Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Правовые основы миротворчества в соответствии с международным законодательством 23
Раздел II. Правовой статус российских миротворцев и их участие в миротворческих операциях ООН 70
Раздел III. Законодательный порядок участия российского контингента в миротворческих операциях 100
Раздел IV. Нормативно-правовые основы деятельности миротворческих сил на территории СНГ 124
Заключение 148
Список источников и литературы 155
- Правовые основы миротворчества в соответствии с международным законодательством
- Правовой статус российских миротворцев и их участие в миротворческих операциях ООН
- Законодательный порядок участия российского контингента в миротворческих операциях
- Нормативно-правовые основы деятельности миротворческих сил на территории СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В 2003 г. Организация Объединенных Наций (ООН) отметила пятидесятипятилетний юбилей миротворческих операций и тридцатилетие участия России (СССР) в операциях по поддержанию мира. За прошедшие десятилетия взаимоотношения России и ООН в этой области нельзя назвать простыми, да и сам юбилей миротворческих операций ООН в свете недавнего опыта вызывает противоречивые чувства и оценки. Очевиден кризис Организации, связанный с разрушением принципов универсальности, непредвзятости механизма поддержания мира и подменой миротворческих миссий ООН военными акциями коалиции ряда стран по принуждению к миру, который проявился при проведении операций и в Косово, и в Ираке. Несмотря на это, международное сообщество и Россия заинтересованы в сохранении и усовершенствовании правовой основы миротворческих механизмов и деятельности ООН, прошедших долгий и сложный путь формирования.
На протяжении всего XX столетия главной целью мирового сообщества являлось установление прочного мира и создание системы коллективной безопасности. Важнейшим звеном современной системы международных отношений и ее гарантом является ООН. Именно ООН стала универсальной международной организацией, обладающей действенным механизмом поддержания и принуждения к миру. Устав ООН является главной правовой основой современных международных отношений. Его важнейшие положения посвящены системе мер, направленных на охрану международной безопасности. В их числе предусмотрены как мирные средства урегулирования конфликтов, так и принудительные меры с применением
вооруженных сил ООН.
За последние годы миротворческая деятельность претерпела значительные изменения с точки зрения масштабов и сложности операций. Из 25 миссий ООН, учрежденных с начала 1992 г., 15 были связаны с внутригосударственными конфликтами и только две представляли собой классические операции по поддержанию мира. Вместо наблюдения за ходом примирения конфликтующих сторон миротворцам приходится урегулировать конфликты с применением силовых средств, что неразрывно связано с соблюдением Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительных протоколов к ним. В этой связи планирование миротворческих операций должно происходить с учетом требований права вооруженных конфликтов и это связано, прежде всего, с задачами, поставленными Советом Безопасности ООН перед командованием миротворческих сил.
Правовые основы миротворчества в соответствии с международным законодательством
В 2003 г. операциям Организации Объединенных Наций по поддержанию мира исполнилось пятьдесят пять лет. ООН стала пионером в проведении операций по поддержанию мира, используя их как одно из средств поддержания международного мира и безопасности. В основном миротворцы ООН, которых часто называют «голубыми касками», - это военнослужащие, предоставленные на добровольной основе правительствами их стран для того, чтобы, используя военную дисциплину и выучку, решать задачи восстановления и поддержания мира. В знак признания их заслуг в 1988 г. миротворцы ООН были удостоены Нобелевской премии мира.
В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций Совет Безопасности ООН наделен правом и обязанностью предпринимать коллективные действия для поддержания международного мира и безопасности. Поэтому международное сообщество обычно исходит из того, что миротворческие операции должен санкционировать Совет Безопасности. Большую часть этих операций учреждает и осуществляет сама Организация Объединенных Наций, и военные контингента действуют под ее оперативным командованием. В других случаях, когда прямое участие ООН признается неуместным или нецелесообразным, Совет поручает региональным организациям, таким, как Организация Североатлантического договора, Экономическое сообщество западноафриканских государств, или коалициям желающих стран осуществлять некоторые функции по поддержанию мира или принуждению к миру.
Более пятидесяти лет прошло с того времени, когда стихли последние залпы последней, как надеялись люди всей планеты, мировой войны. Однако эти надежды не сбылись.
