Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы формирования системы финансирования образовательных услуг 18
1.1. Возрастание роли образовательных услуг в развитии экономики знаний 18
1.2. Особенности формирования и развития рыночной системы финансирования образовательных услуг 35
1.3. Формы и методы обеспечения финансовыми ресурсами образовательных услуг в рыночной экономике 56
2. Этапы и элементы формирования государственной системы финанси рования образовательной сферы в условиях перехода к рынку 81
2.1. Эволюция российской системы финансирования образовательных услуг 81
2.2. Развитие связей между элементами финансирования образовательных услуг 105
2.3. Роль и место государственных автономных организаций в механизме финансирования образовательных услуг 148
3. Анализ и оценка эффективности системы финансирования образова тельных услуг 173
3.1. Методы исследования и критерии повышения результативности и эффективности механизма финансирования образовательных услуг..173
3.2. Анализ финансирования государственных целевых программ в сфере образовательных услуг 198
3.3. Оценка эффективности механизма финансирования государственных образовательных услуг 234
4. Ключевые направления совершенствования системы финансирова ния образования в Российской Федерации 266
4.1. Повышение конкурентоспособности – основная ключевая задача системы образования в Российской Федерации 266
4.2. Новые подходы к взаимосвязям элементов в системе финансирования образовательных услуг 280
4.3. Повышение эффективности финансово-кредитных методов совершенствования механизма обеспечения образовательных услуг 304
4.4. Модели оптимизации механизма финансирования государственных образовательных организаций 316
Заключение 335
Библиография
- Особенности формирования и развития рыночной системы финансирования образовательных услуг
- Развитие связей между элементами финансирования образовательных услуг
- Анализ финансирования государственных целевых программ в сфере образовательных услуг
- Новые подходы к взаимосвязям элементов в системе финансирования образовательных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью повышения эффективности использования финансовых средств бюджетов, направляемых на развитие образовательных услуг. Решение данной проблемы является одной из основных целей реформы бюджетной системы, проводимой в настоящий период в Российской Федерации. Несмотря на значительные успехи в осуществлении мероприятий бюджетной реформы, наблюдаются негативные моменты именно в вопросе эффективности использования бюджетных средств. По данным мониторинга Минрегиона России ежегодно выявляются неэффективные расходы в сферах: экономики, государственного управления, здравоохранения, образования, жилищного строительстве и ЖКХ. Их объем составил чуть более одного процента ВВП страны. С 2007 по 2011 гг. доля неэффективных расходов консолидированных региональных бюджетов наиболее значительна в сфере общего образования – от 12 до 21%, а по отдельным субъектам составляет более трети расходов 1. Отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов. Процесс улучшений в данном направлении проходит очень медленно. Отсюда возникает необходимость формирования системы мер по повышению эффективности бюджетных расходов в первую очередь в образовании, где наблюдается наибольшая доля неэффективно расходуемых средств.
Суть реформы общественных финансов в России состоит в смещении акцентов в бюджетном процессеот «финансирования бюджетных учреждений» к «финансированию оказываемых учреждениями услуг» через повышение ответственности и расширение самостоятельности использования бюджетных средств в деятельности государственных образовательных организаций. Цель – наибольшая эффективность расходования государственных финансовых ресурсов, расширение спектра предоставляемых образовательных услуг и повышение их качества и, как следствие, разработка нового механизма финансирования государственных образовательных услуг.
Ключевыми становятся вопросы достижения наибольшей эффективности в системе финансирования образовательных услуг на основе программно-целе-
1 Из доклада Государственного Совета Российской Федерации «О мерах по повышению эффективности бюджетных расходов». Подготовлен рабочей группой Государственного Совета Российской Фекдерации, октябрь 2013 г.
вого обеспечения и государственного бюджетирования, ориентированного на результат, формирования качественных взаимосвязей между элементами при воздействии государственных и рыночных регуляторов, методов оптимизации и разработки экономически обоснованных нормативов бюджетного финансирования, методов оценки эффективности механизма финансирования образовательных услуг, а также использование наиболее эффективного рыночного инструментария (долевое участие, формирование целевого или складочного капитала в форме государственно-частного партнерства, лизинг, аренда, частное финансирование, а также различные виды государственного и коммерческого страхования и кредитования, доходы по ценным бумагам, гранты и др.), адаптированного для обеспечения образовательных услуг автономным типом государственных организаций с целью повышения эффективности расходов бюджетов данных организаций.
В рамках последних изменений в законодательстве Правительством РФ предложены основные направления развития финансового обеспечения государственных услуг. Эти основные методы и инструменты положены в основу финансовых отношений государства и образовательных организаций в соответствии с новым законом об образовании.
Особый интерес представляет разработка и применение более эффективных форм и методов использования дополнительных источников финансирования и оптимизации расходов государственных автономных образовательных организаций. Необходимым является предложение действенного экономико-правового и организационно-функционального механизма, заключающегося в применении финансово-кредитных методов эффективного использования бюджетных средств по оказанию государственных образовательных услуг автономными организациями.
Таким образом, на современном этапе финансовое обеспечение государственных образовательных услуг требует совершенствования имеющихся знаний, применения новых инструментов и подходов к формированию финансово-экономических отношений между хозяйствующими субъектами в системе государственных финансов, направленных на развитие образовательных услуг.
Степень разработанности проблемы. Формирование современного механизма финансирования в системе обеспечения государственных образовательных услуг для России стало по своей сути практически новой проблемой. Она проявилась в процессе использования метода программно-целевого планиро-4
вания и бюджетирования государственных расходов и последующей реструктуризации сети бюджетных учреждений в ходе реформирования бюджетной системы Российской Федерации.
