Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Место и роль иммиграционной политики в интеграционном процессе ЕС 19
1.1. Общие сущность, инстхтхуционалъная и нормативно-правовая база иммиграцион ной политики государств-членов ЕС 19
1.2. Региональное измерение внешнеполитических аспектов иммиграционных процессов в современном мире: опыт учета и оптимизации странами-членами ЕС 38
1.3. Влияние расширения ЕС на иммиграционную политику его ведущих стран 52
ГЛАВА II. Регулирование иммиграционных потоков в странах ЕС в контексте противодействия новым угрозам II вызовам 68
2.1. Угроза терроризма и ужесточение иммиграционной политики стран-членов ЕС ... 68
2.2. Борьба государств-членов ЕС с сопутствующими иммиграции организованной преступностью и наркоугрозой 85
2.3. Противодействие нелегальной иммиграции: приоритет превентивных мер и их преломление сквозь призму национальной специфики (на примере Испании) 100
2.4. Меры по предотвращению и пресечению незаконного въезда, транзита и пребывания 127
ГЛАВА III. Интеграция (социальная адаптация) иммигрантов в европе: проблемы и перспективы 135
3.1. Политика в отношении так называемых «трудовых иммигрантов» 135
3.2. Предоставление политического убежища и статуса беженца как канал легализации: политико-правовые трудности в формировании общего подхода 159
3.3. Проблема натурализации иммигрантов, ее влияние на иммиграционную политику стран-членов ЕС и пути решения 170
Заключение 199
Список источников и литературы 219
Приложения 237
- Общие сущность, инстхтхуционалъная и нормативно-правовая база иммиграцион ной политики государств-членов ЕС
- Угроза терроризма и ужесточение иммиграционной политики стран-членов ЕС
- Меры по предотвращению и пресечению незаконного въезда, транзита и пребывания
- Предоставление политического убежища и статуса беженца как канал легализации: политико-правовые трудности в формировании общего подхода
Введение к работе
Социально-экономические и политические перемены, произошедшие в мире за последние годы, актуализировали целый ряд феноменов и процессов, характеризуемых сегодня как неотъемлемые составляющие глобализации. Одним из таких процессов стала интенсификация международной миграции населения. Как известно, с иммиграцией связана история становления и развития не только отдельных стран, но и целых континентов (например, Северной Америки в лице США и Канады). Во второй половине XX в. - начале XXI в. эмиграционные и иммиграционные процессы оказалась в центре внимания в силу значимости и масштабов их непосредственного и опосредованного влияния на политическую, экономическую и социально-культурную жизнь как стран продуцирующих эмиграционные потоки, так и стран, принимающих иммиграционные потоки. Последние, как свидетельствует мировой опыт, оказывают самое серьезное влияние на демографическую и этническую ситуацию в принимающих иммигрантов странах. Все более приобретая характер крупномасштабного процесса (динамику возрастания доли иммигрантов в общем приросте населения ЕС см. в Приложении Г), иммиграция не может не стать объектом политического контроля и управления. Это означает, что политические процессы в принимающих странах с неизбежностыо захватывают широкий круг вопросов связанных с иммиграцией, а иммигранты, в свою очередь, сами превращаются в активных участников политических процессов.
В преломлении сказанного сквозь призму темы данного диссертационного исследования, т.е. проблематики иммиграционной политики стран Европейского союза (ЕС), актуальность диссертации конкретизируют следующие соображения.
І. В целом, иммиграционные проблемы стали в европейских странах на повестку дня в качестве одного из наиболее актуальных вопросов социально-экономического, культурного и политического развития. По мере углубления
и расширения процессов глобализации и интеграции Европа (как и весь мир) столкнулась с новой проблемой - прогрессирующим увеличением иммиграционных потоков в страны, всегда бывшими «эмиграционными» и не сталкивавшимися с вопросом принятия, размещения и адаптации значительного количества иммигрантов. В первую очередь это коснулось стран Западной Европы, а в последние полтора десятилетия - также и стран Восточной Европы, включая Россию. При этом усложнился состав и характер иммиграционных потоков: иммиграция перестала быть преимущественно добровольным явлением, и появилась масштабная категория иммигрантов по принудительным и вынужденным причинам, порожденная экономическими кризисами, локальными военными конфликтами, геноцидом или репрессиями.
Перед принимающими иммигрантов странами встаёт целый комплекс проблем, связанный с экономическим обеспечением вновь прибывающих, их интеграцией в новые социальные и политические условия, особое значение принимают проблемы толерантности (прежде всего, национальной и религиозной), соблюдения прав человека и обеспечения национальной безопасности. Появляются новые феномены социально-политической жизни, связанные с присутствием в стране иммигрантов: районы компактного проживания иммигрантов определенной национальности, партии с антииммигрантскими программами и избирательными платформами, появление «этнических» сфер занятости в легальной и «теневой» экономике, введение билингвизма в образовательных учреждениях и местах общественного пользования и т.п.
П. Государства-члены Европейского союза в начале XXI века оказались перед лицом нескольких проблем глобального характера. Из них, по крайней мере, две имеют прямое отношение к формированию сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия.
Во-первых, наднациональный характер интеграции становится вызовом национальной идентичности и суверенности государств, так как устанавли вается биполярная структура власти на европейском уровне, внутри которой институты ЕС и государства-члены делят полномочия.
