Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Место представительных органов в системе власти в президентской и парламентской политическихсистемах (США, Великобритания) 17
Раздел CLASS II. Субъекты формирования политики в современных политических системах 4 CLASS 9
Раздел III. Проблема становления разделения властей в процессе демократизацийстраны 102
CLASS Раздел IV. Особенности механизма формирования внешнеполитического курса после принятия конституции 1993 года 13 CLASS 7
Заключение 170
Список использованной литературы 186
- Место представительных органов в системе власти в президентской и парламентской политическихсистемах (США, Великобритания)
- Субъекты формирования политики в современных политических системах
- Проблема становления разделения властей в процессе демократизацийстраны
- Особенности механизма формирования внешнеполитического курса после принятия конституции 1993 года
Введение к работе
Проблема демократизации России, создания демократической политической системы требует учета мирового опыта, адаптированного к особенностям российского общества. Один из подходов к адаптации такого опыта может дать сравнительный анализ участия различных институтов либерально-демократического государства в процессе выработки важнейших решений.
С этой точки зрения наиболее важным нам кажется выделение места и роли представительных органов в формировании внешней политики - одного из важнейших направлений деятельности современного государства. Мировой опыт в этой области многообразен и зависит от исторических традиций, системы государственного устройства ( президентская, парламентская республика, республика смешанного типа), сложившегося баланса соотношения ветвей власти в формировании внешней политики.
За исключением авторитарно-тоталитарной системы, объективно все типы существующего государственного устройства активно участвуют в формировании внешнеполитического курса.
Однако в отличие от демократической, авторитарно-тоталитарная система государственной власти построена на основе монополизации всей полноты власти лишь одной политической силой, которая, естественно, формирует и подчиняет себе все органы системы управления. Господство и всепроникновение обязательной для тоталитарной системы единой идеологии уничтожают в политике дух конкуренции и соперничества. Вместо чередующихся у власти
ведущих политических партий или блоков (республиканцы -демократы в США, консерваторы - лейбористы в Великобритании и пр.), власть захватывает единственная сила. Изменяется сам процесс принятия политических решений и механизм их реализации.
При демократической системе государственной власти любое из важнейших решений проходит "тройную проверку" сначала на стадии разработки, затем - рассмотрения органами исполнительной и законодательной власти, а затем - попадая под неумолимый огонь критики политической оппозиции, чья роли в системе власти демократического государства также чрезвычайно важна.
Тоталитарная или автократическая система руководствуется в этом случае не соображениями целесообразности, а положениями идеологической доктрины, отражающей на словах интересы какой-либо части общества - будь то какой-то определенный класс или нация, - а на самом деле - используемой для удержания власти правящей политической верхушкой. С исчезновением политической конкуренции и принципа сменяемости у власти политических сил (власть в тоталитарном государстве берется "навсегда"), исчезает и контроль за принятием решений: в отсутствие политических оппонентов правящий режим волен принять любое, самое абсурдное решение.
С формальной точки зрения, в условиях господства тоталитарного режима "парламент" может и наличествовать в системе государственной власти. Однако, являясь частью авторитарно-тоталитарного государства, парламент занимает там особое место и формируется по особым принципам, подробное рассмотрение которых
не является задачей данной работы. Скажем лишь, что полностью утрачивается демократическое содержание самого понятия парламентаризма - его целью становится "проштамповать", оформить и придать видимость легитимности решениям, принятым верхушкой во главе с фюрером, вождем, правящей группой.
Став по сути дела лишь ширмой, предназначенной для внешнего оформления автократического или тоталитарного режима, парламент, тем самым, напрочь исключается из процесса принятия решений, не говоря уже о контроле за их исполнением. Выверенность, поиск слабых мест и возможных негативных последствий принимаемых решений сходят на нет. Система государственной власти начинает работать неэффективно, по "затратной" схеме, не считаясь с издержками как во внутренней, так и во внешнеполитической сферах.
Прежде, чем говорить о типологиях политических режимов, отметим следующие сущностные характеристики участия ветвей власти в формировании внешней политики, свойственные всем странам либеральной демократии: ведущая роль здесь принадлежит исполнительной власти (главе государства), а законодательно-представтельная власть играет менее активную роль, осуществляя, в основном, контрольные функции.
