Содержание к диссертации
Введение
Раздел I. Теоретико-методологические и доктринальные основы формирования внешней политики США 22
Раздел II. Формирование Совета национальной безопасности и разведывательного сообщества США в качестве ведущих центров принятия внешнеполитических решений 57
Раздел III. Роль разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности в важнейших теоретических и практических направлениях внешней политики США 78
Раздел IV. Проблемы демократического контроля над разведывательным сообществом и Советом национальной безопасности США 127
Заключение 168
Библиография 177
- Теоретико-методологические и доктринальные основы формирования внешней политики США
- Формирование Совета национальной безопасности и разведывательного сообщества США в качестве ведущих центров принятия внешнеполитических решений
- Роль разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности в важнейших теоретических и практических направлениях внешней политики США
- Проблемы демократического контроля над разведывательным сообществом и Советом национальной безопасности США
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После окончания холодной войны США остались единственной сверхдержавой, обладающей колоссальным потенциалом в экономической, военной, культурной и политической областях. Наиболее ярко это выразил в своих работах Генри Киссинджер: “На заре нового тысячелетия Америка вкушает плоды своего могущества, превосходящего мощь величайших империй прошлого. От военной сферы до бизнеса, от науки до технологий, от высшего образования до массовой культуры Америка господствует в мире в беспрецедентных масштабах”. Однако США не удалось сформировать однополярную систему международных отношений, хотя попытки (в первую очередь внешнеполитического характера) вернуть себе статус гегемона политическая элита США предпринимает до сих пор.
В этой связи актуальным становится изучение и анализ внешнеполитических механизмов и государственных структур США, оказывающих существенное влияние на международную систему отношений и внешнюю политику страны. Разведывательное сообщество и Совет национальной безопасности (СНБ) США с момента возникновения оказывают такое влияние на внешнюю политику США.
Совет национальной безопасности США является высшим, надведомственным государственным органом, рассматривающим наиболее актуальные, стратегические проблемы внешней политики и обеспечения национальной безопасности США. Кроме того СНБ координирует деятельность основных внешнеполитических ведомств США. Разведывательное сообщество США, начиная с холодной войны, является одной из стратегических структур, которая обеспечивает реализацию эффективной внешнеполитической деятельности страны. Необходимо также уделить внимание анализу важнейших аналитических центров и институтов разведывательного сообщества (Национальный совет по разведке США), оказывающих серьезное влияние на формирование теоретических и практических аспектов внешнеполитической деятельности США. Особую актуальность приобретает вопрос о взаимодействии гражданского общества и разведывательного сообщества США. В эпоху глобализации, с одной стороны, благодаря развитию информационно-коммуникационных технологий, гражданское общество может оказывать влияние на деятельность разведывательного сообщества, а с другой стороны разведывательное сообщество активно проводит деятельность по осуществлению контроля над неправительственными организациями, имеющими серьезное политическое влияние на международной арене.
Степень разработанности проблемы
Отечественных и зарубежных исследователей, изучающих различные аспекты деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США, можно разделить на две большие группы – исследователи практики (имеющие опыт работы в органах разведывательного сообщества и знающие систему изнутри), и сугубо академические исследователи.
Что касается первой группы исследований, то в Советском Союзе публикации, детально анализирующие юридические и правовые основы деятельности разведывательного сообщества и СНБ США, возможность применения их методов и схем на советском пространстве, как правило, носили закрытый характер. Однако можно выделить серию открытых публикаций сотрудников Института государства и права АН СССР, Института США и Канады АН СССР и Высшей школы КГБ СССР.
Серьезным исследованием является монография “Разведка в государственном механизме США” Дундукова М.Ю. Монография посвящена проблемам разведывательного сообщества США с позиций государственного и историко-правового анализа. Выявлены особенности становления и развития системы разведывательных органов США, показано их место в государственном механизме Америки. Выделим монографию “Разведка и война в системе США” генерал-майора ПГУ КГБ СССР Дроздова Ю.И. В монографии на основе исторического анализа исследуется сложившаяся в США теория и практика работы разведывательного сообщества и СНБ США.
Отметим аналитические работы генерал-лейтенанта Службы внешней разведки РФ и старшего советника Центра политических исследований России (ПИР-Центр) Евстафьева Г.М. В исследованиях Евстафьева Г.М. анализируются вопросы деятельности разведывательного сообщества и СНБ США по проблемам региональной безопасности и нераспространения оружия массового уничтожения.
В работах Владимирова Е.П. и Пескова Е.Б. дается четкий юридический анализ системы разведывательного сообщества, ее места в государственно-политической системе США. Особо стоит отметить научные исследования Курчатова А.И. Автор исследует идейно-политические аспекты деятельности разведывательного сообщества, ее роли во внешнеполитических действиях США. Аналитические работы Михайлова С.М. опираются на исторический метод исследования и объясняют причины и необходимость функционирования разведывательного сообщества США. Работы Хабарова Е.Н. и Грачева В.Н. оценивают продвижение экономических интересов и стратегий США посредством разведывательного сообщества.
