Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Новый регионализм в теории международных отношений .19
1.1. Концепция нового регионализма и её реализация на Севере Европы 19
1.2. Программа «Северное измерение» - постмодернистские трактовки 36
1.3. Обновление «Северного измерения» и формирование новых межправительственных подходов к нему 57
Глава 2. Политика «Северного измерения» 72
2.1. «Северное измерение» как инициатива Европейского союза (1997-2006 гг.) 72
2.2. Изменение внешней политики России как предпосылка обновления «Северного измерения» 88
2.3. Обновлённое «Северное измерение» - совместная политика Европейского союза, России, Норвегии и Исландии (2006-2011 гг.) 97
2.4. «Северное измерение» в контексте других форматов международного сотрудничества на Севере Европы 115
Глава 3. Влияние политики «Северного измерения» на внешние связи субъектов Северо-Западного федерального округа 137
3.1. Внешние связи субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ 137
3.2. Место политики «Северного измерения» во внешних связях субъектов Северо-Западного федерального округа 163
3.3. Развитие приграничного и межрегионального сотрудничества субъектов Северо-Западного федерального округа 183
Заключение 199
Список источников и литературы 210
- Обновление «Северного измерения» и формирование новых межправительственных подходов к нему
- Изменение внешней политики России как предпосылка обновления «Северного измерения»
- «Северное измерение» в контексте других форматов международного сотрудничества на Севере Европы
- Место политики «Северного измерения» во внешних связях субъектов Северо-Западного федерального округа
Введение к работе
Актуальность темы исследования связана со следующими факторами:
Во-первых, Север Европы является одним из наиболее динамично развивающихся регионов мира, чьё значение постоянно возрастает в связи с усиливающимся во всём мире интересом к Арктике. В последние годы заметна тенденция к активизации российского присутствия на Севере – соответственно, растёт и внимание, уделяемое этому региону в российской внешней политике.
Во-вторых, «Северное измерение» является форматом регионального сотрудничества России, ЕС, Норвегии и Исландии, получившим официальное признание всех партнёров и представляющим широкие возможности многостороннего сотрудничества на Севере Европы. Во время обновления 2006 года «Северное измерение» приобрело форму, сделавшую его одним из наиболее удачных совместных проектов России и Европейского союза, в котором заложен большой потенциал. «Северное измерение» принадлежит к тем форматам регионального сотрудничества, в которых Российская Федерация участвует как полноценный, равноправный партнёр, что повышает его значимость для России.
В-третьих, на практическом уровне «Северное измерение» не достигло серьёзных успехов и не оправдало ожиданий, возложенных на него при обновлении. Для реализации потенциала «Северного измерения» необходимо представлять причины недостаточной практической эффективности этой политики.
В-четвёртых, в связи с интенсивным развитием регионального сотрудничества на Севере Европы, а также с ростом активности субъектов РФ на международной арене изучение их внешних связей представляет особый интерес. Важно представлять роль и место, занимаемое в международных связях субъектов Северо-Западного федерального округа таким форматом регионального сотрудничества, как «Северное измерение», а также перспективы участия субъектов в деятельности этой политики.
Степень научной разработанности темы.
«Северное измерение» сразу после своего запуска привлекло внимание как российских, так и иностранных исследователей. Российские авторы сосредоточили своё внимание в первую очередь на практической реализации «Северного измерения», потенциальных выгоде и угрозах для России, на рекомендациях по усовершенствованию программы. В англоязычной литературе того периода преобладают исследования аналитического характера, где освещается место «Северного измерения» в контексте международного сотрудничества на Севере Европы и развития отношений ЕС-России.
Запуск программы «Северное измерение» привёл к появлению пласта научной литературы, трактующей его как инновационную инициативу, отвечающую постмодернистскому духу развития Севера Европы. Это работы таких авторов, как П. Йоенниеми, К. Браунинг, С. Медведев.
Обновление «Северного измерения» придало новый импульс исследованиям в этой области: появился ряд работ российских и иностранных авторов. Обращает на себя внимание тот факт, что, во-первых, интерес к тематике «Северного измерения» в целом снизился, а во-вторых, вышедшие работы концентрируются, прежде всего, на практических аспектах сотрудничества в рамках этой политики, почти не затрагивая её концептуальных основ.
Теоретические основы «Северного измерения» и их эволюция после его обновления анализируются в статье К. Арчера и Т. Этзолда. Место обновлённого «Северного измерения» в общем контексте отношений РФ-ЕС на современном этапе отражено в монографии Х. Хауккалы.
Ещё слабее, чем концептуальные основы обновлённого «Северного измерения», в научной литературе освещена проблематика участия субъектов Северо-Западного федерального округа в деятельности «Северного измерения». Нужно отметить работы Д. А. Ланко, Н. Ю. Маркушиной и Н. К. Харлампьевой.
