Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Международные стандарты в проведении выборов13
1.1. Понятие и определение международных избирательных стандартов 13
1.2. Политологический анализ основополагающих принципов организации и проведения выборов.18
Глава 2. Политическая позиция Совета Европы по демократическим выборам48
2.1. Политологический анализ фундаментальных актов Совета Европы 48
2.2. Анализ политической позиции Совета Европы по вопоросу выборов на основе актов органов Совета Европы 54
2.3. Политические аспекты деятельности Европейского суда по правам человека 83
Глава 3. Реализация политических решений Совета Европы в области выборов90
3.1. Деятельность Парламентской Ассамблеи Совета Европы: политологический анализ 90
3.1.1. Наблюдение на выборах 90
3.1.2. Принятие рекомендаций Парламентской Ассамлеей Совета Европы и последующие действия в странах-членах 96
3.2. Венецианская комиссия и её роль в области выборов 100
3.3. Европейский суд по правам человека Совета Европы 111
3.3.1. Решения в отношении нарушения прав кандидатов. 112
3.3.2. Решения в отношении нарушения прав избирателей. 121
Заключение 128 Список источников и литературы
- Политологический анализ основополагающих принципов организации и проведения выборов
- Анализ политической позиции Совета Европы по вопоросу выборов на основе актов органов Совета Европы
- Политические аспекты деятельности Европейского суда по правам человека
- Принятие рекомендаций Парламентской Ассамлеей Совета Европы и последующие действия в странах-членах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В политической жизни страны свободные демократические выборы занимают особое место: это важнейшая гарантия обеспечения многих конституционных прав граждан, основная форма представительной демократии и прямого народовластия. Вопросы организации и проведения выборов на протяжении долгих лет считались исключительно внутренней компетенцией государств. Международное сообщество в данную область не вмешивалось.
СССР и РФ всегда принимали активное участие в деятельности международных органов и в разработке их основных документов. С 1996 года Российская Федерация является членом Совета Европы. Все это время страна активно взаимодействует со всеми структурными подразделениями и специализированными органами Совета Европы, странами, в том числе в сфере формирования единых избирательных стандартов на европейском континенте.
Учитывая определяющее значение одного из основных политических прав и свобод человека - права избирать и быть избранным, оно было включено в основополагающий акт Совета Европы в области прав человека – Европейская Конвенцию о 1950 г., а именно в Протокол № 1 к Конвенции (Париж, 20 марта 1952 г., изменения от 11 мая 1994 г.).
Актуальность исследования обусловлена тем, что после распада СССР Российская Федерация приняла на себя обязательства проводить выборы в соответствии со стандартами авторитетных международных организаций, какими являются Организация Объединенных Наций, Совет Европы. Было принято новое избирательное законодательство, касающееся выборов Президента Российской Федерации, избрания Государственной Думы, а также формирования представительных органов власти субъектов и местных органов власти. С середины 1990-х годов намечалась явная тенденция к демократизации избирательного законодательства и к ориентации законодательства на основные международные стандарты и рекомендации международных организаций.
С начала 2000-х годов начался процесс пересмотра избирательного законодательства: была упразднена мажоритарно-пропорциональная система на выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации, повысился заградительный барьер, установлены единые дни голосования, отменены избирательные блоки и т.д.
С 2011 по 2012 годы вновь появляется тенденция к либерализации избирательного законодательства: упрощены требования к регистрации политических партий, введены прямые выборы губернаторов.
В 2013 году в связи со сложностью административно-территориального устройства Российской Федерации был изменен порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта федерации. Субъектам федерации разрешили самостоятельно определять, каким образом будет замещаться должность высшего должностного лица субъекта.
Интересным представляется роль международных организаций в процессе формирования национального избирательного законодательства. По своему территориальному положению Совет Европы одна из тех организаций, мнение которой было всегда очень важно для российского руководства. Кроме того, основная часть стран, с которыми у Российской Федерации исторически сложились плотные взаимоотношения, также являются странами-членами Совета Европы.
Органами Совета Европы постоянно предпринимаются попытки унификации национального законодательства стран-членов на основе самого лучшего опыта в отельной сфере жизни с учетом местных различий.
Также актуальность исследования обусловлена недостаточной изученностью роли крупнейшей региональной международной организации в процессе проведения выборов, совершенствования и унификации избирательного законодательства, организации международного наблюдения на выборах с принятием впоследствии рекомендаций и реализацией их на практике.