В условиях развития бюджетной реформы был осуществлен перевод учреждений в новый тип (казенные, бюджетные и автономные) с учетом специфики оказываемых ими услуг и в зависимости от степени хозяйственной и финансовой самостоятельности. Закрепление нормативно-правовых основ механизма финансирования на федеральном уровне и методологическое обеспечение в системе финансирования образовательных услуг на практике требуют серьезной доработки и корректировки с учетом структуры и объема образовательных услуг, специфики отрасли, территориальных особенностей, появления качественно новых взаимосвязей хозяйствующих субъектов.
Анализ экономической литературы по этой теме указывает на недостаточную степень изученности проблемы из-за отсутствия наработанного практического опыта применения нового механизма финансирования. Совершенствование системы финансирования государственных образовательных услуг с учетом специфики отраслей требует проведения дальнейших исследований.
Наиболее значимые проблемы развития системы финансирования государственных услуг представлены в фундаментальных разработках ученых: Афанасьева М.П., Басовского Л.Е., Година А.М., Маркиной Е.В., Поляка Г.Б. и др.
Теоретическим проблемам развития системы финансирования государственных услуг посвящены труды зарубежных авторов: Алонсо Дж. Д., Вайс-мана Дж., Моррилла Дж.С., Пикока А., Фридмана М. и российских ученых: Лаврова А.М., Подъяблоньской Л.М. и др.
Теоретическим и практическим вопросам повышения эффективности финансирования в системе государственных образовательных услуг посвящены работы Абанкиной Т.В., Балабановой А.В., Бланк И.А., Грачева А.Н., Прокофьева С.Е., Садовничего В.А. и др.
Однако многие проблемы формирования расходов в образовательной сфере на государственном и муниципальном уровне пока еще мало изучены. Остаются дискуссионными такие категории, как «механизм финансового обеспечения образовательных услуг», «автономная образовательная организация», «финансовый механизм автономной организации», «результативность и эффективность образовательных услуг», «конкурентоспособность образовательной услуги» и др.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке и обосновании методологических основ совершенствования системы финансирования образовательных услуг в государственном секторе, ориентируемых на достижение результативности и эффективности использования финансовых средств.
В соответствии с поставленной целью исследования в работе определены следующие задачи:
-
Исследовать финансово-экономическое содержание понятий «государственная образовательная услуга», «механизм финансового обеспечения образовательных услуг», «государственная автономная образовательная организация», «финансовый механизм некоммерческих организаций», «собственные средства некоммерческих организаций».
-
Выявить факторы, оказывающие влияние на характер формирования взаимосвязей элементов в системе финансирования государственных образовательных услуг в современных условиях, и дать сравнительную характеристику финансового обеспечения в условиях применения «затратного» и «результативного» подходов финансирования государственных услуг.
-
Провести оценку системы финансирования государственных образовательных услуг, уточнить содержание инструментария современной системы финансирования государственных образовательных услуг.
-
Определить место и роль государственных бюджетных и автономных образовательных организаций в системе финансирования образовательных услуг, выявить характер их взаимосвязи с другими элементами системы, выделить степень влияния наиболее эффективных финансовых регуляторов в механизме финансирования, разработать и представить методологическое обоснование государственной автономной образовательной организации как новой экономической категории хозяйствующего субъекта «переходного типа».
-
Обосновать и показать систему критериев на основе дифференциации нормативной базы в зависимости от спектра, качества и других показателей предоставляемых образовательных услуг в процессе формирования субсидий на выполнение государственного задания.
-
Сформулировать и предложить единый подход к совершенствованию механизма финансирования государственных образовательных услуг в условиях реформирования системы бюджетных отношений.
7. Разработать механизм финансирования государственных образователь
ных услуг, отразить в форме модели, выделить внутренние взаимосвязи основ-
6
ных элементов подсистем государственных автономных образовательных организаций в конкурентных рыночных условиях с учетом инновационного развития образовательной отрасли.
-
Разработать и унифицировать методику экспресс-анализа с последующим алгоритмом оценки финансового потенциала механизма обеспечения образовательных услуг государственными организациями «переходного типа» (автономными), осуществляющими деятельность в конкурентных рыночных условиях.
-
Разработать практические рекомендации по устранению воздействия элементов, препятствующих достижению общей цели системы. Предложить эффективную модель финансового обеспечения конкурентоспособности образовательных услуг автономных организаций в условиях инновационного развития экономики знаний. Определить направления совершенствования механизма финансирования образовательных услуг с использованием кредитных методов.
10. Выделить области оптимизации модели финансового обеспечения услуг
государственных автономных образовательных организаций на основании сфор
мулированных методических рекомендаций по решению выявленных проблем.
Обосновать перспективность использования предложенного методологического и методического подходов совершенствования механизма финансирования образовательных услуг путем построения экономико-математической модели максимизации доходов образовательных организаций.
Объектом исследования является система финансирования образовательных услуг в бюджетном секторе экономики.
Предметом исследования выступают финансовые взаимоотношения, возникающие между элементами системы финансирования государственных образовательных услуг.
Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования представлена современными научными разработками и концепциями зарубежных и отечественных специалистов в области государственных финансов и рыночного регулирования экономики.
Методологическую базу исследования составили научные методы познания: экономические, статистические, математические, аналитические, балансовые, экспертные. Использованы методы классификации, группировки, экстраполяции, корреляционно-регрессионного, вертикального и горизонтального анализа, экономико-математического моделирования и другие, применяемые в системе финансирования государственных расходов.
Информационная база диссертационного исследования представлена нормативными актами Правительства Российской Федерации в части регулирования отношений в бюджетной сфере государства и порядка использования финансовых средств на социальные расходы. Нормативными актами, регламентирующими взаимосвязи между коммерческими и некоммерческими государственными структурами, их отношения с государством в направлении эффективного расходования финансовых ресурсов и использования рыночных инструментов в условиях конкурентной среды. Включает статистические данные официальных сайтов в структуре «Электронного бюджета» – сайтов Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации и иных органов государственной власти.
