Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис «политики соседства» Европейского союза 28
1.1. Формирование европейской региональной системы 31
1.1.1 Основы политики ЕС в отношении государств восточной периферии в политическом контексте 36
1.1.2. Истоки «политики соседства» в контексте опыта европейской интеграции 43
1.1.3 Безопасность Европейского союза в условиях глобализации: стратегические предпосылки формирования «политики соседства» ЕС 54
1.2 Эволюция проблематики «соседства» в европейской повестке дня 61
1.2.1 Мотивы сторон и структура реализации «политики соседства» 65
1.2.2 Методы и формат реализации «политики соседства» 73
Глава 2. Теоретические основания «политики соседства» 79
2.1 Федерализм 80
2.1.2 Функционализм 85
2.1.3 Неофункционализм 88
2.1.4 Транснационализм 92
2.1.5 Группа теорий экономической интеграции 100
2.2 Европейская политика соседства в контексте политики расширения ЕС 115
Глава 3. Перспективы развития отношений России и ЕС в контексте «политики соседства» 126
3.1. Новые независимые государства и отношения между Россией и ЕС 129
3.2. Основные характеристики внешней политики ЕС в отношении России 134
3.3. Определение места России в Европейской политике соседства 140
3.3.1 Российская позиция в отношении Европейской политики соседства 142
3.3.2 Развитие «политики соседства» в контексте отношений между Россией и ЕС 152
3.3.3 Перспективы сотрудничества между Россией и ЕС на территории новых независимых государств: взгляд на политический контекст 155
3.3.4 Участие России во взаимодействии в рамках «политики соседства»: необходимость и реальные возможности 165
Заключение (включая положения, выносимые на защиту, и
практические рекомендации) 184
Список литературы 199
Приложения 227
- Истоки «политики соседства» в контексте опыта европейской интеграции
- Мотивы сторон и структура реализации «политики соседства»
- Группа теорий экономической интеграции
- Основные характеристики внешней политики ЕС в отношении России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что реализация Европейской политики соседства (далее – ЕПС, «политика соседства») является важным международно-политическим процессом в современной Европе. «Политика соседства» Евросоюза может повлиять как на процесс урегулирования «замороженных» конфликтов на территории ННГ, так и на ряд направлений экономического сотрудничества России и ЕС, учитывая, что Евросоюз является для России важнейшим политическим и торгово-экономическим партнером. «Политика соседства» способна привести к появлению конвергенционных форм политических режимов в странах-участницах, являющихся одновременно членами СНГ и входящих в зону стратегических интересов Москвы. В российской Концепции внешней политики отмечается, что для России приоритетным направлением является развитие отношений с соседними странами через различные механизмы регионального сотрудничества. Поэтому изучение «политики соседства» Евросоюза приобретает особую актуальность, так как она реализуется на пространстве общих российско-европейских интересов (как в «ближнем зарубежье», так и за его пределами), что требует от России выработки четкой политики в отношении ЕПС. Развитие ЕПС является еще одним подтверждением серьезности намерений Евросоюза укрепить свою военно-политическую роль на европейском континенте. Параллельно с развитием ЕПС, в Европе идет становление общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ). Стоит отметить и то обстоятельство, что проблематика ЕПС тесно связана с такими актуальными сегодня процессами, проходящими на европейском континенте, как усиление роли НАТО, а также ратификация Лиссабонского договора, в котором особое место отводится совершенствованию внешней политики ЕС.
Степень разработанности темы в научной литературе. В силу своей теоретической и практической значимости тематика, связанная со становлением внешнеполитической составляющей Европейского союза, и в, частности, с политикой в отношении стран, расположенных к востоку от ЕС, постоянно привлекает к себе широкое внимание ученых, как в России, так и за рубежом. При этом на сегодняшний день отсутствует какое-либо иное комплексное исследование, специально посвященное развитию восточного направления «политики соседства» ЕС. С одной стороны, это обусловило необходимость написания данной работы, а, с другой, определенным образом затруднило исследование.
При написании диссертации автор использовал материалы на русском, французском и английском языках. Эти материалы включают как документальные источники (соглашения, договоры, пресс-релизы, сообщения Европейской комиссии, заявления МИДов стран ЕС, России и ННГ и пр.), так и научную литературу (монографии, научные статьи), а также Интернет-ресурсы и результаты проведенных интервью с экспертами.
Автор по мере возможностей использовал монографическую литературу, близкую по тематике к исследуемой в диссертации проблеме. В российской литературе наиболее обстоятельно вопросы европейской интеграции анализируются в коллективных монографиях, написанных, в основном, сотрудниками академических институтов РАН. Они достаточно подробно рассматриваются в многочисленных работах российского специалиста по проблемам Европы Ю. Борко, а также в монографиях и научных статьях М. Араха, И. Бусыгиной, О. Буториной, В. Иноземцева и др. Эти работы рассматривают процесс развития европейской интеграции, прослеживают эволюцию расширения ЕС. Во многих из них непосредственно затрагивается такой аспект, как внешнеполитические последствия расширения Европейского союза, – одним из которых и стала разработка ЕПС. Таким образом, упомянутые работы имеют большое значение для изучения генезиса Европейской политики соседства.
Вопрос о внешнеполитических последствиях продвижения Европейского союза на восток стал предметом обсуждения и на конференциях, симпозиумах и «круглых столах», на которых автор либо присутствовал лично, либо же изучал опубликованные по их итогам материалы.
При проведении диссертационного исследования особенный интерес представляли работы по общей теории международных отношений и методам исследования МО, авторами которых стали крупные российские ученые, в большинстве своем работающие в МГИМО и продолжающие традиции основных научных направлений в отечественной и мировой науке.