Изучение деятельности международной организации необходимо и с точки зрения её влияния на внутренние политические процессы в государстве, в том числе и на выборы, поскольку это позволяет выявить пути взаимодействия страны и международной организации для достижения заявленных целей. Также анализ данной темы позволяет рассмотреть вопрос об эффективности деятельности Совета Европы по оказанию содействия странам в организации избирательных кампаний.
Источниковедческую базу исследования составляют официальные документы Совета Европы, Организации Объединенных Наций, законодательные акты Российской Федерации и зарубежных стран, научные труды специалистов в области международного права, теории международных отношений, политологии.
В целом источники, важные для исследования роли Совета Европы в проведении выборов, можно разделить на четыре группы.
1) Фундаментальные акты Совета Европы: Устав Совета Европы, рассматриваемый в качестве основополагающего акта для Совета Европы и стран-членов, Европейская конвенция о защите прав человека, Европейская хартия 1985 г., касающаяся местного самоуправления, Европейская хартия 1992 г., касающаяся региональных языков, Конвенция 1997 г., касающаяся вопроса участия иностранцев в местных делах, и т.д.
2) Акты Совета Европы: резолюции, рекомендации, заключения Парламентской Ассамблеи Совета Европы, рекомендации и резолюции Комитета министров Совета Европы, заключения и рекомендации Венецианской комиссии Совета Европы, решения Европейского суда по правам человека.
3) Национальное законодательство стран-членов Совета Европы: Конституция Украины, Конституция Молдавии, Конституция Сербии, закон о выборах президента Украины, закон о местных выборах Сербии, закон о выборах президента республики Сербия, закон о выборах кантона Тичино и т.д.
4) Российское законодательство о выборах: Конституция РФ, (в ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011), (ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011), (ред. от 25.07.2011, с изм. от 20.10.2011), (ред. от 11.07.2011), (ред. от 09.11.2009), (ред. от 23.07.2011, с изм. от 20.10.2011).
Важным аналитическим компонентом стали личные наблюдения автора в процессе стажировки в Венецианской комиссии Совета Европы.
Степень научной разработанности проблемы.
В настоящее время в отечественной и зарубежной литературе отсутствует комплексное исследование позиции Совета Европы и его вспомогательных органов в отношении выборов и избирательного законодательства.
Деятельность отдельных органов Совета Европы, касающихся выборов, находит свое отражение в трудах, посвященных исследованию деятельности Совета Европы в целом.
Поскольку в Совете Европы есть специализированный орган, занимающийся вопросами выборов – Венецианская комиссия, то необходимо обратить внимание на труды её сотрудников: Дж. Буккикио (председатель комиссии), П.Гаронн (начальник отдела выборов). Также следует отметить работы, посвященные деятельности Венецианской комиссии, С. Алфега, Дж. Маленверни, Ж. Робер, М.-О. Ведеркер, Т. Маркерт, С. Бартоле.
Общим вопросам в области международного права, выборов и избирательного права, а также прав человека посвящены научные работы А.Х. Абашидзе, А.С.Автономова, Е.С. Алисиевич, Ю.С. Безбородова, М.М. Бирюкова, А.А. Вешнякова, Б.Л. Зимненко, В. Д. Зорькина, В.А.Карташкина, Ю.И. Лейбо, А.И. Ковлер, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, Е.А.Лукашевой, И.И. Лукашука, В.И. Лысенко, А.Г. Орлова, И.А. Ракитской, Б.Н. Топорнина, С.В. Черниченко, Л.М. Энтина, и др.
Особое внимание следует уделить работам зарубежных учёных, например, С. Бартоле (S. Bartole), Дж. Букиккио (G. Buquicchio), А. Бойла и К. Чинкин (А. Boyle, Ch. Chinkin), П. Гаронна (P. Garonne), В. Гебали (V. Ghebali), П. Дайе и А. Пеле (P. Dailler, A. Pellet), А.-Ш. Киса (A.-Ch. Kiss), Д. Констаса (D. Constas), Ж.-К. Масле (J.-C. Masclet), X. Р.Роршнайдера (Rohrschneider R.), и др.
Крайне важным для понимания предмета исследования служат общетеоретические труды ученых Дипломатической академии МИД РФ в области политологии Е.П.Бажанова, Н.Е.Бажановой, Ю.П.Бойко, О.П.Иванова, А.Г.Задохина, А.Д.Шутова, а также труды специалистов в области права В.Н.Амелина, Г.В. Барабашева, Э.Я.Баталова, Ф.М.Бурлацкого, В.И. Васильева, К.С.Гаджиева, Г.Г.Дилигенского, Ю.В.Ирхина, Б.И.Краснова, О.Е.Кутафина, К.Лаки, Г.И.Марченко, А.Н.Медушевского, Э.А.Позднякова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, О.Н.Хлестова, С.В.Черниченко, К.Ф.Шеремет.