Информационная база исследования также представлена аналитическими и статистическими обзорами, справочными материалами, опубликованными в периодической печати и размещенными в сети Интернет.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в совершенствовании системы финансирования государственных образовательных услуг на основе повышения эффективности их использования.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
1. Обоснованы и предложены авторские определения понятий «государствен
ная образовательная услуга», «механизм финансового обеспечения образователь
ных услуг», «государственная автономная образовательная организация», «фи
нансовый механизм некоммерческих организаций», «собственные средства
некоммерческих организаций» как комплексные финансово-экономические кате
гории системы финансирования государственных образовательных услуг.
2. Доказано, что наиболее эффективной в современных рыночных усло
виях для России является модель финансирования государственных образова
тельных услуг, рассматриваемая как обособленная система, обладающая внут
ренней целостностью, реализуемая на основе «результативного» подхода, в
условиях конкурентных рыночных отношений с учетом воздействия внешних
факторов, оказывающих влияние на формирование характера взаимосвязей эле
ментов системы, обладающих также особыми системообразующими связями, в
сравнении с «затратным» подходом. Модель структуры подчеркивает внутрен-
8
нее взаимодействие элементов системы, в результате агрегирования которых проявляется свойство эмерджентности.
3. Разработана структура системы финансирования государственных об
разовательных услуг с выделением подсистем и определением характера взаи
мосвязей по элементам. Обосновано, что наиболее эффективным в системе
финансирования образовательных услуг является механизм финансирования в
форме субсидий на основе нормативно-душевого подхода, предполагающий
дифференциацию объемов финансирования в зависимости от степени выпол
нения государственного задания, устанавливаемого в целях экономически обо
снованных финансовых нормативов.
Преимущество данного метода заключается в том, что для государственных образовательных организаций в условиях возрастающей конкуренции расширяется степень финансовой свободы, появляются дополнительные стимулы достижения наибольшей результативности, повышения эффективности использования финансовых ресурсов и расширения деятельности. Самостоятельность образовательных организаций выражается в свободном использовании государственных финансовых средств в рамках субсидии с учетом качественного и в полном объеме выполненного государственного задания и собственных средств от приносящей доход деятельности.
При таком наборе и взаимодействии элементов в системе финансирования государственных образовательных услуг используется прогрессивная форма организации финансового обеспечения, создающая эффект положительной синергии.
4. Обосновано место бюджетных и автономных образовательных органи
заций в системе финансирования государственных образовательных услуг. Оп
ределено, что для государственных автономных образовательных организаций
характерно наличие признаков коммерческих и некоммерческих экономичес
ких отношений и выявлены не характерные для государственных хозяйствую
щих субъектов финансово-экономические взаимосвязи с другими элементами в
системе финансирования образовательных услуг, что позволяет отнести их к
«переходному» типу в системе отношений экономических субъектов, обладаю
щих возможностью максимально увеличить результативность использования
финансового потенциала образовательной организации.
Особо выделено, что государственные автономные образовательные организации могут функционировать на конкурентных началах в условиях рыночной сре-
ды, имеют как государственные, так и более широкие возможности для использования негосударственных источников финансирования в сравнении с другими типами образовательных организаций, обладают большей степенью хозяйственной самостоятельности и действуют на основе принципа хозяйственного расчета.
В работе показано, что именно автономный тип государственных образовательных организаций в большей мере способствует практической реализации принципа наибольшей результативности и эффективности использования бюджетных ресурсов.
5. Разработана методика оптимизации бюджетного инструментария на
основе дифференциации нормативов бюджетного финансирования образова
тельных услуг с учетом критериального подхода. Она позволяет изменять нор
матив бюджетного финансирования в зависимости от качества, сложности, ви
дов и спектра оказываемых образовательных услуг, объема и направления
использования имущества и других критериальных компонент. Это влияет на
размер субсидии, приводит к стремлению организации активно изыскивать соб
ственные дополнительные финансовые резервы и стимулирует наращивание
мощности образовательных организаций с учетом спроса и воздействия вне
шних рыночных факторов.
Автором разработан алгоритм определения экономически обоснованных финансовых нормативов на единицу услуги и на весь объем оказываемой услуги при формировании субсидии. С учетом предложенной методики оптимизации нормативов бюджетного финансирования разрабатываются стандарты образовательных услуг, что обеспечивает наибольшую результативность в расходовании государственных финансовых ресурсов и удовлетворение потребности в постоянном совершенствовании нормативной базы с учетом меняющейся ситуации на рынке образовательных услуг.
6. Выявлено, что системообразующими факторами оптимизации механиз
ма финансирования автономных образовательных организаций выступают го
сударственные и рыночные регуляторы. В частности, при воздействии рыноч
ных регуляторов наиболее эффективными рыночными инструментами являются:
долевое участие, формирование целевого или складочного капитала в форме
государственно-частного партнерства, лизинг, аренда, частное финансирование,
а также различные виды государственного и коммерческого страхования и кре
дитования, доходы по ценным бумагам, гранты и др.
-
Разработана модель финансового обеспечения государственных услуг автономных образовательных организаций, отражающая элементы основных структурных подсистем (организационно-правового и организационно-управленческого обеспечения, а также функциональной подсистемы), позволяющая выделить их взаимосвязи в общей системе и выявить области оптимизации с использованием государственных и рыночных регуляторов. Все элементы системы обладают значительной степенью влияния на изменение финансового потенциала и способностью усиливать друг друга, что позволяет получить возможность проявления суммарного синергетического эффекта.
