесть, что процесс становления и реформирования государственного аппарата в современной России - явление сложное и многоаспектное. Постоянные изменения в данной сфере, с одной стороны, общая значимость государственно-служебной проблематики в условиях модернизации российской государственности - с другой, обусловили то обстоятельство, что практически любое серьезное исследование политических процессов в постсоветской России в той или иной степени касалось вопросов модернизации и реформирования государственного аппарата. В данной связи отличительной особенностью исследования проблем реформирования системы органов государственной власти и управления стало обращение к данной проблематике специалистов различных отраслей - историков, юристов, политологов, социологов и пр.,
а также постепенное возрастание значимости междисциплинарных исследований.
Систематизация и научный анализ литературы по теме диссертации позволили дифференцировать историографию и выделить в ней несколько направлений.
Первое направление составили труды общего плана, исследующие проблемы эволюции политической системы России, демократизации, учитывающие политические реалии современной России. Их характеризует широкий спектр концептуальных подходов и, соответственно, ярко выраженная дискуссионность. В основе большей части подобного рода публикаций лежат транзитологические схемы, рассматривающие эволюцию российской политической системы как движение к демократии через постепенную «трансформацию» российской государственности и приспособление ее к новым условиям.5
Вместе с тем, довольно популярными являются также различные вариации концепции «разрушающегося тоталитаризма», основанные на признании неготовности постсоветского общества к успешной демократизации.6 Определенное значение для осмысления проблем
5 Основы демократии и власти/ Под ред. Еськова Г.С. М., 1993; Социальное управление
в России: теория, история, практика. СПб., 1996; Халипов В.Ф. Халипова Е.В. Власть.
Политика. Государственная служба. М., 1996; Краснов М. Правовое государство:
десяшлетняя эволюция российской государственности. М., 2001; Савенков Р.В.
Полиіическая система постсоветской России: Тенденции, противоречия, пути
стабилизации. Дисс. ...канд. полит, наук. Воронеж, 2003; Сунгуров АЛО. Функции
политической системы: от застоя к постперестройке. СПб., 1998; Уфимцев В.В.
Проблемы социального управления в условиях модернизации политического режима.
Екатеринбург, 1998; Бехтерев С.Л. Политическая система современной России: оиьп
исторического исследования: Региональный аспект. Дисс. ... докт. ист. наук. Ижевск,
2004; Демократия в современной России: опыт, проблемы. Сб. статей. Чебоксары, 2007;
Зеленко Б.И. Демократический транзит в России: социально-политические аспекты. М.,
2007; Россия политическая. М., 1998; и др.
6 Пути российского посткоммунизма: Очерки. М., 2007; Зотова З.М. Влас і ь и
общество: проблемы взаимодействия. М., 2001; Мокшин М.В. Власть в асимметричной
современной России. Архангельск, 2007; Шнайдер Э. Политическая система
Российской Федерации. М., 2002; и др.
российской модернизации имеют также публикации, акцентирующие внимание на самобытности российской властной традиции.
В частности, помимо теории тоталитаризма для понимания причин воспроизводимости российской политической традиции в условиях посткоммунистического перехода может, по-видимому, использоваться и концепция «Русской Системы» Ю.Пивоварова и
А.Фурсова, в кратком виде изложенная в уже упоминавшейся статье. Суть этой концепции в том, что Русская Система представляет собой устойчивый социальный порядок, основанный на взаимодействии трех составляющих ее элементов. Это Власть, которая является единственно значимым социальным субъектом, Популяция, т. е. население, утратившее качества субъектности, и Лишний Человек. Последний термин относится как к индивидам, так и к социальным группам, которые не были «перемолоты» Властью и не стали ее органом, но не остались при этом и частью Популяции. В дальнейшем, развивая эту концепцию, Пивоваров, ссылаясь на работу Ольги Бессоновой, пришел к выводу о цикличном характере развития Русской Системы. При этом циклы предопределяются периодами «сдачи» и «раздатка» в российской экономике, под которыми эти авторы понимают процессы перераспределения собственности и иных активов при решающей роли государства.9
Согласно данному подходу «...очередной переходный период закапчивается. Россия, использовав для модернизации раздаточной экономики институты и механизмы рыночного хозяйства западного типа и для модернизации Русской Системы институты и механизмы
Пивоваров Ю.С. Фурсов А.И. «Русская система» власти как попытка понимания русской истории// Полис. 2001. №4; Лукьянова Е.А. На стыке эпох и континентов. К истории российской государственности. М., 2002; Семенов В.М. Власть в эгноисторическом пространстве России. М., 2006; и др. 8 Пивоваров Ю. С, Фурсов Л. И. Указ. соч.
