Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические аспекты исследования культуры как государственной услуги
1.1. Место и роль культуры в социально-экономическом развитии общества 15
1.2. Культура как услуга общественного сектора 36
1.3. Систематизация государственных услуг в сфере культуры 48
Глава II. Финансирование - сферы культуры и пути повышения эффективности бюджетных расходов
2.1. Основные источники финансирования организаций культуры 60
2.2. Анализ объема и структуры расходов на оказание услуг в сфере культуры Московской области 74
2.3. Международный опыт в повышении и оценке эффективности бюджетных расходов, реструктуризации и управлении бюджетными расходами 94
Глава III. Оценка эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры
3.1. Предоставление государственных услуг автономными учреждениями и иными некоммерческими организациями как способ повышения эффективности использования бюджетных средств в культуре 116
3.2. Конечные результаты деятельности учреждений культуры Московской области 131
3.3. Методика расчета эффективности расходов бюджета Московской
области на оказание услуг в сфере культуры 143
Заключение 174
Список литературы 180
Приложения 198
- Место и роль культуры в социально-экономическом развитии общества
- Основные источники финансирования организаций культуры
- Предоставление государственных услуг автономными учреждениями и иными некоммерческими организациями как способ повышения эффективности использования бюджетных средств в культуре
Введение к работе
І.Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. В настоящее время государство идет к осознанию особой роли культуры в обществе как ключевого объекта для решения проблемы развития интеллекта нации и признания его информационного потенциала как стратегического ресурса модернизации страны. Значительные преобразования в обществе привели к активизации деятельности его членов в различных сферах жизнедеятельности -политической, экономической, социальной.
Уровень культурной компетентности граждан во многом определяет развитие экономики и политики, национальной безопасности и конкурентоспособности страны. Определенное снижение общего культурного уровня, востребованности исторического и, в первую очередь, классического наследия — это общемировая тенденция. Неудивительно, что сегодня во многих странах мира предпринимаются активные попытки этому противодействовать, исходя из понимания роли и значения. культуры для экономического и социального развития любой страны.
Культура служит одним из основных гарантов весомости страны в мировом общественном мнении. Достижения культуры — это, по древнему афоризму, «приобретение навеки» и притом приобретение для всего мира.
В предыдущие несколько лет в РФ были созданы условия для развития рыночной экономики, свободы творчества и предпринимательства, конкуренции, изменилась система производственных отношений. Это способствовало социально — экономическому развитию, но в то же время годы реформ, а затем мировой финансово-экономический кризис, привели и к жесточайшим последствиям для социальной сферы, вызвав поражение всего гуманитарного сектора — науки, образования и культуры. Государство в погоне за новыми приоритетами стремительно освобождалось от своей конституционной ответственности за состояние культуры, и в результате государственные расходы на культуру и искусство значительно снизились.
Необходимы глубокие системные изменения, которые смогут
осуществиться только через переосмысление роли культуры в обществе,
роли государства в культуре и меры его ответственности за культурную
жизнь страны. Развитие культуры России должно стать важнейшим
стратегическим направлением государственной политики, направленной на
социально-экономический рост, укрепление целостности и
обороноспособности страны.
Без полномасштабных инвестиций в культуру невозможно добиться устойчивого тренда в интеллектуальном развитии общества. Это, в свою очередь, непосредственно связано с повышением качества оказания услуг населению в сфере культуры, введением системы его оценки и критериев экономической эффективности расходов на культуру.
Актуальность темы диссертационного исследования как с научной, так и с практической точек зрения определяется необходимостью осмысления культуры как инвестиционной, а не затратной сферы, воздействующей на экономическое и социальное развитие страны; отсутствием действенного, механизма привлечения инвестиций в сферу культуры и осуществления оценки эффективности расходования денежных средств в сфере культуры.