Кроме того, в диссертационном исследовании активно использовались работы зарубежных авторов общетеоретического характера по теории международных отношений и международной безопасности.
Для получения подробной фактической информации о реализации «политики соседства», новых инициативах в этой области и возникающих проблемах, автор использовал труды, посвященные вопросам европейской интеграции, ее различным аспектам, издаваемые различными научно-исследовательскими центрами: Российской ассоциацией международных исследований (МГИМО Университет), Центром евро-атлантической безопасности (МГИМО Университет), Институтом по проблемам европейской безопасности (Institut d’Etudes de Scurit) ; Французским институтом международных отношений (ИФРИ, Institut Franаis des Relations Internationales, IFRI), Центром изучения европейской политики (Сentre for European Policy Studies, CEPS), Центром европейских исследований Страсбурга (Centre d’Etudes Europennes de Strasbourg, CEES). В периодических изданиях и аналитических материалах этих научно-исследовательских центров содержится анализ процесса расширения ЕС, европейской интеграции в области обороны и реализации ЕПС.
Для ознакомления с интервью непосредственных участников европейской внешней политики или же взглядами европейских экспертов на вопросы безопасности на европейском континенте автор использовал такие периодические издания, как Le Monde, Le Figaro, Politique Etrangre, Scurit Internationale, Dfense nationale, Cahiers de Chaillot, Ramses, «Космополис», «Полис», «Аналитические записки Научно-координационного совета МГИМО по международным исследованиям», «Россия в глобальной политике». Они представляли особый интерес, так как содержали актуальные данные о состоянии дел внутри ЕС и влиянии происходящих внутренних процессов – таких, например, как процесс совершенствования институциональной структуры, последовавший за ратификацией Лиссабонского договора, – на внешнеполитические инициативы Союза.
Автор выделил и использовал ряд работ, в которых рассматриваются различные аспекты реализации общей внешней политики и политики безопасности ЕС.
В вышеперечисленных работах достаточно полно освещаются основные вопросы, связанные с процессом европейской интеграции и становлением ЕПС, однако, нераскрытыми все же остаются такие моменты, как влияние на эволюцию «политики соседства» мировых процессов, возможные варианты ее развития в зависимости от международной ситуации. Кроме того, в названных публикациях недостаточно внимания уделяется анализу основных современных вызовов формированию ЕПС.
При написании раздела работы, посвященного процессам глобализации, и исследования их влияния на «политику соседства», автор опирался на работы М.М.Лебедевой, А.Д. Богатурова.
С точки зрения анализа развития политической системы единой Европы в условиях новой внешнеполитической ситуации, обусловленной расширением ЕС, в исследовании использовались, прежде всего, труды зарубежных авторов – Ю. Хабермаса, М. Андреиса, Т. Аткинсона, Б. Бади, Ф. Бенуа-Ромер, Дж. Капоразо, Дж. Кармана, С. Вандевеера, Дж. Чекела, Р. Деуса, Д. Истона, П. Холла, М-Ф. Лабуз, Э. Моравчика, Дж. Ная, Р. Коэна, Ф. Петитвиля, А. Вендта, Б. Колер-Кох и др., рассматривающих политический процесс Евросоюза в контексте новой внешнеполитической ситуации.
При этом во многих из этих работ недостаточно ясным остается вопрос о роли и месте России во внешнеполитической стратегии Евросоюза. Для исследования этого вопроса автор обращался к работам российских и зарубежных авторов, среди которых А. Никитин, Д. Данилов, О. Барабанов, Д. Линч .
Для изучения теоретических основ «политики соседства» использовались работы теоретического характера в области европейской интеграции и роли ЕС в мире. Сюда относятся исследования либеральных институционалистов – Р. Кохейна, Р. Аксельрода, Л. Мартин. Кроме того, здесь же можно выделить федералистское (М. Берджес, Мак Кой, Дж. Бэккер, У. Райкер, Д. Сиджански, С. Пистон), функционалистское (Д. Митрани), неофункционалистское (Э. Хаас, Д. Корбей) направления, теорию сообществ безопасности.
Отдельную группу работ, использованных автором, составляют исследования, затрагивающие отношения России и ЕС. Этой теме посвящен ряд публикаций в российских и зарубежных периодических изданиях. Благодаря изучению содержащихся в них материалов в диссертации получили осмысление основные тенденции взаимодействия между Россией и ЕС по вопросам, связанным с общим соседством.
В качестве важного источника использовались официальные сайты европейских институтов, представительств европейской комиссии в России и странах Восточной Европы, сайты политических деятелей, посольств, парламентов и государственных структур ННГ, правительственных и неправительственных организаций. Их изучение обеспечило постоянный доступ к актуальной информации по теме исследования.
Целью исследования является анализ восточного направления «политики соседства» ЕС, а также выявление перспектив его развития в контексте международно-политических процессов, проходящих на европейском континенте.
Достижение поставленной цели связано с решением ряда задач, среди которых можно выделить:
Изучение основных составляющих понятия «политика соседства» – относительно новой формы взаимодействия между государствами в контексте развития европейской интеграции.
Изучение влияния внутриевропейских интеграционных процессов на развитие «политики соседства».
Исследование взаимосвязи между политикой расширения и «политикой соседства» Евросоюза.
Изучение влияния «политики соседства» на укрепление политического влияния Европейского союза и на формирование единого внешнеполитического курса ЕС.
Изучение воздействия «политики соседства» на возникновение конвергенционных форм политических режимов в ННГ.
Рассмотрение влияния «политики соседства» на внешнеполитическую стратегию новых независимых государств.
