Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Историография и источниковая база исследования темы 23
1. Историография проблемы 23
2. Характеристика основных источников 40
Глава II. Государственный совет в системе высших и цен тральных органов власти 84
1. Формирование и эволюция правовых основ законосовещательной (законодательной) деятельности Государственного совета в военной сфере 84
2. Отношения Госсовета с высшими и центральными учреждениями в области решения проблем армии и флота 132
Глава III. Военно-бюджетная деятельность Государственного совета 153
1. Роль Госсовета в формировании бюджетов Военного и Морского министерств в 1810 - начале 80-х гг. XIX в 153
2. Характерные черты военно-сметной работы Госсовета в 80-х гг. XIX — начале XX вв 217
Глава IV. Законодательное регулирование Государственным советом решения проблем армии и флота 258
1. Влияние Госсовета на совершенствование управления и функционирования армейских и флотских структур, казачьих войск 258
2. Правовое обеспечение Госсоветом решения социальных проблем Вооруженных Сил 299
Глава V. Роль Государственного совета в совершенствовании института воинской повинности 343
1. Упорядочение Госсоветом рекрутской организации наборов в 1810 - конце 60-х гг. XIX в 343
2. Развитие Советом системы всесословной воинской повинности в 70-х гг. XIX - начале XX вв 390
Заключение 447
Источники и литература 486
Приложения 513
- Историография проблемы
- Формирование и эволюция правовых основ законосовещательной (законодательной) деятельности Государственного совета в военной сфере
- Роль Госсовета в формировании бюджетов Военного и Морского министерств в 1810 - начале 80-х гг. XIX в
Введение к работе
Реформы в России 90-х годов ушедшего XX века, коренным образом изменившие государственный строй страны, вызвавшие неоднозначную оценку и реакцию в мире, российском социуме, определенную социальную напряженность в нем, сменились в начале нового столетия относительной стабилизацией общественной жизни и системы власти.
Однако этот стабилизационный ресурс непрочен, а перспектива начатых и, в большинстве случаев, пока незавершенных реформ, в том числе и в военной сфере, не ясна. Формированию продуманной концепции развития Вооруженных Сил на ближайшие годы и десятилетия мешают острая нехватка денежных средств, межведомственные разногласия и отсутствие единства взглядов среди крупных государственных политиков, руководства военного ведомства по проблемам бюджетных ассигнований, военного управления и комплектования армии и флота, социальной защиты военнослужащих.
Исторический опыт свидетельствует, что квинтэссенцией различных подходов и взглядов должна стать связующая различные министерства и учреждения позиция высших государственных инстанций (в современной России -Президента России и Федерального Собрания). По своему положению они предназначены для выполнения такой объединяющей функции. Практические потребности законодательного и управленческого обеспечения функционирования Вооруженных Сил настоятельно требуют от них и других участников военных преобразований выверенное™ действий, скрупулезного изучения исторических результатов и положительных примеров государственного строительства в России и СССР. Исследование военной составляющей деятельности Государственного совета (1810-1917 гг.) и Государственной думы (1906-1917 гг.) является существенной мотивированной потребностью в теоретическом осмыслении перспектив военного реформирования нынешней России. Диссертантом уже проанализирована военная проблематика в работе дореволюционной Госу дарственной думы первых четырех созывов . Изучение функционирования Госсовета России в решении правовых вопросов Вооруженных Сил является составной частью ретроспективного анализа, предпринятого автором с целью научного осмысления военно-исторического наследия высших законосовеща-тельных (законодательных) органов власти самодержавной России .
Помимо вышеперечисленного актуальность исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, до настоящего времени отсутствует системное научное осмысление и обобщение практики решения Государственным советом дореволюционной России военных и военно-морских вопросов. К их проблемной части относятся: своеобразие правового поля деятельности учреждения в изучаемой исследователем области; военно-бюджетное, законодательное, административно-судебное и контролирующее направления функционирования Совета; эффективность решения Госсоветом военной и военно-морской проблематики и прочее.
Функционирование Государственного совета фактически в роли верхней палаты первого в России органа национального представительства (с 1906 г.) позволяет воспроизвести объемную картину решения в верхних эшелонах власти конкретных задач, постоянно возникавших на пути эволюции Вооруженных Сил в течение длительного периода времени.
Во-вторых, существует настоятельная необходимость дать адекватную историческому времени оценку деятельности Госсовета в военной области, с уяснением роли и места данного учреждения в системе военно-законодательного процесса России. Причем, по мнению диссертанта, данный процесс нельзя ограничивать лишь рамками функционирования Военного и Морского министерств под императорским началом. Он включал проектную деятельность большого числа государственных органов. Среди них следует назвать целую группу высших и центральных учреждений, министерств России, интересы которых непосредственным образом или в определенной степени соприкасались с военными ведомствами. Наряду с Госсоветом, Сенатом, Комитетом министров сюда входили министерства: внутренних дел, государственных имуществ, иностранных дел, полиции, путей сообщения, финансов, юстиции и др. Правовая практика втягивала их в единое законопроектное творчество с Госсоветом, выстраивая тем самым сложную систему взаимосвязей, в определенной степени характерных и для современных отношений между структурами российской власти.