Электорально-правовым институтам, актуальным проблемам современного российского избирательного права и электоральной практики посвящены исследования ученых А.С.Автономова, И.Б. Борисова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.П. Волкова, А.Г. Головина, О.П. Дамаскина, Е.П. Дубровиной, С.Е. Заславского, З.М. Зотовой, А.В. Иванченко, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова.
Объектом диссертационного исследования деятельность Совета Европы в сфере проведения выборов и организации избирательного процесса.
Предметом исследования является политическая позиция Совета Европы в области организации избирательного процесса, проведения выборов, осуществления наблюдения за соблюдением избирательных стандартов, отраженная в документах органов Совета Европы: актах Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ), Комитета Министров, Конгресса местных и региональных властей, Венецианской комиссии, решения Европейского суда по правам человека.
Цель работы состоит в осуществлении комплексного анализа роли Совета Европы по вопросу обеспечения избирательного процесса на основе актов органов Совета Европы, а также в оценке влияния политической позиции Совета Европы на развитие демократических институтов в европейских странах.
Достижение цели диссертационного исследования обеспечивается следующим задачами:
1) Выявить позицию Совета Европы в сфере выборов на основе актов органов Совета Европы;
2) Проследить влияние политической позиции Совета Европы на национальное избирательное законодательство;
3) Определить степень влияния на развитие демократических институтов в странах-членах рекомендаций Совета Европы.
4) Оценить вклад Совета Европы в выработку унифицированных норм в области выборов и избирательного права.
5) Проследить деятельность органов Совета Европы в сфере организации и проведения выборов.
6) Проанализировать деятельность делегаций по наблюдению на выборах Совета Европы.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют различные методы, применяемые для политологических исследований. Совокупность методов исследования определяется, в первую очередь, тем целями и задачами, которые стоят перед автором, а, во-вторых, научным опытом и позицией автора исследования. В диссертации использован системный метод, позволяющий исследовать объект в целом, устанавливать взаимосвязи между его отдельными элементами; сравнительный метод, позволяющий исследовать сходства и различия между явлениями, проблемный метод и другие общенаучные методы. Определяющими принципами для выбора методологии исследования случат: объективность, системность, всестороннее рассмотрение, историзм.
Также в работе применялись методы, используемые в современной политологии, например, метод моделирования. В данном случае метод моделирования применяется для построения формальных абстрактных моделей для всестороннего изучения объекта исследования.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена следующими моментами.
Автором предпринята попытка выявить и оценить политическую позицию Совета Европы на всех стадиях электорального процесса и на выборах различного уровня в европейских странах.
В диссертационном исследовании был систематизирован опыт, накопленный Парламентской Ассамблеей, Европейским судом по правам человека, Комитетом Министров, Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) в сфере организации и проведения выборов, а также проведен анализ политической составляющей решений Совета Европы.
Разработанные ранее научные исследования в области выборов и избирательного права были посвящены международным избирательным стандартам в целом, российскому законодательству о выборах, отдельным аспектам избирательного процесса и т.д.
Исследователи международного и европейского права уделяли внимание в основном актам международных организаций, содержащим нормы избирательного права, или рассматривали деятельность Совета Европы в рамках права международных организаций.
Выборы составляют важную часть политической системы государства, что указывает на необходимость их рассмотрения в контексте существующей политической обстановки.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Совет Европы, созданный в середине XX века, продолжает оставаться площадкой для ведения диалога между странами Европейского союза, странами Центральной и Восточной Европы, а также Россией.
-
Совету Европы в своих решениях необходимо четко придерживаться принципов, закреплённых в уставных документах, и провозглашенных в качестве целей деятельности данной организации. Недопустимы «двойные стандарты» для стран-участников независимо от сложившейся обстановки.
-
Совет Европы применяет возможные меры содействия для проведения демократических выборов и обеспечения прав граждан в странах-членах Совета Европы со сложной политической обстановкой.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Выводы, полученные в результате проведенного диссертационного исследования, могут быть использованы для совершенствования избирательного законодательства.
Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что оно может быть полезным для органов государственной власти, местного самоуправления, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также избирательных комиссий субъектов для организации и проведения выборов всех уровней.