Человечество оказалось не готовым к тому, чтобы решать свои проблемы мирным путем. Все последнее столетие нашу Землю сотрясали вооруженные конфликты. Войны принято делить на справедливые и несправедливые. Часто это деление не вызывает сомнений: отражение нападения вероломного агрессора, всегда было и будет деянием справедливым. Но случается, что определить правого и виноватого не так просто, а иногда (как в случае значительной части религиозных и этнических конфликтов) невозможно. Жестокость ведет к ответной жестокости, зло порождает зло.
Нельзя не обратить внимания на то, что конечная цель войны, кем бы и как бы эта война ни велась, никогда не бывает достигнута. Никто и никогда еще не одержал полной и окончательной победы навсегда.
Недавние союзники в одной войне скоро оказываются противниками в другой, непримиримые враги через некоторое время оказываются в одном стане, создаются и распадаются военно-политические союзы.
В начале третьего тысячелетия, после завершения «холодной войны», многочисленные национальные и этнические конфликты, именуемые «локальными», стали основной угрозой глобальной стабильности и безопасности мира. Противовесом этому стало обращение мирового сообщества и стран-участников Содружества Независимых Государств к идее консолидации и попытка реализовать ее в самых различных конфликтных ситуациях от Сомали до Абхазии, от Таджикистана до Югославии. Несомненно, в каждом случае формы и способы использования вооруженных сил были весьма разнообразными: от миссий военных наблюдений до операций по принуждению к миру, стереотипные совпадения здесь встречаются крайне редко.
В этой связи довольно необходимым в теоретическом и практическом плане, как для России, так и для Содружества Независимых Государств, является исследование таких явлений, как умиротворение, миротворчество, и овладение известными мировому сообществу формами и способами использования гражданского персонала и войск в современной политике урегулирования конфликтов.
Миротворчество — это метод оказания странам, страдающим в результате конфликта, помощи в создании условий для достижения и поддержания мира. Миротворцы Организации Объединенных- Наций — солдаты и офицеры, гражданские полицейские и гражданский персонал из многих стран мира — осуществляют контроль и наблюдение за мирными процессами, развивающимися в постконфликтных ситуациях, и помогают бывшим комбатантам в осуществлении подписанных ими мирных договоренностей. Такая помощь оказывается во многих формах, включая меры укрепления доверия, механизмы совместного осуществления властных полномочий, поддержка в проведении выборов, укрепление правопорядка и социально-экономическое развитие.
В научных подходах понимание миротворчества рассматривается чаще всего в двух ракурсах.
Во-первых - это социально-психологическая позиция личности, имеющая целью установление максимального умиротворения социума, то есть бесконфликтных отношений в обществе.
Наиболее законченную идеологическую форму миротворческой установки личности в истории развития науки о мире получила идеология пацифизма, которая является этическим обоснованием неприемлемости войны как таковой. В современной западной иренологии (науке о мире)1 миротворчество рассматривается как одна из составных частей триады:
— научного исследования проблем мира;
— воспитания в духе мира;
— действия по реализации мира (собственно миротворчество). Другой ракурс предполагает свое нахождение во внешнеполитической и международной деятельности, где главными действующими лицами являются государства и страны. В данном случае миротворчество предстает как ряд мирных инициатив государственных деятелей-представителей конкретных государств, коалиций стран, которые принимая характер устойчивой тенденции во внешнеполитической деятельности, могут составить в совокупности определенный характер их поведения на международной арене, предстающий как мирная внешняя политика по отношению к тому или иному государству, внутри или межгосударственному спору. Это могут быть инициативы по снижению военного присутствия в отдельных регионах мира, по частичному и полному разоружению, деятельность по мирному урегулированию международных и внутренних конфликтов и споров.
Правовой статус российских миротворцев и их участие в миротворческих операциях ООН
Россия принимала и принимает участие в миротворческих операциях как под эгидой Организации Объединенных Наций, так и в рамках Содружества Независимых Государств. При этом миротворческие функции российские «военнослужащие выполняют в составе миссий ООН, совместно с НАТО, в составе Коллективных сил по поддержанию мира Содружества Независимых Государств или самостоятельно.
Практическое участие России (СССР) в операциях ООН по поддержанию мира началось с октября 1973 г., когда на Ближний Восток была направлена первая группа военных наблюдателей ООН.