Различия проявляются в основном в степени и форме парламентского контроля и его участия в формировании и реализации внешней политики. Это и будет объектом и предметом нашего исследования.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что, несмотря на весь существующий опыт ,в процессе демократизации России пока не найдена оптимальная формула взаимоотношений ветвей власти как в целом, так и в сфере внешней политики. К сожалению, в России сложилась историческая традиция борьбы ветвей власти за приоритет в принятии важнейших государственных решений. Однако для динамичного развития страны, особенно, в переломные моменты ее истории, необходимо стремиться к построению такой модели государственного механизма, взаимодействие ветвей власти которого смогут гарантировать возможность "уберечься от этого политического Чернобыля".!
В этой связи предметом нашего исследования является сравнительный анализ участия органов законодательной и исполнительной власти в принятии решений в одной из важнейших сфер государственной деятельности - внешнеполитической - как в странах с устоявшимися политическими режимами, но с различными формами государственного устройства, так и в России, переживающей этап поиска оптимальных форм сосуществования ветвей власти.
Цель исследования. Диссертант стремится проанализировать механизм реального участия представительных и исполнительных органов власти в различных типах политических режимов в формировании внешней политики. Особенно важное значение это приобретает сейчас, когда намечаются контуры новой российской государственности и происходит определенная переоценка ценностей, особенно в сфере внешней политики. Новый этап развития России
1 Ельцин Б.Н. Записки Президента .М;. 1994, с.389.
предопределил и новые подходы к приоритетам российской внешней политики. По мнению министра иностранных дел Е.Примакова в настоящее время речь не идет "о стратегическом союзе с нашими бывшими союзниками по "холодной войне". Но нужно говорить о партнерстве..., с некоторыми - о привилегированном партнерстве".2 Ставятся новые внешнеполитические задачи. Это - "сильная и целостная Россия, стимулирование интеграционных процессов в СНГ, поиск места России в мире, выравнивание прозападного крена активизацией политики на восточном направлении".3
Поставленная в нашем исследовании цель предопределяет решение следующих задач.
Во-первых, проанализировать особенности разделения властей и их взаимодействия в различных типах политических режимов и в процессе формирования российской государственности.
Во-вторых, показать реальное взаимодейтвие, прежде всего с токи зрения представительных органов власти, в формировании и реализации внешнеполитического курса.
В-третьих, показать сложности и особенности становления взаимоотношений ветвей власти в современной России.
В-четвертых, проанализировать реальное участие нового парламента в формировании внешней политики в современной России.
В-пятых, на примере реального участия парламента России в формировании внешней политики показать необходимость учета
2 "Известия", 6 марта 1996 г.
3 ж."Итоги", 18 марта 1996 г.
опыта взаимоотношения властей в этой сфере в странах с устоявшимися поэтическими режимами.
Модели либерально-демократического государства с республиканской формой правления умещаются между парламентски и президентским типом республик.
Под президентской республикой понимается политическая система, предполагающая наличие наряду с избранным парламентом и всенародно избранного главы государства (президента), возглавляющего одновременно и исполнительную власть. Правительство (кабинет министров) в этом случае не несет ответственности перед парламентом, а назначается и отправляется в отставку самим президентом. Характерным примером президентского типа республики являются США.
Классическому представлению о парламентской форме правления присущи три основные элемента: разделение исполнительной власти на главу государства и кабинет министров; политическая ответственность правительства перед парламентом и уравновешивающая ее возможность роспуска одной или обеих палат парламента главой государства. Следует, однако, подчеркнуть, что сам по себе установление парламентской системы не является единственным признаком торжества демократии. Переход технического разделения властей в сущностное происходит лишь при выполнении ряда условий. В частности, ветви власти должны быть независимыми, при этом взаимно дополняя друг друга, а их деятельность - осуществляться под контролем гражданского общества. Как уже отмечалось, существование парламента как
такового, не есть признак демократии. Он становится таковым, только если является составной частью механизма контроля общества за деятельностью государства, и прежде всего -исполнительной ветвью государственной власти.