Степень научной проработанности проблемы. Изучение проблем, связанных с обоснованием роли культуры в национальном хозяйстве, нашло отражение в теориях основоположников классической экономической теории: Адама Смита и Джона Стюарта Милля, далее в работах М. Вебера, К. Маркса, А. Тойнби, в которых экономика, этика и религия представлены в неразрывном единстве. В исследованиях В. Баумоля и В. Боуэна заложены основы экономики культуры. В середине XX века появились первые экономические работы, таких исследователей как Э. Бэнфилд, Р. Патнэм, Д. Ландес, Г. Табеллини, рассматривающие культуру в качестве необходимого фактора для понимания механизмов экономического развития.
В работах Луиджи Гуизо, Паола Сапиенза и Луиджи Зингалеса обосновывается прямое воздействие культуры на экономику, а также то, что
в долгосрочной перспективе именно экономическая система, производственные отношения формируют культуру самого общества.
Определению оптимального объема и структуры бюджетных расходов посвящены научные работы и положения теории общественных финансов, яркими представителями которой являются Р.Масгрейв и П.Масгрейв, Дж.Стиглиц, предлагавшие использовать при принятии бюджетных решений методику анализа «затраты-выгоды».
В настоящее время проблемы экономической эффективности деятельности учреждений культуры изучают такие российские авторы, как Т.В. Абанкина, И.В. Василькова, А.Б. Долгий, Р.В. Стриженков. Исследованиям экономики предприятий культуры посвящены работы А.И. Глаголева, Г.М. Галуцкого, Е.Н. Жильцова, Г.П. Иванова, B.C. Малышева, А.А. Мешканцова, Н.Я. Муравьева, А.Я. Рубинштейна, СВ. Шишкина, М.А. Шустрова. В работах этих авторов рассматриваются вопросы финансирования и хозрасчетных принципов, издержек и их возмещения, а также ряд других экономических и финансовых аспектов деятельности учреждений культуры.
Однако многие вопросы изучения финансово-экономических проблем сферы культуры не нашли должного отражения в литературе. Возникает потребность в чётком определении места и роли культуры в социально — экономическом развитии, обосновании культуры как инвестиционной, а не затратной сферы; в проведении систематизации государственных услуг в сфере культуры, в научном осмыслении целесообразности преобразования существующих государственных учреждений в иные организационно-правовые формы как способа повышения эффективности использования бюджетных средств. Очевидна актуальность определения конечных результатов, методики расчёта эффективности расходов на оказание услуг в сфере культуры на основе системы показателей.
Таким образом, недостаточная научная проработанность теории финансирования сферы культуры, с одной стороны, и её актуальность и
научно - практическая значимость, с другой, определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, цель, задачи и круг рассматриваемых в* нём вопросов.
Цели и задачи исследования. Цель данной работы состоит в разработке системы показателей и методики оценки эффективности бюджетных расходов на оказание услуг в сфере культуры, необходимых для, внедрения финансирования, ориентированного на результат, направленного на повышение эффективности использования бюджетных средств и увеличение государственных инвестиций в культуру.
Для достижения этой цели поставлены и последовательно решены следующие задачи:
Раскрыть и научно обосновать роль и место культуры в социально-экономическом развитии общества, а также выявить основные теоретические положения управления процессом развития культуры в современных условиях. Решение этих задач позволит определить степень изученности проблемы, выдвинуть гипотезы для проведения собственного теоретического и эмпирического исследования, а также обосновать вывод о том, что культура является привлекательной инвестиционной сферой.
Определить содержание и систематизировать государственные услуги в сфере культуры. Решение этой задачи позволит учесть в едином перечне государственных услуг как услуги, направленные на обеспечение функционирования базисных условий деятельности учреждений культуры, так и услуги, оказываемые конкретному человеку, группам лиц или определённым категориям граждан.
Проанализировать основные теоретические положения, раскрывающие сущность и назначение бюджетных расходов в сфере культуры. Это позволит определить возможность внедрения принципов бюджетирования, отражающих взаимосвязь между планируемыми бюджетными расходами и достигнутыми конечными результатами в сфере культуры.