Начиная с 1991 г. участие России в этих операциях активизировалось: в апреле, после окончания войны в Персидском заливе, направлена группа российских военных наблюдателей (РВН) ООН в район ирако-кувейтской границы, а в сентябре - в Западную Сахару. Сфера деятельности наших военных наблюдателей распространилась на Югославию, Камбоджу и Мозамбик, Руанду Грузию, Анголу, Гватемалу, Сьерра Леоне, Восточный Тимор, Демократическую Республику Конго и другие горячие точки, требующие мирного урегулирования возникающих проблем.
Однако следует отметить, что Россия опоздала как минимум на 25 лет от других мировых держав - членов ООН. Россия существенно отстала не только по опыту практической миротворческой деятельности, но и в теории миротворчества. На сегодняшний день это отставание настолько ощутимо, что российским миротворцам трудно даже разговаривать с иностранными коллегами на тему миротворчества: в русском языке нет "миротворческих" терминов и понятийного аппарата, адекватных английским. Это не удивительно, ведь даже в Военной доктрине России миротворчество упоминается лишь мельком. Согласно военной доктрине Российской Федерации Вооруженные Силы РФ и другие войска могут применяться, в том числе, для «выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации»1, с целью участия «в операциях по поддержанию и восстановлению мира - разведению противоборствующих сторон, стабилизации обстановки, обеспечения условий для справедливого мирного урегулирования.2» Государственной доктрины миротворчества России вообще не существует. То есть, у нас нет основополагающих документов государственного уровня, определяющих, "что такое хорошо, и что такое плохо" в миротворчестве. А, к примеру, в той же Великобритании уже в 1994 г. был выпущен том 5, часть 2 Полевого устава сухопутных войск под названием "Расширенное понимание миротворчества" ("Wider Peacekeeping"), в котором были определены различные аспекты миротворчества. В настоящее время там же вышла в свет публикация под общим названием "Операции по поддержанию мира" (Peace Support Operations, Joint Warfare Publication 3-50), заменившая "Расширенное понимание миротворчества3".
В качестве положительного опыта разработки теории права миротворческой деятельности можно привести опыт Канады.
Миротворчество было и остается уникальным элементом внешней политики Канады, одной из ее наиболее заметных "ниш" в системе международных отношений. Для проведения миротворческой деятельности правительство успешно использует дипломатический опыт страны, ее законодательную и военно-техническую базу, высокий профессионализм вооруженных сил и специалистов. Активность Канады и ее весомый вклад в сохранение мира далеко за пределами собственной страны являются предметом гордости канадцев, а возведенный в самом центре Оттавы памятник миротворцам воспринимается как символ национальной самобытности.
Именно Канаде принадлежала сама идея создания и использования сил по поддержанию мира в ходе Суэцкого кризиса 1956 г.
Наряду с практической деятельностью в "горячих точках" Канада играла и продолжает играть немаловажную роль в разработке методологических, концептуальных и правовых основ урегулирования конфликтов. Во внешней политике Оттава делает упор на институты многосторонней дипломатии, отвергая односторонние и силовые действия на международной арене. Добавим к сказанному неядерный статус страны, в одностороннем порядке и добровольно отказавшейся еще в 1946 г. от создания собственного ядерного арсенала, а также ее относительно слабый военный потенциал, небольшую, никому не угрожающую военную машину. В результате военные не оказывают значительного влияния на процесс принятия политических решений в стране, а в общественном мнении не сложились милитаристские традиции.
Определенную роль в укреплении имиджа Канады как миротворческой державы играет и ее традиционная активность в сфере защиты прав человека. Канада была одним из инициаторов принятия Всеобщей декларации прав человека 1948 г., создания должности Верховного уполномоченного ООН по правам человека, внесла заметный вклад в разработку Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г., Декларации ООН об искоренении насилия в отношении женщин 1993 г. и многих других международных документов1.
Одна из особенностей внутриполитического развития Канады — исключительно широкая и разветвленная сеть неправительственных организаций (НПО), осуществляющих разнообразные проекты в развивающихся странах. Это открывает дополнительные, зачастую уникальные возможности в деле урегулирования конфликтов на уровне общественности. Среди таких организаций — научные центры, религиозные, женские, правозащитные, экологические, антивоенные НПО, группы помощи беженцам и вынужденным мигрантам. Основными формами их работы являются исследования, обучающие программы, гуманитарные акции, защита прав человека. Внося заметный вклад в урегулировании региональных и локальных конфликтов, Канада, конечно же, опирается и на собственные интересы.