Также настоящая диссертация может помочь в дальнейшем изучении деятельности Совета Европы и вопросов электорального процесса.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа была обсуждена на заседании кафедры политологии и политической философии ФБГОУ ВПО «Дипломатическая академия МИД РФ». Основные тезисы и положения исследования изложены в ряде публикаций в журналах, рекомендуемых ВАК России, общим объёмом 2,1 п.л.
Положения диссертации используются в практической деятельности профильных департаментов МИД России в процессе реализации сотрудничества с Советом Европы.
Структура диссертационного исследования определяется логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
Политологический анализ основополагающих принципов организации и проведения выборов
Принцип всеобщего избирательного права Данный принцип нашел свое отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, в Международном пакте 1966 г., в Конвенции о стандартах демократических выборов стран СНГ 2002 года41.
Согласно части 1 статьи 21 Всеобщей декларации 1948 года право принимать участие в управлении делами своего государство лично или путем свободного избрания своих представителей. Данное право неотъемлемо и есть у каждого гражданина42. В соответствии со статьей 2 Конвенции о стандартах выборов стран -участников СНГ а) каждый гражданин по достижении определенного конституцией и национальным законодательством возраста имеет право избирать и быть избранным в выборные органы власти и в местные представительные органы, на избираемые должности на условиях и в порядке, предусмотренном конституцией и национальными законами; б) право человека избирать и быть избранным в указанные выше органы власти и местные советы, а также замещение выборных должностей должно реализовываться не зависимо от каких бы то ни было ограничений дискриминационного характера по признаку пола, религии, вероисповедания или языка, политических или иных убеждений, социального или национального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству либо этнической группе, материального положения или иных подобных обстоятельств; в) все граждане, проживающие или в период проведения всеобщих выборов на территории страны, гражданами которой они являются, по каким-либо причинам находящиеся за пределами территории своей страны, обладают равными избирательными правами с гражданами, находящихся на территории государства. Должностные лица дипломатических представительств и консульских учреждений должны оказывать содействие гражданам в реализации их прав и свобод; г) каждый человек имеет право на получение информации о состоянии списка избирателей, о включении его в список избирателей, а также на уточнение этой информации для обеспечения ее достоверности и полноты, а в случае невключения гражданина в список избирателей на обжалование указанных действий. Всеобщее избирательное право должно предусматривать право каждого гражданина, достигшего определенной возраста, участвовать в избирательной кампании, голосовании, подсчете голосов, обжаловании итогов выборов, иных избирательных действиях и быть избранным независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, политических, религиозных и иных убеждений, социального и национального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, материального и имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Организация Объединенных Наций установила, что не допускается ограничение активного и пассивного избирательного права по следующим основаниям: 1) по экономическим причинам в зависимости от владения какой-либо собственностью или от получаемого дохода43. 2) по цензу оседлости44. 3) ограничение для принятых в гражданство лиц45. 4) по языковому признаку46. 5) по уровню образования47. Однако существует практика установления различных цензов, которые заведомо ставят избирателей в неравные юридически условия. Примером может служить имущественный ценз, т. е. требование иметь определенное имущество или уплачивать определенную сумму налога, чтобы получить право избирать. Этот ценз в разных формах действует в таких странах как Австралия, Колумбия, Мексика, Новая Зеландия, Южно-Африканская Республика и др. В Австралии, Колумбии, Бразилии и некоторых других странах право голоса ограничено цензом грамотности. Лица, признанные неграмотными не включаются также в списки избирателей в ряде штатов США.
Очень широко распространен в зарубежных государствах ценз оседлости, требующий, чтобы избиратель проживал в течение определенного срока (от 1 месяца до 2 лет) в местности, где происходит голосование. Ценз оседлости сегодня активно используется в целях ограничения избирательного права так называемых иностранных рабочих, доля которых в рабочей силе ведущих зарубежных стран довольно значительна, а также для дискриминации малообеспеченных групп населения, вынужденных кочевать по стране в поиске работы.