Провести анализ объема и структуры расходов бюджета Московской области на оказание услуг в сфере культуры. Решение этой задачи позволит раскрыть недостатки традиционной формы финансирования путем выявления тенденции увеличения в абсолютном выражении расходов на культуру при снижении их эффективности.
Проанализировать федеральный и региональный опыт оценки экономической эффективности и результативности бюджетных расходов, а также международный опыт применения систем оценки эффективности и результативности использования бюджетных средств в сфере культуры, что позволит на этой основе выработать свою систему оценки эффективности.
Провести анализ социально-экономических последствий создания автономных учреждений в сфере культуры и обосновать целесообразность преобразования бюджетных учреждений культуры в автономные в зависимости от типа учреждения.
Определить конечные результаты... - деятельности бюджетных
учреждений культуры с позиции принципов бюджетной системы РФ — результативности и эффективности использования бюджетных средств.
Разработать систему показателей эффективности расходов бюджета
на оказание услуг в сфере культуры и на ее основе методику расчета
экономической и социальной эффективности расходов бюджета на оказание
услуг в сфере культуры, что обусловлено потребностями реальной практики
управления, необходимостью оценки целесообразности расходования
бюджетных средств и обоснованностью выбора форм и методов
финансирования учреждений культуры.
Объектом исследования является деятельность учреждений по оказанию государственных услуг в сфере культуры.
Предмет исследования. Процедуры финансирования, механизмы оценки и повышения эффективности использования бюджетных средств на оказание услуг в сфере культуры.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения экономической теории, общеметодологические принципы познания социально-экономических явлений, прежде всего, сравнительно-исторический подход, принцип системности, диагностики и прогнозирования социально-экономических процессов. При обработке фактического материала использовались такие исследовательские методы, как: диалектический, системно-функциональный, научных обобщений, логический, статистический и сравнительный анализ, применение которых позволило обеспечить обоснованность проведенного анализа, теоретических выводов и разработанных предложений. Комплексный характер исследования обусловил применение различных способов и методов обобщения экономической информации.
Исследовательской основой диссертации является практика финансирования культуры в России и других странах. Исследование проводилось в соответствии с российской нормативно - правовой базой, регулирующей хозяйственную деятельность и финансирование организаций культуры и принятыми методами анализа и оценки эффективности проектов в сфере культуры.
В ходе исследования были проанализированы законодательные и нормативные документы государственных органов, в которых рассматриваются вопросы функционирования и финансирования учреждений культуры.
Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты в области государственной политики в сфере культуры, справочно-статистические материалы Федеральной службы государственной статистики РФ, тематические статистические сборники Министерства культуры РФ, Министерства культуры Московской области, Федеральная целевая программа «Культура России» (2006-2011 гг.), аналитические материалы по развитию мировой, российской и региональной культуры;
материалы научно-практических конференций, переводные источники по
рассматриваемой проблематике, источники из средств массовой
информации и Интернет - сети.
В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные экономического, демографического, социального, финансового, правового, организационного характера, полученные автором в процессе деятельности органов государственной власти и государственных учреждений культуры Московской области.
Научная новизна заключается в разработке нового подхода к формированию научно-методических основ финансирования сферы культуры, ориентированного на результат, с помощью комплексного анализа и выявления проблем социально-экономического развития общества. Наиболее важные научные результаты исследования, обладающие элементами научной новизны, могут быть определены следующим:
І.Дано авторское определение государственных услуг культуры. Государственные услуги в сфере культуры - это деятельность государственных учреждений и иных организаций, осуществляемая в соответствии с государственным заданием полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета и направленная на удовлетворение потребностей отдельных граждан, групп граждан, населения в целом и юридических лиц в реализации их законных и иных прав, установленных нормативными правовыми актами в сфере культуры. Это позволяет упорядочить характеристики услуг общественного сектора, создать условия для стандартизации услуг и разработки детализированного перечня государственных услуг учреждений культуры, что необходимо для внедрения эффективных инструментов бюджетного планирования и рационального управления государственными учреждениями культуры.