-
Разработан алгоритм проведения экспресс-анализа финансового потенциала и единая комплексная методика оценки эффективности механизма финансирования образовательных услуг государственных автономных образовательных организаций, осуществляющих деятельность в конкурентной рыночной среде. Методика включает проведение мониторинга деятельности в двух блоках. В первом блоке проводится оценка качества оказываемых образовательных услуг по разработанным критериям. Во втором – оценка эффективности использования основных средств, материальных запасов, управления персоналом и в целом финансового обеспечения в объеме финансирования государственного задания, а также дохода от иной приносящей дополнительный доход деятельности в процессе предоставления государственных образовательных услуг.
-
Сформирован комплексный инструментарий оценки эффективности используемых в практике финансирования базовой и модульных моделей обеспечения финансовой устойчивости государственных образовательных организаций и конкурентоспособности оказываемых ими услуг.
В качестве эффективных оценочных критериев предлагается их комплексное использование в составе инструментальной группы с учетом трансформации в зависимости от характера взаимосвязей, направлений исследования и развития каждого элемента системы, уровня образовательной деятельности и отраслевой специфики. В их составе финансовые и нефинансовые оценочные критерии, включающие количественные и качественные характеристики (параметры) образовательных услуг в механизме финансирования.
В качестве эффективного финансового инструмента автономным образовательным организациям предложен вариант использования заемных государственных средств на льготных началах по упрощенной схеме. С этой целью
необходимо распространить на государственные автономные учреждения предлагаемый с 2014 г. вид льготного кредитования государственных региональных и муниципальных органов власти за счет временно свободных финансовых ресурсов Единого счета казначейства на возвратных началах ( по процентной ставке 1/4 от ставки рефинансирования ЦБ РФ).
10. Разработана модель оптимизации механизма финансового обеспечения услуг для государственных автономных образовательных организаций, содержание которой выражается в максимизации дохода за счет всех источников финансирования под воздействием рыночных регуляторов и минимизации расходов по всему сектору образовательных услуг в результате воздействия государственных и рыночных регуляторов. В базовой модели выделены модульные модели и области оптимизации в механизме финансирования государственных образовательных услуг.
В результате построения экономико-математической модели и выделения корреляционно-регрессионной зависимости выявлена наиболее тесная зависи-мостьрезультата (общего дохода организации) от двух факторов: доходаот оказания услуг в объеме государственного задания и доходов от дополнительных платных услуг, также выявлено наиболее сильное влияние факторов на зависимую переменную, т.е. проявление суммарного положительного синергетичес-кого эффекта, отражающего многократное влияние обоих факторов.
Доказана результативность оптимизации области доходов в первую очередь благодаря дополнительному наращиванию объемов платных услуг при более интенсивном использовании рыночных методов и инструментов в условиях конкурентной среды.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость проведенного в диссертационной работе исследования определяется разработкой положений по проблемам формирования и совершенствования системы финансового обеспечения государственных образовательных услуг.
Проблема рассматривается с учетом двух аспектов: 1) развития взаимосвязей в системе финансового обеспечения образовательных услуг на основе нормативно-правовых актов; 2) достижения наибольшей результативности и эффективности в системе финансирования образовательных услуг под воздействием внешних рыночных факторов.
Практическая значимость исследования. Разработанные в диссертации теоретические положения по совершенствованию механизма финансового обеспечения образовательных услуг могут быть использованы органами государственной власти в управлении на всех уровнях бюджетной системы для достижения наибольшей результативности и повышения эффективности расходования бюджетных средств. Кроме того, они могут быть использованы для преподавания дисциплин финансового профиля в системе высшего и среднего профессионального образования, повышения квалификации, профессиональной подготовки и переподготовки кадров государственных служащих.
Разработка конкретных рекомендаций и предложений по формированию более результативного и эффективного механизма в системе финансирования образовательных услуг и расширения их спектра организациями новых организационно-правовых форм, в частности наиболее конкурентоспособными в плане хозяйственной самостоятельности, – государственными автономными образовательными организациями.
Практические рекомендации также значимы для развития механизма регулирования финансовых отношений на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации и способствуют более успешной реализации комплексной бюджетной реформы государства.
Содержание исследования соответствует паспорту специальности ВАК РФ 08.00.10 – «Финансы, денежное обращение и кредит», п. 2.13. Финансирование государственных услуг, 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств, 3.10. Система финансовых ресурсов экономических субъектов, 3.28. Финансовый менеджмент.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и практические рекомендации по вопросам совершенствования механизма финансового обеспечения государственных образовательных услуг на протяжении ряда лет представлялись автором на международных конференциях: Всероссийском симпозиуме «Стратегическое планирование и развитие предприятий» Российской академии наук в Центральном экономико-математическом институте РАН в 2010, 2013 и 2014 гг.; на международных и российских научно-практических и научно-методических конференциях в г. Москве: «Информационные и инновационные технологии в образовании, науке и производстве» в 2008 г.; «Современные проблемы экономики, управления и образования» в 2009 г.; «Экономические, со-
циальные и правовые проблемы современной молодежи» в 2010 г.; «Инновационные и информационные технологии в образовании, экономике, бизнесе и праве» в 2011 г.; «Человек и современный мир: актуальные проблемы и пути их решения» в 2012 г.; «Российское предпринимательство: история и современность» в 2013 г.; на Всероссийском молодежном научном форуме «Финансы в меняющемся мире» в 2012 г., «Инновационное развитие России: условия, противоречия, приоритеты» в 2013 г., в других регионах России: Международная научно-практическая конференция «Социально-экономические аспекты развития современного государства», 2009 г., г. Саратов; ХVII Международная научно-методическая конференция «Высокие интеллектуальные технологии и инновации в образовании и науке» 2010 г., г. Санкт-Петербург.