При этом общие вопросы развития международных связей субъектов Российской Федерации достаточно хорошо освещены в российской научной литературе. Отдельного внимания заслуживают исследования, посвящённые приграничному и межрегиональному сотрудничеству на российских границах. В связи с тем, что Северо-Западный федеральный округ является самым опытным и успешным в развитии этого сотрудничества, большинство исследований фокусируются именно на Северо-Западе. На фоне достаточно хорошо разработанных в научной литературе тем развития международных связей субъектов и приграничного и межрегионального сотрудничества на Северо-Западе становится особенно очевидным недостаток исследований, затрагивающих вопросы участия субъектов СЗФО в деятельности «Северного измерения».
Таким образом, анализ научной литературы, посвящённой «Северному измерению» в целом и его роли во внешних связях субъектов Северо-Западного федерального округа в частности, обнаруживает малую проработанность, прежде всего, двух тем. Во-первых, недостаточно проанализированы концептуальные основы обновлённого «Северного измерения». Во-вторых, практически отсутствуют исследования, анализирующие влияние обновлённого «Северного измерения» на международные связи субъектов Северо-Западного федерального округа.
Объектом диссертационного исследования выступает политика «Северного измерения». Предметом диссертационного исследования является изучение влияния политики «Северного измерения» на международные связи субъектов Северо-Западного федерального округа.
Цель диссертационного исследования: определить содержательные этапы эволюции «Северного измерения» в контексте его влияния на международные связи субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ.
Исходя из сформулированной цели, автор поставил перед собой следующие задачи:
Определить концептуальные основы обновлённого «Северного измерения» в контексте отношений Россия-ЕС и с точки зрения регионального сотрудничества на Севере Европы;
Выявить изменения, произошедшие в практической деятельности «Северного измерения» после его обновления; дать оценку эффективности политики «Северного измерения» и перспективам её развития;
Оценить влияние «Северного измерения» на внешние связи субъектов Российской Федерации, входящих в Северо-Западный федеральный округ; сравнить активность, проявляемую субъектами СЗФО в деятельности «Северного измерения» и других форматов поддержки приграничного и межрегионального сотрудничества.
Методологической основой настоящей работы в первую очередь послужили комплексный, системный, сравнительный и междисциплинарный подходы. При этом автор руководствовался общенаучными принципами исследования, такими как анализ, синтез и прогноз. Использовались и политологические методы, в частности, метод институциализации, структурно-функционального анализа. Теоретическими основаниями исследования «Северного измерения» до его обновления выступают фундаментальные положения нового регионализма. В процессе теоретического осмысления политики «Северного измерения» на современном этапе её развития наиболее эффективным представляется межправительственный подход. При этом автор демонстрирует, что постмодернистские подходы для конструирования и анализа «Северного измерения», которые хорошо зарекомендовали себя на первом этапе, показали свою ограниченность и недостаточную эффективность в долгосрочном плане, что привело к необходимости возврата в политических практиках к старым позитивистским подходам регионального управления.
Источниковую базу диссертационного исследования можно представить следующим образом:
Наиболее важными источниками являются документы по обновлённому «Северному измерению». Прежде всего, это Рамочный документ по политике «Северного измерения» и Политическая декларация по политике «Северного измерения». Кроме того, это меморандумы о взаимопонимании, устанавливающие механизмы учреждения институтов «Северного измерения»; заявления и выступления глав государств и министров иностранных дел партнёров по «Северному измерению», членов Европейской комиссии; заявления и резолюции конференций; отчёты и материалы институтов «Северного измерения». Важными источниками также являлись документы, регулировавшие развитие «Северного измерения» до его обновления: «План действий для Северного измерения во внешней и трансграничной политике Европейского союза на 2001-2003 гг.» и «Второй план действий по "Северному измерению"».
Вторую группу источников составляют документы Российской Федерации, представленные Конституцией РФ, федеральными законами, регулирующими международную и внешнеэкономическую деятельность субъектов РФ, Концепцией внешней политики РФ, Концепцией приграничного сотрудничества РФ и др.
Среди других источников можно выделить международные соглашения, а также документы и материалы Комиссии ЕС и Европейского парламента.
Отдельно следует отметить результаты опросов субъектов Северо-Западного федерального округа по теме их участия в деятельности «Северного измерения» и в приграничном и межрегиональном сотрудничестве, проведённых в 2007 и 2010 гг. аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе. Особого упоминания заслуживают также материалы Координационного Совета по приграничному (с 2009 г. – по приграничному и межрегиональному) сотрудничеству при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. В данном диссертационном исследовании эти материалы впервые вводятся в научный оборот.
Научная новизна исследования определяется тем, что:
- Впервые в российской политической науке анализируются концептуальные основы «Северного измерения» после его обновления. С теоретической точки зрения обновлённое «Северное измерение» рассматривается как в контексте отношений Россия-ЕС, так и с точки зрения регионального сотрудничества на Севере Европы.