2. Проведена систематизация государственных услуг в сфере культуры по направленности их предоставления, в соответствии с которой государственные услуги разделены на две группы - общие и
индивидуализированные. Это способствует проведению расчетов экономически обоснованных нормативов стоимости государственных услуг и позволяет, с одной стороны, учесть все затраты учреждения культуры на оказание государственных услуг, а с другой стороны - исключить двойной счет.
Установлено, что с целью оптимизации бюджетных расходов на содержание учреждений культуры целесообразно их преобразование в автономные учреждения. Показано, что на этапе обоснования целесообразности создания автономных учреждений, необходима предварительная оценка факторов внешней и внутренней среды с учетом возможностей и угроз, возникающих в процессе создания, функционирования и финансирования различных типов учреждений сферы культуры в форме автономных.
Обосновано, что конечные результаты деятельности сферы культуры — это эффекты от предоставленных услуг для их получателей, проявляющиеся в изменениях состояний индивидов или организаций, которые прямо или косвенно оказались затронутыми действиями, выполняемыми работниками организаций культуры: увеличение интеллектуального потенциала, положительные изменения ценностных ориентации и норм поведения индивидуумов, способствующие модернизации общества. Это обоснование позволило определить конечные результаты деятельности учреждений культуры с четко сформулированными и количественно измеримыми показателями результативности - целевыми значениями в зависимости от типа учреждения культуры (библиотеки, театры, музеи и т.д.). Применение конечных результатов и их целевых значений является основой для построения модели бюджетного планирования, обеспечивающей взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики в культуре.
5. Предложен вариант, разработанный автором, системы показателей
эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры,
состоящей из следующих блоков: финансово-экономический, кадровый,
социальный и производственный. Данная система позволяет оценить
достигнутый уровень и динамику развития, как отдельных учреждений
культуры различных типов, так и всей сферы культуры.
6. Разработана методика оценки экономической эффективности
расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры, что создает
предпосылку для системного мониторинга результативности
финансирования и управления учреждений культуры, принятия решений и
мер по дальнейшему совершенствованию управления в сфере культуры. В
основу Методики были положены следующие этапы работ:
о разработана система показателей экономической эффективности бюджетных расходов учреждений культуры;
о определены сроки и периодичность проведения оценки эффективности расходов бюджета на оказание услуг в сфере культуры;
о указаны источники получения исходных данных для расчёта показателей оценки эффективности;
о рассчитана система показателей экономической эффективности бюджетных расходов учреждений культуры;
о определены коэффициенты, отражающие относительную значимость определенного показателя по сравнению с другими показателями проводимой оценки;
о для определения весовых значений показателей разработана
система баллов по каждому показателю в соответствии с рассчитанными
интервальными значениями;
о произведен расчет оценки эффективности бюджетных расходов в сфере культуры Московской области, который отражает степень эффективности деятельности, как отдельных учреждений, так и всей сферы культуры Московской области.
Наиболее существенные результаты проведённого исследования соответствуют п. 2.1. «Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны» паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит.
Практическая значимость исследования определяется
возможностью использования основных теоретических положений, полученных результатов, практических выводов и рекомендаций для повышения эффективности и результативности работы органов государственной и муниципальной власти в области финансирования услуг в сфере культуры. Достижение данных целей создаст необходимые предпосылки для формирования механизмов устойчивого развития сферы культуры. Разработанная методика,может, быть использована при создании системы оценки эффективности расходов бюджетов всех уровней в процессе предоставления государственных услуг в области культуры.