Во-вторых, иммиграция лиц в страны Европы из других государств и частей света, а также нелегальная перевозка наркотиков, распространение терроризма - явления, зачастую связанные между собой, - требуют адекватного подхода со стороны Евросоюза, способности обеспечить безопасность граждан в рамках единого рынка, и в то же время соблюсти права выходцев из третьих стран, проживающих легально в государствах ЕС.
III. В условиях постоянного миграционного притока конкуренция за ресурсы - в широком смысле слова - присутствует постоянно. Соответственно, столь же постоянно воспроизводится межэтническая напряженность. Отрицательное отношение к иммиграции нередко ассоциируется с проявлениями национализма и расизма, что дает огромное множество поводов для спекуляций.
Рубеж столетий отмечен небывалым взлетом популярности ультраправых партий во многих европейских странах. С 1995 по 2001 г. резко возросла доля избирателей, поддержавших эти партии на общенациональных выборах. 2002-й год принес особенно примечательные «неожиданности»: в конце апреля на президентских выборах во Франции лидер Национального фронта Ж.-М. Ле Пен, чья поддержка со стороны избирателей устойчиво росла на протяжении всех последних лет получил 16,9% голосов, опередив одного из фаворитов президентской гонки, действовавшего премьер-министра, социалиста Л. Жоспена, и вышел во второй тур выборов. Лишь стихийное объединение левых и центристских сил помешало дальнейшим успехам Ж.-М. Ле Пена, потерпевшего во втором туре сокрушительное поражение от Ж.Ширака. В тот же период в Нидерландах консервативный блок П.Фортайна (жестоко убитого 6 мая 2002 г. менее чем за неделю до всеобщих выборов), выступавший с программой, включавшей в себя требования насильственной интеграции иммигрантов в европейскую среду, прекращения
практики принятия беженцев и предоставления политического убежища гражданам других стран, победил в ряде ключевых регионов страны и сформировал вторую по численности депутатскую фракцию в парламенте. Основания для дальнейшего роста влияния националистических сил в Европе отнюдь не исчезли, а готовность демократических сил открыто обсуждать существующие проблемы не стала большей1.
Именно поэтому важно методологически последовательно и убедительно сформулировать возражения против эскалации иммиграции в границы различных стран и регионов, включая, естественно, и европейский регион как самый продвинутый в интеграционном плане, отделив эти возражения от агрессивных заявлений националистического толка.
VI. С усилением интеграции, обеспечением свободы перемещения людей и капиталов через границы стран ЕС, в странах Северной Европы наблюдается насыщение стран рабочими-иммигрантами. Соответственно, миграционная политика этих стран в той или иной степени ориентирована на закрытие границ и непринятие новых иммигрантов. В то же время страны Южной Европы, которые всегда были донорами рабочей силы, - сами столкнулись с необходимостью её импорта.
С позиций либерализма практически невозможно последовательно и непротиворечиво обосновать претензии иммигрантских сообществ на ту роль, которую они стремятся играть в политической и социальной жизни принявших их стран. Исторически любое общество, принимающее в свои ря ды новых членов, обладало всем набором возможностей предоставлять им определенные права и возлагать на них соответствующие обязанности. Если же сложившаяся в обществе система ценностей размывается, это чревато ростом социальной напряженности и, в конечном счете, дезинтеграцией самого общества, что в равной степени негативно скажется как на его исконных гражданах, так и на иммигрантах. Поэтому растет значение тех более авторитарных и консервативных установлений и ограничений, которые обязательны для выполнения и соблюдения всеми, кто находится на территории той или иной страны - вне зависимости от того, является ли он ее гражданином, и, тем более, вне зависимости от его национальности, вероисповедания и культурных ценностей. Высказываются мнения, что Запад подошел к тому пределу, за которым необходима новая редакция Декларации прав человека и гражданина. В европейских странах, где традиции нации-государства наиболее прочны, и где значительная доля иммигрантов не растворяется в массе граждан в ходе поспешной натурализации, мнение о том, что вызываемая иммиграцией напряженность достигла неприемлемого уровня, получило аргументы в ходе событий во Франции в октябре-ноябре 2005 г., когда волна насилия захлестнула этнические гетто в пригородах Парижа и других крупных городах страны.
Подобного рода настроения вносят сомнения и разногласия в представления о правах человека, нередко трактуемых односторонне и с оттенком спекулятивности. Так, тезис о праве человека на свободу передвижения и выбор места жительства приводится обычно для обоснования неправомерности действий, ограничивающих иммиграцию. Безусловно, это право относится к числу фундаментальных. Однако свобода передвижения не означает свободы обретения гражданских прав; следует четко разграничивать право пребывания и претензии на включенность в общество; любые аргументы, приводимые сторонниками свободы передвижения, не принимают во внимание принципов гражданства: только принадлежащие к нации обладают все ми правами и возможностями, равно как и исполняют всю совокупность обязательств, порождаемых статусом гражданина. Именно поэтому сторонники массированной иммиграции и открытости должны найти ответы на фундаментальный вопрос о том, почему права иммигрантов должны быть приоритетными по отношению к правам местных жителей или хотя бы равными им.
Отмеченные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, подчеркивают его связь с современностью и практическое значение.
Главные элементы научной новизны диссертационной работы определены следующими моментами:
- логически выстроенный алгоритм исследования позволил не только раскрыть особенности политико-иммиграционного процесса в «большой Европе» в их сложной причинно-следственной связи, но и, в определенной степени, конкретизировать такой аспект проблемы, как защита прав человека, уточнить наиболее существенные аспекты комплекса взаимозависимостей и взаимосвязей между иммиграционной политикой ЕС и другими его ключевыми внутренними и внешними сферами.
