Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Концептуально-теоретические подходы к исследованию проблематики международных режимов 19
1 Теория режимов как концептуальная основа изучения международного сотрудничества 19
2 Концептуально-теоретические подходы к вопросам эффективности международных режимов 44
Глава 2 Структура международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма: проблема формирования и устойчивости 61
1 Формирование режима в контексте международного политического сотрудничества 61
2 Факторы устойчивости политического сотрудничества в контексте эволюции специализированного международного режима 88
Глава 3 Особенности обеспечения эффективности международного политического сотрудничества в сфере противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма 117
1 Роль отдельных групп акторов в выработке глобальных стандартов по противодействию
отмыванию доходов и финансированию терроризма 117
2 Реализация глобальных стандартов по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма: подходы к обеспечению эффективности 131
Заключение 150
Список использованных источников 158
Список использованной литературы 169
- Концептуально-теоретические подходы к вопросам эффективности международных режимов
- Формирование режима в контексте международного политического сотрудничества
- Факторы устойчивости политического сотрудничества в контексте эволюции специализированного международного режима
- Реализация глобальных стандартов по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма: подходы к обеспечению эффективности
Концептуально-теоретические подходы к вопросам эффективности международных режимов
Теоретическая значимость работы обусловлена использованием концептуально теоретических подходов для анализа международного политического сотрудничества в рассматриваемой области. Соответствующий режим является во многих аспектах уникальным, а потому представляет интересный пример для проверки ряда гипотез, выдвинутых в рамках отдельных теорий. Представляется, что выводы работы могут стать отправной точкой для более глубокого анализа схожих режимов, число которых, в силу процессов глобализации и усиления взаимозависимости государств, будет в будущем возрастать.
Проведенное исследование также имеет практическую значимость. Российская Федерация является одним из ключевых участников современных международных отношений. От ее включенности во взаимодействие с иными акторами в целях борьбы с глобальными вызовами и угрозами отчасти зависит эффективность подобного сотрудничества. Вместе с тем, участие в международном режиме требует постоянной, динамической оценки выгод и издержек. Настоящее исследование дает представление о том, в какой степени централизация международного политического сотрудничества оказывает влияние на его эффективность. Полагаем, что приведенные выводы могут быть полезны для выработки внешнеполитической стратегии Российской Федерации в отношении участия в специализированных, «клубных» режимах, имеющих глобальное влияние. Результаты исследования соотносятся с выводами теоретических изысканий, в связи с чем не ограничены отдельным случаем одного конкретного режима.
Дополнительно, положения исследования могут быть использованы для разработки одноименного курса в рамках подготовки специалистов-международников. Основной целью подобного курса может стать знакомство студентов со специфическими модальностями международного политического сотрудничества в сфере борьбы с глобальными вызовами и угрозами. Отсылки к ряду концептуально-теоретических подходов станут полезны для понимания практических воплощений гипотез, выдвигаемых в рамках теории международных отношений.
В ходе проведения исследования использован аналитический подход – в частности, проведено аналитическое разделение «жизненного цикла» международных норм. Синтетический подход реализован при рассмотрении особенности формирования многоуровневой структуры рассматриваемого режима. В исследовании также применяется метод сравнительного анализа: диссертант выявляет общее и частное между рассматриваемой сферой международного политического взаимодействия и международным режимом нераспространения ядерного оружия, а также по борьбе с уклонением налогов. Диссертационное исследование базируется преимущественно на индуктивном подходе – использовании знания о частных фактах для построения общей картины целого. Выбор индукции неслучаен, поскольку рассматриваемая сфера международного политического сотрудничества представляет собой крайне сложную взаимосвязь явлений, акторов и связей, что обуславливает существенную методологическую сложность выявления границ данного феномена. В связи с этим, наиболее предпочтительным представляется изучение отдельных его элементов для описания, в конечном итоге, целого.