- Получены собственные оригинальные результаты обработки данных конкретных социологических исследований, проведённых аппаратом полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе.
- Проанализирована политика субъектов СЗФО в рамках «Северного измерения» и установлено место «Северного измерения» в общем комплексе внешних связей субъектов Северо-Запада.
Положения, выносимые на защиту:
В концептуальном плане обновление «Северного измерения» привело к переходу от принципов транснационализма и сетевого правления (которые приписывали «старому» «Северному измерению» постмодернистские трактовки) к принципам межправительственного подхода и правилам переговоров/торга, исполняемым по преимуществу в рамках неолиберальных и неореалистических подходов.
С приданием партнёрам по «Северному измерению» равноправного статуса Российская Федерация превратилась из объекта программы ЕС в субъекта общей политики. В совокупности с закреплённым прагматизмом «Северного измерения» (вместо постсуверенной повестки дня, навязываемой России в «старом» «Северном измерении») это даёт основания трактовать его обновление как внешнеполитический успех России.
Обновлённое «Северное измерение» стало значительно более централизованным, чем прежде. Переключение деятельности «Северного измерения» на межправительственный уровень принесло этой политике больше трудностей, чем пользы. Централизация ставит работу «Северного измерения» в зависимость от общего климата отношений России и Евросоюза, а также препятствует активному вовлечению в эту работу региональных акторов, накопивших богатый опыт международного сотрудничества на Севере Европы.
В практическом плане обновление «Северного измерения» не привело к ожидаемой активизации сотрудничества и значительным успехам.
Несмотря на преимущественно положительное восприятие «Северного измерения» субъектами Северо-Западного федерального округа, его влияние на их внешние связи остаётся небольшим. Вместе с тем, «Северное измерение» остаётся перспективным форматом развития международных связей субъектов СЗФО, способствующим изменению институциональной среды, регулирующей внешние связи субъектов, под влиянием опыта взаимодействия с партнёрами по «Северному измерению».
Субъекты СЗФО активно развивают свои международные связи, на Северо-Западе успешно действует множество различных форматов приграничного и межрегионального сотрудничества. Сравнительно низкая активность субъектов Северо-Запада в деятельности «Северного измерения» объясняется, прежде всего, невысокой эффективностью этой политики.
Основные причины недостаточной эффективности «Северного измерения» и его сравнительно небольшого влияния на международные связи субъектов СЗФО – это нехватка финансирования, недостаточно чёткий механизм работы «Северного измерения» и недостаточная вовлечённость региональных акторов в деятельность этой политики.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы создают целостное представление о влиянии политики «Северного измерения» на внешние связи субъектов СЗФО; уточняют и расширяют теоретические основания анализа отношений России и Европейского союза; обогащают знания о международных связях субъектов Северо-Запада; содействуют более глубокому пониманию состояния и перспектив развития политики «Северного измерения».
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в ходе разработки концепции международного сотрудничества Северо-Западного федерального округа и внешнеполитической линии России. Материалы исследования также могут быть использованы в преподавательской деятельности по тематике международного сотрудничества на Севере Европы.
Апробация результатов исследования была проведена на научно-практической конференции «Внешние связи Северо-Запада России и проблемы трансграничного сотрудничества в условиях международного кризиса» (Санкт-Петербург, 28 октября 2009 г.), на межвузовской научно-практической конференции «Регион в глобальной архитектуре современного мира» (Санкт-Петербург, 27 октября 2010 г.), а также на Межрегиональном форуме «Международное сотрудничество молодых учёных: северное измерение» (Архангельск, 21-24 ноября 2011 г.). Основные положения и выводы диссертации изложены в шести научных публикациях.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Обновление «Северного измерения» и формирование новых межправительственных подходов к нему
Новые регионы часто создаются по одному образцу. Сначала создаётся ряд (подчас противоречивых) политических, экономических и культурных дискурсов относительно возможности появления региона. Затем эти идеи переносятся на планы и карты, и в конечном счёте регионы материализуются настолько, что оказывают влияние на поступки жителей и на социальные практики в широком смысле.66 Именно к «новым» регионам относится большинство трансграничных регионов, часто являющихся первоначально искусственными образованиями. В дальнейшем такой регион принимает предписываемые ему очертания и начинает развиваться по схеме, составленной трансграничными сообществами. Зарождаясь искусственно как политический проект, трансграничный регион постепенно приобретает реальные экономические очертания67. В случае успеха «регионостроительного» проекта такой трансграничный регион начинает восприниматься как органичная составляющая политического, социально-экономического и культурного ландшафта.
Под институционализацией регионов понимается исторически «случайный» процесс, в результате которого появляется регион как часть территориальной структуры и социального сознания общества . Силы, влияющие на создание региона, могут происходить как из самого региона, так и извне. В процессе институционализации можно выделить четыре стадии. Они необязательно чётко следуют друг за другом, их порядок может меняться, а в большинстве случаев такие процессы протекают одновременно.