Доступных зарубежных работ, относящихся к первой группе исследований, также немного. Обратим внимание на монографию “СНБ США и система принятия решений в области национальной безопасности”. Авторами данного исследования являются профессор Национального университета обороны США, эксперт-консультант ЦРУ Алан Витклер, заместитель помощника министра обороны США Фредерик Смит и сотрудник Государственного департамента и посол США в Катаре Элизабет Маккун. Авторы данной монографии подробно анализируют юридические и структурные изменения, которые произошли в СНБ США с 2000 по 2010 годы. Отдельно стоит отметить исследования в сфере стратегического планирования, изучения международных конфликтов, проблем войны и мира, международных переговоров и сотрудничества в области анализа международных отношений на основе теории игр, которыми занимаются аналитические центры разведывательного сообщества. С момента создания одной из ключевых областей применения теории игр являлись военно-стратегические и международные вопросы. Практически все основоположники теории игр были сотрудниками корпорации RAND.
Отдельно следует выделить исследование “СНБ США: становление одной из самых влиятельных внешнеполитических структур”. В число экспертов, работавших над данным исследованием, вошел бывший директор национальной разведки США Денис Блэр. В данном исследовании дается подробный юридический и отчасти политический анализ, эволюции развития СНБ США с 1947 по 2007 годы. Особое место занимает работа “Современное законодательство и реформы в сфере разведывательной деятельности и национальной безопасности”, выпущенная американским стратегическим исследовательским центром RAND. Эксперты RAND Грег Хаанк, Кевин Браин и Эндрю Ратмэль выполнили подробный анализ развития разведывательного сообщества в конце 20 века и его влияния на принятия решений в области национальной безопасности.
Необходимо также обратить внимание на ряд мемуаров высокопоставленных сотрудников разведывательного сообщества. Однако стоит учитывать стремление многих политиков в своих мемуарах обелить себя «перед судом истории» и очернить своих политических противников и соперников.
Отметим мемуары экс-директора ЦРУ и координатора всех разведывательных служб США Джорджа Тенета. В мемуарах Тенета приводится довольно подробный анализ взаимодействия между разведывательным сообществом и бюрократическим аппаратом США на современном этапе.
Нельзя не отметить мемуары бывшего директора ЦРУ, министра обороны и члена СНБ США Роберта Гейтса. Благодаря мемуарам Гейтса можно получить представление о методах и способах деятельности, а также политических и идеологических мотивах выполнения определенных внешнеполитических действий (которые противоречат международному праву) разведывательного сообщества в период холодной войны.
Выделим также мемуары министра обороны США Дональда Рамсфельда. В мемуарах Рамсфельда приводятся причины неэффективной деятельности СНБ США в период президентства Дж. Буша младшего и начавшейся жесткой конкуренции между СНБ, Министерством обороны и Государственным департаментом США.
Что касается второй группы исследований, то в СССР большая часть научных публикаций и аналитических материалов, посвященных данной проблеме, носила популистский и пропагандистский характер. Исследователи опирались на марксистско-ленинскую концепцию и рассматривали деятельность разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США исключительно в рамках “борьбы империализма против социалистического лагеря”. Наряду с исследованиями, затрагивающими лишь политико-идеологические аспекты, выходили и серьезные аналитические исследования по данной проблематике. Отдельно стоит отметить фундаментальное исследование академика Кокошина А.А. “США: за фасадом глобальной политики”. В монографии затрагиваются проблемы, посвященные деятельности СНБ в американской политической системе, анализируется военно-политический фактор внешней политики США.
В монографии Кокошина А.А. и Рогова С.М. “Серые кардиналы Белого дома” дается подробный анализ роли помощников президента по национальной безопасности во внешнеполитическом процессе, исследуются причины и последствия соперничества между Советом национальной безопасности и Государственным департаментом США.
После крушения СССР научный интерес к роли разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США значительно снизился. Связанно это было с тем, что после окончания холодной войны из потенциального противника США стали “другом, союзником и учителем”. Последние десятилетия Россия пытается проводить независимую (от интересов США) внешнюю политику. Поэтому снова возникла необходимость пристального изучения государственных структур, оказывающих серьезное влияние на внешнеполитический курс США. В июле 2008 года было создано научное подразделение Института США и Канады РАН - Центр исследований внешнеполитического механизма США. Одним из направлений деятельности Центра является анализ деятельности СНБ США как высшего надведомственного органа по выработке решений во внешнеполитической сфере и области обеспечения государственной безопасности. Отметим диссертационное исследование Самуйлова С.М., руководителя Центра исследований внешнеполитического механизма США. В диссертации на основе исторического метода анализируется процесс острого соперничества между СНБ и Госдепартаментом за влияние на процессы формирования внешнеполитической линии США.
Диссертационное исследование Семина Н.Л. (научного сотрудника Центра внутриполитических исследований Института США и Канады РАН) посвящено проблемам взаимоотношений спецслужб с государственными и общественными институтами США. В диссертации на основе исторического метода показаны проблемы, связанные с изменениями в деятельности специальных служб США в 2001-2006 годах.