Бессонова О. Э. Институты раздаточной экономики России. Новосибирск, 1997. с. 19.
публичной политики, «возвращается» на круги своя. При этом, стремясь «соответствовать» современному миру, задающему в нем тон Западу, решая попутно свои (точнее: господст вующих групп) задачи, Россия сохраняет определенные элементы как «рынка», так и публичной политики. Но они встроены в модернизированные и довольно серьезно трансформированные раздаточную экономику и Русскую Систему».
Второе направление образуют труды, воссоздающие историю российского политического процесса в 1990-е годы, в том числе, показывающие специфику организации и, особенно, текущей деятельности государственного аппарата, природу аппаратных явлений, их объективную обусловленность интересами различных социальных групп и слоев. Они также содержат интересные данные о наиболее заметных переломных моментах в политическом курсе страны, непосредственно отражавшихся как на государственном строительстве в целом, так и на административной политике.
Несмотря на наличие в данных трудах вполне определенных политических пристрастий авторов, работы данного плана дают богатый фактический материал, позволяющий составить представление о характере постсоветских реформ. В рамках данного направления отметим большой блок работ, посвященных отдельным этапам реформирования политической системы.12
Пивоваров Ю. С. Русская политическая традиция и современное і ь. М., 2006. С. 235.
Современная политическая история России (1985-1998 годы). Т.1. М., 1999; Млечин Л.М. Формула власти: От Ельцина к Путину. М., 2000; Время собирать камни: Сильное государство - гарантия прав человека, прав народов/ Общ. ред. Ю.В. Скокова. М., 1996; Россия: Новый этап неолиберальных реформ: Социальная и социально-политическая ситуация в России в первой половине 1997 года. М., 1997; Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М., 1999; Илюхин В. Обвиняется Ельцин... М., 1999; Рыжков В.А. Четвертая республика: Очерк политической истории современной России. М., 2000; Леонов Н.С. Крестный путь России. 1991-2000. М., 2002; и др. ' Короева И.Д. КПСС и трансформация общественно-политической системы СССР: 1985-1991 гг. Дисс. ...канд. ист. наук. М., 2004; Малхозова Ф.В. Конституционно-политический кризис в России 1992-1993 гг. Дисс. ... канд. ист. наук. М., 2005; и др.
!
В силу специфики прежней политической модели, отличительной чертой которой было максимальное огосударствление всех сторон жизни общества, прежде всего, экономической, особое внимание исследователей привлекли вопросы «отхода» государства от непосредственно отраслевого управления и формирования рыночной модели государственного регулирования.
При этом в основном ученые фиксировали несовершенство нового аппарата управления, неэффективность государственного регулирования, а также различного рода негативные явления сращивания власти и бизнеса.14
Третье направление составил большой массив публикаций, посвященных общим проблемам эволюции российских властных структур.15 В начале 1990-х годов авторы таких работ в основном были поглощены критикой советской административно-командной системы. Однако со второй половины 1990-х гг. в центре внимания оказались вопросы «борьбы за власть, борьбы на взаимное уничтожение», неизбежно воздействовавшей на политико-правовую систему, ее организаци онно-кадровую структуру.
Отмеченные работы существенно дополняют и конкретизируют труды, непосредственно исследующие различные аспекты формирования государственного аппарата, определения компетенции различных его
May Н.А. Экономика и власть. Политическая история экономической реформы в России, 1985 - 1994 гг. М., 1995; Попов В.В. Государство, демократия и экономический рост. М., 2003; Кондрачук В.В. Государство и бизнес в современной России: политический коніекст. М., 2006; Шамхалов Ф.И. Собственность и власть. М., 2007; Хоффман Д. Олигархи: богатство и власть в новой России. М., 2008;
Волков В.В. Силовое предпринимательство. СПб., 2002; Барсукова СБ. Теневая экономика и теневая политика: механизм сращивания. М., 2006; и др.
Трансформация системы властных отношений в условиях утверждения новых принципов российской государственности
По общему признанию большинства экспертов, вне зависимости от их политических пристрастий и убеждений, к середине 1980-х гг. советское общество в своем развитии подошло к определенному внутреннему рубежу, когда необходимость кардинальных перемен стала залогом успешного развития в будущем.
В данный период своего расцвета советский тоталитаризм представлял собой целостное явление. Как отмечал один из крупнейших исследователей тоталитарных систем Раймон Арон: «...определяя тоталитаризм, можно, разумеется, считать главным исключительное положение партии или огосударствливание хозяйственной деятельности, или идеологический террор. Но само явление получает законченный вид только тогда, когда все эти черты объединены и полностью выражены».