Установление основных политических и исторических предпосылок формирования ЕПС.
Изучение теоретических основ «политики соседства».
Анализ влияния современной политической ситуации в мире на формирование и реализацию европейской «политики соседства».
Оценка перспектив сотрудничества между Россией и Евросоюзом в контексте ЕПС.
Объектом исследования выступают политические взаимоотношения, возникающие между Европейским союзом, новыми независимыми государствами и Россией в ходе реализации восточного направления «политики соседства» ЕС.
Предметом исследования является восточное направление «политики соседства» Европейского союза.
Методологическая основа исследования. Основным методологическим подходом, использованным при написании данной работы, является институционализм в его либеральной версии. Он направлен как на выявление рациональных принципов функционирования политических институтов, воздействия политических институтов на политический процесс, так и на анализ их взаимного влияния.
Использование данного подхода при изучении «политики соседства» позволяет рассмотреть вопрос о роли институтов в обеспечении эффективного сотрудничества участников межгосударственного взаимодействия (например, за счет увеличения как «цены» нарушения правил, так и «выигрыша», извлекаемого из сотрудничества). Кроме того, он дает возможность изучить институциональные особенности ЕС и их влияние на перспективы развития «политики соседства». С помощью данного подхода в исследовании рассматривается и то, как международное взаимодействие в долгосрочной перспективе способно влиять на внутреннюю политику участвующих в нем государств.
На различных этапах работы и при решении отдельных задач, поставленных в исследовании, применялся широкий спектр конкретных методов сбора фактических данных, их обработки и анализа.
В исследовании применялся междисциплинарный подход к изучению политической деятельности акторов современных международных отношений, сочетающий в себе теоретические элементы политической теории, истории и социологии. При изучении политических аспектов взаимоотношений ЕС со странами-соседями в контексте реализации «политики соседства» используется системный подход. Он позволяет рассматривать развитие «политики соседства» во взаимосвязи с другими направлениями европейской интеграции и политико-стратегическими процессами на европейском континенте. Данный подход дает возможность привести не просто хронологически выверенное и достоверное изложение фактов, а показать логику, движущие силы «политики соседства» в их не всегда очевидной и часто не прямой взаимосвязи между собой.
В работе применялся сравнительный анализ, позволивший проанализировать развитие «политики соседства» в более широком контексте других внешнеполитических инициатив Евросоюза, как, например, политика расширения или общая внешняя политика и политика в области безопасности.
Для исследования взаимосвязей между различными акторами региональной системы МО используются общенаучные методы, включая описательные и индуктивные. Представляется важным рассмотреть развитие «политики соседства» в исторической ретроспективе (проследить эволюцию интереса ЕС к своей периферии, а также выявить факторы, повлиявшие на формирование ЕПС) и, исходя из полученных результатов, объяснить современную политическую реальность.
Сравнительно-исторический анализ применяется при изучении особенностей влияния социальной среды, политических факторов, а также традиций в российском и зарубежном опыте формирования внешней политики в отношении новых независимых государств.
Для получения информации о мнениях различных сторон, участвующих в реализации «политики соседства», был использован экспертный опрос. Опрос проводился путем подробного интервью по типовой структуре. Автор провел ряд встреч с экспертами, чиновниками и дипломатами как со стороны Евросоюза, так и со стороны новых независимых государств и России, в ходе которых затрагивались такие темы, как европейская безопасность, отношения с ЕС, состояние и перспективы «политики соседства».
Используемый при проведении исследования метод анализа документов был выбран в связи с потребностью рассмотреть нормативно-правовую базу «политики соседства» для получения достоверной информации относительно истоков этой инициативы. В процессе работы над исследованием, применялись элементы контент-анализа протоколов заседаний Европейского парламента, заявлений официальных лиц, содержаний информационных ресурсов различных институтов, что помогло составить полную картину существующих взглядов на предложение ЕС и рассмотреть степень заинтересованности в участии в ней отдельных стран. При работе с информационными источниками, обобщении и интерпретации содержащихся в них данных использовались количественные методы, описанные Дж. Мангеймом и Р. Ричем.
Кроме того, в исследовании также использовался метод статистического анализа, позволивший обеспечить систематизацию сбора данных, определить особенности сотрудничества ЕС с ННГ в зависимости от ряда количественных характеристик.
Научная новизна исследования состоит в:
- выявлении новых черт во внешнеполитической стратегии Европейского союза.
- определении специфики восточного направления «политики соседства» ЕС.
- оценке влияния «политики соседства» на процесс европейской интеграции.
- обосновании взаимосвязи и взаимозависимости действий ЕС и России при решении взаимно важных внутри- и внешнеполитических задач в контексте развития «политики соседства».
- прогнозировании и систематизации вероятных последствий реализации «политики соседства» для мира, Европы и России.
- в комплексном характере диссертационного исследования, являющегося одним из первых диссертационных исследований, посвященных восточному направлению «политики соседства» ЕС.
Гипотезы исследования.
1. «Политика соседства» адресована странам, «либо на данный момент, либо вовсе не имеющим перспективы стать членами ЕС». Таким образом, данная инициатива призвана обозначить паузу в процессе расширения Европейского союза. При этом по вопросу о перспективах полноправного членства для стран-участниц «политики соседства» Евросоюз проявляет определенную противоречивость. В данном исследовании выдвигается гипотеза, что, зародившись как стратегия, нацеленная на сглаживание последствий масштабного расширения ЕС и призванная «выиграть время» для проведения назревших внутренних реформ перед очередной волной вступления новых членов, «политика соседства» стала рассматриваться Евросоюзом как альтернатива полноценному членству, закрепив, таким образом, за новыми независимыми государствами статус «соседей».