Проблемы, которые затронуты в диссертации, отражены в ряде работ зарубежных исследователей. В первую очередь отметим исследование профессора Колумбийского университета и аналитика Фонда Карнеги Дэвида Роткопфа “Управляя миром: СНБ – ведущая политическая сила США”. Роткопф взял интервью у наиболее влиятельных сотрудников, работавших в СНБ США с конца 60-х годов: Генри Киссинджера, Брента Скаукрофта (Brent Scowcroft), Збигнева Бжезинского, Фрэнка Карлуччи, Колина Пауэлла, Энтони Лейка, Сэнди Бергера и Кондолизы Райс. Пространное цитирование этих и других влиятельных персон является сильной стороной данного исследования, которое показывает роль и влияние личности на формирование внешнеполитической линии США.
Зарубежные исследователи обеспокоены ростом влияния разведывательного сообщества в СНБ США. Под руководством председателя Норвежского парламентского комитета по контролю над деятельностью спецслужб Лейфа Мевика и директора Женевского центра демократического контроля над спецслужбами Теодора Винклера было подготовлено серьезное аналитическое исследование, посвященное проблемам контроля и роста влияния на международные отношения разведывательного сообщества.
Проблемы правового регулирования и влияния разведывательного сообщества США рассматриваются в ежегодных выпусках вестника “Парламентский контроль над разведывательными службами” Женевского Центра демократического контроля над вооруженными силами. Сравнительному анализу развития и влияния разведывательного сообщества на международные отношения посвящены исследования профессора права, члена совета директоров Центра по правам человека Даремского университета Йена Лей и старшего научного сотрудника Женевского Центра демократического контроля над вооруженными силами Ганса Борна.
Работа Г. Аллисона (Allison Graham) «Сущность принятия решения: анализ Кубинского кризиса» является серьезным исследованием в области изучения роли бюрократии во внешнеполитической деятельности страны. Исследования Аллисона позволяют оценить влияние бюрократического аппарата на деятельность разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США.
Теорию группового мышления в принятии внешнеполитических решений описал в работе «Жертвы группового решения» (Victims of Groupthink) профессор Йельского университета Ирвинг Джейнис. На основе исследований Джейниса можно проанализировать алгоритмы принятия решений на различных уровнях в Совете национальной безопасности США.
Проблемы адекватного восприятия внешнеполитических противников подробно анализирует в своей работе «Восприятие и ошибки восприятия в международной политике» профессор Колумбийского университета Роберт Джервис. На основе исследований Джервиса можно понять политику разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США в отношении потенциальных противников. Исследования профессора Стэндфордского университета Ричарда Смоука (R. Smoke) позволяют изучить механизмы и специфику деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США в условиях международного кризиса.
Благодаря работам профессора Стэндфордского университета Габриэля Алмонда (Gabriel Almond) можно оценить влияние различных групп элит на внешнеполитическую деятельность разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США.
Серьезных научных исследований, посвященных деятельности разведывательного сообщества и СНБ США, относящихся к академической группе, немного. Связанно это в первую очередь с отсутствием доступа ко многим засекреченным источникам и документам. Однако в последние десятилетия появился значительный материал о деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США. По официальному запросу Национального архива безопасности университета Джорджа Вашингтона, согласно Закону о свободе информации США, ЦРУ открыло в 2007 году для публичного доступа часть архивных документов о деятельности разведывательного сообщества США в период холодной войны. Особо стоит отметить документы, объединенные в раздел “фамильные драгоценности ЦРУ” (The CIA's Family Jewels). Данные документы использовались автором диссертационной работы. "Фамильные драгоценности" — это 702 страницы "записи разговоров журналистов, похищений, незаконных обысков и планов убийств", которые в 1970-х годах привели к серьезным расследованиям деятельности ЦРУ, отмечают эксперты Национального архива безопасности США при университете Джорджа Вашингтона.
Анализ работ по исследуемой в диссертации теме показывает, что накоплен серьезный аналитический материал, отмечены многие актуальные теоретические проблемы, но ряд важных политических вопросов, представляющих несомненный интерес, еще недостаточно изучен и исследован.
Объектом исследования в диссертации являются институты разведывательного сообщества (в первую очередь ЦРУ и АНБ) и структуры Совета национальной безопасности, оказывающие значительное влияние на формирование внешней политики США.
Предметом исследования в диссертации является теоретическая (исследование концепций и доктрин) и практическая деятельность Совета национальной безопасности и разведывательного сообщества в формировании и реализации внешнеполитического курса США.
Цель исследования – на основе комплексного анализа (оценки) раскрыть роль разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности в формировании и реализации внешней политики США.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
- проанализировать исторические этапы и причины становления разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США в качестве ведущих центров, принятия внешнеполитических решений США;
- исследовать теоретико-методологическую основу внешнеполитической деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США;
- провести анализ наиболее значимых структур разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США, участвующих в реализации внешней политики;
- выявить новые методы и технологии, на основе которых Совет национальной безопасности и разведывательное сообщество реализуют свои внешнеполитические задачи;
- выявить причины усиления авторитарных и антидемократических тенденций во внешнеполитической деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США.