Прежде всего, существование региона всегда опирается на определённую территориальную форму,, которая появилась с течением времени («старые» регионы) либо была просто выбрана ad hoc («новые» регионы). Определение региональных границ - это, как правило, противоречивый процесс, а его исход может иметь решающее значение для, например, экономических достижений региона. Границы региона могут колебаться от мягких до жёстких, то есть от практически открытых и незначительных до более или менее закрытых69.
Под символическим формированием понимается процесс наименования и создание дополнительных символов, что выражает и укрепляет идею существования отдельного региона и региональной идентичности. Определение символической формы - тоже противоречивый, всегда индивидуальный процесс. В процессе наименования региона всегда смешиваются культурные, исторические и политические интересы, оно отражает соотношение сил. Получивший в последнее время широкое распространение маркетинг регионов добавил новое измерение в региональный символизм. К региональным традициям и экономическим интересам часто добавляются затейливые символы, призванные привлечь инвестиции и «правильных» (образованных, богатых) людей в регион. Особенно важны эти процессы в современном туристическом бизнесе70.
Институциональное формирование - неотъемлемая часть появления территориальной и символической формы региона - означает развитие формальных и неформальных институтов. Особое значение приобретает «институциональная плотность», под которой подразумевается не столько существование таких институтов, как фирмы, финансовые институты, торгово-промышленные палаты, органы местного самоуправления, инновационные центры, образовательные учреждения и т.д., но прежде всего их взаимодействие и формирование сети как внутри региона, так и вовне.
Учреждение региона означает признание его частью региональной системы и в целом общественного сознания. На надгосударственном уровне легитимность региона связана с его институциональным функционированием. Институционализация региона может сопровождаться деинституционализацией других региональных единиц, происходящей посредством интеграции или рассеивания.
Регионы возникают не в вакууме. Теория институционализации подчёркивает в производстве и воспроизводстве регионов роль исторического процесса, разделения труда и властных отношений: некоторые акторы - и отдельные личности, и коллективные акторы, такие как ассоциации, органы планирования, коммерческие компании - способствующие увеличению институциональной плотности, могут активно создавать региональные пространства, тогда как другие скорее их воспроизводят. И эта сложная матрица властных отношений постоянно меняется, что приводит как к внутренним, так и к внешним переменам71.
Сам термин институционализация может пониматься и .уже, сводясь к учреждению формальных процедур и структур, регулирующих и облегчающих функционирование региона. В таком прочтении институционализация является последней стадией развития региона, её степень зависит от природы регионального проекта72. При этом интересно, что региональные группы, формально более институционализированные, не обязательно обеспечивают более эффективное сотрудничество73. Не менее эффективной основой для него могут служить общие ценности, общее понимание целей развития, духовная общность. Региональное сотрудничество может повлечь создание формальных институтов, но может быть основано и на значительно менее упорядоченной структуре, включающей регулярные встречи, соблюдение определённых правил, а также механизмы по подготовке этих встреч и претворению их решений в жизнь74. Так, эффективность сотрудничества в рамках Вышеградской группы, сравнительно мало институционализированной, во многом объясняется именно недостатком институционализации, тогда как множество бюрократических структур, учреждённых в Африке, не принесло желаемого эффекта . Таким образом, само по себе развитие формальных институтов не может считаться залогом углубления регионального сотрудничества, хотя часто является его признаком.
Изменение внешней политики России как предпосылка обновления «Северного измерения»
Инициатива «Северное измерение» (СИ) берёт своё начало в 1997 г., когда премьер-министр Финляндии П. Липпонен выступил со своей знаменитой речью183 в Рованиеми, а после написал письмо президенту Европейской комиссии. Он говорил о том, что после расширения 1995 г. ЕС приобрёл естественное «северное измерение» и теперь должен разработать стратегию, которая бы определяла стоящие перед Евросоюзом экономические и социальные вызовы и угрозы мягкой безопасности и предлагала перечень действий, призванных использовать богатые возможности, существующие в регионе.
В июне 2000 г. Европейский Совет одобрил «План действий для Северного измерения во внешней и трансграничной политике Европейского союза на 2001-2003 гг.»184. Географически его действие распространялось на Север Европы, включая страны-члены ЕС и страны, не входящие в ЕС (к которым на тот момент относились и страны Балтия вместе с Польшей). Целью Плана было «получить максимальные дополнительные преимущества от программ Сообщества и стран-членов посредством лучшей координации и взаимодополняемости, таким образом достигая связного подхода к особым проблемам и нуждам Севера и к развитию его потенциала»185. План действий состоит из двух частей: горизонтальной и оперативной. В горизонтальной перечислены крупнейшие вызовы, связанные с Северной Европой, а также наиболее важные задачи и правовые, институциональные и финансовые рамки деятельности «Северного измерения». В оперативной части Плана ставятся цели «Северного измерения». В Плане действий особо отмечено, что основные усилия следует сосредоточить на тех секторах, где можно ожидать наибольшего дополнительного эффекта. В качестве этих областей определены: инфраструктура, включая транспорт, энергетику и телекоммуникации; окружающая среда и ядерная безопасность; образование, исследования, обучение и развитие человеческих ресурсов; здравоохранение и социальное управление; приграничное сотрудничество, трансграничная торговля и инвестиции, а также борьба с преступностью, особенно трансграничной186.