Имея это в виду, обратимся теперь к типологии парламентских систем. Большинство ученых с теми или иными оговорками выделяют два основных типа. Первый из них - парламентаризм "по-французски" с многопартийным парламентом, что обусловливает невозможность образования стабильного парламентского большинства, а также возможного назначения главой правительства не лидера этого большинства; "парламентский суверенитет", т.е. отсутствие контроля над парламентом со стороны избирателей и судебных органов; отрицательное отношение к возможности досрочного роспуска парламента.4
Второй тип парламентской республики, или парламентаризм "по-английски" характеризуется развитой двухпартийной системой либо доминированием одной политической партии, следствием чего является образование однопартийного стабильного парламентского большинства; соединением в одних руках функций главы правительства и главы парламентского большинства и проистекающей отсюда сильной исполнительной властью при относительной слабости парламента; присвоение правительством "парламентского суверенитета"; ответственностью правительства не перед
4 Показательно в этом смысле крайне негативное отношение большинства политических сил независимо от их ориентации к идее роспуска Госдумы в России.
парламентом, а перед электоратом.^ Подчеркнем при этом, что в Англии этот тип парламентского режима получил название парламентской монархии.
Каждому типу парламентского режима, как правило, соответствует собственный принцип формирования парламента. В странах с двухпартийной системой это чаще всего мажоритарный принцип, означающий, что избранным считается кандидат, собравший постое большинство голосов. Его вариантом считается практика, при которой депутат избирается относительным большинством голосов. Такой вариант подходит и для условий трех- и многопартийных систем. Пропорциональное представительство означает, что мандаты распределяются строго пропорционально числу полученных голосов. Принятая, например, в Италии, эта система учитывает более многообразный политический мир данной страны, наличие как крупных течений, так и множества оттенков в общественном сознании. В парламенте при таком раскладе может быть представлен десяток различных партий, претендующих на участие в формировании внешнеполитического курса.
С падением коммунистического режима перед Россией также открылась возможность построения демократического государства. Огромное значение в этом смысле имеет обеспечение благоприятных внешнеполитических условий для проведения реформ в России. Именно в этой плоскости следует рассматривать реализацию национальных интересов нашей страны в сфере внешней политики.
5 См. об этом подробнее: Стародубский Б.А. Политические режимы европейских буржуазных стран. - Свердловск, 1989, с. 12-23.
Имеющая место незавершенность процесса четкого определения функций российских органов законодательной и исполнительной власти в сфере внешней политики и определяет актуальность данного исследования. Определение того, который из органов, участвующих в процессе принятия внешнеполитических решений, является более инициативным, а какой менее активным, кто в паре законодательная - исполнительная власть является "ведущим", а кто "ведомым", нужны ли контрольные функции и кому они должны принадлежать, должно стимулировать, с нашей точки зрения, поиск оптимальной модели для построения наиболее эффективной системы их взаимодействия в нашей стране.
При всей относительности внешнеполитических прерогатив парламента, наделенного в условиях применения принципа разделения властей, в основном, контрольными функциями в этой области, представляется очевидным следующее. В случае недостаточности предоставляемых парламенту прерогатив, внешняя политика государства попадает в зависимость от личности возглавляющего исполнительную власть функционера или группы лиц, определяющих основные направления и задачи внешнепрлитической деятельности государства. В случае нарушения баланса сил в пользу одной из ветвей власти, нарушаются принципы либерально-демократического государственного устройства, возникает тенденция перехода к тоталитаризму.
Для более четкого понимания роли парламента на различных стадиях внешнеполитической деятельности государства постараемся
сразу же дать определения внешнеполитической стратегии, концепции, курса и реализации внешней политики.
Основой внешнеполитической деятельности любого государства является, как уже отмечалось выше, реализация его национальных интересов. Осознание стратегических целей в сфере международных отношений должно иметь общенациональный характер и воплощаться во внешнеполитической концепции. На базе концепции разрабатывается внешняя политика, которая является формой реализации национальных интересов, способом обеспечения наиболее благоприятных условий развития государства в данной системе международных отношений.
Внешнеполитическая концепция реализуется во
внешнеполитическом курсе государства - конкретных действиях по проведению в жизнь стратегических целей. На формирование внешнеполитического курса влияет целый ряд факторов, носящих как объективный (например, геостратегическое положение страны), так и субъективный характер (соотношение сил политических субъектов, понимание им национальных интересов и национальной безопасности и др.). Именно субъективные факторы и превращают внешнеполитический курс в объект политической борьбы.6
Борьба вокруг политического курса имеет место даже в том случае, если участвующие в ней стороны, как, например, республиканцы и демократы в США, одинаково понимают, что есть национальные интересы страны. Так, призыв не снимать эмбарго на
6 См. об этом подробнее: Дахина Е.М. Внешняя политика государства в стратегии и тактике политических партий: опыт исторического сравнения// Проблемы реформирования России и современный мир. М.,1994, с. 114-126.