2. Одна из важнейших задач «политики соседства» – создание «процветающего и стабильного соседства» на границах Европейского союза, которая характеризовалась бы «мирными отношениями между государствами, основанными на сотрудничестве». В связи с этим вполне вероятно ожидать повышения роли ЕС в урегулировании конфликтов на территории ННГ. В предлагаемой работе делается гипотетическое предположение, что усиление влияния ЕС в вопросах безопасности в ННГ приведет к тому, что урегулирование региональных конфликтов будет происходить в рамках нескольких моделей: либо с участием России, либо же без него. При этом вариант, когда урегулирование региональных конфликтов останется исключительно прерогативой Москвы, по мере развития «политики соседства» потеряет свою актуальность. В соответствии с этим Россия будет вынуждена пересмотреть свое отношение к участию ЕС в урегулировании проблем безопасности на своих рубежах, согласившись искать с ним пути взаимодействия.
3. В работе выдвигается гипотеза о том, что ННГ не представляют собой гомогенный регион, а, напротив, отличаются внутренней диверсификацией и поляризацией в своих внешнеполитических установках. Среди стран-участниц восточного направления «политики соседства» можно выделить несколько моделей отношений с ЕС. В рамках одной из них ЕС рассматривается как сильный региональный актор, гарантирующий безопасность и стабильность. В другой модели внимание акцентируется, прежде всего, на экономическом партнерстве, привлекательности европейского рынка для национальной продукции. При этом обе модели во многом связаны с «российским фактором» и уровнем отношений отдельных стран с РФ в современном политическом контексте.
4. В предлагаемом исследовании делается предположение, что «политика соседства» представляет собой основу, на которой будет происходить формирование единой внешней политики Евросоюза. Укреплению политического влияния ЕС и согласованности действий стран-членов на внешнеполитическом направлении будут способствовать и результаты внутренних преобразований – появление постоянного президента ЕС и верховного представителя ЕС по внешней политике и безопасности (этот новый пост объединил в себе два прежних – высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности и еврокомиссара по внешним связям).
5. В диссертации ставится вопрос о том, что может стать следствием «политики соседства», в случае, если она не является временным этапом перед вступлением в Евросоюз стран, которым она адресована. В качестве возможного ответа на этот вопрос выдвигается гипотеза о том, что «политика соседства» способна привести к эволюции внутриполитической ситуации в странах-соседях, частичной трансформации моделей управления и появлению конвергенционных форм политических режимов. При этом возникает вопрос о том, насколько глубоким может быть встречное сближение (конвергенция) политических систем и обществ ЕС и ННГ.
На основе проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
«Политика соседства» приведет к развитию политической составляющей Евросоюза, укреплению его веса в мировой политике и влияния на ключевые международные проблемы. Этому будет способствовать и создание более оперативных механизмов принятия решений в рамках Лиссабонского договора. Подписание Лиссабонского договора и избрание «президента» и «министра иностранных дел» ЕС дает основания ожидать, что проведение ЕПС может стать более последовательным, так как будет в меньшей степени зависеть от внешнеполитических приоритетов стран, сменяющих друг друга по принципу ротации на посту председателя Евросоюза.
«Политика соседства» изначально разрабатывалась для налаживания отношений с новыми государствами, появившимися на границе ЕС после расширения, и для снижения рисков безопасности, сосредоточенных на своих рубежах. Несмотря на то, что для ряда стран основной мотивацией к участию в ней была перспектива более тесных отношений с ЕС, предполагающих статус кандидата на вступление, Брюссель не рассматривает «политику соседства» как начальную стадию интеграции в Евросоюз стран, которым она адресована.
Проведение «политики соседства» способствует выработке единой позиции стран-членов в отношении внешнеполитического курса ЕС. Примером проведения единого курса странами-членами Евросоюза на пространстве восточной периферии стала оперативная реакция Европейского союза в период председательства Франции на события в Грузии в августе 2008 года. Также ЕПС потребует выработки единой позиции стран-членов и по вопросам, выходящим за региональные рамки и касающимся многих международных проблем, что позитивным образом скажется на формировании сплоченности стран-членов ЕС в вопросах внешней политики.
Более активное участие Евросоюза (дипломатическое, экономическое, в качестве миротворческой силы) или проведение совместных и согласованных с Россией инициатив могут стать фактором, способствующим улучшению гуманитарной ситуации на Южном Кавказе (Абхазия и Южная Осетия) и в других конфликтных регионах.
Развитие «политики соседства» будет способствовать сближению политических систем и обществ ЕС и ННГ, следствием чего станет эволюция внутриполитической ситуации в странах-соседях и появление конвергенционных форм моделей управления и общественного устройства. При этом влияние будет взаимным: внедрение европейских норм и ценностей повлияет на внутриполитические механизмы ННГ, в то время, как стандарты и структуры ННГ также окажут встречное влияние на сформировавшиеся в странах ЕС представления и модели восприятия политических реалий на восточной периферии.
ЕПС предлагает новый взгляд на классическое понятие «граница», преодолевая свойственную ему традиционную «бинарную» логику – быть по ту или эту сторону «черты». «Политика соседства» исходит из того, что наличие закрепленных внешних границ не является препятствием для распространения элементов прогресса и «европеизации» на приграничные территории. Развитие «политики соседства» связано с тем, что сегодня для Европейского союза вариант полноценного членства не может оставаться единственным способом отстаивания интересов ЕС и распространения европейских ценностей.