В-третьих, анализ функционирования Госсовета в военной области позволяет провести сравнительные параллели с законосовещательной (законодательной) практикой учреждений разных эпох российской государственности, современного российского парламента.
В условиях осуществления организационных и управленческих преобразований в высших представительных инстанциях, силовых органах власти современной России определяющую роль начинают играть факторы, обеспечивающие эффективность военно-политического курса страны, оптимизацию структурных образований и повышение профессионального уровня их специалистов. Многое здесь зависит не только от слаженной работы представительных органов, но и от обеспечивающего их деятельность аппарата («канцелярии») в условиях обозначившейся тенденции роста законодательного потока документов через парламентские структуры.
В-четвертых, важной задачей исторического и правового воспитания российских граждан, личного состава армии и флота является формирование уважительного отношения не только к Конституции России, но и к ее государственным органам власти прошлого и настоящего.
Во многом благодаря средствам массовой информации, прежде всего телевидению, сегодня в российском обществе работа парламента представляется как череда политических заявлений и эпатажа, скандалов и рекламных акций. Между тем законотворческая работа - а это основная работа парламентариев -тяжелый процесс, достаточно трудоемкий и длительный по времени. В ходе его осуществляется поиск компромиссов и наиболее эффективных с государственной точки зрения решений. А, как известно, в обществе, в том числе в армейских кругах, существуют различные мнения, подчас диаметрально противоположные, о способах решения той или иной проблемы. К тому же законотворческая деятельность - это весьма неблагодарный труд, основную часть которого, как правило, широкая российская общественность не видит.
Все это непосредственным образом относится к более чем десятилетнему сроку деятельности палат современного Федерального Собрания. За это время комитетом Совета Федерации по обороне и безопасности, комитетом Государственной Думы по обороне проделаны значительные объемы работ в области законодательного обеспечения функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации. К настоящему времени создана правовая база и в области самой обороны. Приняты и вступили в действие основополагающие законы. Прежде всего, это федеральный конституционный закон «О военном положении», федеральные законы «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «Об альтернативной гражданской службе» и ряд других.
Безусловно, развитие системы законодательства в армейской и флотской областях требует его дальнейшего совершенствования: внесения изменений и дополнений в действующие, создания новых законодательных актов. И многолетняя деятельность дореволюционного Государственного совета позволит ответить на некоторые возникающие проблемы, а иногда и направить творческую законодательную мысль в оптимальном русле, учитывая многовековые особенности государственной организации нашей страны.
В-пятых, потребности законодательной работы, перестройки военно-бюджетной организации обусловливают необходимость пристального изучения, а в некоторых случаях и заимствования исторического опыта Государственного совета, координировавшего военно-законопроектный процесс различных ведомств. В первую очередь это касается отработанных им процессуальных параметров при рассмотрении правовых актов, значимость которых не потеряла актуальности и на сегодняшний день. Среди них назовем, в частности, законопроект «о военной замене» (обсуждавшийся в госсоветовских департаментах в 1868 г.), по которому в 1868-1873 гг. в российской армии существовал институт военных заместителей (поступавших на службу по контракту); проекты об альтернативной службе отдельных религиозных групп страны (к примеру - меннонитов в 1875-1883 гг.).
В-шестых, историческая справедливость настоятельно требует изучения и освещения деятельности членов Госсовета, отсутствие знаний о которых делает понимание долголетней законопроектной работы Совета в истории России неполным. Наряду с яркими и неординарными личностями, достаточно известными сегодня, речь идет о противоречивых, порой амбициозных сановниках (в том числе - в генеральских чинах). Анализ их участия в работе департаментов, различных комиссий, общем функционировании Совета органично дополняет страницы истории высшего законосовещательного (с 1906 г. -законодательного) органа власти. А само внушительное количество назначенных и избранных членов Госсовета (более 850 человек) за 1810-1917 гг. позволяет направить сегодня творческий поиск на плодотворное исследование государственной деятельности многих из них в персональном плане.
Степень научной разработки проблемы и концепция исследования
Научная проблема заключается в существовании объективно появившихся в историографии отечественной истории вопросов, связанных с ролью высших государственных законодательных (законосовещательных) структур вла сти в военной области, исследование которых представляет научный и практический интерес.
В концептуальном плане автор исходит из положения, что военно-бюджетная и военно-законодательная деятельность была в числе важных направлений работы Государственного совета в течение всего периода его существования - с 1810 по 1917 гг., поскольку российская государственность в это время имела весомо обозначенную военную составляющую. Последняя, в свою очередь, являлась существенной частью функционирования высших и центральных структур власти. Военная составляющая деятельности Госсовета проявлялась в многоаспектном плане - как важнейшая часть укрепления государственной системы страны, традиционных устоев жизни общества, системообразующая основа обеспечения порядка, безопасности в государстве, управления, так и не менее важная часть обеспечения функционирования составных элементов военной организации государства. В первую очередь это касается Вооруженных Сил, их бюджетного финансирования, правовых основ деятельности. Госсовет, по сути дела, стал органом власти, выполнявшим многофункциональные задачи в армейской и флотской областях, последовательно отстаивавшим общегосударственные интересы с учетом ведомственных потребностей, объединившим усилия различных министерств, учреждений в подготовке законодательных актов.