Специальный ценз касается военнослужащих. Они не голосуют и не могут быть избраны в таких странах, как Аргентина, Голландия, Гондурас, Колумбия, Мексика, Турция, Эквадор и другие. На основе всеобщего равного избирательного права составляются списки избирателей. Для проведения подлинных, свободных и справедливых выборов важно правильно произвести учет избирателей. Применяются разные способы регистрации избирателей. Традиционно распространенным способом регистрации избирателей является составление списков с занесением в них имен избирателей. Такой способ применяется в России. Списки составляются соответствующими комиссиями на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации избирателей. Если гражданина по каким-либо причинам не включили в список избирателей, то он может обратиться в избирательную комиссию с требованием о внесении его в список избирателей. Уточнения в списки избирателей должны вноситься не реже одного раза в год (Свод рекомендуемых правил и норм при проведении выборов). В соответствии с Российским законодательством два раза в год – 1 января и 1 июля. Неточность учета избирателей может повлиять на результаты голосования. Например, на признание выборов несостоявшимися, когда установлен порог явки. Существуют и другие способы учета избирателей. Во Франции избирательный список является постоянным. Он существует в каждой коммуне и в каждом бюро для голосования, однако ежегодно список избирателей пересматривается в течение довольно длительного времени с 1 сентября до последнего дня февраля следующего года. В случае смерти избирателя или вынесенного судебного решения список может быть пересмотрен и за пределами этого периода. Также в соответствии с Законом от 10 мая 1969 года молодым людям, достигшим возраста активного избирательного права, разрешается требовать в трибунале инстанции (tribunal d instance) включения их в списки в любое время, независимо от периодов регистрации. Непосредственную работу по формированию и корректировке списка избирателей в коммуне и в бюро для голосования ведет комиссия, в состав которой включается мер коммуны, по одному представителю муниципального совета и делегату, назначенный префектом. Каждому избирателю вручается карточка, которая им предъявляется при голосовании и проштамповывается.
Анализ политической позиции Совета Европы по вопоросу выборов на основе актов органов Совета Европы
Основным представительным органом Совета Европы является Парламентская Ассамблея, которая собирается четыре раза в год на сессии. Итогом деятельности Парламентской Ассамблее выступают принятые Резолюции, Рекомендации и Заключения. В Правилах процедуры Парламентской Ассамблеи Совета Европы определено, что: рекомендации содержат предложения в адрес Комитета министров, реализация которых находится в компетенции правительства. резолюции воплощают решения Ассамблеи по вопросам, отнесенным к её компетенции, выражает свою точку зрения на какие-либо события. За исполнение Резолюций Ассамблея несет ответственность. заключения принимаются по вопросам, вынесенным на повестку дня Комитетом Министров, таких, как принятие новых государств-членов в Совет Европы, а также по вопросам принятия конвенций, бюджета, реализация социальной хартии. Некоторые из принятых документов прямо регулируют вопросы организации и проведения выборов, в некоторых отражены только самые общие права и гарантии. Парламентская Ассамблея Совета Европы в своих резолюциях оценивает самые злободневные вызовы современности. Примером может служить принятая в 2010 году Резолюция 1746 (2010) Демократия в Европе: проблемы и перспективы80. В пункте 3 указанной Резолюции подчеркивается необходимость обеспечить участие граждан в управлении делами государства на местном, региональном, национальном и европейском уровне. Данное право является одним из прав человека и фундаментальных политических свобод, оно должно обеспечиваться так, как это установлено в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Много внимания уделяется конкретизации международных стандартов в проведении демократических выборов. В преамбуле к любому акту, принятому под эгидой Совета Европы, указывается на приверженность населения Европы демократическим ценностям и правам человека, что выражает общую политическую позицию Совета Европы по вопросу обеспечения прав человека.
Примером комплексного подхода к вопросу организации и проведения выборов является Рекомендация 1595 (2003) «О Своде рекомендуемых норм при проведении выборов», принятая в Страсбурге 30 января 2003 года. В Рекомендации указывается на необходимость продолжения работы по кодификации правил организации и проведения выборов, и разрабатывается определенный план действий, который необходимо предпринять для успешного сотрудничества в указанной сфере. Резолюция 1320 (2003) «О Своде рекомендуемых правил и норм при проведении выборов» был успешно принята на сессии Парламентской Ассамблеи в Страсбурге. В Своде рекомендуемых норм при проведении выборов особенно ясно выражается позиция Совета Европы по вопросу организации и проведения выборов, основываясь на стандартах, выработанных в общемировой и европейской практике. Регулярное проведение выборов является неотъемлемым атрибутом демократии как политической системы. Законодательство Совета Европы не статично, оно продолжает развиваться, отвечая на новые вызовы современного общества. Практически на каждой сессии Парламентской ассамблеи принимаются документы, имеющие важное политическое и правовое значение. Например, в Резолюции 1746 (2010) высказывается необходимость разработать Дополнительных протокол к Европейской Конвенции 1950 года, гарантирующий право граждан на участие в управлении делами государства. Отдельные резолюции и рекомендации относятся непосредственно к вопросу проведения выборов, участия в них, устанавливают правила, которым должен соответствовать избиратель и кандидат. Согласно пункту 2 Части 1 Свода рекомендуемых правил и норм при проведении выборов принцип всеобщего избирательного права подразумевает, что правом избирать и быть избранным обладает каждый гражданин. Однако в отдельных случаях это закрепленное за гражданином право может быть ограничено определенными условиями и цензами: 1. Возраст: 1) избирательные права должны предоставляться гражданину при достижении определенного возраста; 2) избирательные права не могут предоставляться человеку после достижения им совершеннолетия; 3) пассивное избирательное право должно предоставляться, желательно, в том же возрасте, что и активное избирательное право, но в любом случае не позднее достижения 25 лет. Однако могут быть сделаны исключения для замещения определенных должностей. Может быть установлен повышенный возрастной ценз: для лиц желающих получить место члена верхней палаты парламента или стать главой государства. 