Методологической основой исследования являются сравнительный, исторический и системный подходы. Следует отметить, что для достижения поставленных целей и задач необходим также междисциплинарный подход, требующий обращения к теоретическим и практическим аспектам истории, социологии, политологии и философии.
Изучаемая нами проблема охватывает период с момента создания разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США в 1947 году и по настоящее время. Однако основное внимание в диссертации будет уделено периоду с 2000 по 2010 годы. Связанно это с тем, что именно в этот период США испытывают серьезный кризис в реализации своих международных и внешнеполитических концепций и программ, сформированных разведывательным сообществом и Советом национальной безопасности США.
Сравнительный метод позволяет сопоставить между собой показатели функционирования различных сфер деятельности разведывательного сообщества и СНБ США.
В рамках исторического метода происходит изучение совокупности фактов, подтверждающих долгосрочные тенденции развития деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности в сфере внешней политики. Он также позволяет проследить эволюцию выдвигаемых идей и доктрин и уровень их реализации в хронологической последовательности.
Использование системного метода позволяет рассмотреть отдельные институты разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности в качестве системы, структурные элементы которой реализуют задачи, направленные на достижение первостепенных целей (в т. ч. сохранение доминирующих позиций в глобальном масштабе). Системный подход позволяет выявить методы осуществления имперской политики США.
Юридический подход дает возможность раскрыть характер нормативно-правовых основ деятельности институтов разведывательного сообщества и СНБ США. Для более полного описания предмета исследования применялись методы периодизации и изучения документов.
Научно-практическая значимость диссертационной работы. Положения и выводы диссертационной работы и сделанные в ней оценки могут быть в перспективе использованы внешнеполитическими ведомствами РФ. Диссертационное исследование может найти применение в учебном процессе как гражданских вузов при чтении курсов «Международные отношения и мировая политика», «Сравнительная политология», «Внешняя политика зарубежных стран», так и в военных вузов при чтении курсов, посвященных деятельности разведывательного сообщества иностранных государств. Вместе с тем результаты работы могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблем, посвященных роли разведывательного сообщества в глобализирующемся мире.
Положения и выводы, сделанные в диссертационной работе, будут также полезны неправительственным общественным организациям, как в России, так и в США с целью недопущения тотального контроля над ними органов безопасности.
Положения, выносимые на защиту:
1. С момента возникновения экспертно-аналитические структуры Совета национальной безопасности и разведывательного сообщества оказывают серьезное влияние на формирование внешнеполитических доктрин США. В настоящее время приоритетной внешнеполитической доктриной разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США является концепция ограничения государственного суверенитета и реформирование Вестфальской системы международных отношений.
2. Важнейшим направлением во внешнеполитической деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США в период глобализации является разработка механизмов, политических концепций и стратегий по “экспорту демократии” в стратегически важные для США регионы.
3. Разведывательное сообщество и Совет национальной безопасности США активно разрабатывают механизмы экономического, политического и идеологического контроля над неправительственными организациями, которые имеют политическое влияние на международной арене. А также формируют в стратегических для США регионах “демократические группы давления”, которые оказывают серьезное влияние и способны изменить в благоприятном для США направлении политическую и экономическую ситуацию в данных регионах.
4. Происходит снижение роли и полномочий законодательной и исполнительной власти в сфере контроля за деятельностью разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США. Альтернативный контроль в лице гражданского общества на данный момент является малоэффективным.
Научная новизна диссертационного исследования.
Осуществлен комплексный анализ роли и значения разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США в процессе принятия внешнеполитических решений на современном этапе развития международных отношений.
В результате исследования показана лидирующая роль разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США в построении теоретических концепций (на базе теории игр) анализа внешнеполитических действий потенциального противника и реализации на практике этих теорий.
Проведен детальный анализ и дана оценка деятельности разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США по установлению контроля над гражданским обществом, политикой использования гражданских институтов (в первую очередь международных неправительственных организаций) в целях обеспечения глобальных интересов США на современном этапе развития международной системы отношений.
Отражены и показаны способы и методы (юридического, политического и общественного характера) ограничения антидемократической деятельности (в области нарушения фундаментальных прав человека и свободы слова) разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США.
В научный оборот введен ряд новых источников (на основе оригинальных американских источников) для отечественной науки по вопросам национальной безопасности и деятельности разведывательного сообщества США.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях по итогам международных и всероссийских конференций, которые проходили в период с 2004 по 2011 гг. в ведущих вузах России: МГУ имени М.В. Ломоносова, МГИМО МИД РФ, РАГС при Президенте РФ, Институте научной информации по общественным наукам РАН, Институте социологии РАН, Санкт-Петербургском государственном университете, РГПУ имени А.И. Герцена, Новосибирском государственном университете, Институте философии и права СО РАН, Казанском государственном университете, КТГУ имени Туполева, Институте государственной службы при Президенте Республики Татарстан, Марийском государственном университете, Ижевском государственном университете, Орловском государственном университете, Петрозаводском государственном университете, Чувашском государственном университете.