Историографический анализ свидетельствует о том, что до настоящего времени она оставалась вне поля зрения историков как специальный объект исследования. Отдельные аспекты проблемы представлены в работах Н.М. Кор-кунова, В.Г. Щеглова, П.А. Зайончковского, СВ. Мироненко1.
В ходе исследования возникла проблема методологического характера в области применения понятийного аппарата, современных терминов в анализе исторической деятельности Государственного совета в области проблематики Вооруженных Сил России.
Диссертант полагал, что деятельность Госсовета напрямую была связана с военной политикой Российского государства в XIX — начале XX вв.
Под военной политикой понимается система общественных взглядов, отношений и учреждений, а также определяемая ими деятельность государства и его отдельных структур, других социально-политических институтов общества, направленные на создание, подготовку и применение военной силы в политических целях1.
Сферу действия военной политики составляют властные отношения, непосредственно связанные с войной и армией. В качестве субъектов военной политики в диссертации рассматриваются верховная власть России в лице императора; органы высшей (в том числе — Госсовет) и исполнительной государственной власти; отдельные руководители, принадлежавшие к сановному миру Госсовета и по своему профессиональному статусу призванные принимать ответственные решения или же имевшие, в силу тех или иных причин, прямое влияние на монарха и императорскую семью.
Объектами военной политики были сферы жизни общества, непосредственно влиявшие на военную мощь страны, военное строительство.
Вооруженные Силы в диссертации представляются важнейшей составной частью военной организации государства. Этот термин впервые введен Ф. Эн-гельсом для обозначения армии и флота . С 1858 г. он применялся в России и потому в ретроспективном плане термин соответствует понятийно-категориальному аппарату, использовавшемуся в изучаемое исследователем время. Так, во второй половине XIX в. Вооруженные Силы России состояли из постоянных войск (в том числе - на регулярной основе) и ополчения, которое созывалось лишь в чрезвычайных обстоятельствах. Постоянная часть Воору женных Сил представляла собой сухопутные войска и ВМФ. В свою очередь, сухопутные войска были представлены: армией, пополняемой ежегодными наборами со всей империи; запасом армии, предназначенным для приведения войск в «полный состав» и состоящим из личного состава, уволенного из войск до выслуги окончательного срока службы; казачьими войсками; войсками, состоящими из «инородцев» (т.е. уроженцев окраин страны, представителей национальных меньшинств). Военно-Морской Флот состоял из действующих команд и запаса флота1.
Термин «деятельность» трактуется автором как специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Всякая деятельность включает в себя цель, средства, результат и сам процесс деятельности. Причем неотъемлемой характеристикой последней является ее осознанность2. Деятельность Госсовета в исследовании рассматривается как система проработки военно-законодательных (сферы управления, социальная, воинской повинности) и бюджетных вопросов, позволявшая активно влиять на ход военного строительства и его результаты. Под военно-законодательной деятельностью Госсовета понимается законотворческая деятельность данного органа власти по регулированию отношений в сфере строительства, функционирова-ния Вооруженных Сил . Под военно-бюджетной (военно-сметной) деятельностью подразумевается деятельность Госсовета, направленная на выделение в законодательном порядке части государственного бюджета на нужды Вооруженных Сил в течение финансового года4.
Цель исследования заключается в том, чтобы через системный анализ военно-бюджетной и военно-законодательной составляющих деятельности Го сударственного совета показать его действительную роль в области строительства Вооруженных Сил России в XIX - начале XX вв. В диссертации поставлены следующие задачи:
1. Провести историографический анализ изучаемой проблемы, дать развернутую характеристику источниковой базы ее исследования.
2. Изучить эволюцию правовой базы полномочий и деятельности Государственного совета в военной сфере за весь период его существования.
3. Исследовать характер взаимоотношений Госсовета, его департаментов, комиссий и монархов, высших и центральных органов власти в военной области.
4. Проанализировать фактический вклад Госсовета в решение исследуемых проблем Вооруженных Сил на основе изучения механизма и хода рассмотрения армейских и флотских вопросов в департаментах, комиссиях, присутствиях, общих собраниях законосовещательного (законодательного) органа власти в различные периоды его истории.
5. Выявить содержание, характер и степень решения военно-бюджетных дел департаментским составом Госсовета в различных условиях проводимой верховной властью финансово-бюджетной политики. Изучить эволюцию и непосредственное содержание рассматриваемых Госсоветом структур бюджетов Военного и Морского министерств.
6. Исследовать динамику военно-законодательной деятельности Совета в рассмотрении его департаментами, комиссиями проблем, связанных с управленческим процессом и организацией армейских и флотских структур, казачьих войск, социальным обустройством офицерского состава, нижних чинов и их семейств.
7. Определить эволюцию направленности решения в Госсовете вопросов комплектования армии и флота нижними чинами.