- иммиграционная политика стран Евросоюза рассматривается в контексте глобальных тенденций и расширения ЕС с учетом, с одной стороны, единства мер безопасности и создания благоприятных условий для легальных иммигрантов и, с другой стороны, дифференцированности позиций отдельных стран и необходимости унификации институтов иммиграционной политики ЕС;
- осуществлены детальный анализ и обобщение опыта оптимизации сферы иммиграционной политики одной из ведущих стран ЕС (Испании), выделены наиболее существенные характеристика этого опыта.
Объект диссертационного исследования - общественные политические отношения, возникающие в процессе современной миграции.
Предмет диссертационного исследования - комплекс теоретических и практических положений, на которых основана современная иммиграционная политика стран Европы, а также практика толкования и применения норм действующего законодательства ЕС, регулирующего данные отношения.
Целью диссертации является комплексный теоретико-прикладной анализ иммиграционной политики европейских стран.
Для достижения указанной цели в работе поставлены три взаимосвязанных блока исследовательских задач, а именно:
- дать общую характеристику регионального измерения иммиграционных процессов в современных условиях глобализации на примере ЕС, кратко изложить теоретические основы изучения и выработки иммиграционной политики, определить круг внутренних и внешних проблем, генерируемых этими процессами как в отдельных странах, так и в масштабе всего ЕС в целом;
- проанализировать и обобщить ход и результаты эволюции иммиграционной политики европейских стран, раскрыть ее нормативно-правовую и институциональную базу, дать общую оценку эффективности и выявить основные особенности и тенденции деятельности ЕС и его отдельных стран-членов в сфере регулирования иммиграционных потоков;
- рассмотреть работу общеевропейских политических и правовых механизмов иммиграционной политики на конкретных ее направлениях (борьба с нелегальной иммиграцией, регулирование трудовой миграции, оптимизация процесса социальной адаптации иммигрантов и др.), а также на примере одной из ведущих стран ЕС (в данном случае - Испании, как наиболее изученной диссертантом);
- раскрыть взаимосвязь и взаимозависимость иммиграционной политики, внешней политики и политики безопасности в рамках ЕС, влияние новых угроз и вызовов безопасности ЕС на сферу иммиграционного регулирования (в виде ужесточения последнего как на национальном, так и на региональном, общеевропейском уровнях);
- определить прямые и косвенные эффекты, производимые расширением Евросоюза на иммиграционную политику стран-членов ЕС;
- рассмотреть и обобщить основные концепции, предлагаемые для оптимизации иммиграционных процессов (как норм, их регулирующих, так и более широких проектов культурологического плана по снятию социальной напряженности, наблюдаемой в начале XXI в. в ряде стран ЕС вследствие иммиграционного давления на них), сделать обоснованный прогноз относительно будущего сценария развития ситуации с иммигрантами в Европе и на этой основе - иммиграционной политики стран Европы;
- оценить возможности использования Россией опыта регулирования иммиграционных потоков, накопленного странами ЕС, дать конкретные рекомендации на этот счет.
Выводы и предложения, выносимые на защиту:
- входящая в число одних из наиболее острых глобальных проблем современности проблема иммиграции оказывает все большее влияние на внутреннюю и внешнюю политику стран ЕС, а новые угрозы и вызовы развитию стран региона требуют скорейшего решения ряда политико-правовых и других вопросов;
- находящуюся на начальной стадии формирования общую иммиграционную политику ЕС, а также политику стран-членов этой организации характеризуют прагматизм и дуализм (последний возникает на основе противоречия между либеральным стандартом и экономической целесообразностью), а также высокая степень сложности и социальной значимости генерируемых этой политикой проблем и неопределенность перспективы в виду отсутствия консенсуса относительно моделей оптимизации;
- в сфере иммиграционной политики ведущих стран ЕС наблюдается общая тенденция к отдельным ограничениям и более жесткой регуляции (ограничение въезда в страну низкоквалифицированной рабочей силы, борьба с нелегальной иммиграцией, политика реэмиграции); однако, радикальных
мер, запретов применяться не будет, и Европа продолжит принимать большие количества иммигрантов;
- в рамках ЕС вопросы обеспечения безопасности (прежде всего - угроза терроризма) все сильнее влияют на иммиграционную политику, в целом меры, принимаемые по соображениям безопасности, укладываются в общее русло вышеназванной «ограничительной» тенденции;
- странами ЕС (в первую очередь - его ведущими странами) накоплен на национальном уровне большой позитивный практический опыт в сфере иммиграционной политики по всем ее составляющим, и этот опыт будет учтен при разработке основ и дальнейшей конкретизации этой политики в масштабе всего ЕС в целом;
- в свете неизбежности продолжения притока иммигрантов, роста их доли в общей численности населения европейских стран (в период 1960-2004 гг. население европейских стран сокращалось за счет его старения, но в последние несколько лет увеличивалось за счет иммиграции; см. Приложение II) и, как следствие, роста влияния иммигрантских сообществ Европа в лице ЕС оказалась в социокультурном кризисе - речь, по сути, идет о болезненном выборе между старой, «континентальной» европейской идентичностью и некоей новой, синтетической идентичностью; в этом плане через два-три десятилетия Евросоюз будет совершенно иным; существующие концепции разрешения возникшей дилеммы, однако, по-прежнему неудовлетворительны (наибольшего внимания заслуживает концепция «мультикультурализма», успешно реализуемая в ряде стран), и, таким образом, все определит практика;
ряд общих принципов и национальных особенностей иммиграционной политики стран ЕС, их опыт, предлагающий ряд готовых решений конкретных проблем (например, в сфере превентивных мер в отношении нелегальной иммиграции), могут и должны быть востребованы Российской Федерацией и опекаемым ею СНГ, однако прямые параллели между интеграционным комплексом ЕС и формирующимся вокруг России региональным обра зованием проводить нельзя в силу несопоставимости сложившихся в них на данный момент конкретно-исторических ситуаций.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: системно-функционального, формально-логического и сравнительно-исторического анализа. Основополагающим при рассмотрении вопросов иммиграции обычно служит системно-функциональный подход. С одной стороны, ключевыми вопросами такого подхода является взаимосвязь миграционных потоков с экономическим, социальным и геополитическим, культурным взаимодействием стран, потоками капиталов, товаров, технологий и идей, реализация миграции через глобальные и локальные сети разного уровня, составляющие инфраструктуру миграции. С другой стороны, иммиграционная политика суть функция государства, подсистема с присущими ей системными элементами в виде политико-правовых и социальных институтов, иерархией уровней (глобальным, региональным/субрегиональным и национальным уровнями), «входами» в виде иммиграционных «фильтров»-цензов, факторами внешней среды (безопасность, поведение стран-«поставщиков» и т.д.). Этот подход продуктивен, поскольку позволяет решать проблему в комплексе, с учетом взаимосвязей и взаимозависимостей между элементами системы, быстро определяя слабые ее «звенья».