поставки оружия в Боснию, с которым президент США Билл Клинтон обратился к палате представителей, остался без отклика. 1 августа 1995 г. 298 голосами против 128 законодатели нижней палаты конгресса обязали президента завершить участие Америки в этом эмбарго.^
Однако не стоит преувеличивать степени расхождения республиканцев и демократов или президента и конгресса, их представляющих в данном случае. В силу имеющего место консенсуса между ними по пониманию отраженных во внешнеполитической концепции США стратегических целей страны, решение республиканского большинства палаты представителей, отвергшее предложение главы исполнительной власти, не будет означать радикальных перемен внешнеполитического курса США в республиках бывшей Югославии. Позиция конгресса, скорее всего, будет представлять важность для Сараево только в моральном плане, поскольку само решение палаты представителей содержит оговорки, которые сводят на нет практическое значение их акции. Так, президент должен будет снять эмбарго только в том случае, если вооруженные силы, находящиеся под эгидой ООН, покинут Боснию, или через 12 недель после того, как правительство Боснии попросит их уйти.8
Перед нами характерный пример взаимодействия парламента и
исполнительной власти государства с устоявшимися
демократическими механизмами формирования и реализации внешней
7 "Известия", 3 августа 1995 г.
8 "Известия", 3 августа 1995 г.
политики. Представленные разными политическими силами, в данном случае - партиями - они могут принимать и принимают отличающиеся друг от друга внешнеполитические решения. Однако все они лежат в общем русле единой внешнеполитической концепции, и какая партия не победила бы, смена тактики не приведет к внезапной и резкой перемене всего курса страны, а, значит, не станет фактором, определяющим непоследовательность в сфере внешней политики.
При анализе формирования внешней политики развитых стран мы прибегаем к анализу истории становления взаимодействия ветвей власти для того, чтобы выделить специфику их участия в этой сфере деятельности государства. Это особенно важно в условиях процесса становления демократии в России - стране с достаточно бедными историческими традициями разделения властей и с длительным периодом существования тоталитарно-авторитарного государства. Поэтому российская часть анализа ограничивается хронологическими рамками появления реального разделения властей и его развития. Хронологически это укладывается в период 1991-1995 гг.
Для рассмотрения роли парламента во внешнеполитической сфере государственной деятельности была использована литература, которую, можно условно разделить на источники и историографию темы.
Основой источниковедческой базы стали, прежде всего, тексты Конституций СССР и Российской Федерации,^ нереализованные
9 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. М.,1977; Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России. М., март 1993; Конституция Российской Федерации. М.,1993.
проекты российской конституции, подготовленные к осени 1993 г., Ю а также тексты конституций таких стран, как Франция и США.И В качестве источников привлечены тексты принятых российским 12 и зарубежными парламентами 13 документов, тексты официальных заявлений высших должностных лиц России. 14
Важными источниками для раскрытия темы являются Регламенты Госдумы и Совета Федерации, 15 а также работы мемуарного жанра, 16 газетные материалы, справочники. 17
10 Проекты Конституции Российской Федерации. Издание Верховного
Совета Российской Федерации. М.,1993.
11 Constitution et documents politiques par M.Duverger. Paris, 1960; Декларация
независимости. Конституция Соединенных Штатов Америки. Билль о
правах. М.,1991.
12 См., например, Постановления Верховного Совета Российской Федерации;
Стенограммы заседаний ВС РФ; Бюллетени заседаний Государственной
Думы; Материалы VII, VIII и IX съездов народных депутатов.
13 См., например, Федеральный закон США о регулировании лоббизма.//
"Бизнес и политика", специальный выпуск 1, 1995.
14 См., например, Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию. М.,1995; Выступление Председателя Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации В.Ф.Шумейко на
встрече с главами дипломатических представительств в Москве. М., 22
декабря 1994 г.
15 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента
Российской Федерации. Принят Постановлением Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации от 25 марта 1994 года N 80 1
ГД; Регламент Совета Федерации первого созыва. Принят Постановлением
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 28
июля 1994 года N 200-1 СФ с дополнениями и изменениями, внесенными
постановлениями Совета Федерации от 24 октября 1994 г., 8 февраля 1995 г.
и 2 марта 1995 г.