В краткосрочной перспективе усиление роли ЕС на прилегающем к России пространстве может восприниматься в российских политических кругах как ущемление государственных интересов, связанное с изменением политического, военно-стратегического и экономического баланса сил в зоне общего соседства. В то же время, в среднесрочной перспективе Россия может извлечь из этого определенные выгоды – повышение политической и социально-экономической стабильности в ННГ, упрочнение заинтересованности ЕС в модернизации российского общества и инвестициях в экономику, в укреплении стабильности, увеличении потенциала сотрудничества с ЕС, расширении единого рынка ЕС и единых правил проведения деловых операций.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения в науке и политической практике знаний (аналитических выводов, фактических материалов) и рекомендаций, полученных в процессе изучения «политики соседства» и ее влияния на политико-стратегическую ситуацию на пространстве ННГ и на отношения между ЕС и Россией. В работе выявлены важные для учета в переговорном процессе и дипломатической практике особенности «политики соседства» ЕС, дана оценка ее влиянию как на процесс европейской интеграции, так и на отношения с соседними странами, построен прогноз развития отношений между ЕС и Россией в контексте реализации «политики соседства».
Результаты диссертационного исследования могут использоваться для анализа возможных последствий дальнейшего расширения ЕС, а также для рассмотрения мер по налаживанию более тесного сотрудничества со странами-соседями ЕС. Выводы исследования представляют практическое значение для выработки текущей российской внешней политики в отношении ННГ и Евросоюза. Материалы диссертации способны служить основанием для дальнейшей разработки темы в рамках научных исследований и в политико-дипломатическом процессе. Они могут быть использованы для подготовки курсов лекций по внешней политике ЕС, по вопросам европейской интеграции, по расширению ЕС, развитию отношений между ЕС и ННГ и ЕС и Россией, а также по общим проблемам теории и практики международных отношений и глобального развития.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Истоки «политики соседства» в контексте опыта европейской интеграции
Проекты, направленные на объединение государств европейского , континента, стали активно возникать после окончания Первой мировой войны38. Различные планы объединения европейских стран, неоднократно разрабатывавшиеся на протяжении всего межвоенного периода, преследовали цель предотвратить угрозу возникновения новых международных конфликтов на континенте и были тесно связаны с попытками запретить войну как средство для разрешения межгосударственных противоречий. августа 1928 года США, Германия, Бельгия, Франция, Великобритания, Италия, Польша, Чехия и Япония подписали пакт Бриана-Келлога, к которому впоследствии примкнуло еще 63 государства, включая Советский Союз. Данный документ запрещал войну как инструмент для решения спорных вопросов между странами. Несмотря на это, гитлеровская Германия нарушила взятые на себя обязательства и развязала конфликт мирового масштаба. Тем не менее, основные идеи этого пакта впоследствии, уже после окончания второй мировой войны, стали важной составной частью учредительных документов Организации Объединенных Наций. Вторая мировая война принесла европейскому континенту колоссальные разрушительные последствия, что привело к твердой убежденности в том, что подобная катастрофа никогда больше не должна повториться. Подобный настрой общественного мнения обусловил резкое усиление стремления к общеевропейской солидарности, что выразилось в появлении новых проектов по созданию общеевропейского объединения" 9.
Идея мирного будущего для послевоенной Европы неизбежно предполагала тесное сближение интересов европейских стран, преодоление разногласий между ними. Решение таких масштабных задач предполагало проведение долгосрочной работы по согласованию позиций и объединению усилий заинтересованных сторон.
Вследствие катастрофического состояния народного хозяйства в послевоенный период объединение Европы началось с экономической сферы. В связи с этим на протяжении многих лет подавляющее большинство населения воспринимало «европейское сообщество» прежде всего как экономическую организацию, усилия которой направлены на решение хозяйственных проблем и повышение уровня материального благосостояния жителей входящих в него стран. К тому же, европейские политики в первые послевоенные годы не прилагали достаточно усилий к тому, чтобы объяснить гражданам политический смысл, заложенный в идею создания союза европейских государств.
Толчком к выбору экономической интеграции в качестве приоритетного направления развития объединительного процесса в Европе послужила американская программа широкомасштабной экономической помощи, более известная как «план Маршалла». Для координации своих действий в рамках получаемых из-за океана субсидий и товарных поставок страны Западной Европы создали «Организацию по европейскому экономическому сотрудничеству», штаб-квартира которой разместилась в Париже. Она внесла неоценимый вклад в процесс восстановления и подъема разрушенной войной экономики Европы и сделала первые шаги в направлении европейской интеграции.
Спустя четыре года после окончания второй мировой войны, 5 мая 1949 года, был сформирован Совет Европы, руководство которого расположилось в Страсбурге. Он стал первой общеевропейской организацией, куда входит сейчас 47 государств (пока ее членом не является Беларусь). Совет Европы представлял собой межправительственное объединение, чья задача заключалась в налаживании сотрудничества европейских государств, прежде всего, в области защиты прав человека, науки, культуры, социальной политики, законодательства и управления. Во всех этих сферах, Совет Европы способствовал укреплению европейского единства и становлению общего фундамента «базовых ценностей» .