«Северное измерение» не предусматривало создание новых структур управления или выделение отдельного финансирования. Это решение было вызвано, прежде всего, желанием облегчить принятие инициативы в рамках Европейского союза и опасением возможного противодействия со стороны южных стран-членов ЕС, которые не хотели конкуренции уже действовавшему в Средиземноморье и финансировавшемуся Евросоюзом барселонскому процессу. Изначально подчёркивалось, что с «Северным измерением» связаны интересы всего Евросоюза , что оно «не претендует на конкуренцию с другими региональными направлениями в деятельности ЕС, не пытается перенести центр тяжести с одного на другое, не ставит под угрозу гомогенность политики Союза в Европе, которую он хочет создать»188. План Действий «Северного измерения» выполнялся в рамках существовавших инструментов ЕС: в частности, TACIS - для проектов в России, PHARE - для подготовки стран-кандидатов на вступление в ЕС, INTERREG - для финансирования приграничного сотрудничества на территории ЕС. Кроме того, с самого начала предполагалось активное участие международных финансовых институтов, таких как Европейский инвестиционный банк, Европейский банк реконструкции и развития, Северный инвестиционный банк, Северная экологическая финансовая корпорация, Группа Всемирного банка. Обращает на себя внимание, что в Плане действий трудно найти собственно действия, конкретные проекты. Большинство «действий» сводится к «продвижению», «поощрению», «поддержке», «достижению синергии», с «развитию диалога». Можно также отметить, что к вызовам относятся как трудности, вызванные северной природой региона - низкие температуры, труднодоступность, большие расстояния в сочетании с малонаселённостью, так и опасения, которые у ЕС вызывает соседство с Россией. Сюда относятся и неравенство в социально экономическом развитии, и риск распространения заболеваний, и угрозы, связанные с ядерными отходами, и опасность организованной преступности и пр. Россия в Плане действий предстаёт прежде всего как местонахождение необходимых Евросоюзу сырьевых ресурсов, а также как источник угроз для ЕС.
Также можно проследить, что Евросоюз выступает в Плане действий как «старший», позволяющий себе в отношении к России резкие оценки и отношение свысока. Так, в пункте «здравоохранение» отмечено: «В России и до некоторой степени в странах-кандидатах снова появились в качестве крупнейших проблем системы здравоохранения такие заразные болезни, как туберкулёз, сифилис, гепатит и дифтерия. Алкоголь и употребление наркотиков негативно влияют на производительность труда и уровень преступлений с применением насилия. Проблема ВИЧ/СПИДа чрезвычайно мало освещается. Существует огромное неравенство в стандартах медицинского обеспечения, в частности профилактики, и возможностях институтов здравоохранения и социальной защиты населения» . Подобная оценка сочетается с констатацией необходимости реформ отрасли: «Помощь России должна помочь усилить реформы в области здравоохранения и социальной сфере»190.
В целом «Северное измерение» запускалось как комплексная программа Европейского союза по развитию сотрудничества на Севере Европы, прежде всего, с Россией и странами Балтии. Однако очерёдность, с которой в Плане действий перечисляются направления взаимодействия, позволяет сделать выводы о приоритетах «Северного измерения» и его инициатора - Евросоюза.
Обращает на себя внимание, что важнейшее значение в Плане действий отводится получению Европейским союзом доступа к российским энергоресурсам. Горизонтальная часть Плана действий начинается с выражения уверенности в том, что «Северное измерение» будет способствовать укреплению позитивной взаимозависимости между ЕС и его партнёрами. Однако уже во втором абзаце откровенно отмечается: «Северная Европа представляет для ЕС огромный интерес.
Изменение внешней политики России как предпосылка обновления «Северного измерения»
Идея разработки стратегии Евросоюза для региона Балтийского моря возникла в 2005 году в недрах Европейского парламента, сформировавшего неформальную группу европарламентариев под названием Европейско-балтийская интергруппа ( the Europe Baltic Intergroup ). По словам возглавлявшего группу К. Бизли, основной идеей разрабатывавшихся документов было стремление «воссоединить регион Балтийского моря в рамках ЕС и, поскольку 8 из 9 прибрежных стран являлись членами ЕС, максимально раскрыть потенциал региона на уровне ЕС»296. В ноябре 2006 года Европейский парламент принял резолюцию по Стратегии региона Балтийского моря для «Северного измерения», в которой призвал Еврокомиссию «выступить с предложением по Стратегии ЕС для Балтийского моря с целью усилить внутреннюю опору «Северного измерения»297. Однако ни Финляндия, ни Германия не подхватили эту инициативу, когда председательствовали в ЕС в 2006 и 2007 годах соответственно. Это сделала Швеция в рамках подготовки к своему председательству во второй половине 2009 года. По её инициативе Европейский Совет в декабре 2007 года призвал Комиссию представить Стратегию не позднее июня 2009 года.