16 См., например, Рыбкин И.П. Государственная Дума - пятая попытка.
М.,1994; Саенко Г. Да здравствует оппозиция! М.,1995; Никсон P.M. Шесть
кризисов. М.,1970 и др.
17 См., например, Решетников Ф. Правовые системы стран мира. Справочник.
М.,1993.
Историографию вопроса составили прежде всего работы, носящие общетеоретический характер, и посвященные определению роли и места парламента и исполнительных органов власти в демократическом государстве. Из отечественных политологов можно выделить, например, Б.Стародубского, М.Амеллера,18 из зарубежных - Г.Роберта, Г.Смита. 19
Проблемам конституционного развития, становления демократии в своих странах посвящены цитируемые в диссертационном исследовании работы американских^ и английских^ ученых, а различным аспектам взаимоотношений ветвей власти в США, Франции и Великобритании - работы В.Савельева. В.Салова и А.Лебедева.22
В отдельный блок можно выделить работы, в которых рассматривается проблема участия законодательных органов разных стран в формировании внешней политики.23
18 Стародубский Б.А. Политические режимы европейских буржуазных
стран. Свердловск, 1984; Парламенты (под ред. М.Амеллера). М.,1967.
19 Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры. Вашингтон, 1992; Smith
G. Politics in Western Europe. N.Y.,1989 и др.
20 См., например, А.Бурстен. Американцы: опыт демократии...; Шлезингер
А. Циклы американской истории. М.,1992; Лернер М. Развитие
цивилизации в Америке. М.,1992.
21 Сэмпсон Э. Новая анатомия Британии. М.,1975; Бромхед П. Эволюция
британской конституции. М.,1978; Bailey S.D. British Parliamentary
Democracy. Westport, CT, 1971.
22 Свельев B.A. Капитолий США: прошлое и настоящее. М.,1989; Салов В.
Конституционный опыт Франции: некоторые черты государственного
устройства Пятой Республики - // "Политический анализ и прогноз".
М.,1993; Лебедев А.А. Очерки британской внешней политики (60-80-е годы).
М.,1986.
23 См., например, Конгресс США и проблема внешней и военной политики.
(Ред. Кокошин А., Иванов Ю.). М.,1989; Иванов Ю.А. Роль конгресса в
Одновременно приходится констатировать отсутствие подобных работ применительно к России. Данная диссертация должна в какой-то мере восполнить этот пробел.
Методологической и теоретической основой исследования послужили труды политологов, правоведов и политических деятелей. Как уже отмечалось выше, диссертантом были изучены различные законодательные и нормативные акты РФ, относящиеся к теме исследования.
Диссертация выполнена на основе использования конкретно-исторического подхода и применения системного и логического методов анализа.
В основу построения диссертации положен проблемно-хронологический принцип.
Научная новизна исследования состоит в выявлении основных форм участия российского парламента в целом и каждой из его палат в формировании и проведении внешнеполитического курса нашей страны, исследовании его возможностей и перспектив, а также основных тенденций в данном направлении.
В работе проведен анализ динамики и нынешней роли представительных органов власти в сфере внешней политики и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти с
формировании внешней политики США. М.,1980; Его же. Конгресс США и внешняя политика. Возможности и методы влияния. М.,1982; Механизм формирования внешней политики США. (Отв. ред. Трофименко П.А., Подлесный П.Т.). М.,1986; Сергунин А.А. США: президентский лоббизм и внешняя политика. М.,1989; Его же. США: аппарат президента по связям с конгрессом и внешняя политика. Нижний Новгород, 1990; The Management of Britain's External Relations (Ed. by R.Boardman and A.Groom). N.Y.,1973 и т.д.
момента превращения ВС РФ в федеральный орган законодательно-представительной власти и до конца 1995 г.
Наряду с этим предпринята попытка обобщения тенденций и проблем, связанных с определением оптимальных форм участия российского парламента во внешнеполитической деятельности государства.
Материалы диссертации могут представлять интерес как для российских органов исполнительной, так и законодательной власти. Выводы и результаты работы могут быть использованы этими государственными органами для более четкого разграничения их полномочий, а также в преподавательской практике.
Место представительных органов в системе власти в президентской и парламентской политическихсистемах (США, Великобритания)
Исследуя роль парламента в системе государственной власти демократических режимов, необходимо подчеркнуть особое место представительного (законодательного) органа в механизме государственного управления.