8. Изучить деятельность членов Госсовета, игравших заметную роль в Госсовете и решении военных вопросов.
9. Обобщить опыт работы Госсовета, сделать научно-обоснованные выводы, извлечь уроки и на этой основе сформулировать практические рекомендации, которые могут быть полезны в ходе военного строительства в Российской Федерации, деятельности представительных и исполнительных органов власти, укреплении связей Министерства Обороны с государственными и общественными структурами Российской Федерации.
Объектом исследования является Госсовет в системе высших и центральных органов власти Российской империи.
Предметом исследования выступают технология, основные направления работы Госсовета, его департаментов, комиссий, комитетов, в области бюджетного финансирования и правового обеспечения строительства Вооруженных Сил.
Хронологические рамки определяются сроком функционирования Государственного совета - 1810-1917 гг. Диссертант исходит из того, что время начала деятельности Госсовета следует относить к 1810 г., хотя в исторической литературе существуют два взгляда на дату учреждения Госсовета, то есть начального рубежа нашего исследования, в отличие от бесспорного мнения о 1917 г. - последнем годе деятельности Совета.
До конца XIX столетия дата образования Госсовета однозначно трактовалась 1 января 1810 г., несмотря на то, что в 1801-1809 гг. был организован и функционировал Непременный совет. С этой датой связывала его появление и советская историческая школа. Убежденным приверженцем данной точки зрения был сам М.М.Сперанский, который показывал незначительную роль в делах государственного управления такого «безгласного, произвольного, неопределенного учреждения», каким являлся Непременный совет. Он всячески оберегал образ появившегося Госсовета, указывая на высокое значение нового «установления» .
В канун 50-летнего юбилея Госсовета помощник статс-секретаря этого учреждения П.Н. Даневский с разрешения Александра II напечатал «Список председателей и членов Госсовета в первое пятидесятилетие со времени его учреждения с 1 января 1810 года по 1 января 1860 года». А через четыре года, опять же по повелению императора, историк-архивист Н.В. Калачев приступил к составлению систематического описания документальной базы архива Госсовета. Среди прочих задач на него было возложено и описание бумаг «со времени образования Госсовета в нынешнем его значении в 1810 году»1.
Проводил принципиальную разницу между двумя учреждениями и историк В.А. Бильбасов. Их «разум», значение и цели, считал он, совершенно различны, в Госсовете же всегда «элемент государственный господствует над личным». А Непременный совет, как и «установления» послепетровского XVIII в., - образование «особенное, даже случайное». Здесь «элемент личный господствовал над государственным». В Манифесте от 1 января 1810 г. об образовании Госсовета Непременный совет назван, вместе с его предшественниками, «временным и преходящим». Более того, в официальных императорских документах марта-апреля 1801 г. Непременный совет «государственным» наименован не был. Он мог называться «государственным», делал вывод Бильбасов, лишь в «общем смысле, как Александр I назвал государственным и павловский Совет, но не в специальном смысле, соединяемом с Госсоветом» .
На рубеже XIX-XX вв., в связи с приближавшимся столетием Госсовета, вопрос о его учреждении (в 1801 или в 1810 гг.) оживленно обсуждался в высшей бюрократической среде, рассматривался Особым совещанием и был решен в пользу первой даты. Акт 1810 г. трактовался как реформа учреждения, созданного в 1801 г. Новый взгляд получил обоснование в ряде исторических работ. Так сформировалась вторая позиция.
Существенную роль в становлении и обосновании второй точки зрения сыграло юбилейное издание, подготовленное рядом историков и чиновников Госканцелярии «Государственный совет. 1801-1901 гг.». В сборнике разделялись образы екатерининского Совета и «детища» Александра I в 1801 г. Деятельность второго учреждения, в отличие от первого, была установлена конкретным законом, определен очерченный круг его дел, что, в конечном счете, вводило новое образование в состав российского управления. В официальном журнале своего первого заседания Непременный совет наименован «Государственным советом». Такое же наименование было присвоено ему в утвержденной императором форме присяги для членов Совета. Затем, отмечали авторы, постоянно в журналах Совета и указах Александра I он именовался Государственным советом .
Поддерживал новую официальную трактовку и ординарный профессор Демидовского юридического лицея В.Г. Щеглов. Он считал, что и Непременный совет 1801 г., и Госсовет 1810 г. по существенным основаниям своего устройства есть две формы одного и того же высшего законосовещательного учреждения в царствовании Александра I. Во вторую эпоху его реформ Госсовет только получил более правильную, систематическую организацию, «основанную на начале законности»2.
Исторические разработки последних лет несколько подкрепили вторую з точку зрения .
Представляется, что научные разногласия по поводу времени образования Госсовета носят не собственно исторический, а скорее — историко-юридический характер. Правовые аспекты, отдельные детали, приводимые в доказательствах, не в состоянии решить основной вопрос - о времени появления Госсовета. Государственно-правовая полемика - дело бесконечное, и каждая сторона может найти еще массу частных положений в свою пользу. Более того, история не оставила решающего аргумента, которым можно было воспользоваться выразителям той или иной позиции. Да, и Непременный совет, и Госсовет нашли каждый свое место в истории как два отдельных учреждения, пусть даже очень похожих друг на друга1.