Канада — одна из основных торговых наций, тесно вовлеченная в мирохозяйственные связи, чего нельзя сказать о России, которая целью для себя определила вступление во всемирную торговую организацию и не замечает возможных дивидендов от развития торговли при участии в ОПМ.
Законодательный порядок участия российского контингента в миротворческих операциях
Как уже упоминалось ранее в 1973 г. решение об отправке советских офицеров «в краткосрочную» командировку было принято по решению правительства СССР лично Генеральным секретарем КПСС Л.И. Брежневым.
В настоящее время после распада СССР в Российской Федерации принят соответствующий нормативный акт - Федеральный закон от 23 июня 1995 г. N 93 -ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности». Данный Федеральный закон определяет порядок предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала, организации его подготовки и обеспечения для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
Под деятельностью по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации в названном Федеральном законе понимаются операции по поддержанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющиеся согласно Уставу ООН принудительными действиями - миротворческая деятельность, а также международные принудительные действия с использованием вооруженных сил, осуществляемые по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии.
В состав предоставляемого Россией контингента для участия в операциях по поддержанию мира и безопасности по смыслу закона могут включаться как отдельные военнослужащие и воинские формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, так гражданские лица. При этом военнослужащие могут направляться как в составе отдельных групп, так в составе воинских части и подразделений с соответствующими вооружением и военной техникой, средствами поддержки и обеспечения, а гражданские лица направляются в качестве отдельных представителей или групп представителей федеральных органов исполнительной власти.
В Федеральном законе для военнослужащих и гражданского персонала определены границы обязанностей участия в операциях по поддержанию мира. Так само участие может включать:
— наблюдение и контроль за соблюдением соглашений о прекращении огня и других враждебных действий;
— разъединение конфликтующих сторон, разоружение и расформирование их подразделений;
— производство инженерных и иных работ;
— содействие в решении проблемы беженцев;
— оказание медицинской, иной гуманитарной помощи;
— выполнение милицейских (полицейских) и других функций по обеспечению безопасности населения и соблюдению прав человека, а также ведение в соответствии с Уставом ООН международных принудительных действий.
Но вышеперечисленное участие Российской Федерации в операциях по поддержанию мира не ограничивается. Россия может участвовать в миротворческой деятельности также посредством предоставления продовольствия, медикаментов, иной гуманитарной помощи, средств связи, транспортных средств и других материально-технических ресурсов .
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся, в том числе внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира2. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации3. В связи с этим, если в связи с предоставлением Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности предполагается заключение международного договора Российской Федерации, решение о проведении переговоров и подписании указанного международного договора принимается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, определенных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами. В рамках своих полномочий, определённых в Конституцией страны Президент Российской Федерации осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации .В случае заключения международного договора Российской Федерации о предоставлении Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности этот договор подлежит ратификации в установленном федеральным законом порядке, если для реализации такого договора необходимо выделение дополнительных бюджетных ассигнований или договор предусматривает предоставление воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для участия за пределами территории Российской Федерации в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил, а также по другим основаниям, установленным федеральными законами1.
В соответствии со ст. 23 Устава ООН подписанного 26 июня 1945 г. в Сан-Франциско Союз Советских Социалистических Республик был первоначальным членом Организации Объединенных Наций с 24 октября 1945 г.