В отличие от органов исполнительной власти, формируемых по принципу назначения их членов главой государства, либо парламентом, осуществляемого, как правило, в условиях их взаимного контроля за кадровой политикой друг друга, избираемые непосредственно населением страны законодательные органы являются в силу этого сами по себе важнейшими признаками и атрибутами демократии.
При помощи представительных (законодательных) органов общество получает возможность представлять и отстаивать интересы всех крупных социальных групп населения. Естественно, что в современном, структурированном обществе существует множество социальных групп с разнонаправленными политическими, экономическими и социальными интересами. В случае противоречия интересов этих групп друг другу или их несовпадения с интересами общества или государства в целом, именно парламент в ходе многосторонних обсуждений проблемы призван найти ее оптимальное, компромиссное решение. При этом за исключением особых случаев, открытый характер обсуждения способствует информированности общества, без чего немыслим демократический режим, а предоставление в ходе обсуждения трибуны оппозиции вводит ее деятельность в законное русло и уменьшает риск распространения экстремизма.
Наряду с представительной, другой важнейшей функцией парламента является законодательная деятельность. Принимая законы, соответствующие букве и духу демократической конституции, парламент обеспечивает законодательную базу для всех отраслей жизни и деятельности человека и общества, а путем изменения законодательства адаптирует их к постоянно изменяющимся условиям жизни.
Важнейшей задачей системы представительства является содействие сохранению стабильности в обществе. Неизбежно возникающие конфликтные ситуации в демократических государствах с развитой системой представительства, как правило, не перерастают в кризис всей политической и государственной системы в целом, а находят свое разрешение по схеме: конфликт (кризис) — правительственный кризис — смена правительства (досрочные парламентские выборы) — корректировка политического курса.
Не позволяя обществу приближаться к опасной черте катастрофы, которая есть либо полное крушение существующей системы, либо образование на ее обломках системы еще худшего качества, парламент демократического государства путем смены правительства добивается корректировки политического курса, т.е. способствует снятию остроты момента политическими методами. В результате государственная система, с одной стороны, сохраняет стабильность, а с другой - получает возможность быстро и эффективно адаптироваться к постоянно изменяющимся условиям жизни. Участие в этом политическом процессе выразителей различных групповых интересов позволяет также найти оптимальное сочетание компромиссов и принуждения при выборе методов решения проблемы.
С другой стороны, в конституциях многих демократических государств заложена и другая возможность разрешения политического кризиса законным, мирным путем - роспуск парламента. В этом случае всю ответственность берет на себя глава государства, и парламентский кризис завершается досрочными выборами. Ограниченное жесткими условиями право главы государства распускать парламент, как это сделано, например, в ст.ст. 12 и 16 конституции Франции,24 служит одновременно и одним из способов защиты от .тирании демократии", что особенно важно в период, характеризующийся отсутствием устоявшихся истинно демократических традиций.
Особенно велика роль представительных органов в федеративных государствах. В отличие от унитарных, здесь возникает серьезнейшая проблема оптимального сочетания центробежных и центростремительных тенденций. Представляющий не только все основные политические силы, но и все регионы страны парламент вынужден сочетать интересы тех и других, поддерживать баланс интересов федеральных и региональных.
Субъекты формирования политики в современных политических системах
В предыдущем разделе мы попытались показать, что основой государственной конструкции демократических стран является принцип "сдержек и противовесов", обеспечивающий баланс исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти. Посмотрим теперь, как работает этот принцип применительно к внешнеполитической деятельности демократического государства.
Остановимся подробнее на прерогативах законодательной и исполнительной власти в этой области, характерных для президентской и парламентской форм правления. Несомненно, что существующие различия между ними предопределяют несхожесть принципов построения и механизмов функционирования государственных механизмов, ответственных за выработку и реализацию внешнеполитической стратегии и тактики в этих странах. Так, в отличие от Великобритании, в США ведущей силой в сфере внешней политики является глава государства и его аппарат, а конгресс обладает гораздо большим влиянием в этой сфере, чем парламент английский.
Общим для обоих типов режимов является лидирующая роль исполнительной власти в сфере внешней политики. Это характерно, как для Великобритании, где "законодательные органы в целом не играют решающей роли в формировании британской внешней политики",76 так и для США, конституция которых прямо закрепляет за президентом ведущую роль в вопросах внешней политики .