2. Гражданство: 1) для участия в национальных выборах может устанавливаться требование о принадлежности к гражданству; 2) для иностранцев, проживающих определенное время на территории одного государства, разрешается и рекомендуется установить возможность голосования на местных выборах. 3. Место жительства: 1) национальным законодательством может устанавливаться требование о месте жительства; 2) под местом жительства для целей избирательного процесса понимается место жительства гражданина, где он преимущественно проживает; 3) в связи с участием в местных или региональных выборах для граждан может устанавливаться требование о длительности проживания в одном месте; 4) данный срок не может превышать шесть месяцев, исключение составляют только национальные меньшинства, для защиты интересов которых может устанавливаться иной срок; 5) избирательными правами могут наделяться проживающие за рубежом граждане.
Политические аспекты деятельности Европейского суда по правам человека
Европейский суд по правам человека — это международный орган, юрисдикция которого распространяется на все государства-члены Совета Европы, ратифицировавшие Европейскую конвенцию 1950 года, и включает все вопросы, относящиеся к толкованию и применению Конвенции, включая межгосударственные дела и жалобы отдельных лиц. Избирательные права граждан предусмотрены статьей 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции 1950 года, поэтому нарушение таких фундаментальных политических прав человека, как право избирать и быть избранным, может быть предметом рассмотрения в Европейском суде по правам человека. Часто с вопросом о защите избирательных прав тесно право на проведение митингов, демонстраций, право на выражение своего собственного мнения, право на получение информации.
Европейский суд по правам человека довольно редко рассматривает дела непосредственно связанные с нарушением избирательных прав граждан, вполне вероятно, что причина в том, что решением Европейского суда может быть затронут более широких спектр проблем, чем это указано в жалобе. Показательным будет Постановление суда по делу «Матье-Моэн (Mathieu-Mohin»105. Суть жалобы состояла в том, что заявители утверждали, что они явились жертвами дискриминации. Они стали жертвами, и как избиратели, и как избранные парламентарии по сравнению с другими жителями коммуны.
Европейский суд жалобу не удовлетворил, мотивируя это тем, что в Королевстве Бельгия проводится реформа, направленная на смягчение языковых различий. Нельзя рассматривать избирательную систему в отрыве от той обстановки, в которой она действует. Если учитывать те условия, которые отражает данная система, то она кажется вполне разумной. В Бельгии сложилась переходная система, поэтому свобода государства при определении своей национальной парламентской структуры весьма значительна. Представители национальных и языковых меньшинств вынуждены отдавать свои голоса кандидатам-носителям их родных языков.106. Европейский суд по данному делу указал, что законодатель по своему усмотрению определяет механизмы, методы и способы регулирования избирательной системы. Избирательное законодательство должно время от времени изменяться и должно отражать тенденции политического развития страны. Определенные детали, которые будут абсолютно недопустимы в одной избирательной системе, в другой будут вполне оправданы или допустимы. Тем не менее, любая избирательная система должна обеспечивать «свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти». Однако не все судьи Европейского суда по правам человека разделили официальную позицию суда. Судьи Кремон, Биндшедлер-Роберт, Бернхардт, Шпильман и Валтикос указали на то, что «положение, в котором оказались франкоязычные избиратели и депутаты административного округа Аль-Вильворд, не совместимо с обязательствами, взятыми на себя Бельгией на основании статьи 3 дополнительного Протокола № 1 к Конвенции как взятой отдельно, так и в сочетании со статьей 14 Конвенции». Более детально этот вопрос рассмотрен в Решение Европейского суда от 19 февраля 1998 года по делу «Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства». Данное дело может служить ярким примером защиты Европейским Судом избирательных прав граждан. Заявитель был привлечен к уголовной ответственности за распространение накануне всеобщих выборов 1992 года печатной продукции, в которой излагались взгляды на аборт трех основных кандидатов в избирательном округе Галифакс. Суд постановил, что государство– ответчик должно выплатить заявителю 26 633,64 английского фунта в порядке возмещения судебных издержек. По мнению Суда, английским Актом о народном представительстве 1983 г., согласно статье 75 которого расходование средств в размере, превышающим пять фунтов стерлингов, на издание печатной продукции с целью оказать воздействие на избрание кандидата на выборную должность является уголовным правонарушением, было нарушено право г-жи Боуман на информирование избирателей. При этом Европейский суд указал, что свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. Эти права должны действовать во взаимосвязи, должны дополнять и укреплять друг друга. Информация и мнения должны свободно выражаться в период избирательной кампании. В некоторых случаях – эти два основополагающих права могут вступать в противоречие друг с другом. Только в этом случае на период избирательной кампании может быть введено незначительное ограничение этих прав для наиболее полной возможности реализацией гражданами своих избирательных прав. Данные ограничения неприемлемы в обычных условиях107.