Нормативно-правовые основы деятельности миротворческих сил на территории СНГ
С момента зарождения и особенно в наши дни в миротворчестве одним из самых дискуссионных остается вопрос роли и места в нем согласия и насилия. Это не случайно уже только потому, что рассматриваемая военно-политическая деятельность не объясняет, а сама создает реальность. По своей сути это деятельность, направленная на упорядочение ситуации, на ее стабилизацию в рамках принятых международным сообществом критерием во имя мира и стабильности. Характер этой деятельности: с одной стороны -политической, с другой - военной, обостряет фактор непоправимости ее результатов, поскольку политические издержки в совокупности с военными, как правило, инициируют катастрофические последствия. А последствия предполагают развитие новых витков экстремизма. Как, например, после двух лет тайных переговоров между израильским правительством и ООН было достигнуто соглашение о предоставлении большой автономии оккупированным в ходе бывших военных столкновений территориям. Тем не менее, группы арабских и еврейских экстремистов развязывают новый виток напряженности посредством террористических актов и обоюдных вылазок на этническо-религиозной почве. Эта террористическая война выплескивается с территории Ближнего Востока в Европу и другие части света. Одновременно с этим исламские фундаменталисты, чье течение достигло в нынешнее время уже не только границ стран СНГ, но и России (особенно неожиданно их свободное появление в 2000 г. в Крыму), использовали терроризм в целях свержения умеренных правительств в Египте и Алжире, особенно часто избирая в качестве своих жертв граждан Европы, Америки. И здесь возникает второй парадокс дискуссионного поля соотношения насилия и согласия в форме необходимости организации мирных процессов.
Актуальность вопроса усиливает еще и неконкретность ряда положений Устава ООН, которые позволяют двояко толковать условия и меры применения силы при урегулировании конфликтов. Действительно, на протяжении десятилетий уставные основы миротворческих действий ООН остаются спорными. Так, например, действия по поддержанию мира нередко трактуют сразу по двум статьям, имея в виду, что они попадают не то под Статью VI «Мирное урегулирование разногласий», не то под Статью VII «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии». До тех пор, пока отправной точкой для привлечения миротворческих сил являлось согласие всех сторон, вовлеченных в конфликт, а Совет Безопасности действовал в соответствии со своими полномочиями, тот факт, что уставные основы действий лежат где-то между Статьями VI и VII, не имел значения. Однако после 1973 г. и особенно в настоящее время, расширенное толкование понятий «самооборона» и «угроза миру», дающее право применять принудительные действия, обострили дискуссию о том, где грань между миротворческими операциями и операциями по принуждению к миру. Остроту дискуссии усиливает борьба региональных организаций, в том числе НАТО за право проводить операции по принуждению к миру без санкций Совета Безопасности.
Представляется, что при определении основных параметров понимания проблемы роли и места насилия и согласия в миротворческих операциях, следует исходить из того, что их успешное проведение зависит от согласия в регионе на их проведение, причем этим согласием должен определяться порядок планирования и проведения миротворческих операций на всех уровнях - и особенно там, где речь идет о применении силы. Необходимо отметить, что с одной стороны операции по поддержанию мира, проводимые с согласия участников конфликта, не исключают применения силы против третьих лиц (террористов, неконтролируемых вооруженных формирований и т.д.). Напротив, применение военной силы в данном случае даже облегчается таким согласием и, следовательно, нет необходимости переводить эти действия в разряд операций по принуждению к миру. С другой стороны, операции по принуждению к миру такого согласия не требует и осуществляется, главным образом, в соответствии с принципами и законами ведения войны, исходящими из точного определения противника.
Одним словом, операции по поддержанию мира и операции по принуждению к миру являются разнопорядковыми видами миротворческой деятельности, которые не следует смешивать. Разделом между ними выступает согласие.
Для проведения миротворческих акций силами ООН и региональными организациями необходимо обращение или разрешение конфликтующих сторон (или одной из них) на их проведение. Это условие сформировалось исторически и нашло свое закрепление в Уставе ООН в качестве важнейшего принципа их осуществления. О важности согласия свидетельствует и то, что данный принцип присутствует во всех армейских инструкциях и документах практических всех государств, выделяющих воинские контингента для миротворческих акций. К примеру, практическая деятельность британских подразделений, участвующих в миротворческих операциях, строится с учетом согласия. В частности, в «Армейской доктрине» они определяют поддержание мира, как «операции, проводимые с согласия участников конфликта, в поддержку усилий, направленных на достижение, либо сохранение мира с тем, чтобы обеспечить безопасность и поддержание жизни в районах потенциального или действующего конфликта»1. В документах британской армии для обозначения «широкого диапазона различных миротворческих операций, выполняемых с согласия воюющих сторон, но в чрезвычайно взрывоопасной обстановке» введен термин «расширенное миротворчество», как составная часть поддержания мира.