Однако именно в это время необходимость реформ осознавалась все более ясно, причем и в «партийных верхах». В силу характера сложившейся в стране системы власти реальная возможность действия появилась лишь после смены партийного руководства в 1985 году. С приходом к руководству КПСС М.С., Горбачева вопрос о модернизации режима приобрел должную актуальность.
Однако о модернизации политической системы СССР речь поначалу не велась. В принципе, новый руководитель ограничивался традиционными рассуждениями о дальнейшей демократизации в контексте привычного «расширения прав» и «повышения самостоятельности» Советов. Сам Горбачев позже признавал, что на первых порах предусматривалось осуществить лишь «совершенствование устоявшегося за последние десятилетия общества и выправление отдельных деформаций социализма». Лишь по мере выяснения все более очевидного провала в организации, «ускорения» экономического развития страны активность реформаторов была переключена на сферу политических реформ. При этом в качестве идеологии перестройки первоначально был избран «недеформированный сталинизмом ленинизм» или, по выражению Саквы, «новый тип демократического социализма, фокусирующий внимание на единстве либеральной демократии и социалистической риторики».
Более того, позднесоветская бюрократия фактически обнаружила намерение править в обществе, где, с одной стороны, сохранялись бы базовые принципы коммунистической системы - иерархичность, корпоративные привилегии, централизация, но, с другой стороны, партийное и советское чиновничество, освобожденное от обусловленных идеологией экономических ограничений, накладываемых на нее этой системой, получило бы полное право извлекать прибыль из своего статуса в государственном аппарате.
Нужно признать, что новый курс, особенно по мере нарастания внутриполитического и экономического кризиса в СССР встречал все более серьезное сопротивление в руководстве КПСС, выступавшей в качестве «ядра» советской политической системы. Партийная вертикаль пронизывала всю систему институтов власти, предприятий и учреждений страны сверху донизу, придавая государственной организации целостный характер. В данной ситуации Горбачев попытался организовать общественное давление на консерваторов внутри КПСС и, прежде всего, ее аппарата снизу через некоторые попытки преодоления отчуждения человека от политики. На это и были направлена политическая реформа, осуществлявшаяся в СССР в 1988-1991 гг. и, в итоге, завершившаяся полным провалом и распадом единого государства.
Революционные потрясения 1991 г. уничтожили власть КПСС как горизонтальной интегрирующей государственной корпорации. При этом, с одной стороны, отраслевые и территориальные бюрократические корпорации, которые быстро трансформировались под влиянием формировавшихся рыночных отношений и стремительной коммерциализации, оказались предоставленными самим себе.
С другой стороны, уже принятие декларации о государственном суверенитете России и избрание Б.Н. Ельцина президентом Российской Федерации привели к ситуации двоевластия в стране. Для разрешения этой проблемы требовались нестандартные решения. В частности, В.Б. Кувалдин предложил формулу исторического компромисса в процессе перехода к демократии, суть которой состоит в следующем: «коммунисты признают, что старую систему необходимо демонтировать, оппозиция признает, что демонтаж системы - это не разрушение до основания, а мирный переход от старого к новому».61
Формирование аппарата исполнительной власти в условиях административных реформ 1991-1999 гг
Глубокие изменения основ политической системы российского общества в начале 1990-х годов обусловили неизбежность осуществления не только экономических и социальных реформ, не только последовательного совершенствования основных ветвей власти, но и проведения масштабных административных преобразований, направленных на формирование эффективного аппарата исполнительной власти. При этом их особенностями- являлась постепенность, осознания самой необходимости административной реформы, а также непрерывность осуществлявшихся изменений.
В принципе, в рамках развернувшегося процесса российской суверенизации, начало преобразований в указанной сфере относилось еще к 1990 году. Уже в июле 1990 года был принят Закон «О республиканских1 министерствах и государственных комитетах РСФСР»,156 который предусматривал создание системы органов исполнительной власти суверенной России. Связанные с этим законом изменения стали началом глобального поворота от отраслевого управления к функциональному, от прямого администрирования к правовому регулированию. Новый вариант управления отличался принципиальным отходом от отраслевого принципа построения системы управления, а также организацией функциональной системы управления на основе разделения государственного и производственно-коммерческого регулирования.