Непременный совет - узкий круг назначенных Александром I лиц, с явным преобладанием аппаратно-канцелярских служб и собственно бюрократического начала над сферой полномочий членов Совета. В свою очередь, Госсовет уже включал 35 человек, здесь создаются несколько рабочих департаментов, в которых начинается тщательная проработка законодательных и бюджетных материалов, что принципиальным образом отличает эти два образования. Появление департамента военных дел привело к плановой постановке военной тематики в стенах нового учреждения.
Тем самым, по нашему мнению, уместно хронологические рамки изучаемого Госсовета определять 1810-1917 гг.
Методологические основы исследования. Сложность и неизученность проблемы предопределили непростой путь поиска подходов, принципов и методов для решения задач и достижения целей диссертации.
Диссертант учитывал взгляды историков определенных школ и направлений в отечественной историографии: государственной, либеральной, консервативной2, советской3 (последняя представлена разработками в рамках формаци-онного подхода) по проблеме органов власти в дореволюционной России. При исследовании содержания деятельности Госсовета в области укрепления Вооруженных Сил принимались во внимание подходы, связанные с:
а) либерально-формационной позицией в объяснении исторического, в том числе государственного развития страны ;
б) позицией одной доминирующей черты российского общества, пронизывающей всю его историк) - власти в российской истории (Ю.С. Пивоваров, А.И. Фурсов)2;
в) своеобразными альтернативными взглядами (в первую очередь в их либеральных вариантах)3.
Большое значение для изучения госсоветовской проблематики имел и психологически - личностный подход к истории. Непосредственная роль конкретных лиц в истории, их влияние на ее ход поистине впечатляющие. Причем, в трудах ученых ощущается плюралистический и многофакторный личностный подход. Вышло немало книг о либералах, консерваторах, военных деятелях -членах Госсовета.4 По существу в последние годы произошла переоценка роли практически всех крупных фигур в отечественной истории в сторону объективности, взвешенности, отказа от идеологических стереотипов.
Авторский подход заключается, главным образом, в определении совокупности методов, приемов исследования, его историографической и источни-ковой базы, позволяющих достичь цели и выполнить задачи диссертации.
Преимущество было отдано системному анализу, в основе которого лежит рассмотрение деятельности Госсовета в контексте функционирования высших и центральных (в том числе военных) структур власти, а также их членов как государственных и военных деятелей. Причем Совет рассматривался как целостное образование, а его деятельность — через работу подразделений департаментов, присутствий, комиссий, комитетов. Автор применял общенаучные методы - логический, классификации.
Диссертант использовал полидисциплинарный подход. Наряду с применением исследовательского инструментария и собственно исторических принципов и методов (историзма, компаративизма, периодизации, актуализации, экстраполяции, синхронного, диахронного и ретроспективного) используются элементы исследования историко-правового характера.
Принцип историзма позволяет познать явление в его становлении и развитии, в органической связи с порождающими его условиями, исследовать формирование Госсовета и решаемые им задачи в тесной связи с многовековой практикой военно-законодательного дела в высших структурах власти России, определить направления его функционирования в рассматриваемый период.
Хронологический метод и метод периодизации предполагают изучение последовательного во времени развития событий и его структуризирования. Они применялись в процессе аналитической работы над идущим из года в год законопроектным и военно-бюджетным делопроизводством в Совете в царствование различных монархов. В ходе исследовательского процесса применялись и элементы компаративизма, когда аналитический материал о деятельности Совета сравнивался с практикой военно-государственного строительства в Европе.
Синхронный метод использовался диссертантом при изучении одновременных действий высших и центральных органов власти по решению важнейших проектов законодательных актов, предпринимавшихся усилий по исправлению тяжелой бюджетной обстановки в области финансирования Вооруженных Сил. В свою очередь диахронныи метод позволял определять качественные изменения в правовой сфере работы Совета, характере его непосредственной деятельности.
Диахронныи метод сопряжен с методом актуализации, когда для рассмотрения выделяются наиболее важные вопросы в законопроектном и воєнно бюджетном процессе на различных этапах истории Госсовета. Метод актуализации сыграл важную роль при формулировании уроков деятельности исследуемого учреждения.
В диссертации особое внимание уделялось ретроспективному методу, предполагающему моделирование (общую характеристику) законотворческого процесса, описание его в конкретно-историческом времени во всем многообразии.
Наряду с этим диссертантом применялись специальные методы, присущие отраслям исторической науки - историографии, источниковедению и библиографии.