Кроме того, результаты диссертационного исследования были изложены на семинарах и коллоквиумах в рамках международных научных стажировок в Финляндии (Хельсинский университет, 2008 год), Венгрии (Университет имени Этвёша Лоранда, 2011 год), Израиле (МАШАВ центр при МИДе Израиля, 2009 год), Южной Корее (Университет иностранных языков Ханкук, 2011 год).
Некоторые аспекты диссертационного исследования были опубликованы в методическом пособии (спецкурсе) “Внешняя политика США и ЕС в эпоху глобализации”, которое было подготовлено в соавторстве с заслуженным профессором МГУ имени М.В. Ломоносова Серцовой А.П.
Материалы данного методического пособия (спецкурс), использовались во время лекционных занятий в ряде гражданских и военных вузов РФ. Кроме того, пособие использовалось студентами и курсантами, для подготовки по ряду вопросов при сдаче экзаменов по дисциплинам “политология”, “международные отношения”, “новейшая история Западной Европы и Америки”.
По теме диссертации опубликовано 35 научных работ общим объемом 17 печатных листов. Из них 3 работы опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, четырех разделов, заключения и библиографии.
Теоретико-методологические и доктринальные основы формирования внешней политики США
Формирование внешней политики является многоуровневым процессом. Важнейшим элементом в этом процессе является анализ и принятие внешнеполитических решений, характер которых зависит от многих факторов (географическое положение государства, наличие военной и экономической мощи и Т.Д.). По мнению профессора П.А. Цыганкова “изучение детерминант внешней политики без учета анализа процесса принятия внешнеполитических решений может оказаться либо напрасной потерей времени, с точки зрения шзогно стических возможностей, либо опасным заблуждением, ибо данный процесс представляет собой тот фильтр, через который совокупность воздействующих на внешнюю политику факторов просеивается лицом, принимающим рещение" .
Изучение процесса принятия внешнеполитических решений предполагает исследование принципов и законов, которые объясняют выбор определенной линии поведения социальных институтов33, а также оптимизации работы бюрократических структур с целью нахождения наиболее выгодных путей достижения целей.
К настоящему времени в науке сложился ряд направлений и щкол, которые занимаются проблемой принятия внешнеполитических решений и поиском путей оптимизации процесса. Профессор Кембриджского университета Дж. Л. Ричардсон34 выделяет ряд важнейших направлений в принятии внешнеполитических решений: теория рационального выбора, психологическая теория «организационного» («бюрократического») процесса, теория группового мышления, а также кибернетическая теория.
Согласно теории рационального выбора государства представлены в виде абстрактных «игроков», совершающих определенные внешнеполитические действия в системе международных отношений. “Цена” и “выигрыш” (результат принятия определенного внешнеполитического решения) выражены в конкретных числах и поддаются подсчету и сравнению. На этой основе взаимодействия игроков (государств), благодаря внешнеполитической проблемы для каждого из чему можно не только выбрать наилучший путь к достижению цели, но и сшэогнозировать действия других игроков (государств). Важно отметить, что задача состоит не в описании поведения игроков или их реакции на информацию о поведении противника, а в нахождении наилучшего из вочл/гожных вариантов решения лицом прогнозируемого решения противника .
Теория рационального выбора принятия внешнеполитических решений базируется на основе теории игр. Теория игр — это теория принятия решений в конкретном социальном контексте, где понятие «игра» распространяется на все виды человеческой деятельности. Она базируется на теории вероятностей и представляет собой конструирование моделей анализа или прогнозирования различных типов поведения акторов, находящихся в особых ситуациях. Первые серьезные исследования в области теории игр были отражены в монографии Джона Неймана и Оскара Моргенштерна «Теория игр и экономическое поведение».36 С момента создания одной из ключевых областей применения теории игр являлись военно-стратегические и международные вопросы. Практически все основоположники теории игр, в том числе Джон фон Нейман, были сотрудниками РЭНД Корпорэйшн, созданного под эгидой ВВС США для исследований в сфере использования межконтинентальных баллистических ракет.
Теория рационального выбора принятия внешнеполитических решений легла в основу стратегических исследований, доминировавших в сфере безопасности в период холодной воины. Классическим исследованием в этой сфере является работа Нобелевского лауреата 2005 года Томаса Шеллинга «Стратегия конфликта»37. Томас Шеллинг рассматривал неантагонистические конфликтные ситуации, когда интересы сторон, хотя и противоречат друг другу, но не являются в точности противоположными и требуют определенной кооперации. К числу таких ситуаций относятся, например, военные действия, переговоры о контроле над вооружениями, политика взаимных угроз и т.д. В частности, Томас Шеллинг является одним из разработчиков доктрины ядерного сдерживания.
Необходимо отметить, что это одна из первых прикладных работ, где рассматтзиваются игры с ненулевой суммой в контексте отношений США и СССР. Главное, по Шеллингу, “убедить противника сесть с вами в одну лодку, тогда у противника помимо противоположных целей появляется общий интерес как минимум не опрокинуть лодку”.38 Согласно Шеллингу, устрашение должно быть не игрой с нулевой суммой, в которой каждый одинаково боится проиграть а процессом, соединяющим в себе соперничество и молчаливое сотрудничество. Точно также, “как на дороге одна мащина стремится обогнать другую не сталкивая при этом ее в кювет, во время Холодной войны можно побеждать на периферических театрах военных действий, не провоцируя, однако, наступление ядерного кризиса”.