Начался этап общественных обсуждений, продлившийся с августа 2008 по февраль 2009 года. Он включал в себя две конференции заинтересованных сторон -в Стокгольме и в Ростоке, четыре круглых стола (в Каунасе, Гданьске, Копенгагене и Хельсинки), молодёжную конференцию в Гамбурге. Кроме того, Комиссия получила ПО письменных статей, 47 из которых обнародовала. Обобщая полученные результаты, еврокомиссар по региональной политике Д. Хюбнер отметила, что большинство участников обсуждения подчеркнули необходимость разработки стратегии, которая должна основываться на интегрированном подходе, содержать конкретные, практически значимые мероприятия и осуществляться при важной роли Комиссии. При этом, по мнению заинтересованных сторон, нет необходимости в учреждении новых институтов, а также надобности в пустых декларациях, не подкреплённых конкретными действиями и четкими сроками выполнения. Проведя анализ 750 предложений, содержащихся в 47 документах, доступных широкой публике, и сравнив их с предварительным планом действий, предложенным Еврокомиссией, К. Шимик и П. Крамри отметили, что Комиссия учла большинство пожеланий участников обсуждения и «проделала хорошую работу, возможно, слишком хорошую, так как она рискует упустить первоначальную цель Стратегии ЕС для РБМ, а именно дать новый фокус всё более стагнирующему сотрудничеству. Ввиду масштабов и сложности предварительного плана действий, кажется сомнительным, что Стратегия окажет желаемый эффект. Таким образом, следует рассмотреть возможность сокращения плана действий и ограничения его несколькими мероприятиями, действительно достойными считаться "флагманскими» проектами"»299. Тем не менее, в июне 2009 года Еврокомиссия приняла Стратегию ЕС для региона Балтийского моря300 и соответствующий План Действий301 в том комплексном варианте, который учитывал интересы и предложения максимально возможного количества заинтересованных лиц, участвовавших в обсуждении. В октябре того же года Стратегия была утверждена Европейским парламентом302.
Стратегия должна создать комплексные рамки, которые позволят Европейскому союзу и государствам-членам определить потребности региона и направить на их удовлетворение доступные ресурсы посредством координации действий соответствующих направлений деятельности ЕС. Это должно позволить региону Балтийского моря достичь устойчивой окружающей среды, а также оптимального экономического и социального развития303. Приоритетные направления деятельности обозначены в Плане действий, который может постоянно обновляться, так как регион тоже всё время меняется и развивается. Первое обновление Плана действий состоялось в декабре 2010 года.
План действий включает 15 приоритетных направлений, представляющих основные области, по которым Стратегия ЕС для РБМ может принести пользу региону (либо посредством решения основных проблем, либо благодаря содействию в использовании основных возможностей). Приоритетные направления разбиты на четыре тематические раздела. Перечисленные в них мероприятия призваны, соответственно, придать устойчивость окружающей среде, обеспечить процветание, превратить регион Балтийского моря в доступное и привлекательное место, а также обеспечить охрану и безопасность в РБМ. Кроме того, есть «горизонтальный» раздел, предусматривающий параллельные действия. Этот раздел, появившийся в обновлённом Плане действий, призван укрепить многоуровневое управление304. Работа по приоритетным направлениям осуществляется посредством конкретных действий, прописанных в Плане. Действия делятся на стратегические и совместные. Кроме того, в Плане действий представлены примеры флагманских проектов, к которым отнесены проекты высокой степени важности. Их особенностью является указание в Плане действий ведущего партнёра, а также конечного срока выполнения. При этом в ряде случаев целью мероприятий, перечисленных в Плане действий, является выделение приоритетных направлений деятельности, которые уже обозначены или даже осуществляются в рамках системы ЕС или в рамках других международных организации .