Степень научной разработанности темы. С одной стороны, попытки выявления сущности миграционных процессов предпринимались в рамках различных теорий1, многие из которых содержат важные рациональные идеи, помогают раскрыть природу современных явлений и тенденций в сфере миграции. С другой стороны, нарастает поток информации и научных работ о
Европейском союзе, в котором, в свою очередь, вопросам миграции уделяется самое пристальное внимание. В отечественной экспертной литературе миграционные процессы на пространстве ЕС также освещаются достаточно широко, интерес в России к данной проблематике подогревается и развернувшейся в последние годы дискуссии о путях и методах регулирования иммиграционных волн в российское государство из стран СНГ и Восточной Азии (в начале XXI в., например, наблюдается наплыв в Россию дешевой рабочей силы из «ближнего зарубежья»).
Однако, особенностям иммиграционной политики государств-членов ЕС под углом зрения порождаемых ею политических осложнений внутри ЕС в отечественной историографии вопроса освещались недостаточно глубоко ( отличие от европейских стран, где этот вопрос постоянно стоит на политической и научной повестках дня). Фактический провал национальных референдумов по принятию единой европейской Конституции во Франции и Нидерландах в мае-июне 2005 г., а также вспышки насилия в иммигрантских гетто в больших городах Франции в конце октября-ноябре 2005 г. подтвердили необходимость осмысления взаимозависимостей между внутри- и внешнеполитической, с одной стороны, составляющими Евросоюза и иммиграционной его составляющей, с другой стороны, на новом этапе конституционного и в целом всего эволюционного процесса в этой организации.
Европейские политологи и социологи, в силу исторического прошлого своих государств, в основном концентрируются на изучении постепенной трансформации всей структуры системы защиты прав человека в странах Европы, оставляя, однако, за рамками исследований собственно анализ прямых и обратных связей между происходящими в последние годы на континенте изменениями в сфере внутренней и внешней политики, иммиграционной политики и политики защиты прав беженцев, мигрантов и иностранцев (российские эксперты зачастую увлекаются идеей подражания европейскому опыту, забывая о российской специфике и конкретно исторической ситуации страны).
Так, например, теоретические исследования и эмпирические анализы последствий межгосударственного передвижения рабочей силы особенно активизировались в последние десятилетия XX в., но они были неполными. Аналитики большее внимание уделяли экономической эффективности этого явления для принимающих государств и меньшее - для стран, из которых люди уезжали. Литература по международной трудовой миграции также не предлагает апробированные опытом модели исследования причин и последствий этого процесса. До недавнего времени эта работа проводилась в общих чертах и основывалась на неоклассическом постулате о полной трудовой занятости, гибкой зарплате и полной мобильности действующих факторов1. Но сегодня таких идеальных условий уже нет, поэтому выводы и рекомендации исследователей не имеют практической ценности.
Использованные для подготовки диссертации информационные источники и литературу представляется сгруппировать следующим образом.
В первую группу вошли официальные документы: кодексы, законы, законодательные и иные нормативные акты.
Вторую группу составили статистические и аналитические данные, опубликованные в специализированных сборниках, ежегодниках и ежемесячниках, отчетах, научных докладах, а также материалы научных конференций.
Третья группа представлена научными трудами и работами отечественных ученых и экспертов. В России - как и в других странах - научными исследованиями, связанными с изучением миграций населения и их социально-экономическими и политическими последствиями занимаются специали сты из разных областей - политологии, социологии, демографии, экономики, философии других наук1.
Общей теории миграций и прикладному анализу различных аспектов их социально-политического значения посвящены работы Г.Витковской, Ж.А.Зайончковской и А.Г.Вишневского (взаимосвязь демографических и миграционных процессов, а также проблемы вынужденных миграций), В.Л.Иноземцева (роль и значение иммиграции в постиндустриальных странах), В.А.Тишкова, Э.Паина, Д.В.Драгунского (влияние иммиграционных процессов на межнациональные отношения и проблемы толерантности).