По теме диссертационного исследования опубликовано 36 работ общим объемом 55,55 п.л. (50,07 п.л. авторские), из них 3 монографии, 15 статей общим объемом 13,00 п.л. (10,1 п.л. авторские) – в изданиях, рекомендованных ВАК, 2 статьи общим объемом 1,6 п.л. (0,6 п.л. авторские) – в журналах, индексируемых в признанных международных системах цитирования.
Отдельные положения диссертационного исследования используются в работе Министерством образования и науки Российской Федерации, Федеральным казначейством Министерства финансов Российской Федерации, Министерством финансов Московской области, Министерством образования Московской области, Администрацией городского округа Химки Московской области при разработке государственных и муниципальных заданий для дошкольных образовательных организаций, подтверждается справками и актами о внедрении.
Структура работы. Диссертация включает введение, четыре главы, заключение, список использованной литературы и пятнадцать приложений. Структура диссертации определяется логикой исследования и вытекает из главной цели и задач.
Особенности формирования и развития рыночной системы финансирования образовательных услуг
Образование – это важнейший фактор, оказывающий влияние на формирования нового качества современной экономики и в целом общества. Влияние системы образования на все социально-экономические процессы в обществе постоянно увеличивается параллельно с возрастанием значимости человеческого капитала. Знания, получаемые на протяжении всего жизненного пути, помогают раскрыть сущность человеческой жизни и ее место в обществе, формируют миропонимание, мировоззрение, определяют место и роль личности, формируют нормы морали и нравственности, дают возможность личности усвоить гуманитарные основы общения, определяют направление развития человека, создают возможность его адаптации в обществе.
Общеобразовательная и профессиональная подготовка человека закладывает прочную базу для будущей его деятельности, способствует реализации способностей человека, формирует трудовой потенциал в обществе. Как отмечается Н.Н. Морозовой, в теории человеческого капитала уровень образования населения рассматривается как главная составляющая его ценности, а образование единодушно признаётся в качестве постоянной составляющей трудовой деятельности 2. На наш взгляд, на современном этапе развития необходимо добавить, что человеческий капитал – это еще и важная экономическая категория, поэтому всю образовательную сферу можно рассматривать как целую систему формирования «экономики знаний».
Одно из наиболее значимых основных конституционных прав граждан России – право на образование – закреплено в статье 43 Конституции Рос-2 Н.Н. Морозова Роль образования в развитии человеческого потенциала / Материалы международной научно-практической конференции «Подготовка научных кадров высшей квалификации в условиях инновационного развития экономики. Региональные, межрегиональные и международные аспекты» / Под ред. И.В. Войтова. – Минск: ГУ «БелИСА», 2007 г. сийской Федерации. Основным законом России гарантируется каждому гражданину общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях или на предприятиях и получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования.
Обязательным является получение основного общего образования каждым гражданином России. С этой целью устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, параллельно поддерживаются и развиваются различные формы образования, предоставляются возможности для самообразования 3.
Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утверждённая Постановлением Правительства РФ от 4.10.2000 г. № 751, является основополагающим государственным документом, который устанавливает приоритет образования в политике России, формирует стратегию и определяет направления развития. Данный документ определяет основные цели обучения и воспитания, пути и результаты достижений в формируемой образовательной отрасли на период до 2025 года. Основные положения доктрины используются при разработке и реализации мер государственной поддержки и регулирования в образовательной сфере.
Образование, в соответствии с вышеупомянутой доктриной, является приоритетной сферой для накопления знаний и формирования умений, для выявления и развития творческих способностей, воспитания трудолюбия и нравственных принципов. Образование признается сферой обеспечения трудовой занятости населения, в которой сосредоточены прибыльные долгосрочные инвестиции, создается интеллектуальный капитал 4.
С 1 сентября 2013 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273 «Об образовании». В данном Законе понятие «образование» трактуется шире. Образование понимается не только как процесс, но и как общественно значимое благо и совокупность приобретаемых умений, навыков, знаний, ценностных установок, опыта, которые необходимы для развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов6.
По нашему мнению, с учетом социальной и экономической значимости образование – это сфера экономической деятельности по формированию человеческого и трудового капитала на протяжении всей жизни гражданина и его использования в профессиональной деятельности на благо общества для достижения наилучшего социально-экономического результата в государстве. Следовательно, образование должно рассматриваться как социально-экономическая категория.
В условиях динамично развивающихся отношений и меняющейся потребности в уровне, качестве и с учетом степени востребованности тех или иных знаний в условиях рыночных отношений образование должно стать категорией, отражающей обменные операции в системе общественных отношений, и рассматриваться как востребованная услуга, оказываемая по запросу потребителей.
В этой связи закономерным является появление участников образовательного процесса – тех, кто оказывает услугу, и тех, кто ее потребляет. Регулирование процесса взаимодействия отдельных хозяйствующих субъектов должно осуществляться государственными структурами. Возникает система качественно новых экономических отношений, и, следовательно, на принципиально новой основе должен быть сформирован новый механизм финансирования образовательных услуг.
Такие требования внешней среды предопределили необходимость фундаментальных изменений в образовательной сфере и легли в основу разработки принятия новых, регламентирующих образовательную деятельность, нормативных законодательных актов.
Необходимость в принятии нового закона об образовании появилась давно. В последние годы возникло явное отставание нормативно-правовой базы, необходимой для регулирования образовательной деятельности, от практической потребностей в законодательном обеспечении системы образования. Этот разрыв обусловлен динамичным развитием и процессами модернизации системы образования. В частности, стали очевидны пробелы и правовая неопределённость законодательства и отсутствие четкой регламентации примерных образовательных программ, электронных образовательных ресурсов, деятельности негосударственных образовательных организаций, механизма оказания платных образовательных услуг и др.