Регион Балтийского моря стал первым макро-регионом Европейского союза, для которого была разработана подобная стратегия развития. Появление стратегии свидетельствовало о том, что в рамках ЕС, возможно, зарождается новый политический уровень - уровень, расположенный между национальным государством и наднациональным сообществом, введение которого способствует дальнейшему развитию многоуровневой системы ЕС306. Регион Балтийского моря был выбран Европейским союзом в качестве «модельного региона», «экспериментальной площадки» для апробации практики разработки стратегии развития на макро-региональном уровне. Вероятно, именно этот регион был выбран не только из-за изменившейся с расширением ЕС 2004 года геополитической обстановки, но и благодаря достигнутому здесь высокому уровню регионального сотрудничества. Макро-регионы рассматриваются как важные инструменты Евросоюза в достижении его целей. При таком прочтении в Стратегии идёт речь не только о развитии региона Балтийского моря самого по себе, но и о перспективах всего ЕС. Регионы выдвигаются как неотъемлемая часть сущности Евросоюза, и именно в этом суть стратегии . Эксперимент с созданием макро-регионов можно рассматривать как серьёзную и многообещающую попытку углубить в долгосрочной перспективе сотрудничество внутри Европейского союза, не прибегая при этом к пересмотру основополагающих договоров ЕС.308 Таким образом, Стратегия для региона Балтийского моря стала первым, пилотным проектом в рамках нового подхода Евросоюза. Вскоре после её запуска, в июне 2011 года ЕС принял Стратегию для Дунайского региона. От успеха пилотных проектов во многом зависит, найдёт ли подобный подход - разработки комплексных стратегий развития для макро-регионов ЕС - применение в деятельности Европейского союза.
Место политики «Северного измерения» во внешних связях субъектов Северо-Западного федерального округа
Правовая основа для развития международных связей регионов России стала формироваться с принятием 31 марта 1992 г. Федеративного договора, установившего, что все субъекты РФ «являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей..., если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации»366. Принятая 12 декабря 1993 года Конституция РФ отнесла «внешнюю политику и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации» и «внешнеэкономические отношения Российской Федерации» к ведению федерального центра. В совместном ведении федерации и субъектов находятся «координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации». Вне пределов ведения федерации и предметов совместного ведения субъекты обладают всей полнотой государственной власти367. Основной закон конституировал федеративные отношения в России, однако не снял все вопросы, в частности касающиеся регламентации международной деятельности субъектов РФ368. Конституция 1993 г., различающая понятия «отношения» и «связи», установила тройной уровень полномочий в международной сфере: федерация ведает внешней политикой; федерация и субъекты - координацией внешних связей субъектов; субъекты федерации осуществляют международные связи. Такой подход требует более сложного механизма координации, чем в других федеративных государствах369. Однако до принятия в 1999 г. федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» механизмы координации формировались в значительной степени хаотично. Отсутствие четких правил и слабость федерального центра приводили к трактовке субъектами спорных вопросов в свою пользу. Подобная самостийность региональных дипломатий была одной их печальных реалий посткоммунистической эпохи. Однако в настоящее время она может восприниматься лишь в плоскости десуверенизации российского государства370.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», принятый в 1995 г., постановил, что договор, «затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации» . Этот закон обязывает субъекты обеспечивать выполнение международных договоров РФ в пределах своей компетенции. В 1995 г. был также принят федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», ныне утративший силу. Закон подчеркнул единство внешнеторговой политики России, предоставил регионам право заключать соглашения в области внешней торговли с регионами зарубежных государств372. Несмотря на насущность принятия этих законов, очевидно, что они не смогли в достаточной степени регламентировать широкое поле международных связей субъектов РФ. Сложности и противоречия, возникавшие в 1990-х годах в этой сфере, связаны как с недостаточной правовой базой, так и с общей нестабильностью федеративных отношений в России того периода. Противоречия между конституционным правом Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения между центром и регионами (заключение которых в 1994-1998 гг. было уступкой федерального центра региональным элитам) и местным законодательством вели к нарушению единого правового пространства на территории России и конфликтам между федеральными и региональными властями . Неудивительно, что недостаточная урегулированность взаимоотношений федерального центра и властей субъектов создавала трудности и для развития внешних связей регионов.
Важнейшую роль для развития федеративных отношений и, соответственно, международных связей субъектов сыграла административная реформа, проведённая в 2000 г. Целями реформы были приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, наведение порядка в межбюджетных отношениях, восстановление контроля федерального центра над институтами федеральной власти в регионах - и шире: борьба с дезинтеграцией страны. Одним из основных нововведений стало учреждение семи федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента Российской Федерации «в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений»374. Была также проведена реформа Совета Федерации, на протяжении 1990-х годов игравшего наиболее важную роль в процессе институционализации региональных интересов . После принятия в 2000м году нового закона о Совете Федерации, вводившего с 1 января 2002 года новую формулу представительства в СФ (по которой в него больше не могли входить руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов)376, влияние Совета Федерации значительно сократилось.