Теоретические и,, методические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, при разработке курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы предприятий», «Финансы и кредит». Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались и обсуждались на научно — практической конференции.«Актуальные, проблемы современного управления: теория и практика» в ноябре 2008 г. в АНО ВПО «Евразийский открытый институт» (ЕАОИ), на П-ой Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие российской экономики» в ноябре 2009г. в МЭСИ, на научно-практической конференции «Искусство управления человеческим потенциалом в контексте вызовов XXI века» в ноябре 2009г. в МЭСИ, на VIII Международной научно-практической конференции Тверского филиала МЭСИ «Партнерство бизнеса и образования в инновационном развитии региона» в октябре 2009г. в Твери; а
также использовались Министерствами экономики и культуры Московской области при подготовке распоряжений «Об утверждении перечня государственных услуг, оказываемых государственными учреждениями культуры Московской области» и «Об утверждении методики расчета нормативов стоимости предоставления государственных услуг государственными учреждениями культуры», при проведении оценки эффективности деятельности подведомственных учреждений культуры, утверждении показателей эффективности для оценки исполнения государственных заданий учреждениям культуры Московской области и оценки целесообразности преобразования государственных учреждений Московской области в автономные учреждения.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 8 научных статей общим объёмом 2,35 п.л.
Структура и объем работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы из 210 источников и 6 приложений. Диссертация изложена на 197 страницах и содержит 16 таблиц и 11 рисунков.
Место и роль культуры в социально-экономическом развитии общества
До недавнего времени большинство экономистов при проведении анализов экономических явлений и процессов игнорировали фактор культуры.
Однако многие исследователи утверждают, что традиции и привычки, присущие отдельным этносам, конфессиям и группам населения, серьезно влияют на их экономические достижения. Еще основоположники классической экономической теории Адам Смит\Ас1ат Smith и Джон Стюарт МилльНопп Stuart Mill считали, что культурные факторы иногда оказывают гораздо большее влияние на поведение людей, чем примитивное преследование личной выгоды." Карл Маркс полностью изменил понимание существовавшей причинно-следственной связи между сложившейся культурой и экономическими отношениями в. обществе. По Марксу, именно сложившаяся технология предопределяет доминирующую культурную систему в обществе. Маркс считал религию «побочным продуктом» производственных отношений. Известный германский философ Макс Вебер\Мах Weber считал религию одним из основных факторов развития капиталистического общества. Так как любой новый экономический порядок в самом начале встречает сопротивление со стороны широких масс, аргументировал Вебер, одни лишь экономические стимулы недостаточны для убеждения предпринимателей в необходимости действовать согласно новой системе производственных отношений. Именно здесь религия сыграла неоценимую роль для формирования капиталистических отношений. В частности, протестантский реформизм проповедовал накопление богатства и благосостояния не только как преимущество, но и как долг каждого христианина.
Одной из первых экономических работ, рассматривающей культуру как независимый фактор, было исследование, проведенное известным американским ученым, специалистом в области государственного управления, Эдвардом Бэнфилдом\ЕсЬуагс1 Banfield в 1958 году. Он доказывал, что низкие темпы развития тех или иных экономик могут быть объяснены культурными системами, сложившимися в различных странах. Бэнфилд показал, что слабость экономики на юге Италии (в отличие от индустриально развитого севера страны) может объясняться местными культурными традициями. Американский политолог Роберт ITaTH3M\Robert Putnam, в 1993 году выдвинул гипотезу, согласно которой, чем более «альтруистично» общество, тем. выше качество действующих в нем политических и государственных,,структур.. Историк и экономист Дэвид Лaндec\David Landes доказал существование прямой зависимости между процветанием национальной экономики и такими качествами ее граждан как экономность и бережливость, трудолюбие, упорство, честность и терпимость. Такие качества, как ксенофобия, религиозная нетерпимость, коррупция гарантируют бедность широких масс населения и медленное развитие экономики.4 Итальянский экономист Гвидо Табеллини\Ош о Tabellini проанализировал уровень образования и качество политических институтов в 69-ти европейских регионах. Его вывод: объем ВВП и темпы экономического роста выше в тех регионах, где процветают взаимное доверие, вера в индивидуальную инициативу человека и уважение к закону.