Объективные причины этого явления кроются в следующем. Усилению позиций исполнительной власти в процессе формирования и проведения внешней политики служит резкое увеличение внешнеполитических вводных, усложнение и переплетение международных процессов, произошедшее в послевоенный период. Для быстрого и адекватного реагирования на изменения, постоянно происходящие на международной арене, а также для оперативного принятия соответствующих решений необходим, с одной стороны, многочисленный, профессиональный бюрократический аппарат, а с другой - максимальная полнота информации. Понятно, что и тем и другим располагает не законодательная, а исполнительная власть.
Кроме того, освещение международных событий средствами массовой информации, особенно электронными, в значительной мере приводит к персонификации внешней политики государства в лице его главы, который отождествляется в массовом сознании с главным защитником интересов страны за рубежом. Как подчеркивал Р.Никсон, вокруг президента, особенно в случае возникновения международных кризисов, "сплачивается народ. Так было со всеми президентами в те периоды, когда страна воевала. Эта тенденция проявилась... даже когда президент Кеннеди взял на себя ответственность за неудачное вторжение на Кубу, представляющее собой, несомненно, самый позорный провал США за всю современную историю" 78
Существует и чисто внутренняя причина, по которой органы законодательной власти по большей части оставляют лидирующую роль в сфере внешней политики за исполнительной властью и главой государства. Английские парламентарии и американские конгрессмены уделяют основное внимание не внешней, а внутренней политике. Во-первых, как отмечалось выше, возможности законодателей влиять на внешнюю политику более ограничены по сравнению с исполнительной властью. Во-вторых, и сами парламентарии предпочитают концентрироваться на более знакомом им, а также более выигрышном с точки зрения предвыборной борьбы, внутриполитическом направлении, а, зачастую, и "увернуться" от дополнительной ответственности за состояние дел во внешнеполитической сфере.
Сказанное, разумеется, не означает полного устранения законодателей от разработки и реализации внешней политики. Напротив, система государственной власти, основанная на принципе разделения властей, может функционировать лишь при условии взаимодействия всех ее ветвей, прерогативы которых, в частности, в сфере внешней политики, закреплены как в конституции, так и в ряде других законодательных актов.
Проблема становления разделения властей в процессе демократизацийстраны
Круг полномочий ветвей власти призвана определять и закреплять конституция страны. При этом, помимо установления прерогатив их власти, конституции некоторых стран (например, США), 183 содержит перечень того, что тот или иной орган делать не вправе. Тем самым делается попытка конституционно ограничить произвол государства и его отдельных органов.
В то же время следует иметь в виду, что на практике конституционные положения далеко не всегда находят воплощение в реальной жизни. Представляется, что под влиянием существующих исторических традиций возникает некая закономерность, в соответствии с которой степень их взаимного соответствия прямо пропорциональна уровню развития демократии в данной стране. Особенно рельефно этот принцип проявляется при сопоставлении реалий жизни и положений конституций недемократических государств.
Так, в соответствии с гл. V Конституции СССР 1977 г., высшими органами государственной власти и управления СССР являлись Верховный Совет и Совет Министров СССР. 184 вс СССР объявлялся "высшим органом государственной власти СССР", 185 а СМ - "высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР". 186 Из перечня выпадала, таким образом, самая главная составляющая системы государственной власти СССР - ЦК КПСС во главе с политбюро и генсеком. В гл. 1, правда, содержалось упоминание о КПСС и признавалось, что она является "руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций". 1 7 Однако, во-первых, ни разу не упоминались обладающие всей полнотой власти органы партийной верхушки, а, во-вторых, не раскрывалась истинная роль партийной иерархической структуры, вокруг которой выстраивались остальные, занимающие подчиненное положение, органы власти.
И хотя в ст.ст.120 и 130 гл.16 было записано, что "Совет Министров... образуется Верховным Советом СССР", 188 а также, что он "ответствен перед Верховным Советом СССР и ему подотчетен", 189 очевидно, что это положение конституции было призвано служить средством камуфляжа истинной расстановки сил, заключавшейся во всевластии партийной бюрократии высшего и среднего звена, а вовсе не основой для создания системы сдержек и противовесов в государственном механизме СССР. Общеизвестно, что на практике все решения, в том числе и касающиеся "выборов" в советы всех уровней, включая Верховный Совет, и по назначению членов правительства, принимались на Старой площади. И именно ЦК, а не Верховному Совету был подотчетен Совет Министров, как, впрочем, и сам Верховный Совет, лишь "штамповавший" решения, принимаемые узким кругом Политбюро.