Научная новизна диссертации состоит как в самой постановке научной проблемы, так и в результатах ее исследования. Она заключается в следующем:
во-первых, в отечественной исторической науке впервые проведен системный анализ военно-бюджетной и военно-законодательной деятельности Госсовета России в XIX - начале XX вв. К тому же исследование способствует формированию направления в историографии отечественной истории в области изучения военной составляющей в деятельности высших и центральных органов власти, законодательных (законосовещательных) учреждений России;
во-вторых, в соответствии с современными подходами осуществлен научный анализ историографии проблемы, представлена ее авторская периодизация и характеристика;
в-третьих, в научный оборот вводится значительное число новых архивных материалов, неизвестных ранее научной общественности, а также опубликованных, но недооцененных по значимости правовых актов Российского государства рассматриваемого периода, что значительно расширяет объем знаний о своеобразии функционирования государственных структур страны, правового обеспечения армейской и флотской жизни, позволяет скорректировать ряд устоявшихся оценочных суждений в отечественной историографии проблемы;
в-четвертых, проведен анализ деятельности Госсовета по обеспечению важнейших сфер строительства Вооруженных Сил по временам царствования императоров, дана авторская оценка роли Госсовета в данном процессе;
в-пятых, исследование деятельности Госсовета осуществлено в контексте функционирования других высших и центральных органов власти и взаимодействия с ними в производстве дел военного назначения. Такое расширение исследовательского ракурса помогает полнее уяснить управленческий процесс в стране в XIX - начале XX вв. и позволяет определить тенденции в деятельности Госсовета по совершенствованию Вооруженных Сил;
в-шестых, исследован механизм рассмотрения военных и военно-морских вопросов в Госсовете, других высших и центральных органах власти за длительный период отечественной истории;
в-седьмых, изучена эволюция подходов членов Госсовета, его департаментов, комиссий, присутствий к проблеме решения правовых вопросов Вооруженных Сил, представлены позиции противоборствующих сторон, их аргументация в ходе обсуждения законодательных проектов, что обусловило показ государственной деятельности крупных и ярких личностей Совета;
в-восьмых, в диссертации отражено авторское видение проблемы и ряда вопросов, не нашедших достаточно полного освещения в исторической литературе. В первую очередь это касается: правовых основ и особенностей функционирования Госсовета в военной области в контексте отечественных исторических традиций и европейских заимствований; характерных черт во взаимоотношениях Госсовета и монархов, структур власти в процессе законотворческой деятельности; роли Совета в проработке военно-бюджетных проектов в период 1810-1917 гг.; анализа эволюции структуры бюджета Военного министерства и характеристики его как бюджета содержания, а не развития армии в течение XIX столетия; особенностей рассмотрения в Госсовете военно-управленческих и социальных вопросов Военного и Морского министерств; многоаспектной тематики в обсуждении проблем воинской повинности в департаментах Совета и пр.;
в-девятых, на основе изучения исторического опыта функционирования Госсовета в исследуемой области сформулированы теоретические выводы, извлечены уроки и высказаны практические рекомендации, которые могут быть учтены политическими и военными деятелями в организации государственного строительства в современных условиях. К тому же выделены новые перспективные направления исторических исследований, требующие углубленной разработки.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:
1. Выводы и положения анализа отечественной историографии проблемы.
2. Результаты исследования правовых основ деятельности Госсовета в решении армейских и флотских вопросов, его места и роли в военном строительстве в России XIX — начала XX столетий.
3. Итоги научного анализа характера и эволюции отношений Госсовета с императором, государственными структурами в военной сфере.
4. Характеристика выявленной в ходе исследования технологии работы Госсовета, его департаментов, присутствий, комиссий, комитетов, политических группировок в рассмотрении бюджетных проблем и проблем финансирования Вооруженных Сил.
5. Результаты анализа законотворческой деятельности Госсовета в военно-управленческой, социальной областях, решении казачьих вопросов, проблем воинской повинности.
6. Общие оценки -механизма и итогов рассмотрения законопроектов и непосредственных проблем армии и флота в Госсовете.
7. Авторские суждения по ряду вопросов и аспектов в исследованной области, слабо изученных или по которым имеются различные точки зрения.
8. Оценки деятельности членов Госсовета, департаментов и других структурных подразделений учреждения, их руководителей, хода законопроектной борьбы в Совете исследуемого периода.
9. Сформулированные выводы, уроки из опыта функционирования Госсовета, научно-практические рекомендации.
Цель и задачи исследования определили структуру диссертации. Она состоит из введения, пяти глав (каждая включает два параграфа) и заключения, списка использованных источников и литературы, содержит 28 приложений.
Апробация исследования и публикации по теме. Основные положения диссертации, выводы и. практические рекомендации были изложены соискателем в докладах, научных сообщениях в Академии военных наук, на кафедрах истории и гуманитарных и социально-экономических дисциплин Военного университета. С научными сообщениями автор выступал перед офицерами, служащими Вооруженных Сил Российской Федерации, Пограничной службы ФСБ: в Генеральном штабе, Главном штабе ВВС, ряде управлений Министерства Обороны, пограничных учебных заведениях; в ходе занятий в системе общественно-государственной подготовки и учебного процесса в Военном университете, Академии предпринимательства при Правительстве г. Москвы, Российском государственном социальном университете.
Всего исследователем использованы материалы более 680 дел 79 фондов четырех центральных архивов и двух отделов рукописей библиотек гг. Москвы и Санкт-Петербурга.