Конфликтогенный аспект иммиграционного процесса раскрывается А.Н.Севастьяновым.
Вопросы правового и политического регулирования миграционных процессов исследуются Г.Г.Гольдиным.
Е.Т.Гайдар, С.Н.Градировский, Л.И.Графова концентрируются на выработке практических имплементационных решений для иммиграционной; политики.
Также необходимо отметить труды таких авторов, как И. Ангелов, С.К. Бондырева, О. Выхованец, Е.Б. Евстифеева, Ж. Гринблат, СЮ. Кашкин, К. Коданьоне, Д.В. Колесов, В. Котельников, З.И. Левин, В.И. Мукомель, А.А. Овсянников, А. Орлов, Н.М. Полоскова Т.В., Римашевская, Г.П. Черников, И.П. Цапенко, Т.Н. Юдина.
К четвертой группе относятся работы и публикации зарубежных исследователей и политиков, посвященные общим и частным теоретико-методологическим аспектам миграции, а также рассмотрению конкретных проблем миграции в рамках ЕС1. Внимание диссертанта привлекли исследо вания К.Баде, М.Баллеста, Дж.Борхаса, П. Бьюкенена, Ф Блахуша, М.Боммеса, Г.Буркхардта, С.Вагнера, Р.Вайнера, Ф.Ваннера, В. де Вендена, Т.Влахоу, С.Гольдера, А.Заморы, Г.Злотница, М.Р.Инглегарта, З.Лейтона-Генри, С.Кастлза, Г.Классена, Р.Козловски, А.Кошоррека, Р.Коэна, М.Купишевского, Ж.Лесурна, СМариаса, И.Мортенсена, Р.Мюнца, Е.Пауэлла, Р.Проди, Дж.Рекса, Х.Ридао, С.Рихтера, Е.Рузенса, М.Сильвермана, Г.Симона, Дж.Солта, П.Сталкера, Р.Фитцджеральда, К.Хайльброннера, А.Харгривса, Х.Янга и др.
Пятую группу составили материалы, опубликованные в широкой общественной российской и зарубежной периодической печати, а также отобранные из других источников текущей информации, включая в первую очередь Интернет.
Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, а также списка использованных источников и литературы.
Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и предложения дают конкретное представление о сильных и слабых сторонах опыта иммиграционной политики государств-членов ЕС; выводы и обобщения относительно особенностей этой политики могут
быть с пользой востребованы при разработке положений по оптимизации государственной миграционной политики Российской Федерации, совершенствованию деятельности российских МИД, МВД РФ, Министерства по региональному развитию и национальной политике и других заинтересованных государственных органов, решения аналогичных миграционных задач в России.
Результаты исследования могут найти применение в деятельности соответствующих структур ООН (Международной организации миграции, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев) и их аналогов, действующих в рамках европейских международных организаций и обязанных решать вопросы миграции, межнациональных отношений, проблемы русскоязычного населения и адаптации и развития диаспор.
Разработанные в диссертации теоретические положения, методологическая база изучения миграционных процессов могут послужить материалом для дальнейшего исследования миграции регионах, субрегионах и отдельных странах. Основные выводы и результаты исследования могут быть использованы в научных разработках и учебном процессе для подготовки курсов лекций по миграционной проблематике в российских вузах соответствующего профиля (в сфере образования потребность в исследованиях по названной проблематике растет также еще потому, что многие российские университеты и вузы теперь включают рассмотрение вопросов европейской интеграции в свои учебные и исследовательские программы).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в публикациях автора и докладах на научных конференциях Дипломатической академии МИД России.
Общие сущность, инстхтхуционалъная и нормативно-правовая база иммиграцион ной политики государств-членов ЕС
Европейский союз - один из самых богатых регионов мира. Поэтому он представляется «землей обетованной» миллионам кандидатов на эмиграцию, приезжающим из близлежащих (Восточная Европа, Магриб) или из дальних стран. Если рождения и смерти учитываются с большой точностью во всех странах Европы, то о миграциях этого сказать нельзя (в частности, мало изучены ежегодные движения, связанные с получением гражданства). Кроме того, данные о гражданстве, собираемые во время переписей, мало пригодны для межгосударственных сравнений: одна страна может насчитать больше иностранцев, чем другая, только потому, что условия получения гражданства в ней более строгие и стать гражданином этой принимающей страны труднее. Можно предположить, что численность иммигрантов в неустойчивой ситуации сильно колеблется в зависимости от строгости контролирующих органов1.
Интеграция в рамках Европейского союза представляет собой сложный многоплановый процесс, в результате которого эта международная организация постепенно совершает трансформацию в сторону государственного образования нового типа. Эта трансформация определялась волей государств-участников и получаемыми результатами: почти за полвека развития взаимосвязей и взаимозависимостей в Европе создан мощный интеграционный комплекс, наиболее передовой, «продвинутый» на сегодня в мире. Интеграционные, в первую очередь - макроэкономические, перспективы Европейского союза на первые два-три десятилетия XXI столетия оцениваются как достаточно привлекательные: низкая безработица и низкая процентная ставка, снижение дефицита в общественном секторе экономики и хорошая сбалансированность платежей. Доходы экономики с введением единой европейской валюты и окончанием формирования внутреннего рынка обусловливают увеличение и создание дополнительных рабочих мест и последующее снижение безработицы1.