Принцип монопольного господства одной политической силы распространяется на все сферы государственного управления, в том числе и на внешнеполитическую. Причем здесь он зафиксирован, пожалуй, в наиболее открытой форме. В конституции указывалось, что СССР - "составная часть мировой системы социализма", 190 а его внешняя политика направлена на "обеспечение благоприятных международных условий для построения коммунизма в СССР..., укрепление позиций мирового социализма, поддержку борьбы народов за национальное освобождение и социальный прогресс"Д91 Так в этот период трактовались внешнеполитическая концепция и курс советского государства. 192
Одновременно провозглашались принципы невмешательства во внутренние дела других государств. Но когда они приходили в противоречие с принципами "укрепления позиций мирового социализма", коммунистический режим с неизбежностью следовал последним, полностью игнорируя первые, носившие чисто декларативный характер. В результате в "столицы мирового социализма", будь то Будапешт в 1956 г., или Прага в 1968 г. вводились советские танки, являвшиеся весомым фактором "укрепления позиций". Эти и все остальные важнейшие решения принимались в узком кругу политбюро, хотя конституция 1977 г. содержала, казалось бы, подробный перечень полномочий законодательной и исполнительной власти в сфере внешней политики.
Особенности механизма формирования внешнеполитического курса после принятия конституции 1993 года
События в Москве 3-4 октября 1993 г. ознаменовали собой окончание лобового столкновения законодательной и исполнительной власти. Разрушение иерархической системы Советов во главе с всевластным Верховным Советом и съездом народных депутатов позволило принять более совершенную с точки зрения демократических требований Конституцию с зафиксированным в ней принципом разделения властей 1на законодательную, исполнительную и судебную!!. В Конституции подчеркивалось, что "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны",265 а "государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации".266 Однако властным полномочиям Президента посвящалось 10 статей Конституции, а исполнительной и законодательной ветвям в сумме - вдвое меньше. Очевидно, что ведущая- роль в государственной конструкции отводилась главе государства.
Отныне именно он наделялся правом определять основные направления внутренней и внешней политики.267 в соответствии с "президентским" проектом конституции, разработка которого была начата "под" правительство Е.Гайдара, эти полномочия были отнесены к компетенции "правительства реформаторов". Однако после VII съезда народных депутатов, завершившегося падением Е.Гайдара, ситуация изменилась. Регулярно сталкиваясь с требованиями представительных органов об отставке ряда "министров-демократов" и в том числе министра иностранных дел, глава государства, очевидно, решил обезопасить проводимый им внутри- и внешнеполитический курс от кадровых перемен в правительстве. В результате в новой Конституции было закреплено снижение уровня полномочий правительства и в том числе - во внешнеполитической области. За правительством оставалась лишь реализация внутри- и внешнеполитического курса Президента.
Это, однако, вовсе не означало, что глава государства собирался устраниться от участия в формировании правительства. Напротив, за ним оставались широчайшие полномочия по формированию и отставке правительствами уравновешенные лишь необходимостью получения согласия Государственной Думы на назначение премьер-министра и инициативы последнего по подбору кадров федеральных министров.269 Таким образом, Президенту предоставлялась возможность контроля за кадровым составом правительства, лимитированное, впрочем, правом парламента отправлять правительство в отставку. На практике, однако, Дума не злоупотребляла этим своим правом. Попытку поставить вопрос о недоверии и доверии правительству, предпринятую в начале лета 19 г., нельзя считать серьезной. Но в случае возникновения истинного намерения "свалить" правительство, действительно разделяемого большинством нижней палаты, Дума, наделенная Конституцией всеми необходимыми для этого рычагами, столкнется лишь с проблемой готовности депутатов рисковать своими местами.
Значительны и полномочия Президента в области законодательства. Он не только "подписывает и обнародует федеральные законы",270 но и наделяются правом законодательной инициативы,271 получая, тем самым, дополнительный законодательный рычаг воздействия на формирование политического курса. Попыткой создания основы для сближения позиций главы государства и парламента с целью выработки впоследствии единого максимально сбалансированного курса стала предоставленная Президенту возможность "обращаться к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства"