Еврорегионы - это «рамочные проекты сотрудничества приграничных территорий по крайней мере двух государств, предусматривающие создание общей институциональной системы и последующее осуществление конкретных проектов с ярко выраженным трансграничным контекстом»442. При этом еврорегионы не имеют политических полномочий и, как правило, не имеют статуса юридического лица. Это добровольное сообщество районов и областей, сотрудничество опирается на принцип равноправия. Институциональную основу деятельности еврорегионов составляют межрегиональные Советы депутатов местной власти и межрегиональные объединения предпринимателей443. Деятельность еврорегионов, созданных после 1990-го года, основывается на совместной реализации взаимовыгодных трансграничных проектов, первые из которых, как правило, связаны с развитием приграничной инфраструктуры. В дальнейшем сфера деятельности еврорегионов расширяется, распространяясь на другие сферы сотрудничества, такие как экономика, культура, защита окружающей среды и т.д.444 При этом «конечная цель создания любого еврорегиона заключается в отказе от него - через постепенное сближение и, в определённой степени, "срастание" двух частей приграничного сообщества»445. Такая трактовка позволяет признать еврорегион одной из самых высокоразвитых форм приграничного сотрудничества.
Наибольшей активностью в участии в деятельности еврорегионов отличается окружённая территорией Европейского союза Калининградская область. Она состоит в еврорегионах «Балтика», «Суале», «Неман», «Шешупе», «Лына-Лава». Наиболее эффективным из них эксперты признают «Балтику», так как в его основе лежит сотрудничество как на муниципальном, так и на региональном уровне. В остальных еврорегионах задействован преимущественно уровень муниципалитетов. Еврорегионы «Неман», «Шешупе», «Лына-Лава» фактически существуют только как направления проектной деятельности . Таким образом, несмотря на участие Калининградской области сразу в пяти еврорегионах, эта форма приграничного сотрудничества не оправдала всех возлагавшихся на неё надежд в плане практического вклада в интенсификацию трансграничного взаимодействия с партнёрами из стран Евросоюза.
В целом, из всех еврорегионов с участием субъектов Северо-западного федерального округа российская сторона проявила заметную активность только в развитии «Балтики» и «Карелии», в то время как членство российских территорий в других еврорегионах можно признать номинальным447. Самым известным из еврорегионов с российским участием является «Карелия». Вскоре после его учреждения в 2000 году министр внешних связей Республики Карелия В.А. Шлямин так выразил свои ожидания от созданной структуры: «Еврорегион, с одной стороны, может быть определён как географически ограниченная часть приграничной территории, которая формируется из территориально-административных единиц по обе стороны границы, объединённых общими интересами по развитию экономики, охраны природы, сохранению и развитию культуры, интенсификации научных обменов. С другой стороны, еврорегион — это своеобразный "зонтичный проект", в рамках которого реализуются двусторонние и многосторонние конкретные отраслевые проекты в целях постепенного преодоления разрыва в уровнях и качестве жизни по обе стороны границы, создания единого экономического пространства на наших территориях, сохранения для будущих поколений уникальной культуры, природного разнообразия Фенно-Скандии»448. Спустя почти десять лет он положительно оценил опыт деятельности еврорегиона «Карелия», отметив, что «удалось приблизиться к современному Ґ видению совместного пространственного стратегического планирования», но констатировал, что «останавливаться на достигнутом нельзя»449. Между тем, в устах одного из основоположников создания еврорегионов в России такая оценка достижений еврорегиона «Карелия» представляется достаточно скромной. Более критически настроенные аналитики отказывают еврорегиону «Карелия» в праве считаться успешным примером приграничного сотрудничества и отмечают, что его деятельность проходит в условиях, когда отсутствует процедура определения ясных целей еврорегиона, игнорируется позиция органов местного самоуправления, не определены источники финансирования, а вопрос о выделении средств из республиканского или муниципальных бюджетов даже не рассматривается. Их вывод относительно перспектив еврорегиона «Карелия» и этого формата международного сотрудничества в целом применительно к российским условиям неутешителен: «Динамика формирования и действия, а фактически бездействия еврорегиона "Карелия", который рассматривается в качестве примера одной из возможных форм взаимодействия и интеграции сообществ на границе России и ЕС, свидетельствует о неэффективности такого проекта "срастания" приграничных территорий»450. Подобный вывод представляется симптоматичным, если учесть, что еврорегион «Карелия», наряду с «Балтикой», относится к наиболее успешным примерам еврорегионов с российским участием, остальные еврорегионы характеризуются ещё меньшим развитием практического сотрудничества.
В целом деятельность еврорегионов на границе России и Европейского союза трудно признать успешной. В отличие от Западной Европы, где еврорегионы учреждались, когда сотрудничество было уже налажено и для дальнейшего прогресса требовалось создание постоянных структур, в Восточной Европе строительство еврорегионов часто направлялось сверху, под действием политической воли. В результате еврорегионы на границе России и ЕС не стали серьёзным двигателем приграничного сотрудничества, а борются за своё выживание. Важнейшей проблемой является недостаток финансирования и отсутствие общего бюджета, кроме того, у этих еврорегионов часто нет внятных стратегий и ориентиров развития.