В свете цели исследования и поставленных исследовательских задач, диссертант использует преимущественно неолиберальный подход к изучению международного политического сотрудничества. Его ядром является теория режимов. Тем не менее, она не является гомогенной, в связи с чем, особо следует выделить несколько в той или иной степени связанных с ней направлений. В первую очередь, это теория игр и в особенности игр по типу «слабого звена». Во-вторых, неолиберальная теория гегемонистской стабильности, описывающая некоторые аспекты международного политического сотрудничества в условиях существования одного государства или группы государств, которые, в силу своих особых характеристик, могут оказывать влияние на политику иных акторов. В-третьих, следует отметить теоретические обоснования принятия акторами решений в условиях сложного стратегического взаимодействия: анализ выгод и издержек, а также существенность снижения информационной асимметрии в условиях международного сотрудничества. В рамках анализа «жизненного цикла» международных норм, следует особо выделить теорию двухуровневых игр, устанавливающую концептуальные основы для анализа взаимовлияния процессов переговоров на национальном и международном уровнях.
Дополнительно в исследовании используется и теория секьюритизации, которая особенно актуальна при анализе процесса формирования предметного поля международного режима, а также соответствующих международных норм и механизмов их имплементации на национальном уровне. Следует отметить, что разнообразие теоретических подходов, положенных в методологическую основу диссертационного исследования, не означает цели составить эклектичную теорию международных отношений. Скорее, подобный выбор обусловлен гетерогенным характером теории режимов. Для анализа отдельных элементов и аспектов международного политического сотрудничества наиболее целесообразно использовать разные подходы. Их одновременное применение в рамках одного исследования не приводит само по себе к противоречиям, а, скорее, позволяет составить более полное представление о имеющих место явлениях в совокупности.
Положения, выносимые на защиту, могут быть сформулированы следующим образом:
- Появление режима противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма обусловлено как факторами «спроса» на режимы, так и «предложения». Факторы спроса составляют разочарование в существовавших институтах, необходимость предотвратить передислокацию центров отмывания денег, а также требование к усилению трансграничного сотрудничества в целях обмена информацией. Со стороны предложения появление режима было обусловлено существованием крупных экономик, которые несли и продолжают нести существенные издержки от предикатных преступлений.
Пример международного режима по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма показывает, что существенно необходимой для формирования подобных ему феноменов является совокупность факторов, нежели только один из них. Разочарование в действующих международно-правовых механизмах в рассматриваемом случае была обусловлена неэффективностью инструментария, согласованного в рамках Организации Объединенных Наций. Процедура вступления в силу Венской конвенции 1988 года была традиционно длительной, а сам документ содержал существенное число декларативных заявлений. Реальная оценка качества имплементации норм, а также оперативное внесение изменений в текст были невозможны. В связи с этим, акцент был сделан на реализации такой формы сотрудничества, которая была бы с одной стороны технократической, но при этом имела достаточные ресурсы для обеспечения эффективности.
Формирование режима в контексте международного политического сотрудничества
С учетом узловых моментов концептуально-теоретических подходов к изучению международных режимов, в настоящей главе рассмотрены основные элементы функционирования режима противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). В первом параграфе проанализированы некоторые вопросы, связанные с динамикой создания режима и формированием его предметной области. Мы рассмотрим, какие из составляющих элементов международного режима, описанных Стивеном Краснером, актуальны для сферы ПОД/ФТ, а также можно ли говорить о какой-либо роли идей в процессе его формирования.
Второй параграф посвящен особенностям многоуровневой структуры режима ПОД/ФТ и особенностям формирования его членства. В частности, рассмотрены составляющие институциональные элементы режимов и то, в какой степени они формируют «миску спагетти», описанную Бхагвати. Мы также проанализируем роль международного политического сотрудничества в сфере ПОД/ФТ в контексте снижения информационной асимметрии, долгосрочного характера взаимодействия и принуждения к исполнению норм.
Начать рассмотрение динамики формирования международного режима ПОД/ФТ необходимо с определения того, что именно считать отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. Анализ специфики политического сотрудничества в данной сфере невозможен без понимания сути соответствующих процессов.