В классической теории игр обычно рассматриваются игры с полной информацией, когда оба игрока знают все предыдущие ходы и правила игры. Это позволяет судить о намерениях и возможностях противника и выбирать оптимальную стратегию поведения. В реализации внешней политики на практике информация, касающаяся государственной безопасности, обычно засекречена. Значительный вклад в изучение теории игры с неполной информацией внес лауреат нобелевской премии по экономике (1994 год) Дж. Харшaньи39. В анализе внешнеполитической деятельности государств игры с неполной информацией используют для;
- изучения кризисных переговоров и кризисного регулирования, причин войны и создания военных союзов, теории перехода власти, связей между международной торговлей и конфликтами (более подробно это отражено в исследованиях профессора Стэнфордского университета Джеймса Морроу)40;
- изучения процессов международного контроля над вооружениями;
- изучения процессов формирования международных альянсов.
Теория рационального выбора позволяет более рельефно отобразить мотивации различных субъектов международных отношений, к достижению каких преимуществ на международной арене стремятся государства -сравнительных (по отношению к другим странам) или абсолютных. Теория рационального выбора позволяет выявлять, к каким мерам прибегает государство для нейтрализации угрозы со стороны соперника на международной арене: к милитаризации (перестройке экономики с производства «масла» на производство «пушек»), к политике компромисса или создания альянсов с другими государствами.
Формирование Совета национальной безопасности и разведывательного сообщества США в качестве ведущих центров принятия внешнеполитических решений
Разработкой и проведением американской внешней политики, согласованием позиций различных ведомств и координацией их международной деятельности занимается Совет национальной безопасности США.
Совет национальной безопасности должен консультировать президента по всем аспектам внутренней, внешней и военной политики, касающейся вопросов национальной безопасности, в целях более эффективной координации деятельности военных ведомств и других правительственных департаментов и учреждений. Большое место в работе Совета должно быть уделено оценке действительной и потенциальной военной мощи страны, выявлению кризисных ситуаций для США, экономическим и психологическим аспектам национальной безопасности. Анализируя проводимую Соединенными Штатами внешнюю поттитику и координируя действия министерств и правительственных учреждений занимающихся вопросами национальной безопасности. Совет национальной безопасности должен был давать президенту рекомендации, какие ему представлялись необходимыми, или те, которые требовал президент.103 В состав Совета национальной безопасности на данный момент входят: Президент, Вице-президент, Государственный секретарь, министр обороны, Председатель Объединенного комитета начальников штабов и Директор национальной разведки (директор национальной разведки является также Директором Центрального разведывательного управления). Кроме того, Совета присутствуют советники президента по национальной безопасности. Советники президента, юридически обладающие лишь совещательными правами, зачастую подменяли собой кабинет министров при определении внешней политики Соединенных Штатов .
Следует отметить, что Совет национальной безопасности США за последние 50 лет претерпел ряд существенных изменений. Постепенно происходило увеличение роли Совета национальной безопасности и разведывательного сообщества США в формировании внешнеполитической линии поведения страны.
Резкое усиление влияния Совета национальной безопасности началось во время войны в Корее в июне 1950 года. Связано это было с необходимостью проведения единой концепции военной и внешней политики и координации действий105. В этот период основную роль в Совете национальной безопасности играли военные. Из семи постоянных членов Совета четыре являлись руководителями военных министерств, а сам Совет национальной безопасности располагался в помещении Национального военного управления США В период президентства Эйзенхауэра (1953-1961 гг.) происходят новые изменения в Совете национальной безопасности США. Были выполнены Гувера по улучшению структуры и работы Совета .
Введена должность помощника президента по национальной безопасности. Советник лично подготавливал аналитические материалы президенту по вопросам касающимся национальной безопасности. Внешнеполитические концепции Совета национальной безопасности, которые предоставлялись президенту, должны были иметь финансовое обоснование, чтобы установить "связь между национальной безопасностью и финансовой ответственностью"108. Совет национальной безопасности начинает выпускать первые политико-аналитические обзоры международных отношений, предназначенные для страны.
Разработкой аналитических материалов занимается специальный отдел - совет по вопросам планирования. Был также создан консультативный совет по внешней разведывательной деятельности, функции которого заключались в разработке специальных задач во внешней политике США В частности консультативный совет по внешней разведывательной деятельности совместно с советом по планированию разработали план "бананового переворота" в Гватемале, приведшего к свержению правительства Гусмана а также план поддержки мятежников в Индонезии, стремившихся свергнуть правительство Сукарно .