Ещё одно немало важное решение Европейского суда, затрагивающее избирательные права граждан, это Решение от 19 марта 1997 года по делу «Гитонас (Gitonas) и другие против Греции»108. Жалоба состояла в том, что Конституцией нарушались права избирателей свободно выбирать своих представителей, а также право заявителей быть избранными. В Конституции указан исчерпывающий перечень случаев неизбираемости. Данная статья подлежит только ограничительному толкованию, а суд подверг её расширительному толкованию. Европейский суд по данному делу установил, что нарушения статьи 3 Протокола №1 не было, так как в решениях Высшего специального суда нет ничего, что позволило бы считать, что результатов выборов были отменены в незаконно. Или данная мера является произвольной или несоразмерной, нарушает принцип свободного волеизъявления гражданина при выборе органов законодательной власти.109. Институт неизбираемости применяется многими странам-членам Совета Европы. Данный институт преследует цель, с одной стороны, обеспечить равенство кандидатов и, с другой стороны, чтобы избиратели были защищены от давления, которое может оказываться должностными лицами, принимающими важные решения.
Принятие рекомендаций Парламентской Ассамлеей Совета Европы и последующие действия в странах-членах
Босния и Герцеговина вступила в Совет Европы в 2002 году. С этого момента неоднократно принимались документы, в которых указывалось на необходимость скорейшего проведение конституционной реформы в Боснии и Герцеговине120, и на более тесное сотрудничество с Европейской комиссией за демократию через право. Конституционная реформа в Боснии и Герцеговине, касающаяся вопросов выборов, должна была пройти по трем основным направлениям: 1) замена этнического представительства представительством, основанном на гражданских принципах, особенно, необходимо отменить принцип дискриминации в отношении так называемых «Других», закрепленный в Конституции. 2) найти оптимальный способ принятия решений с участием максимально большого представительства от национальных меньшинств. 3) пересмотреть административно-территориальное деление государства на округа, кантоны и муниципалитеты, и определить способы распределения полномочий между разными уровнями власти. В январе 2010 года Совет Европы активно призывал Боснию и Герцеговину в нескольких месяцев до выборов в октябре месяце. Однако поправки в Конституцию так и не были внесены, следовательно, выборы прошли с нарушениями европейских стандартов, о чем говорилось в предыдущем параграфе. Украина. Совет Европы предлагал Украине провести избирательную реформу, основными условиями которой должны были стать121: 1. Принятие единого Избирательного кодекса Украины, проект которого рекомендовалось готовить совместно с Венецианской комиссией. 2. Необходимо ввести в стране новую избирательную систему, основанную на пропорциональном представительстве с открытым списком кандидатов и с увеличившимся количеством избирательных округов. 3. Все поправки в законодательство необходимо внести заблаговременно до предстоящих парламентских выборов. В Украине была создана президентская рабочая группа по подготовки проекта Избирательного кодекса, но разработка законов шла за закрытыми дверями, что вызвало негативную реакцию Совета Европы. Азербайджан присоединился к Совету Европы в 2001году. Сразу же Азербайджан попал в группу стран, в отношении которых Совет Европы проводит мониторинг за состоянием демократических институтов. Было принято шесть докладов, в которых детально описывалась ситуация в стране. Со времени вступления в Совет Европы парламентские выборы в Азербайджане проходили два раза. И, к сожалению, не одни выборы в полной мере не соответствовали демократическим стандартам Совета Европы. Избирательный кодекс остается сложным и запутанным, особенно в части регистрации кандидатов, финансирования избирательных кампаний, списка лиц, ограничений на содержание документов избирательной кампании. Парламентская Ассамблея Совета Европы в одной из своих Резолюций122 рекомендовала Азербайджану принять следующие меры для укрепления демократических институтов в стране: 1. Совместно с Венецианской комиссией пересмотреть Избирательный кодекс, особенно в части формирования Центральной избирательной комиссии и территориальных избирательных комиссий, регистрации кандидатов, статуса наблюдателей, формирования списка избирателей, подачи жалоб в избирательные комиссии и в суд. 2. Установить честную и справедливую систему регистрации кандидатов. 