Многое из вышеперечисленного частично раскрывалось ранее, но этого недостаточно из-за отсутствия чёткой характеристики многих элементов системы. За последние десять лет в связи с постепенно меняющимися условиями в области образования вносились изменения и в регламент, отражающий новые подходы во взаимодействии структур – элементов системы. Вносились изменения в действующий закон № 3266-1 об образовании, а также в Федеральный закон от 22.08.1997 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Все эти полумеры позволяли решать отдель ные вопросы, которые касались функционирования системы образования и взаимодействия ее элементов, но в итоге в целом это привело к неустойчивости и низкой эффективности самой системы, к дублированию ее элементов и сказалось на снижении конечного результата, основным показателем которого является качество образования. В отдельных случаях – привело к возникновению противоречий между элементами в системе отношений, которые предопределили обратное их движение в достижении цели, что стало причиной снижения экономической эффективности в самой образовательной системе.
Таким образом, законодательство, регулирующее сферу образования, нуждалось в систематизации и модернизации. Эту задачу предложено было решить посредством принятия нового закона об образовании, в связи с чем в 2010 г. началась его разработка.
Ранее сформированные положения касались в основном управленческих и финансово-экономических отношений в сфере образования. В настоящий период потребовалось не только регулирование этих отношений, но в первую очередь – необходимость раскрыть содержание образования как услуги, в том числе разработать стандарты на образовательные услуги, установить требования к образовательным программам, более подробно регламентировать права и ответственность участников образовательного процесса. Права и гарантии, предоставлявшиеся ранее гражданам, в целом должны сохраняться, а по отдельным направлениям, например по такому необходимому на сегодняшний день, как участие в деятельности и контроле за осуществлением образования в системе экономических отношений со стороны общественных объединений, их необходимо расширять.
Развитие связей между элементами финансирования образовательных услуг
Эффективное функционирование образовательных учреждений с учетом метода нормативно-подушевого финансирования возможно только в условиях, когда объем бюджетных средств достаточен для финансового наполнения норматива 55. Условия низкой бюджетной обеспеченности по финансированию ВУЗов приводят к понижению финансового наполнения базового норматива, падению бюджетной обеспеченности значительной части учебных заведений. Поэтому государство должно учитывать реальную стоимость подготовки студентов в системе общего и профессионального образования на основе данных, представляемых учреждениями, а бюджетные расходы должны приближаться к цене платного обучения, иначе ВУЗы будут заинтересованы в дальнейшем расширении платного приема, что может повлечь снижение качества образования.
По мнению сотрудника Центра бюджетного мониторинга В.А. Гуртова, эффективное функционирование высших учебных заведений возможно только в условиях, когда объем бюджетных средств достаточен для финансового наполнения норматива 56.
Снижение общего объема финансирования для некоторых ВУЗов при переходе к нормативному финансированию способствует замедлению их развития, приводит к снижению эффективности использования бюджетных средств и в результате – к противодействию нововведениям ВУЗов, у которых фактические объемы финансирования превышают средний уровень.
На этот счет авторами высказано мнение о том, что государство должно учитывать реальную стоимость подготовки студентов в системе высшего профессионального образования, что в эксперименте, например ГИФО, не было предусмотрено. Возможно, именно поэтому эксперимент был признан
Hayek F.A. The Constitution of Liberty. – Chicago: University of Chicago Press, 1960. – Р. 44–45, 42– 44. Гуртов В.А. О финансировании образования // Финансы. – 2006. – № 8. – С. 49. неудачным. Несмотря на положительные результаты экспериментов и успешную реализацию модели в разных странах, в том числе и в России, ее реализация не дает положительных результатов. В ряде случаев происходит падение бюджетной обеспеченности учебных заведений, наблюдается дифференциация их финансового положения, искажение данных о численности обучающихся, что приводит к большим потерям для бюджета и не способствует экономической эффективности выделяемых средств. Это говорит о том, что модель еще не доработана. Такого рода механизм в обществе был воспринят неоднозначно, вызвал неприятие части профессионалов.
Некоторые ученые, такие как В.А. Садовничий, вообще считают, что не следует возлагать надежды на реформирование механизма финансирования как основной инструмент повышения эффективности работы в системе образования 57. Реорганизация на начальных этапах должна проходить без применения экономических методов и должна реализовываться административным путем – на основе ужесточения требований при лицензировании и аккредитации. С этим утверждением ученого можно поспорить. По мнению автора, эффективным может быть только комплексное воздействие с учетом всех факторов и финансовое стимулирование наиболее успешных образовательных организаций, что и является предметом исследования в работе.
Формирование субсидий на государственное задание в соответствии с концепцией Justin Smith Morrill Впервые субсидии для образовательных учреждений появились в 1862 г. в США, с введением Акта Justin Smith Morrilт58, по которому каждый штат получил землю для создания и субсидирования учебных заведений для разных слоев населения. А в 1890 г. был введен второй Акт Justin Smith Morrillа, по которому уже получали государственное обеспечение новые Садовничий В.А. Образование для России XXI века / Ж.И.Алферов, В.А.Садовничий. Образование, которое мы можем потерять / Под ред. В.А. Садовничего. – М.: МГУ, 2002. – С. 288.
С этого момента были утверждены программы государственных субсидий (от субсидий на обучение ветеранов и оплату учителям, до субсидирования студентов). На сегодня большая часть закреплена Налоговым кодексом США и Общественным законом 106–107 59.