Основные научные результаты диссертации опубликованы: Дегтярев А.П. Деятельность Государственного совета России в области бюджетного финансирования и комплектования армии и флота (1810-1917). Монография. — М.: Военный университет РФ. - 2004 (17,2 п.л); Дегтярев А.П. Государственный совет М.М. Сперанского и его правовые полномочия // Закон и право. - 2004. - № 9. - С. 76-78 (0,5 п.л.); Дегтярев А.П. Переход к всесословной воинской повинности и дебаты в Государственном совете России // Военно-исторический жур нал. - 2005. - № 1. - С. 59-63 (0,5 п.л.); Дегтярев А.П. Государственный совет и Вооруженные Силы России (1810-1917): к постановке проблемы исследования: научная статья. - М: Военный университет РФ. - 2002 (2,3 п.л.); Дегтярев А.П. Военные преобразования в России в 1905 - 1912 гг. // Военные реформы России: история и современность. - М.: Гуманитарная академия ВС. - 1992 (0,25 п.л.); Дегтярев А.П. (в соавторстве). Государственные думы России: учебное пособие. - М.: Военный университет РФ. - 1995 (4,75 п.л.; авт. - 3 п.л.); Дегтярев А.П. Военные проблемы в деятельности Государственной думы России (1906 — 1917гг.): историографический очерк. - М.: Армия и общество. -2000 (1 п.л.); Дегтярев А.П. Государственная дума и пограничная стража (1906 -1917 гг.) // Вестник границы России. - М.: Граница, 1996. - № 5 (0,25 п.л.); Дегтярев А.П. (в соавторстве). Россия в войнах и вооруженных конфликтах. -М.: Граница, 2004 (15,4 п.л.; авт. - 8 п.л.); Военная энциклопедия: В 8 т. - Т. 7. - М.: Воениздат, 2003 (авт. - 0,5 п.л.); Военная энциклопедия: В 8 т. - Т. 8. -М.: Воениздат, 2004 (авт. - 0,5 п.л.).
Общий объем публикаций по теме составляет 34 п.л.
Историография проблемы
Процесс накопления и теоретического осмысления исторических знаний деятельности Госсовета в военной сфере не являлся до настоящего времени предметом специального исследования.
Эта тема долгое время была закрыта для общественных и научных кругов. Имевшиеся материалы оставались доступными лишь узкому кругу людей, входивших в Госсовет, военным и морским чинам, которые по должностным обязанностям имели доступ к соответствующим документам. Существовала цензура в отборе материалов для публикации архивов Совета. Документы военного департамента не издавались, а протоколы закрытых заседаний были изъяты из стенографических отчетов Госсовета 1906-1917 гг.
В советский период тема осталась невостребованной, неразработанной в силу того, что официальные идеологические постулаты долгое время довлели над творчеством специалистов.
В то же время, как показал анализ, отдельные аспекты темы нашли отражение, главным образом, в ряде работ, опубликованных к рубежным датам исследуемого государственного учреждения, трудах ученых в области государственного права, истории России.
Поэтому рассмотрение историографии проблемы осуществляется в рамках общей отечественной историографии Госсовета, законосовещательных (законодательных) учреждений России по четырем периодам: 1810 г. - конец XIX века; начало XX века- 1917 год; 1917-1991 гг.; 1992 год - настоящее время (помощник статс-секретаря) впервые дал общую правовую характеристику состава этого органа власти, его членов, департаментов, показал порядок законодательного производства, движения дел в Госканцелярии Совета. В то же время информационная насыщенность исключила аналитические обобщения в работе. По подсчетам Даневского, в военный департамент поступало наименьшее число дел по сравнению с другими департаментами учреждения1.
Определенное значение для исследования представляют работы М.А. Корфа, около 40 лет связанного с практикой Госсовета, в том числе в качестве госсекретаря, председателя департамента законов. Большой резонанс в общественных кругах начала 60-х гг. XIX столетия вызвала его книга «Жизнь графа Сперанского». Мастерски и с симпатией Корф описывал образ своего учителя. Жесткий финансовый план Сперанского в канун Отечественной войны 1812 г., с точки зрения автора, укрепил положение армии и флота, но вызвал негативную реакцию в «публике» и народных массах. По мнению Корфа, если бы Госсовет и правительство придали своей работе гласный характер, объяснили причины предпринимаемых чрезвычайных финансовых мер, то общественные круги поняли бы необходимость заблаговременных пожертвований. Могло сыграть весомую роль и патриотическое чувство народа. Но этого руководители не сделали, а ссылку Сперанского общественное большинство торжествовало «как первую победу над французами»2.
Формирование и эволюция правовых основ законосовещательной (законодательной) деятельности Государственного совета в военной сфере
Исследование процесса формирования правовых основ деятельности Государственного совета в военной сфере показало, что он имеет свою предысторию.
В многовековой истории Русского государства верховная власть всегда нуждалась во «мнении», «совете», «думе» своего непосредственного окружения, в том числе по вопросам войны и мира, финансового обеспечения служилых людей, комплектования армии и флота и пр.
В период раннего Средневековья при великом князе находился княжеский совет, состоящий из «княжих мужей», бояр, «старцев градских». Советники князя помогали ему принимать решения о походах, обороне земель от неприятелей, при этом обсуждая массу других вопросов.