К примеру, созданное в это время в рамках новой схемы управления Министерство транспорта Российской Федерации сохранило за собой только лишь функции государственного регулирования процесса эксплуатации автомобильного транспорта. Министерство стало формировать концепции развития транспортно-дорожного комплекса, формировать и проводить в жизнь единую научно-техническую и социальную политику в области транспорта, транспортной экологии и безопасности движения; разрабатывать проекты, законодательные и подзаконные акты, стандарты, нормативы, определяющие порядок функционирования всех видов транспорта и транспортных организаций, независимо от их формы собственности. Оно сосредоточилось на разработке экономических и правовых механизмов, реализующих документы нормативного характера, касающиеся транспортно-дорожного комплекса. Министерство ориентировалось также на разработку целевых государственных программ в области транспортно-дорожного комплекса, обосновывало потребность госбюджетного финансирования этих программ, разрабатывало требования к уровню подготовки кадров для транспортно-дорожного, комплекса, требования к технике, эксплуатационным материалам, технологическому оборудованию и технологиям, применяемым на автомобильном транспорте. В то же. время, функции производственно-коммерческого регулирования перестали входить в компетенцию государственных структур и стали прерогативой непосредственно предприятий.
Как отмечалось в докладе на заседании коллегии, посвященной 10-летию создания Министерства 14 июля 2000 года: «по сути, это была радикальная реформа в управлении транспортом. Как и всякая реформа подобного рода, она не была гладкой, безболезненной, не обошлась без противоречий и издержек. Но главная идея - переход к управлению транспортом как единой инфраструктурной системой - была и остается единственно верной, отвечающей стратегическим интересам России».158
Кадровая политика и социальные характеристики государственного аппарата Российской Федерации в 1991-1999 гг
Исследуя проблемы формирования государственного аппарата Российской Федерации в 1990-е годы, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что в наследие от советской модели новому государству не досталось не только сколько-нибудь адаптированных к условиям рыночного общества и правового государства организационных структур, но и полная правовая неопределенность института государственной службы. В основу кадровой политики в советской государственно-управленческой практике был положен дискреционный принцип, то есть принцип усмотрения. При этом нормативно-институциональной основой управления кадрами являлась партийно-советская номенклатура, обеспечивавшая ведущую роль комитетов КПСС в назначениях на все ответственные должности не только в государственном аппарате, но и в общественных организациях.
Лишь в конце 1980-х годов в СССР была, наконец, признана необходимость политико-правового оформления института государственной службы. Работа над союзным законом о государственной службе началась. При этом был даже составлен его первоначальный проект, но в 1991 г. СССР прекратил свое существование, что затормозило начавшуюся работу.
В итоге, после распада СССР формирующаяся российская государственность столкнулась с фактическим отсутствием каких-либо правил в организации государственно-служебной сферы, хотя от степени совершенства и развитости института государственной службы, разработанности государственно-служебного законодательства в значительной мере зависит то, насколько государственный аппарат действует в государственных интересах, находится под контролем общественных структур. Вместе с тем, в новых условиях выяснилось, что, несмотря на внешне стройную партийно-государственную кадровую политику в стране накопилось немало проблем. В первую очередь к ним следует отнести неупорядоченность отношений в модернизируемом государственном аппарате, отсутствие должной инициативы при снизившемся уровне исполнительской дисциплины, неготовность к работе в условиях демократического общественного устройства.
Наряду с этим, к ним добавлялись многие новые трудности, связанные с тем, что во многом стихийно разрушилась десятилетиями складывающаяся система государственной службы. Это ухудшило ее качественные характеристики. В частности, была нарушена отработанная система межрегиональной и внутриведомственной ротации кадров. В данной связи остро встала проблема повышения профессионализма с учетом современных требований, в том числе, адаптации государственных служащих к условиям рынка и демократии.
Таким образом, в условиях постсоветской России, когда КПСС была лишена властных функций, а в стране развернулся стремительный распад прежних номенклатурных структур, возникла очевидная необходимость законодательного оформления данных изменений, создания нормативно-правовой базы для регулирования государственно-административной работы. В это время усиливаются голоса сторонников реформы государственного аппарата, в частности, через разработку нового служебного законодательства.272 О необходимости определить статус госслужащих поставил вопрос Съезд народных депутатов Российской Федерации." С этого времени началась длительная подготовка аналогичного российского закона. В 1991-1994 годы ряд новых нормативно-правовых актов (в основном, Указов Президента Российской Федерации), регулирующих государственно-служебные отношения, увидел свег, однако, эти акты принимались без специально разработанного плана реформирования государственной службы, без четкого представления об этапах и сути нововведений в государственно-служебной сфере. Заметим, также, что эти процессы сопровождались активно развернувшейся в 1992-1993 годах борьбой между Съездом народных депутатов Российской Федерации и Президентом в условиях перманентных изменений Конституции и ускоренного преобразования исполнительной власти.