Известный немецкий экономист Кlaus Waelde в своих статьях также описывал использование модели налоговых субсидий в высшем образовании Германии. Для экономики государства существует уникальный потребительский товар – человеческий капитал, для производства которого требуется использование двух видов труда: квалифицированного и низкой квалификации.
В традиционной налоговой модели сначала устанавливается ставка субсидии, а затем сумма делится на количество налогоплательщиков. Субсидию получают те, кто учится. На рисунке 9 графически показана необходимая эффективная ставка налоговой субсидии и показана зависимость между ее величиной и числом квалифицированных кадров, а также отражен
Правительство выбирает ставку субсидии и затем устанавливает уровень налога – единовременно выплачиваемую сумму совокупным числом населения N – так, чтобы поддержать сбалансированность бюджета, но в любом случае наблюдается обратное перераспределение дохода в сторону богатого населения. На оси ординат отражается поученный доход квалифицированными и неквалифицированными работниками, а на оси абсцисс – человеческий капитал – Н. Графическая зависимость, отражаемая тонкими линиями, – это уровень полученного дохода квалифицированными и неквалифицированными работниками с использованием системы общего налогообложения без субсидирования расходов на высшее профессиональное образование с учетом трех жизненных этапов. Тонкая линия представляет доход в условиях традиционной системы налогообложения доходов без выделения субсидии на получение образования государством.
Анализ финансирования государственных целевых программ в сфере образовательных услуг
Операции со средствами, поступающими автономным организациям в виде субсидий второго вида, т.е. на иные цели, учитываются на счетах после проверки документов, подтверждающих произведенный кассовый расход, или на отдельных лицевых счетах, открытых в территориальных органах Федерального казначейства или финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований).
Расходы автономных образовательных организаций за счет субсидий первого вида осуществляются без представления ими в территориальный орган Федерального казначейства, в финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования) документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств.
Операции со средствами субсидий второго вида (на иные цели), размещенными на лицевых счетах автономных некоммерческих организаций, осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, и соответствия содержания операции кодам классификации операций сектора государственного управления и целям предоставления субсидии и бюджетных инвестиций. Порядок санкционирования указанных расходов устанавливается соответствующим финансовым орга 130 Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ (ред. от 27 июля 2010 года № 240 – ФЗ) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [электронный ресурс] – режим доступа: http://www.educom.ru. Не использованные автономной организацией в текущем финансовом году остатки средств субсидий второго вида подлежат перечислению в соответствующий бюджет, но могут быть возвращены ей и направлены на реализацию тех же целей по решению главного распорядителя бюджетных средств.
Второй источник финансового обеспечения государственных образовательных услуг бюджетными и автономными образовательными организациями, являющийся достаточно известным и распространенным, – доходы от платных услуг. Их можно отнести к собственным средствам организаций. Доход от указанной деятельности государственной образовательной организации реинвестируется в определенное Уставом направление деятельности организации и может расходоваться, в том числе на увеличение заработной платы, по усмотрению организации. Однако, удельный вес собственных средств в общем объеме финансирования образовательных услуг пока незначителен.
По мнению авторов, с введением Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» государство не в полной мере исполняет финансово-экономическую функцию социальной направленности в части обеспечения образовательных организаций, т.к. заложенный в нем финансовый механизм ведет к замене части бесплатных услуг для населения платными и их наращиванию в образовательной сфере.
Однако, установлено, что к платным образовательным услугам относятся только те образовательные услуги, которые не являются основными для данной образовательной организации программами, финансируемыми из бюджета на основе государственного задания. Чтобы соблюсти конституционную норму, необходимо четко регламентировать образовательные услуги в образовательных стандартах. Это не только управленческая, но и чисто финансовая задача. По мнению авторов, она должна решаться, в том числе, путем разработки и использования в государственном задании системы показателей, с помощью которых проверяется уровень, качество и предоставляемые виды образовательных услуг.
Большая финансовая и хозяйственная самостоятельность, предоставленная государственным автономным образовательным организациям, в сравнении с другими типами в условиях их функционирования в конкурентной среде сочетается с жестким финансовым государственным контролем деятельности образовательных организаций автономного типа.
Взаимоотношения в вопросе финансирования деятельности любой образовательной организации включают два аспекта – внутренний и внешний. Внешний связан с оказанием услуг потребителям (оценка данного аспекта активно развивается и представлена различными видами). Внутренний аспект связан с управлением различными ресурсами, в распоряжении которыми образовательная организация обладает большей самостоятельностью.
В настоящий момент в Российской Федерации существует довольно развитая система внешнего контроля в системе образования.Внешний контроль осуществляет Рособрнадзор, контрольно-счётная палата, государственно-общественные объединения и учредители.
Внутренний контроль применяется на данный момент недостаточно. Он должен проводиться самой образовательной организацией. Оценка внутреннего аспекта работы автономной образовательной организации подразумевает характеристику качества управления имуществом и финансовыми средствами, которые поступают в распоряжение автономной образовательной организации.
Главными получателями информации является сама организация, в которой должна быть построена система внутреннего управленческого учета и осуществляться анализ деятельности. Результаты комплексного анализа могут быть основой для принятия правильных управленческих решений.
В связи с изменением законодательства автономным образовательным организациям средства доводятся одной строкой «субсидия на оказание услуги». Образовательные организации могут расходовать полученные средства по своему усмотрению с учетом повышения эффективности их расходования. Следовательно, сэкономленные средства могут направляться на развитие. Ранее это не допускалось, а сэкономленные средства изымались в соответствующий бюджет. Это значит, что автономные образовательные организации получили немалую свободу в управлении полученными финансовыми ресурсами.
Нормы закона фактически разрешают автономным образовательным организациям заниматься деятельностью, связанной с извлечением доходов и распоряжаться самостоятельно ими, без регламентации по направлениям использования, что фактически приравнивает автономные некоммерческие организации в сфере финансовых полномочий к коммерческим организациям131.