Несмотря на развитие сотрудничества на межгосударственном уровне, более тесной интеграции препятствовали обострившиеся в условиях «холодной войны» разногласия между западными союзниками - Францией, Великобританией, США - с одной стороны, и Советским Союзом вместе с его сателлитами из Восточной Европы, с другой. В 1949 году произошел раскол
Германии на две страны: ГДР и ФРГ. Последняя сразу же вошла в сообщество западноевропейских государств, что на долгие годы определило передовую линию блокового противостояния в самом центре Европы. Фактически раскол континента на два лагеря предопределил дальнейшую логику европейской интеграции и строго очертил ее внешние границы. Интеграция предполагала участие только стран Западной Европы, и в условиях противостояния двух идеологий была де-факто направлена на объединение ресурсов стран-союзников в противовес восточным соседям, принадлежащим к другому лагерю. Таким образом, кроме официально озвученных целей создания единой Европы, существовала и неофициальная, но реальная геополитическая составляющая. Объединенная Европа создавалась как барьер для проникновения коммунизма с Востока, со стороны СССР, но при этом еще и как определенный противовес влиянию, а иногда и давлению США в экономической, военной и политической сфере. С этой точки зрения сегодняшняя реализация «политики соседства» ЕС знаменует изменение предшествующей логики и превращение Евросоюза в объединение, небезразличное к судьбе «внешних» акторов и готовое сотрудничать с ними, несмотря на различие культур, политических режимов и степени развития обществ. В то же время в реальности остающаяся неопределенность в вопросе о перспективах «политики соседства» приводит к тому, что для ряда стран-участниц она представляет собой именно барьер на пути расширения ЕС.
Мотивы сторон и структура реализации «политики соседства»
С момента появления «политики соседства» Евросоюз делал акцент на ее принципиальном отличии от прежних инициатив. Новизна ЕПС заключается в отвечающем современным политическим реалиям видении основных вызовов безопасности, сосредоточенных на европейском континенте. Такое видение отталкивается от круга проблем, обозначенных в концепции «Широкая Европа — Новое соседство»57. При этом «политика соседства» сочетает в себе элементы, использовавшиеся ранее в процессе европейской интеграции, а также рассматривает «европеизацию» как способ организации европейского континента.
Стремление Евросоюза экспортировать собственную модель политического и экономического развития выражено в ЕПС не менее явно, чем в других внешнеполитических инициативах. «Политика соседства» основывается на той же идее, что и весь процесс евроинтеграции: усиление экономической взаимозависимости между государствами и повышение уровня жизни населения является эффективным способом предупреждения конфликтов.
Новым соседям Евросоюза предлагается принять участие в ряде общих политик ЕС, а также предоставляется перспектива интеграции в общее экономическое пространство, в обмен на политическую стабилизацию внутри этих стран и распространение на их территории «общих ценностей», понимаемых в широком смысле как демократия и рыночная экономика.
Среди прочего, подход, предлагаемый «политикой соседства», основывается на опыте программы сотрудничества «Северное измерение», которая реализуется с 1999 года по инициативе Финляндии. «Северное измерение» призвано создать «позитивную взаимозависимость» через усиление безопасности, повышение благосостояния, создания условий для притока частных инвестиций в- государства, расположенные вокруг Балтийского моря . Также как и «Северное измерение», «политика соседства» предполагает использование стимулирующих механизмов для усиленім взаимозависимости и налаживания эффективного сотрудничества.
ЕПС опирается на традиционные для европейской внешней политики методы - налаживание экономических связей и развитие взаимозависимости в сфере политики, законодательства, культуры и пр. Доступ к единому рынку, создание энергетических и транспортных сетей, а также участие в политиках ЕС предполагает гармонизацию правовых норм стран-соседей и Европейского союза. Таким образом, ЕС передает государствам периферии свои экономические нормы, политические ценности и видение мира. В целом, действия, направленные на поддержку развивающихся стран, имеют большое значение для Европейской комиссии. С одной стороны, они улучшают имидж ЕС как ответственного внешнеполитического актора, а с другой -распространяют модель демократии и социальной справедливости на государства периферии, сталкивающуюся с рядом вызовов в социальной, политической и экономической областях.
Со стороны стран-соседей выгоды от налаживания более тесного сотрудничества с ЕС практически не подвергаются сомнению, и могут варьироваться от «существенных» до «очень существенных». К основным преимуществам относится возможность товарооборота с ЕС на беспошлинной основе, увеличение масштабов движения капиталов в форме прямых иностранных инвестиций, развитие сферы услуг. Облегчение правил въезда в ЕС повлияет на состояние рынка рабочей силы в странах восточной периферии. Различие в уровне заработной платы станет причиной притока граждан ННГ в страны Евросоюза, прежде всего, приграничные. В то же время языковые и культурные трудности будут оказывать сдерживающее влияние на масштабы миграции, которая, как представляется, затронет в результате наиболее квалифицированных специалистов.
«Политика соседства» потребует от ее участников значительных усилий в проведении реформ, а также финансовых вложений. Для гармонизация местного законодательства в соответствии со стандартами ЕС понадобится проведение преобразований в таких областях, как защита прав потребителей и охрана окружающей среды. Возникнет вопрос и о выработке механизмов более эффективной реализации законов на практике, а также об изменении правового менталитета местных сообществ.
Конкретные меры со стороны правительств государств-соседей понадобятся для улучшения системы государственного управления, которое остается крайне низким и неконкурентоспособным в сравнении со странами Западной Европы.
В целом же взаимодействие двух сред - европейской, с одной стороны, и постсоветской, с другой, создает условия для конвергенции между ними, т.е. сближения и взаимной инфильтрации59. В основе интегрирующих процессов, предусмотренных в рамках «политики соседства», лежат общие и для ЕС, и для ННГ императивы социально-экономического прогресса. Они обуславливают сближение экономик при сохранении национальных особенностей участвующих в данной политике стран. Представляется, что проведение внутренних преобразований в ННГ по модели ЕС, а также интенсификация экономических, образовательных и культурных связей приведут к эволюции внутриполитической ситуации в, странах-соседях и частичному изменению моделей управления и общественного устройства. Примеры этого можно найти уже сегодня - как в политических дискуссиях, разворачивающихся в странах-участницах «политики соседства», так и в конкретных решениях, которые принимаются их руководством. Так, Украина в период президентства Виктора Ющенко стремилась зарекомендовать себя как мотивированный кандидат на вступление, которому нужен более продвинутый формат отношений с ЕС, чем просто участие в «политике соседства». За это время Украина приняла ряд мер по сближению с ЕС - так, было заключено соглашение о реадмиссии (несмотря на неоднозначное восприятие в украинском обществе), которое предписывает принимать и размещать в стране тех, украинцев, кто нелегально проник в ЕС и был департирован оттуда. Кроме того, Украина в одностороннем порядке отменила визовый сбор для европейцев.