Традиционно, под отмыванием денег понимаются действия, направленные на придание доходам, полученным от преступной деятельности, легитимного вида. Можно полагать, что в той или иной форме сокрытие происхождения средств практиковалось задолго до того, как в мире начинает формироваться глобальный консенсус относительно квалификации подобной деятельности как незаконной. Нэйлор отмечает, что первые упоминания о наказаниях за уклонение от уплаты налога встречается еще в Своде законов Хаммурапи165, а в период
Определенный интерес представляют теории происхождения термина «отмывание денег». Существует несколько версий его появления. Согласно одной из них, такое обозначение придания доходам легитимного вида начало активно практиковаться во времена «сухого закона» в Соединенных Штатах Америки. Для того, чтобы избежать дополнительного внимания правоохранительных органов, организованные преступные группы выдавали незаконные доходы за заработок от игральных автоматов и прачечных166. Использование последних в качестве ширмы и привело к появлению соответствующего термина. Позднее он использовался в ходе Уотергейтского скандала 1973 года, поскольку незаконные политические пожертвования легализовались через финансовые учреждения Мексики167. Тем не менее, не исключено, что данная версия не вполне соответствует действительности, а термин «отмывание» всего лишь отражает суть процесса легализации, то есть очищения доходов от «грязного» следа.
Несмотря на то, что отмывание денег может принимать множество форм, его сценарий, в целом, всегда один и тот же. Легализация преступных доходов состоит из нескольких последовательных этапов168. Неотъемлемой предпосылкой любого отмывания является совершение предикатного преступления. Иными словами, без совершения незаконного деяния возникновение преступного дохода невозможно. Первой стадией непосредственно отмывания денежных средств является размещение (англ. placement ) денежных средств в легальную экономику – перевод наличных средств в безналичную форму или обмен мелких купюр на крупные. Некоторые секторы экономики и виды предпринимательской деятельности более подвержены рискам эксплуатации в целях отмывания денег. К ним относятся, в частности, те типы бизнеса, которые по своей природе связаны с большим объемом наличности (например, прачечные, розничная торговля, салоны красоты и т.п.), хотя ими данный перечень, безусловно, не ограничивается. Вторая стадия состоит в расслоении (англ. layering ) денежных средств, в ходе которого нелегальные денежные потоки смешиваются с легальными путем совершения значительного числа намеренно запутанных финансовых операций. В результате, денежным средствам придается вид законных доходов. На третьем этапе, интеграции (англ. integration ), они вновь помещаются в легальную экономику, например, используются для приобретения
Деньги и кредит. № 4. 2011. Стр. 30-35. недвижимости или иных активов. С точки зрения внешнего наблюдателя, такие покупки делаются на легитимные доходы. Финансирование терроризма представляет собой процесс, отчасти обратный легализации денег169. Если в случае отмывания деньги из нелегальных источников в дальнейшем могут использоваться для вполне легитимных действий, то финансирование терроризма подразумевает, что средства будут направлены на заведомо незаконные цели. При этом источник денег может быть совершенно легальным – например, пожертвования в благотворительный фонд. Тем не менее, на практике случаются и смешанные процессы – незаконные доходы отмываются, чтобы впоследствии быть направленными на финансирование террористической деятельности.
И отмывание денег, и финансирование терроризма подразумевают вовлечение значительного числа организаций и граждан. Важно то обстоятельство, что правонарушители не только используют организации, специально созданные для незаконных целей, но и активно эксплуатируют существующую финансовую систему – в частности, кредитные организации и некоторые другие типы компаний.
Обзор появления термина «отмывание денег» указывает, что приобретение данной проблематикой самостоятельного статуса имеет относительно недавнюю историю. Хотя легализация преступных доходов или финансирование незаконной деятельности являются предметом расследований, а также уголовного и административного преследования уже много столетий, они в течение длительного времени рассматривались как второстепенные, вторичные по отношению к предикатным преступлениям. Тем не менее, начиная с 1980-х годов к отмыванию оказывается приковано особое внимание, даже без привязки к конкретным незаконным действиям. Данная тенденция привела, в свою очередь, и к появлению режима ПОД/ФТ.