Однако, в научных кругах возникают вопросы, не станут ли руководители автономных организаций, получивших такую свободу, «полновластными и никому неподконтрольными хозяевами» в них? 132 По мнению автора, возникновение такого момента в законодательстве предусмотрено. Установлены серьёзные наказания за просроченную кредиторскую задолженность, например увольнение, за убыток – взыскание в размере убытка.
На рисунке 17 представлена информация о количестве государственных образовательных организаций в разрезе типов по состоянию на 01.06.2013 г. Если проанализировать данные, то видно, что автономные образовательные организации составляют только 6,42% от общего количества подобных структур.
Новые подходы к взаимосвязям элементов в системе финансирования образовательных услуг
С учетом данных за 2012 г. на 28% МАДОУ приходится 32,6% контингента всех воспитанников. Следовательно, нагрузка на автономные дошкольные организации в среднем больше, чем на бюджетные. А финансирование из муниципального бюджета (исключая субвенции, субсидии и иные межбюджетные трансферты) МАДОУ составляет лишь 26% от общего объема расходов.
Из этого можно сделать вывод, что на муниципальном уровне автономные образовательные организации финансируются в меньшей степени. Рассмотрим, от чего зависит объем выделяемых средств из муниципального бюджета. В рамках муниципального задания МДОУ предоставляют различные услуги. Для каждой муниципальной услуги рассчитывается норматив финансовых затрат на ее оказание. Методика расчета норматива финансового обеспечения муниципальных образовательных организаций городского округа Химки Московской области утверждена Постановлением администрации городского округа Химки от 20.12.2011 г. № 1903.
Без субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов (без учета кредиторской задолженности прошлых лет).
«В основу расчета норматива финансового обеспечения муниципальных образовательных организаций городского округа Химки Московской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (далее – ДОУ), положены следующие принципы: - норматив финансирования ДОУ является составным и содержит сле дующие части: норматив затрат на предоставление образовательной услуги, реализуемой ДОУ, норматив затрат на организацию питания и норматив затрат на содержание имущества ДОУ; - норматив затрат, за исключением норматива затрат на организацию питания, определяется в среднем по группе организаций на основе экспертного метода; - норматив затрат на организацию питания определяется исходя из нор матива стоимости питания, установленного постановлением админи 197 Разработано автором по данным Постановления администрации городского округа Химки Московской области от 20.12.2011 г. № 1903 «Об утверждении нормативов финансового обеспечения содержания одного воспитанника в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Химки, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования». страции городского округа Химки Московской области по категориям воспитанников; - при определении нормативных затрат на оказание образовательной услуги учитываются нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги, и нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества)» 198. Объем средств, выделяемых для финансового обеспечения муниципальных образовательных учреждений городского округа Химки Московской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, рассчитывается по формуле, представленной в главе 2 параграф работы 2. Откуда видно, что объем средств, выделяемых для финансового обеспечения муниципальных образовательных организаций зависит от числа воспитанников, от услуги, которую предоставляют ДОУ, от затрат на содержание имущества и от родительской платы.
Если рассматривать МДОУ за 2010 г., то необходимо отметить тот факт, что мощность дошкольных организаций варьировалась от 60 мест до 250. Самой большой мощностью обладают следующее МДОУ: МДОУ № 13 «Умка» – 250 мест, МДОУ № 54 «Аленушка» – 204 мест, МДОУ № 11 «Подковка» – 198 мест. Они же впоследствии перешли в автономный тип организации.
Автономными стали не только организации с большой мощностью, но и с довольно средними значениями, например МДОУ № 43 «Родничок» – 119 мест, МДОУ № 3 «Сказка» – 125 мест. И с низкой мощностью: МДОУ № 30 и МДОУ № 31 – 75 мест. Стоит также упомянуть, что все детские сады рабо 198 Постановление администрации городского округа Химки от 20.12.2011 года № 1903 «Об утверждении нормативов финансового обеспечения содержания одного воспитанника в муниципальных образовательных учреждениях городского округа Химки, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования». (Приложение № 2). тали и работают до сих пор с перегрузкой, как бюджетные, так и автономные.
Следующий фактор, который влияет на объем средств, выделяемых для финансового обеспечения муниципальных образовательных организаций, – это услуга, предоставляемая в рамках муниципального задания.
Сравнивая услуги, предоставляемые бюджетными и автономными дошкольными организациями, можно увидеть, что предоставляются услуги таких видов, как: медицинское обслуживание детей в ДОУ (из МАДОУ: 13 МАДОУ и детский сад + начальная школа «Рябинушка»), предоставление основной общеобразовательной программы дошкольного образования в ДОУ (из МАДОУ – 3), предоставление основной общеобразовательной программы дошкольного образования в ДОУ с приоритетным осуществлением деятельности по развитию детей (из МАДОУ-6), предоставление основной общеобразовательной программы дошкольного образования в ДОУ общеразвиваю-щей, компенсирующей и оздоровительной направленности (из МАДОУ – 4).
В Приложении 10 представлены нормативы финансовых затрат на оказание муниципальной услуги образовательными организациями городского округа Химки Московской области, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, на 2012 г. Нормативы распространяются на автономные образовательные организации, реализующие общеобразовательную программу дошкольного образования. Также утверждены нормативы финансовых затрат на содержание имущества.
В таблице 30 представлены нормативы финансовых затрат на содержание имущества муниципальными образовательными организациями, реализующими основную общеобразовательную программу дошкольного образования, на 2012г.
Дифференциация нормативов в зависимости от количества воспитанников стимулирует образовательные организации на увеличение мощности и расширение спектра предоставляемых услуг.