Группа теорий экономической интеграции
Интеграционные теории, возникшие в виде нескольких взаимодополняющих друг друга школ, за два с половиной послевоенных десятилетия успели пережить стремительный взлет и вступить в полосу кризиса. Появившись как глобальные проекты трансформации всей системы международных отношений, нацеленные на сведение к минимуму риска межгосударственных столкновений, они постепенно стали приобретать более приземленный характер и «сужаться» в своих пространственных масштабах.
К числу наиболее проработанных теорий регионального сотрудничества, без сомнения, относятся теории экономической интеграции. В классическом варианте они представляет собой корпус логически согласованных положений и выводов, связанных с теорией международной экономики, теорией международной торговли, концепциями национальных рынков, производственного и экономического роста. Их эмпирической основой и остается западноевропейская интеграция, представляющая собой пример первого и наиболее успешного опыта межгосударственной кооперации. Являясь обобщением, в первую очередь, именно этого опыта, группа теорий экономической интеграции представляет собой один их наиболее разработанных аспектов общей теории регионального сотрудничества.
В основе теорий экономической интеграции, одним из создателей которых был Б. Балаша, находится «очищенная» от социальных и иных смежных аспектов трактовка интеграции. Экономическая интеграция, полагает Б. Балаша, может быть определена как процесс и как состояние (state of affairs): «если рассматривать ее как процесс, то она віоіючает меры, нацеленные на ликвидацию дискриминации экономических единиц, относящихся к разным национальным государствам; если рассматривать ее как состояние, она может быть представлена отсутствием различных форм дискриминации во взаимоотношениях между национальными экономиками» . Параметр, выбранный в данном определении в качестве ключевого, основывался на предположении, что дискриминация действительно оказывает влияние на результаты межгосударственных экономических взаимодействий.
Логика рассуждений Б. Балаша основывалась на выводах теории таможенного союза, в общем виде описывающих экономические последствия уменьшения торговых барьеров для стран-участниц ограниченных преференциальных объединений124. В зависимости от того, какие именно барьеры, препятствующие международным экономическим взаимодействиям, ликвидируются в процессе сотрудничества, меняется и степень интегрированности между государствами. Эта идея совпадала с некоторыми выводами, к которым совершенно иным путем пришли в свое время неофункционалисты, предположив, что эволюция межгосударственного сотрудничества проходит в направлении более широких (развитых) форм кооперации внутри «технической» сферы.
В интерпретации экономистов интеграция как совокупность логически сменяющих друг друга более развитых («политизирующихся») форм хозяйственной кооперации, постепенно подводящих участников к возможности политического объединения, предстала в виде процесса, состоящего из четырех основных стадий, или последовательных типов. 1. «Торговая интеграция» - ликвидация барьеров, препятствующих обменам товарами и/или услугами. 2. «Факторная интеграция» - либерализация условий перемещения факторов производства. 3. «Политическая интеграция» — гармонизация экономических политик. 4. «общая интеграция» - полная унификация экономических политик . Каждая из стадий (типов) экономической интеграции может быть идентифицирована с определенными формами экономического сотрудничества (соглашений). Начальной и наименее обязывающей формой преференциального торгового сотрудничества обычно является зона свободной торговли (free trade area), в рамках которой участники соглашаются на ликвидацию внутренних торговых барьеров, одновременно сохраняя национальные тарифы в торговле с третьими странами. Отсутствие общего подхода к торговле с третьими странами через какое-то время, как правило, приводит партнеров к необходимости выработки мер, компенсирующих эффекты так называемого «преломления торговли» (deflection of trade). Суть этого явления заключается в неизбежном увеличении импорта из-за пределов зоны, осуществляющегося через участника преференциального соглашения с самыми низкими импортными барьерами, что оборачивается серьезным ущербом для партнеров с менее либеральными торговыми режимами. Эти негативные эффекты могут быть предотвращены либо с помощью специальных инструментов (например, введения «правил происхождения»), либо путем изменения формы сотрудничества.
Более совершенную форму «торговой интеграции» представляет собой таможенный союз (customs union). Он также предполагает ликвидацию торговых барьеров между участниками и, кроме того, предусматривает согласование их позиций в отношении торговли с третьими странами и введение общего внешнего тарифа. После того как межгосударственное сотрудничество выходит за рамки усилий по ликвидации торговых барьеров и распространяется на вопросы, связанные с мобильностью факторов производства (капитал, рабочая сила и т.п.), оно чаще всего приобретает форму общего рынка (common market).
Следующая форма интеграции - экономический союз (economic union) -включает координацию или согласование налоговых, денежных и фискальных политик, а также иных норм и правил, регулирующих экономическую деятельность. Хотя общий рынок в принципе и предполагает свободное перемещение товаров, услуг и факторов производства, на практике это вовсе не обязательно будет означать, что трансграничные экономические взаимодействия между странами-членами теперь осуществляются беспрепятственно. Сохраняющиеся различия в национальных политиках, касающиеся, например, производственных стандартов или принципов налогообложения, по-прежнему могут создавать препятствия для взаимодействий. Соответственно основная цель экономического союза заключается в ликвидации всех остающихся между партнерами барьеров.