Согласно принятому в ЕС разделению интеграции на сферы выделяются так называемые первая, вторая и третья «опоры» Евросоюза, а также отношения с внешним миром. Первый блок - это традиционные и наиболее продвинутые направления интеграции, определенные еще Римским договором 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС). «Первая опора» это в основном экономическая интеграция, вехами которой стали таможенный союз, единый внутренний рынок и ныне - экономический и валютный союз. Маастрихтский договор впервые выделил в качестве особых областей интеграции общую внешнюю политику и политику безопасности - ОВПБ («вторая опора» ЕС) и сотрудничество в области внутренних дел и правосудия («третья опора» ЕС).
Одной из ключевых составляющих интеграционного образования ЕС является новый правопорядок, который вначале базировался (и базируется) на международных нормах, а затем обрел собственную, внутреннюю специфику. Своеобразие структуры европейского права обусловлено в первую очередь сочетанием в рамках европейского права элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и гетерогенностью самого Европейского союза. В современном европейском праве нем достаточно отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением международно-правовому сотрудничеству государств, в данном случае государств членов Европейского союза, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Создание последних основано на уполномочии, полученном в результате учреждения Сообществ и союза и осуществления юрисдикцион-ных полномочий, коими они наделены учредительными актами. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на три, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы. Во-первых, это нормы первичного (или основополагающего) права; во-вторых, нормы вторичного (или производного) права; в-третьих, нормы третичного (или дополнительного) права1.
К первичным относятся нормы, закрепленные в учредительных договорах, определяющие цели, принципы и задачи Европейского союза, порядок формирования органов ЕС, его полномочия, условия членства. Они близки по своему характеру конституционным документам государств. В соответствии с Маастрихтскими соглашениями были учреждены:
а) единое общеевропейское гражданство;
б) единый валютный союз;
в) политический союз, который предполагает выработку общей политики по вопросам иностранных дел и безопасности, обороны, разоружения, контроля над вооруженными силами, единой политики в области внутренних дел и правосудия (в том числе вопросы убежища и иммифации). Он же предполагает усиление роли Европейского парламента.
Основополагающим документом ЕС является Маастрихтский договор (в декабре 1991 г. главы государств и правительств одобрили, а 27 февраля 1992 г. их представители подписали; в ноябре 1993 г. Договор вступил в силу).
Угроза терроризма и ужесточение иммиграционной политики стран-членов ЕС
На саммите в Люксембурге в июне 1991 г. Гельмут Коль впервые четко сформулировал идею «коммунитаризации» политики иммиграции и предоставления политического убежища и призвал Совет разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и правосудия. Г.Коль возлагал большие надежды на перенесение политики предоставления политического убежища на наднациональный уровень. Как раз в это время в Германии происходили дискуссии о необходимости ограничить прием беженцев. Дебаты зашли в тупик, так как ужесточение процедуры приема требовало конституционных изменений. Коль рассчитывал, что данный вопрос можно было бы решить путем принятия институтами ЕС соответствующей директивы, однако, сделать это можно было бы лишь в случае «коммунитаризации» иммиграционной политики. В конце 1991 г. Специальная группа по проблемам иммиграции вынесла на обсуждение положения иммиграционной политики1. В ходе дискуссий, предшествовавших подписанию Маастрихтского договора, выявились разногласия в позициях государств ЕС. Великобритания и Дания настаивали на сохранении национального суверенитета; Германия и Бельгия, напротив, стремились к распространению компетенции Сообщества на сферу внутренних дел и правосудия. Договор о Европейском союзе явился своего рода компромиссом между крайними точками зрения, выделив внут ренние дела и правосудие в «третью опору», но снабдив ее при этом и некоторыми элементами коммунитарного подхода1.
Сотрудничество государств Европейских сообществ в области внутренних дел и правосудия начало развиваться после оформления в 1970 г. институционального механизма - Европейского политического сотрудничества, который был создан, главным образом, с целью координации их внешней политики и безопасности.
В декабре 1975 г. по инициативе правительств Великобритании и Германии была создана межправительственная группа ТРЕВИ (TREVI group) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕС. Название ТРЕВИ расшифровывается как «международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие» (Terrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale). Опираясь на нормы международного права, группа занялась первоначально противодействием терроризму, впоследствии ее функции были расширены и распространены на регулирование иммиграции, визовую политику, пограничный контроль, противодействие распространению наркотиков. Деятельность группы вызвала множество порицаний в прессе, национальных парламентах и общественных организациях из-за секретности ее работы. Однако лишь к середине 1980-х гг. государства-члены ЕС активизировали свою совместную деятельность в области внутренних дел. Логика создания единого рынка с отменой внутренних границ и одновременным укреплением внешних рубежей требовала координации соответствующей политики стран Сообщества.
К ст. 13 Единого Европейского акта (ЕЕА), провозгласившей отмену внутренних границ, были приложены две декларации. Текст их свидетельствовал о том, что государства-члены ЕС намереваются сотрудничать на межправительственной основе, без вмешательства институтов ЕС, по вопросам въезда, движения и пребывания на территории Сообщества лиц из третьих стран, а также борьбы с терроризмом, преступностью и распространением наркотиков. Этим же намерением объясняется и создание неформальных структур вне компетенции Сообщества, таких как вышеназванная группа ТРЕВИ и организованная в октябре 1986 г. в Лондоне на встрече министров внутренних дел государств-членов ЕС Специальная группа по проблемам иммиграции.