Как правило, в качестве первого примера фокусированной борьбы с отмыванием денег называется Акт о сообщениях о валютных и международных операциях (более известный как Акт о банковской тайне170), принятый в Соединенных Штатах в 1970 году. В частности, закон обязал финансовые организации сообщать в подразделение финансовой разведки информацию обо всех операциях, превышающих 1 000 долларов США, а также хранить сведения о некоторых финансовых транзакциях. Тем не менее, по нашему мнению, принятие специального
Факторы устойчивости политического сотрудничества в контексте эволюции специализированного международного режима
Финансирование распространения оружия массового уничтожения - пример области, где ФАТФ может внести вклад в усилия международного сообщества и, в соответствии с требованиями, описанными Резолюциями Совета Безопасности ООН, продолжит работу в этом направлении. В ходе данной деятельности, ФАТФ приложит усилия, чтобы работа различных институтов не дублировалась».
Динамика предметной области режима противодействия отмыванию денег подтверждает несколько гипотез, выдвинутых в рамках ряда концептуально-теоретических подходов к изучению международного сотрудничества. Она также вносит некоторые коррективы в наше понимание того, каким образом развивается специализированное взаимодействие между отдельными акторами.
Во-первых, расширение предметной области усиливало укорененность режима в системе международных институтов. Каждый этап ее развития связан с определенной международной организацией или группой организаций. Так, введение в мандат ФАТФ борьбы с терроризмом и противодействия распространения оружия массового уничтожения существенно усилило взаимодействие Международной группы с Советом Безопасности ООН. Это, в свою очередь, несомненно, повысило легитимность принимаемых ей требований – теперь они исходили не от стран, входящих в закрытый клуб, а от одного из наиболее авторитетных институтов, наделенных правом принимать обязательные для участников международных отношений решения.
В свою очередь, требование включать в перечень предикатных преступлений и те, что связаны с уклонением от налогов, тесно связано с работой Организации экономического сотрудничества и развития. В 1996 году, на саммите «Большой семерки» в Лионе страны попросили ОЭСР подготовить отчет о практиках налоговой конкуренции и уклонения от налогов в международном масштабе288. Примечательно, что побудившие к этому причины были схожи с теми, что были характерны для международного сотрудничества в сфере противодействия отмыванию денег: свободное движение капиталов, а также наличие государств, пытающихся извлечь выгоды из фрирайда. С 2000 года ОЭСР составляет перечни налоговых гаваней289, а с 2004 года – проводит оценки налогового режима отдельных государств290. В 2009 году под эгидой организации создан Глобальный форум по прозрачности и обмену информацией для целей налогообложения291, который по своим институциональным характеристикам схож с ФАТФ, за тем исключением, что создан в рамках ОЭСР.
Мы полагаем, что данные факты говорят о связи между «укорененностью» режимов и широтой их предметной области. Чем более насыщенной становится последняя, тем больше связей в рамках конкретного режима создается с различными международными институтами.
Во-вторых, расширение предметной области режима имеет последствия также и для повышения частоты и продолжительности взаимодействия во времени. Вместе с ней, фактически расширяется и целеполагание международного сотрудничества. К государствам начинают предъявляться новые требования. Это означает, что, по существу, проблемы признаются полностью не решаемыми. Следовательно, приобретает смысл бессрочное существование режима. Иными словами, ФАТФ никогда окончательно не достигнет своих целей, поскольку их перечень всегда дополняется.
В-третьих, мы отмечаем, что расширение предметной области не является лишь самостоятельной инициативой участников режима. Новые направления деятельности появляются исходя из спроса со стороны других институтов, зачастую более формализованных, но при этом не всегда эффективных. К таким, в частности, относится Совет Безопасности ООН. В своих документах Международная группа по противодействию отмыванию денег отмечает, что выполняет по отношению к Совбезу второстепенную, поддерживающую функцию. С этой точки зрения, развитие технократических институтов в существенной степени зависит от того, насколько успешно конкретная предметная область разрабатывается на других направлениях, или от ее плотности.