Основные источники финансирования организаций культуры
В зависимости от-собственника-учреждения культуры, могут быть государственными, муниципальными, негосударственными, со смешанной формой собственности. Государственные и муниципальные учреждения создаются учредителем (учредителями), регистрируют свои уставы и оформляют договорные обязательства сторон с указанием порядка пользования материальных финансовых ресурсов. При финансировании учреждений по установленным нормативам право на получение дополнительных источников финансирования не ограничиваются. Необходимо заметить, что в отличие от образования по учреждениям культуры правительством... РФ,. не. утверждались типовые положения, регламентирующие порядок их деятельности и финансирование. В то же время бюджетное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федераций. В настоящее время известно несколько предложений по расчету сумм средств, необходимых для этих целей:
- исходя из нормы бюджетного финансирования на человека и численности.населения;
- на основе процента от суммы национального дохода, создаваемого в регионе;
- на основе заданного процента от общей суммы расходов бюджета.
Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнительных затрат из-за инфляционных процессов.
В реальной практике ни федеральные, ни региональные власти не выполняют требований законодательства из-за дефицитности бюджетов. Методы определения общественно необходимых затрат (бюджетных ассигнований) основаны на том, что финансируется не культурная деятельность как таковая, а конкретные организации (учреждения) культуры. Бюджетные- средства ..выделяются . тем,. . учреждениям, которые не ориентированы на коммерческие формы деятельности, хотя и используют рыночные элементы хозяйствования.
Как и в других областях социальной значимости, в отношении бюджетных учреждений культуры применяется жесткая регламентация и детализация текущих расходов.
Предоставление государственных услуг автономными учреждениями и иными некоммерческими организациями как способ повышения эффективности использования бюджетных средств в культуре
Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие культурные услуги населению- - библиотеки, музеи, театры, концертные организации, цирки, клубы, парки и т. д. По своему «коммерческому потенциалу», то есть возможности существовать в рыночных условиях, организации культуры чрезвычайно неоднородны. Кроме того, выполнение некоторых функций, закрепленных за организациями культуры учредителем/собственником, вообще не может быть организовано на рыночных принципах и не зависит от спроса или востребованности населением (например, сохранение наследия). Такие ситуации хорошо описаны в экономической литературе и получили название «провалы рынка». И, наконец, организации культуры обеспечивают достижение социально значимых целей, эффекты и результаты которых не могут измеряться только экономической эффективностью, а выражаются в развитии культуры и общества, творческого потенциала, гарантиях социальной защиты и социальной справедливости и т. д. Соответственно, реструктуризация бюджетного сектора в сфере культуры должна учитывать указанные особенности.59
Принципы реструктуризации бюджетного сектора, представленные Министерством финансов РФ, опираются на обеспечение конституционных гарантий. Например, в Конституции записано, что государство гарантирует бесплатное общедоступное основное общее образование в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Это означает, что государство гарантирует наличие таких государственных и муниципальных учреждений, обеспечивает их финансирование и предоставляет в них место каждому ребенку, то есть возможность получить бесплатное общее образование в соответствии с государственным стандартом. В отношении сети учреждений культуры таких гарантий нет. Конституционные гарантии в сфере культуры закреплены ст. 44 и сводятся к обязательствам государства по сохранению наследия и памятников истории и культуры, по обеспечению доступа к культурным ценностям и пользованию учреждениями культуры, праву на участие в культурной жизни, а также гарантиям свободы творчества. Следовательно, в отличие от системы образования в сфере культуры из конституционных гарантий напрямую не вытекают обязательства по финансированию и содержанию сети учреждений культуры. Свобода творчества, сохранение наследия и доступ к культурным ценностям могут быть обеспечены в разных формах.
Даже при росте расходов бюджета во всех системах бюджетной сферы, значительных эффектов достичь не удается — несмотря на усилия Правительства по повышению заработной платы бюджетникам, ее уровень все равно не превышает 65% от средней по экономике и почти в два раза ниже средней зарплаты по промышленности; растет износ материально-технической базы; значительна межрегиональная дифференциация и т. д. Из чего следует, что повышение эффективности бюджетных расходов становится для органов государственной власти ключевой задачей. Очевидно, что дополнительные вложения средств в существующие государственные учреждения не приводят к улучшению конечных результатов — повышению качества и доступности бюджетных услуг для населения.