Появление группы, призванной заниматься иммиграционными проблемами, было вызвано необходимостью регулировать возросшие иммиграционные потоки и интегрировать легально проживающих в государствах ЕС иммигрантов, которые, по существу, уже давно образовали новые национальные меньшинства.
Как известно, миграции могут быть проявлением стихийной мобильности людей, обусловленной региональным различиями в условиях жизни и демографических процессах, либо целенаправленной миграционной политики государств1. Нередко указанная мобильность является реакцией на войны и вооруженные конфликты, различные формы этнического насилия. Современные потоки миграций, во многом обусловленные нестабильностью и напряженностью на родине мигрантов, а также угрозой терроризма, породили совершенно новую форму миграции - долгосрочное оседание массы беженцев в чужих для них странах, а также вынужденных переселенцев.
Иммиграционная политика меняется с переменой обстоятельств. В одних случаях мигранты считаются необходимым элементом в стране-реципиенте (обычно - как резерв рабочей силы), в других, когда нужда в их услугах отпадает, иммиграция для реципиента оказывается нежелательной, следуют всякого рода запретительные меры, ужесточение иммиграционных законов и иммиграционной политики . Одним из факторов ужесточения иммиграционной политики в современных условиях может являться угроза мирового терроризма.
Меры по предотвращению и пресечению незаконного въезда, транзита и пребывания
Регулирование миграционных процессов - особая, специфическая область социальной политики государства, реализуемая посредством комплекса административно-правовых, организационно-экономических, информационных и других методов. Государственное регулирование должно осуществляться с учетом складывающихся тенденций в отношении процессов как внутригосударственной, так и внешней миграции.
Значительное место в сфере миграционной политики государств-членов ЕС отводится регулированию внешней трудовой миграции. Система государственных мер по регулированию иммиграции включает:
1) законодательство о юридическом, политическом и профессиональном статусе иммигрантов;
2) институционные службы по иммиграции рабочей силы;
3) межгосударственные соглашения по иммиграции рабочей силы.
Регулирующие мероприятия стран иммиграции определяют количество иммигрантов, допускаемых в страну, в том числе трудящихся иммигрантов; устанавливают профессиональную, квалификационную, половозрастную структуру трудовой иммиграции и продолжительность пребывания в стране.
В настоящее время страны ЕС столкнулись с целым рядом очень серьезных проблем, от решения которых в определенной степени зависит будущее Европейского союза, К таким проблемам нужно отнести следующие:
регулирование иммиграционных потоков, которые из эпизодиче-ского явления превращаются в ЕС в постоянный фактор;
корректировка отношений с нелегальными иммигрантами и определение статуса беженца в современных условиях;
разработка и осуществление мер по адаптации иммигрантов к условиям труда, быта и культуры страны их пребывания;
поиски долгосрочных решений по смягчению давления демографического фактора на экономическое развитие посредством международных мер в области инвестиций, торговли, сотрудничества при соблюдении основных прав человека.
Решение указанных проблем происходит как на уровне отдельных стран, так и в рамках региональных объединений. Возросшие масштабы и усложнение состава миграции, на Европейском континенте в последние годы привели к разработке в рамках ЕС новой концепции беженцев и нелегалов. По Дублинской конвенции отказ какого-либо государства в предоставлении политического убежища мигранту не позволяет отказнику обращаться с аналогичными прошениями в другую страну ЕС1.
Как отмечает И. Цапенко, жесткие карательные меры применяются против перевозчиков нелегальных мигрантов. В странах ЕС в соответствии с Конвенцией по международным гражданским авиаперевозкам 1948 г. и Шен-генским соглашением 1990 г. установлена ответственность авиаперевозчиков за проверку правильности въездных документов, а государственные органы, осуществляющие контроль за иностранцами, обязуются оказывать в этом содействие компаниям-перевозчикам. Авиаперевозчики несут ответственность и за возвращение "невъездных" иностранцев (с правом возмещения транспортных издержек) в исходный пункт отправления или другое место, где их могут принять1.
Крайними средствами, применяемыми в отношении нелегальных иммигрантов, являются взятие их под стражу и депортация. Во Франции, например, нелегально находящийся в стране иностранец, не располагающий документами, удостоверяющими личность, помещается в места лишения свободы на семь - десять дней. Если по истечении этого времени он по-прежнему не желает назвать свое имя, решением исправительного суда его могут лишить свободы на срок до трех месяцев. Особенно жесткие меры предусмотрены против иностранцев-преступников2.
Процедура депортации подвергается критике как негуманная, к тому же она очень дорога. Поэтому развитые государства заинтересованы в том, чтобы ответственность за возврат нелегальных иммигрантов брали на себя третьи страны, через территорию которых они проникают в них. В 1990-е годы подобные двусторонние соглашения были подписаны между Испанией и Марокко, Нидерландами и Марокко, Германией и Чехией, Германией и Вьетнамом.
Подчеркнем, что статья 19 Хартии Европейского союза об основных правах запрещает коллективные высылки, т.е. высылки определенных категорий лиц (например, граждан какого-либо одного государства) без рассмотрения каждого индивидуального случая3. В Европейской Конвенции о защи те прав человека и основных свобод 1950 г. ничего не говорится ни о праве на постоянное место жительства в конкретной стране, ни о возможности высылки из страны. Статьей 4 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., однако, запрещает массовую высылку иностранцев: «Коллективная высылка иностранцев запрещается». Поэтому упомянутый выше запрет в Хартии является ее аналогом1.