3. Выработать условия для проведения честных избирательных кампаний, принимая во внимание принципы свободы собраний, свободы выражения своего мнения, свободы средств массовой информации. 4. Дать возможность кандидатом от оппозиционных партий проводить свои избирательные кампании наравне с кандидатами от правящей партии. 5. Внедрить программы по обучению членов избирательных комиссий. 6. Наладить эффективный диалог между правящим большинством и оппозицией как в самом парламенте, так и вне его. 7. Дать гарантии женщинам больше участвовать в выборах. В июне 2010 года в Избирательный кодекс Азербайджана были внесены поправки: был сокращен период выборов, ограничивалась возможность для ведения предвыборной агитации кандидатом. Поправки не учитывали рекомендации Венецианской комиссии Совета Европы о составе избирательных комиссий, где имеется господство проправительственных сил, а это значит, что они не пользуются общественным доверием123. В Азербайджане за последнее время были сделаны и некоторые положительные шаги в сторону развития демократии. Была усилена роль парламента по отношению к другим институтам. Однако еще многое предстоит сделать для укрепления парламентского контроля и нормального функционирования системы сдержек и противовесов в государстве с сильной президентской властью. По мнению Парламентской Ассамблеи Совета Европы, избирательная реформа необходима некоторым странам-членам. Властям Албании необходимо улучшить законодательство о выборах, дать больше полномочий избирательным комиссиям, создать правила, касающиеся прозрачности в финансировании и проведении избирательных кампаний, которыми будут руководствоваться владельцы средств массовой информации. Армении необходима избирательная реформа для повышения доверия граждан к избирательному процессу, создать эффективную систему обжалования действий избирательных комиссий. Избирательный кодекс Грузии ориентирован больше на интересы правящей партии. ПАСЕ считает, что необходимо создать рабочие группы с участием представителей всех политических партий для разработки проекта нового избирательного кодекса124. Венецианская комиссия Совета Европы – орган, специализированно занимающийся вопросами избирательного законодательства. Данный орган был создан для проведении работы по унификации конституционного, международного, избирательного права, разработки по запросам стран-членов национальных законов и дача заключений на конституционное и избирательное законодательство.
Венецианская комиссия включает в себя не только страны-члены Совета Европы, но также страны, расположенные на других континентах. Таким образом, можно говорить об «особом» статусе и своеобразной уникальности данного органа Совета Европы. Несмотря на то, что Венецианская комиссия не обладает полномочиями по оказанию давления на страны-члены, а её заключения, в буквальном переводе с английского языка «мнения», носят исключительно рекомендательных характер, однако страны-члены учитывают позицию Венецианской комиссии и стараются привести свое национальное законодательство в соответствие с мнением комиссии. Государства, заинтересованные в подготовке или в усовершенствовании национального избирательного законодательства, обращаются в Венецианскую комиссию с просьбой о даче заключения. Заключение принимается на пленарном заседании, в котором принимают участие эксперты от каждой страны-члена. Венецианская комиссия активно сотрудничает со странами, образовавшимися после распада СССР и Югославии. В рамках двусторонней комиссии Венецианская Комиссия последовательно участвовала в процессе работы в области избирательного законодательства в 1997, 2000 и 2003 годах для Албании. В 1997 году Комиссии также было поручено написать первый проект закона о выборах в Боснии и Герцеговине125. Долгая и плодотворная деятельность связывает Венецианскую комиссию с Украиной. Анализ конституционного и избирательного законодательства начался с 1995 года. Первый законодательный акт, касающийся выборов, а именно: закон о выборах в Парламент Украины 1998 года, был представлен в Венецианскую комиссию в 1999 году. Представители Венецианской комиссии высоко оценили закон, отметили значительный шаг, сделанный Украиной на пути к демократии, но были отмечены некоторые незначительные недостатки, касающиеся равного доступа к СМИ и пределов финансирования избирательной кампании126. Указанные недостатки рекомендовалось устранить до новых выборов в Парламент Украины.