В дальнейшем через Боярскую думу (аристократическое учреждение) проходило множество законодательных, военно-политических и финансовых дел. Дума делала распоряжения о снаряжении и мобилизации войск, составляла планы военных операций. Сами «думцы» нередко командовали ратями.
Ни закон, ни практика не ограничивали деятельность княжеского совета, Боярской думы какими-либо определенными функциями. Действовал привычный для Средневековья принцип удобности в разрешении задач. Совет и Дума были органичными составными частями верховного управления, фактически деля власть с государем. Они решали правительственные вопросы, на которые действовавшие обычаи и законы не отвечали прямо и ясно. Совершенствовалась внутридумская законодательная практика. Определился круг думных чинов, среди которых постоянно росло число служилых людей, знающих ратное дело1.
Кроме того, в XVI-XVII вв. функционировали Земские соборы - центральные общегосударственные сословно-представительные учреждения с законосовещательными полномочиями. Из списка 57 известных проанализирован-ных Л.В. Черепниным соборов , соискатель выделил 22 собора, непосредственно посвященных вопросам войны и мира, противостоянию вражеской угрозе и военным преобразованиям (при этом военно-служилые темы звучали почти на каждом соборе).
Частота обращения власти к ратным делам преследовала, прежде всего, практические цели: добиться от представителей сословий одобрения военного и внешнеполитического курса правительства и ассигнований на войну, иногда посоветоваться с ними по злободневным проблемам. Не менее важно отметить и другое обстоятельство: на соборах правительство выступало с развернутыми докладами по военным и международным вопросам, формируя общественное мнение в России с учетом зарубежных откликов.
В последующем формировавшаяся абсолютная монархия все реже нуждалась в помощи рассмотренных выше структур власти. Главной ее опорой стали выступать бюрократия и армия. Петровский Сенат уже не ощущал себя в органичном единстве с носителем абсолютной власти, а вынужден был лишь выполнять его державную волю, выраженную в письменной или устной форме.
Роль Госсовета в формировании бюджетов Военного и Морского министерств в 1810 - начале 80-х гг. XIX в
Важнейшим направлением функционирования Госсовета являлась его военно-бюджетная деятельность, которая в основной период работы Государственного совета в XIX столетии сопровождалась сохранявшимися из десятилетия в десятилетие серьезными финансовыми проблемами государства, порождаемыми частыми войнами, территориальным расширением империи. В таких условиях Совет был вынужден ограничивать бюджетные запросы армии и флота при постоянной тенденции роста самих выделяемых Советом военных сумм, что значительно сужало возможности для качественных процессов в Вооруженных Силах.
Уже в начале XIX в. Россия столкнулась с острым финансовым кризисом, вызванным целым рядом причин. Среди них отметим общую бюджетную дефицитную тенденцию со времен Екатерины II, постоянные с 1804 г. войны России. Увеличивалась армия, росли ее материальные потери. И как результат — ежегодно требовались чрезвычайные расходы на военные ведомства, превысившие, к примеру, в 1807 г. 80,5 млн. рублей (что составляло более половины годовых государственных расходов)1.
Сама процедура рассмотрения бюджета была окутана канцелярской тайной и жестко контролировалась верховной властью. Казуистичность и переплетение функциональных полномочий властных структур привели к тому, что годовая роспись доходов и расходов обсуждалась лишь в административно-бюрократических инстанциях: Комитете министров (1803-1806 гг.), Комитете финансов (1807-1809 гг.)1. Сам порядок рассмотрения росписи не был в точности определен. Поэтому Министерство финансов и вышеназванные учреждения, озабоченные составлением росписи без дефицита, ограничивались проверкой смет с формальных сторон: все ли требуемые расходы основывались на законах и «Высочайших» повелениях, нельзя ли тот или иной расход отложить или отменить2.
Критическое положение, в котором находилось госказначейство в 1809 г. (падение курса ассигнаций и стремительный рост расходов, большой дефицит бюджета и пр.), потребовало немедленного и коренного исправления финансовой системы страны. Сперанский по поручению Александра I в конце 1809 г. подготовил программу финансовых реформ — «план финансов». Согласно этому плану преобразовательные действия разделялись на два этапа. Прежде всего, надлежало обеспечить «выполнение» в 1810 г. всех госрасходов и прекратить дальнейший выпуск ассигнаций, а затем уже перейти к подробному «соображению» и устройству новой системы финансов на будущее время. Следовало установить равновесие в бюджете, бережливость в «издержках» и упорядочить долги Военного министерства. Вторая часть плана заключала в себе проект «постоянного» финансового закона (сметных правил) для руководства ведомств .
1 января 1810 г. финансовый проект Сперанского император передал на рассмотрение Государственного совета, где он обсуждался часть за частью. В департаменте госэкономии 21 января 1811 г. проект прошел легко, благодаря тому, что большинство его членов (адмирал Н.С.Мордвинов, В.П.Кочубей, С.О.Потоцкий) были сторонниками Сперанского, а меньшинство (А.А. Саблуков, И.В. Тутолмин) не имели «особенных сведений в финансовой науке»4.