В связи с этим и в соответствии с параграфом 3 ст. 52 Хартии запрет на коллективные высылки, закрепленный в ст. 19 Хартии, должен применяться тем же образом и в тех же рамках, что и ст. 4 Четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.2
Кроме того, ст. 19 Хартии запрещает выдворение, высылку или выдачу любого лица на территорию государства, когда имеется серьезная угроза, того, что это лицо будет в нем подвергнуто наказанию смертной казнью, пыткам, другому бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство наказанию и обращению.
Это положение является как логическим продолжением положений статей 2 и 4 Хартии, так и одновременно признанием и закреплением прецедентной практики Европейского Суда по правам человека в толковании им ст. 4 Четвертого Протокола к Конвенции Совета Европы о защите прав чело-века и основных свобод 1950 г.
Предоставление политического убежища и статуса беженца как канал легализации: политико-правовые трудности в формировании общего подхода
Применительно к праву убежища, прежде всего, хотелось бы отметить, что оно означает предоставление государством укрытия на своей территории (или в своем дипломатическом представительстве на иностранной территории), то есть возможность въезда и пребывания, лицу, преследуемому в другом государстве по политическим, религиозным или иным мотивам. В отличие от всех иных политических прав такая возможность предоставляется только гражданам других государств или лицам без гражданства1.
Если в 1970-е гг. в большинстве западноевропейских стран случаи предоставления политического убежища были относительно редкими (правительства этих государств могли позволить себе не вводить существенных ограничений в данной области), то уже в 1980-е гг. ситуация кардинально изменилась: численность заявлений с просьбой о предоставлении политического убежища, поданных в страны ЕС, устойчиво возрастала. Пик этого процесса пришелся на 1992 г., когда Европейский союз получил 570 000 заявле ний. С тех пор количество их стало уменьшаться. После ужесточения режима приема политических беженцев в Германии поток их устремился в Нидерланды, Великобританию и Францию - наиболее развитые и населенные страны ЕС, которые в 1960-1975 гг. возглавляли список государств, пользовавшихся услугами иностранной рабочей силы. Именно это обстоятельство объясняет выбор страны назначения политическими иммигрантами, когда иммиграция по экономическим мотивам фактически была прекращена. К числу стран, вынужденных принимать у себя значительное число беженцев, можно отнести также Бельгию и Данию: по соотношению количества полученных здесь просьб о предоставлении убежища и численности населения эти страны обгоняют Францию и Великобританию, хотя и уступают им по показателям абсолютной численности претендентов на получение политического убежища).
Разработка принципов предоставления политического убежища и пересечения внешних границ Сообщества стали первой задачей Специальной группы по проблемам иммиграции. Результаты работы воплотились в Конвенции, опирающейся на нормы международного права.
Основой для текста двух важных документов - Конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение заявления о предоставлении политического убежища (Дублинская конвенция 1990 г.1) и Конвенции 0 порядке пересечения внешних границ - стала «Программа Пальма» (по имени автора программы), разработанная в 1989 г. Дублинская конвенция была предназначена для ограничения притока претендентов на политическое убежище, так как предоставляла право подавать соответствующее заявление лишь в одно из государств ЕС. Государство, принявшее заявление, брало на себя обязательство его рассмотрения. Дублинская конвенция, хотя и пред ставлялась необходимой для координации политики в сфере предоставления политического убежища, оказалась малопригодной в реальности, когда потребовалось применить ее вскоре после вступления в силу. Процесс ратификации затянулся на семь лет, и Конвенция начала действовать лишь с 1 сентября 1997 г.
Из «Программы Пальма» родилась и Конвенция о порядке пересечения внешних границ (1991 г.)1, определившая правила въезда и пребывания на территории Сообщества граждан третьих стран или иммигрантов. В соответствии с Конвенцией, иммигранты, проживающие на законном основании в одной из стран ЕС, получили право находиться без визы в другом государстве Сообщества не более трех месяцев, если они могли доказать, что не имеют целью поиски работы.
Одним из заметных нововведений 1990-х гг. в иммиграционной политике стран ЕС стало положение о «временной защите» для претендентов на политическое убежище. Целью этого шага было, безусловно, численное сокращение данной категории иммигрантов. Государства ЕС приняли специальное законодательство о «временной защите» в ответ на массовый приток иммигрантов из бывшей Югославии. Несмотря на ряд расхождений в законах разных стран, в положениях о «временной защите» можно выделить ряд общих черт: данные программы функционируют лишь в случаях массового притока беженцев; заявления о предоставлении политического убежища рассматриваются лишь по истечении срока «временной защиты»; в случае, если политическая ситуация в стране стабилизировалась, принимаются меры по репатриации иммигрантов и облегчению для них реабилитационного периода на родине.
Следует отметить, что иммигранты, попадающие под определение «временно защищенных», находятся в довольно сложном положении. Тру диться они могут лишь при наличии рабочих мест, не занятых гражданами принимающей страны, что при современной безработице крайне проблематично. Понятно, что они находят работу в «теневой экономике», а по истечении срока защиты многие претенденты на получение политического убежища остаются в стране на нелегальном положении. В принципе введение статуса «временно защищенного» не противоречит международным конвенциям, охраняющим права иммигрантов, и могло бы служить для западноевропейских государств средством противодействия чрезмерному давлению иммиграционных потоков, но только при гарантии, что беженцев удастся депортировать по истечении срока. Однако практика показывает, что эта цель очень часто оказывается нереальной.