В период президентства Джона Кеннеди влияние военных значительно уменьшилось. Связанно это было с провалом операции в заливе Свинеи в апреле 1961 года (операция была разработана экспертами Совета национальной рчопасности и проводилась сотрудниками ЦРУ) и начавшимся в октябре 1962 года Карибским кризисом. Были подвергнуты сокращению аналитические и экспертные отделы привлекающие к работе в Совете национальной безопасности США независимых исследователей. В штате Совета национальной безопасности Джон Кеннеди оставил на постоянной основе лишь 12 независимых экспертов (которых он знал лично)110.
В период администрации Джонсона (1963-1969 гг.) в Совете национальной безопасности происходит формирование аналитических материалов и докладов по региональному принципу. Усилилось влияние наличных и аналитических центров. В частности, помощником президента по вопросам национальной безопасности был назначен У. Ростоу (при Кеннеди он занимал пост специального советника). Одна из центральных идей нового правительства - идея подтягивания отсталых стран до УРовня развитых - была инициирована именно У.Ростоу. Согласно его воззрениям развитые страны должны помогать отстающим, ускоряя их ппохождение стадий экономического роста111. Стремление силой навязывать прогресс в сочетании с антикоммунизмом сыграли свою роль в разжигании Вьетнамской войны. Ростоу считал, что пока Вьетнам не достиг высокого обрел иммунитета против «коммунистической угрозы», Америка должна всеми силами препятствовать распространению там (как и в других странах) коммунистических идей. Эта идея привела Ростоу к вьетнамский конфликт силовыми методами, используя при этом в первую очередь не военную силу, а аналитические и тактические функции ЦРУ112.
Роль разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности в важнейших теоретических и практических направлениях внешней политики США
Разведывательное сообщество и Совет национальной безопасности оказывают значительное влияние на теоретические и практические аспекты внешней политики США.
Эксперты Совета национальной безопасности принимают непосредственное участие в разработке одного из важнейших документов в области национальной безопасности и внешней политики - стратегии национальной безопасности США139.
Перед публикацией официальной версии Стратегии национальной безопасности США происходит подготовка (которую осушествляют эксперты Министерства обороны, Государственного департамента и разведывательного сообщества) аналитических материалов, прогнозов развития международных отношений как минимум на ближайшие 5 лет, а также перечень необходимых внешнеполитических действий и их обоснование. Эти аналитические данные и прогнозы в виде развернутых научных докладов (к которым обычно прилагаются сопроводительные краткие обзоры) предоставляются группе ситуационного анализа” Совета национальной безопасности (состоит из 70 экспертов и консультантов со стороны разведывательного сообщества). Кроме подготовки стратегии национальной безопасности группа ситуационного исследования Совета национальной безопасности США выполняет:
- мониторинг оценки обстановки в различных зонах и сферах интересов США, подготовки оценочно-прогнозной документации для президента и членов Совета национальной безопасности США;
- разработку различных вариантов (специального, экономического, пропагандистского, информационного, дипломатического, военного и др.) действий США на развитие ситуации, угрожающей интересам и безопасности страны;
- селекции всех материалов, докладываемых президенту и Совету национальной безопасности США.
Административное управление деятельностью группы осуществляют директор, а оперативное - помощник президента США по национальной безопасности140.
После обсуждения докладов и рекомендаций на заседаниях Совета национальной безопасности США новая концепция или позиция администрации по отдельным ключевым проблемам в общих чертах представляется щирокой общественности в виде статей ведущих экспертов в сфере безопасности в академических изданиях, ведущих СМИ. Особый акцент делается на недостатки прежней позиции и преимущества новой .
Особое внимание уделяется представлению щирокой общественности и сообществу таких важнейщих концептуальных документов, как стратегия национальной безопасности США. В стратегии национальной безопасности (СНБ 2002) фактически полностью описывается система построения глобальной безопасности по методам, предложенным экспертами разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США. В частности в стратегии национальной безопасности США 2002 года ттоодвигаются две важнейших идеи - необходимость ограничения суверенитета и реформирование системы международных отношений.
Особый акцент делается на защиту ядра либерально-демократических государств во главе с США и необходимость ведения превентивных военных действий в отношении недемократических государств. Согласно стратегии национальной безопасности США за 2002 год основные угрозы США исходят от террористических сетей: “непосредственное внимание мы намерены уделить террористическим организациям, действующим на глобальном уровне, а также любым террористам или государствам, поддерживающим терроризм, которые пытаются приобрести или применить оружие массового уничтожения
При этом защита американских граждан и интересов США будет осуществляться за ее пределами путем выявления и устранения угрозы до того, как она достигнет границ США. Хотя Соединенные Штаты будут постоянно РТТІЄЛ/ТРГТЬСЯ к TOMV чтобы привлечь поддержку международного сообщества, “мы, в случае необходимости, без колебаний будем действовать в одиночку в порядке осуществления нашего права на самооборону путем нанесения упреждающих ударов против таких террористов с тем, чтобы они не могли причинить ущерб нашим гражданам или нашей стране" .