Однако актуальным становится и вопрос того, не приводит ли подобная плотность к конфликту институтов. Признаки, которые бы свидетельствовали о таком конфликте в рамках режима противодействия отмыванию доходов, отсутствуют. По всей вероятности, это объясняется спецификой той роли, которую играет ФАТФ. Международная группа неоднократно подчеркивала, что ставит перед собой цель оставаться своеобразной контактной группой для всех иных институтов, которые в той или иной степени вовлечены в деятельность по борьбе с отмыванием денег, финансированием терроризма, а в последнее время – и уклонением от налогов и распространением оружия массового уничтожения. По всей вероятности, к такому результату привела и особенность членства всех вовлеченных институтов. Постоянные члены Совета Безопасности ООН в полном составе представлены и в ФАТФ. Основные государства-участники Организации экономического сотрудничества и развития также играют ключевую роль Международной группе. В отсутствие данной специфики, ФАТФ может потерять своеобразную «преемственность членства», с ней и свою легитимность, рычаги для диффузии норм, а значит и эффективность.
Наконец, в-четвертых, пример международного «антиотмывочного» режима подтверждает тезис об интерсубъективности восприятия границ предметного поля. Политизированной оказалась сама борьба с незаконным оборотом наркотических веществ, которая сначала была актуализирована на национальном уровне, а впоследствии – перенесена на уровень международный. То же можно сказать о распространении мандата ФАТФ на борьбу с терроризмом, что произошло только после терактов в США 11 сентября 2001 года. Крайне политизированной является и проблема уклонения от налогов, особенно в свете мирового финансового-экономического кризиса 2008 года. Некоторые исследователи отмечают: «в ходе финансового кризиса борьба с уклонением налогов стала политическим приоритетом в богатых странах, и давление на налоговые гавани усилилось»292, что вылилось в активное подписание договоров о обмене налоговой информацией между государствами293. Отдельные государства предприняли попытки принудить иностранные банки передавать информацию об их резидентах в соответствующие налоговые органы (наиболее известный пример – американский Закон о налогообложении иностранных счетов (FATCA)). Подобная динамика, несомненно, привела к конфликту идей. Его своеобразной «жертвой», в частности, стало наше понимание банковской тайны. Эта когда-то фундаментальная концепция, по существу, была заменена соображениями политической и экономической целесообразности.
Реализация глобальных стандартов по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма: подходы к обеспечению эффективности
почти нет возможности влиять на выработку международных стандартов. Он также крайне ограничен в средствах влияния на ФАТФ или отдельные национальные делегации. В известной степени и те, и другие выступают на переговорах единым фронтом. У Международной группы в целом отсутствуют стимулы к учету интересов частного сектора, это выходит за пределы ее мандата. Для ФАТФ неважно, какое влияние на отдельные частные компании оказывают антиотмывочные требования. Взаимодействие с бизнесом может интересовать ее только в контексте повышения осведомленности о Рекомендациях (то есть, более полном исполнении стандартов). В свою очередь, национальные правоохранительные органы и регуляторы используют требования ФАТФ в качестве рычага для оказания дополнительного давления на финансовые и нефинансовые организации. Подобное давление, особенно, если оно подкреплено правом отзыва лицензий или возможностью наложения штрафов, оказывается крайне существенным. Исключением могут стать только те случаи, когда издержки, сопряженные с соблюдением международных стандартов, имеют существенное негативное влияние на экономику государства в целом. Это, в частности, подтверждает аргумент о том, что национальные делегации небольших государств, в особенности, финансовых центров скорее склонны занимать более настороженную позицию в отношении требований ФАТФ. Для некоторых из них благоприятный налоговый режим, развитый финансовый сектор, а также строгие требования к сохранению банковской тайны являются одним существенных из источников благосостояния.
Мы также должны отметить возможность использования международных стандартов как инструмента конкуренции. Крупные частные игроки финансового рынка, поощряя (или не препятствуя) ужесточению стандартов, могут получать дополнительные преимущества, поскольку пусть и высокие для них, соответствующие затраты на исполнение требований являются потенциально непосильными для небольших компаний. В таком случае они могут даже формировать коалицию с правоохранительными и регулирующими органами.