Наконец, самой высокой формой экономического сотрудничества в соответствии со схемой, предложенной Б. Балаша, является общая экономическая интеграция (total economic integration). С экономической точки зрения это понятие характеризует расширенный вариант экономического союза с дополнением его союзом валютным. Отличительной его характеристикой является более высокий уровень согласованности экономических политик, что и создает основу для образования валютного союза.
Основные характеристики внешней политики ЕС в отношении России
Место России в приоритетах ЕС остается неоднозначным. Такая ситуация проистекает от крайне ассиметричных двусторонних отношений, особенно в экономической сфере. С одной стороны, Россия выступает для ЕС субъектом политики (например, в сфере торговли энергоносителями, в диалоге по безопасности), с другой стороны, ее объектом (например, в сфере содействия развитию российского гражданского общества и рыночной экономики). Причиной этому является двойственное положение, которое занимает в настоящее время Российская Федерация на международной арене. Она, по-прежнему, остается влиятельной державой, по крайней мере, на региональном уровне, но по своему развитию является государством на индустриальной стадии, в то время как все страны Европейского Союза уже перешли в постиндустриальную. Это является важным фактором, определяющим характер двусторонних отношений. В связи с этим представляется, что трансформация отношений зависит в большей степени от России, от ее способности к завершению самореформирования.
Российская политика Европейского союза основывается, прежде всего, на том, что Россия находится в состоянии «транзита» от авторітгарнои государственно-административной системы к правовой и демократической. Кроме того, за Россией признается положение не рядового государства, а правопреемника .бывшей сверхдержавы165. Это является отправной точкой, которая прослеживается во многих основополагающих документах. ЕС осознает роль России как значимого поставщика энергоресурсов в страны Союза. Это находит отражение в ведущемся «энергодиалоге», и эта тема появляется практически на всех переговорах по экономическим и политическим вопросам. Евросоюз также всерьез заинтересован в стратегическом сближении с Россией в долгосрочной перспективе, в том числе и в вопросах совместной политики на пространстве ННГ, что находит отражение в ведущихся переговорах по заключению нового договора о партнерстве и сотрудничестве.
«Российская политика» ЕС зародилась в начале 90-х годов и прошла несколько этапов. На первом этапе сразу после распада Советского союза она была основана, прежде всего, на идее поддержания демократических преобразований внутри России, причем отношения строились скорее по принципу «субъект-объект». 24 июня 1994 года на острове Корфу (Греция) состоялась встреча глав государств ЕС и России, где было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между двумя сторонами. Этот объемный документ заложил основу отношений. Соглашение включало два направления - политическое и экономическое.
Политическое направление предполагает проведение регулярного диалога между исполнительной и законодательной властями России и представителями ЕС.
Основная проблема экономического направления сотрудничества заключалась в том, что стороны находились на разном уровне развития. Если страны ЕС были в условиях рыночной экономики и единого экономического пространства, то Россия находилась на стадии транзита. Для смягчения влияния такой ситуации на взаимное партнерство, ЕС предоставил российской экономике статус переходной, вместо плановой, а также режим наибольшего благоприятствования в торговле. Ряд программ, финансировавшихся из бюджета ЕС (прежде всего, Тасис) должен был оказывать техническое и информационное содействие России166.
Во время второго этапа развития отношений, который можно назвать «периодом партнерства», по мере развития трансформационных процессов в России у сторон появились более благоприятные и глубокие перспективы для взаимного сотрудничества. Однако с середины 90-х годов интерес Евросоюза к России стал постепенно угасать, причиной чему служит ряд факторов.
Прежде всего, на этот момент пришлось решение о будущем расширении Евросоюза на страны Центральной и Восточной Европы, что потребовало отвлечения значительных ресурсов.
Эскалация чеченского конфликта заставила ЕС по-новому взглянуть на Россию и пересмотреть свое отношение к ней. В результате был заморожен ряд проектов, в том числе и ратификация СПС.
Противодействие России планам расширения НАТО на Восток также не прибавило положительной динамики отношениям. Еще одним фактором, затрудняющим взаимодействие двух акторов, стало непонимание со стороны российских властей природы Евросоюза и принципов его функционирования167. Сумма этих факторов определила застой в политических отношениях и определенную напряженность в экономическом сотрудничестве. Третий этап «российской политики» Евросоюза связан с принятием Коллективной стратегии по России168. Он начинается сразу после экономического и последовавшего за ним политического кризиса в России августа 1998 года. Приняв Коллективную стратегию, Европейский Союз взял инициативу по развитию взаимоотношений с Россией на свою сторону. Работа по подготовке стратегии в отношении РФ была затруднена двумя проблемами -выделением финансовых ресурсов и процедурой принятия решений по реализации партнерства с Москвой.
Общей точкой для двух проблем стал вопрос о роли Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) в реализации сотрудничества с Россией. Устав ЕИБ гласит, что при определенных условиях он может предоставлять кредиты РФ. Однако это возможно только на основе единогласного голосования членов ЕС. Опасения некоторых стран-членов были связаны с тем, что Коллективная стратегия могла использоваться как прикрытие для внедрения процедуры квалифицированного большинства в ЕИБ и, таким образом, увеличения финансовых ресурсов, доступных для России, вопреки мнению отдельных стран Евросоюза. Эта проблема была решена принятием декларации, подтвердившей, что ссуды России будут предоставляться только на основе единогласно принятых решений 9.