Кроме террористических сетей эксперты разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США видят сильную угрозу для “ядра либерально-демократических государств” в так называемых “странах-изгоях”. Под “странами-изгоями” подразумевают государства, обладающие следующими характеристиками:
- подвергают жестоким репрессиям собственный народ и расточительно относятся к своим национальным ресурсам ради личной выгоды правителей;
- проявляют полное пренебрежение к международному праву, угрожают своим соседям и грубо нарушают международные договоры, участниками которых они являются;
- решительно настроены на приобретение оружия массового уничтожения и других новейших военных технологий для создания угрозы или нападения с целью реализации агрессивных планов своих режимов;
- выступают спонсорами терроризма в мире: отрицают основополагающие человеческие ценности, крайне негативно относятся к Соединенным Штатам, и всё, что эта страна символизирует .
За последние десять лет, по мнению экспертов разведывательного сообщества и Совета национальной безопасности США, Северная Корея стала главным в мире поставщиком баллистических ракет, при этом она проводила испытания всё более мощных их образцов и разрабатывала собственный арсенал оружия массового уничтожения. Другие “режимы-изгои” также ищут пути приобретения ядерного, биологического и химического оружия. Стремление данных государств приобрести такое оружие и его появление на мировом рынке создает угрозу для всех стран. Поэтому США “должны быть готовы остановить государства-изгои и их террористических приспешников ещё до того, как они смогут угрожать оружием массового уничтожения или применять его против Соединённых Штатов и их союзников"145.
Проблемы демократического контроля над разведывательным сообществом и Советом национальной безопасности США
В аналитическом докладе “Подотчетность спецслужб: правовые нормы. Опыт и комментарии”, подготовленном экспертами Женевского центра по „_„о_JQ за вооруженными силами253, отмечается, что в эпоху глобализации решающим фактором в процессе становления безопасности государства и проведения эффективной внешней политики становятся аналитические центры и структуры, связанные с разведывательным сообшеством .
Вопросы безопасности и разведки являются ключевыми компонентами любого государства, поскольку они выполняют четыре основополагающие функции:
1) предупреждение непрогнозируемых стратегических угроз;
2) осуществление долгосрочных стратегических оценок;
3) помощь в принятии решений по разработке государственной политики;
4) обеспечение секретности информации, ее источников, методов и средств ее получения.
По словам бывшего министра обороны и члена Совета национальной безопасности США Дональда Рамсфельда необходимость существования “совершенных” спецслужб особенно остро возникла в период окончания “холодной войны", который характеризуется асимметричными угрозами, неожиданными атаками террористических групп, гражданскими войнами с их непредсказуемостью и опасностью перетекания в другие регионы .
Очень важно, чтобы деятельность разведывательного сообщества была тесно связана с политическими нуждами государства и не была политизирована, т.е. разведывательные данные не должны использоваться для оправдания уже принятых политических решений или против политических оппонентов.
По мнению экспертов Норвежского комитета по контролю над спецслужб и Женевского центра по контролю за вооруженными политизация разведывательной деятельности происходит по следующим причинам: власть имеет возможность вносить произвольные коррективы и изменения в разведывательные данные; пя чке дывательное сообщество начинает преследовать определенные политические цели; руководители разведывательного сообщества назначаются политическими силами или являются членами определенных политических партий; - отсутствует система противовесов между различными ветвями власти, что может привести к тому, что одна из них осуществляет полное руководство деятельностью разведывательного сообщества .
Руководители разведывательного сообщества обязаны предоставлять политическому руководству страны объективную, взвешенную и своевременную информацию. Для того, чтобы спецслужбы могли «говорить правду власти», эти службы должны быть достаточно отдалены от политики, но не изолированы от нее.
Разведывательная деятельность в США является одним из направлений деятельности федерального правительства (входит в сферу исключительной компетенции президента). Поэтому считается, что система контроля над едывательным сообществом, осуществляемая исполнительной властью, не является полностью объективной и независимой. Громкие скандалы, связанные с нарущением законности в деятельности разведывательного сообщества, могут оказать серьезное деструктивное влияние на всю систему исполнительной власти.
В 1954 году ЦРУ проводило тайные операции, направленные на смену политического режима в Гватемале. В результате этой деятельности ЦРУ президент Арбенс был вынужден уйти в отставку, а на его место пришел проамерикански настроенный Кастильо Армас, начавший проводить репрессии в отношении своих политических противников269. В 1961 году агенты ЦРУ в рамках проведения тайной операции подготовили вторжение оппозиционных правительству Кастро сил на Кубу. В 1971 году США признали, что ЦРУ создавало вооруженные формирования в Лаосе. В 1973 году агенты ЦРУ участвовали в подготовке свержения правительства Сальвадора Альенде в Чили. В результате к власти пришел генерал Пиночет, установивший в стране режим военной диктатуры270.
Отметим, что тайные операции ЦРУ по изменению политических режимов в иностранных государствах проводятся и на данный момент. Президент США Барак Обама санкционировал проведение тайных операций ЦРУ в отношении Ливии (поддержка противников режима Каддафи) . В ттгшказе о проведении тайных операций ЦРУ предписывается подготовить многовариантный план оказания помощи оппозиционным Каддафи силам, которые, "несмотря на поддержку с воздуха со стороны США и их союзников, отступают по всему фронту".