Реализация глобальных стандартов по противодействию отмыванию доходов и финансированию терроризма: подходы к обеспечению эффективности
Имплементация норм представляет собой значительно более унифицированный процесс и существенные различия между указанными группами акторов отсутствуют. И в странах-участницах ФАТФ, и за ее пределами, инкорпорация международных стандартов проходит, по большей части, в схожих обстоятельствах. На национальном уровне имеют место две тенденции. Во-первых, в большинстве государств проблемы отмывания денег и финансирования терроризма заведомо секьюритизированы. Согласно концепции секьюритизации, речевые акты могут стать инструментальными в придании отдельным явлениям характеристики существенной угрозы. Такая угроза является экзистенциальной, требует приоритетных действий и почти полную свободу в используемом инструментарии343. Как пишет В.Е. Морозов, «дискуссия по проблемам безопасности с этой точки зрения предстает как борьба между различными политическими силами, стремящимися закрепить в обществе те или иные конкретные представления о характере угроз. Если одна из этих сил добивается успеха, общество на интерсубъективном уровне начинает воспринимать угрозу как реальную, что отражается в политической практике – принимаются соответствующие законы и подзаконные акты, перераспределяются ресурсы, вводится чрезвычайное положение, а иногда совершаются и более радикальные действия»344. Государства-участники ФАТФ, а также национальные делегации становятся в данной ситуации секьюритизирующими акторами, а большинство стран мира, их внутриполитические силы, равно как и общество – релевантной аудиторией345.
Секьюритизации проблематики отмывания денег и финансирования терроризма способствовала сама ФАТФ. В ходе эволюции политического сотрудничества в рамках Международной группы, стороны постепенно стали приносить незыблемые ранее принципы в жертву требованиям деятельности по ПОД/ФТ. Одним из них стала концепция банковской тайны. Еще в Венской конвенции 1988 года указывается, что банковская тайна не должна быть препятствием для предоставления финансовых документов. Со временем давление на концепцию банковской тайны возрастало. В редакции Рекомендации от февраля 2012 года, ФАТФ вновь указала, что государствам «следует обеспечить, чтобы положения о секретности в финансовом учреждении не препятствовали имплементации Рекомендаций Международной группы»346. После мирового финансового кризиса 2008 года, крупные индустриальные страны предпринимают дополнительные усилия для принуждения к постепенному отказу от банковской тайны в государствах с крупным банковским сектором. Так, Соединенные Штаты Америки принимают Закон о налогообложении иностранных счетов, требующий от финансовых организаций по всему миру передавать американской налоговой службе информацию о счетах американских граждан. Согласилась участвовать в автоматическом обмене информацией о налогоплательщиках и Швейцария, которой длительное время удавалось сохранять строгие стандарты банковской тайны347. Организация экономического сотрудничества и развития, которая поощряет заключение договоров об обмене финансовой информацией, напрямую указывает, что в 2009 году лидеры стран «Большой двадцатки» приняли предпринять усилия, чтобы завершить эру банковской тайны348.
Схожие примеры секьюритизации наблюдаются и применительно к финансированию терроризма. Как отмечает Эрик Гувин, в США ужесточение «антиотмывочного» законодательства до 2001 года сталкивалось с противодействием со стороны защитников гражданских свобод. После терактов 11 сентября 2001 года, пакет законопроектов, получивший название «Патриотического Акта», был принят практически без обсуждений, а у некоторых конгрессменов даже не было времени ознакомиться с их содержанием349.
Секьюритизация проблематики отмывания денег и финансирования терроризма подтверждается и речевыми практиками. Так, тема жизненной необходимости борьбы с отмыванием денег звучит в выступлениях руководителя подразделения финансовой разведки в Соединенных Штатах Америки – FINCEN. Например, выступая на профильной конференции для сотрудников сектора азартных игр её руководитель отметила: «угрозы, с которыми сталкиваются Соединенные Штаты, весьма существенны и показывают, почему нужна наша эффективная совместная работа. Информация, которую предоставляют казино и финансовые институты, используется для противодействия террористическим организациям, странам-изгоям,
