Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические аспекты финансового обеспечения государственных социальных расходов 10
1.1 Необходимость трансформации финансового обеспечения государственных социальных расходов 10
1.2 Эффективность государственных социальных расходов: зарубежный опыт 29
1.3 Эволюция финансового обеспечения государственных социальных расходов в Российской Федерации 41
Глава 2 Современное состояние и региональные особенности финансового обеспечения государственных социальных расходов 50
2.1 Финансовое обеспечение государственных социальных расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области) 50
2.2 Анализ расходования государственных социальных расходов на примере контроля реализации государственных социальных целевых программ в Иркутской области 72
Глава 3 Основные направления совершенствования финансового обеспечения
государственных социальных расходов 86
3.1 Проблемы, перспективы и направления совершенствования социального обеспечения населения в Российской Федерации 86
3.2 Оценка результативности и эффективности государственных социальных расходов 102
3.3 Методические рекомендации проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов на реализацию социальной политики в регионе 118
Заключение 138
Список использованных источников 147
Приложения 164
- Необходимость трансформации финансового обеспечения государственных социальных расходов
- Финансовое обеспечение государственных социальных расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области)
- Проблемы, перспективы и направления совершенствования социального обеспечения населения в Российской Федерации
Введение к работе
В третьем тысячелетии развитие экономики России определяется тем, насколько успешно страна адаптируется к глубоким качественным переменам, происходящим в мировом хозяйстве. Решение этой глобальной задачи во многом зависит от приоритета развития социальной сферы, человеческого потенциала, повышения качества жизни, снижения бедности, безработицы и создания эффективной социальной инфраструктуры. «...Российское государство, если хочет быть справедливым, обязано помогать нетрудоспособным и малоимущим гражданам - инвалидам, пенсионерам, сиротам, с тем чтобы жизнь таких людей была достойной, а основные блага были бы для них доступными»[49, с.2].
Общественный прогресс зависит не только от роста доходов и от материальных условий жизни людей, но и от состояния их здоровья, уровня социального обеспечения и его доступности, а также других социальных факторов, обуславливающих возможность реализации личности. Огромное значение имеет качественный уровень функционирования системы социальных институтов, характер социальной мобильности, мотиваций и интересов.
Одной из форм обеспечения качественной и количественной взаимосвязи составляющих бюджета в процессе бюджетирования, повышения качества жизни граждан и уровня обеспечения общественными благами стала предложенная Президентом Российской Федерации реализация национальных проектов. Суть этих проектов заключается в осуществлении структурных преобразований, повышении в них качества производимых услуг.
Факторы, определяющие качество жизни человека и степень социализации страны, характеризуются прежде всего размером реальных доходов, объемом потребляемых благ и используемых услуг, условиями его жизнедеятельности, а также доступности образования, медицинского и культурного обслуживания.
Государственные социальные расходы были и остаются одним из важнейших показателей уровня жизни населения и степени его финансового обес-
печения. В настоящее время разрушен целостный механизм системы финансового обеспечения государственных социальных расходов, действовавший в прошлом, а существующий - разработан недостаточно и требует дальнейшего совершенствования.
Пока не удалось построить такую систему финансового обеспечения государственных социальных расходов, которая бы способствовала эффективному использованию государственных средств, направленных на социальную поддержку населения.
Неизбежен поиск единства в региональном многообразии, что означает ориентацию на использование преимуществ каждого региона в формировании целостности и единства российской экономики как важнейшего императива стратегии на перспективу. В связи с тем, что финансовое обеспечение государственных социальных расходов в большей части возложено на субъекты Российской Федерации, особую значимость приобретают вопросы оптимального распределения имеющихся ресурсов государства и применение принципов, направленных на совершенствование деятельности субъектов Российской Федерации по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.
Недостаточная теоретическая и методическая разработанность вышеуказанных проблем, их возрастающая практическая значимость определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Теоретические, методологические и практические вопросы, связанные с финансовым обеспечением государственных социальных расходов, исследовались в трудах зарубежных экономистов У.Петти, Д.Рикардо, Г.Саймона, А.Смита и отечественными авторами В.А. Ачарканом, А.М.Бабичем, Э.А. Вознесенским, Ю.М. Ворониным, О.В. Врублевской, Л.А Дробозиной, Е.В.Егоровым, Н.П. Ефимовой, Е.Н. Жильцовым, В.П. Иваницким, С.В.Кадомцевой, Т.М. Ковалевой, A.M. Лавровым, М.С. Ланцевым, Н.В.Лексиным, Г.Б. Поляком, В.М. Родионовой, М.В. Романовским,
Б.М.Сабанти, А.И. Сергеевым, С.Г. Струмилиным, К.И. Таксиром, В.А.Улюкаевым, Е.Н. Шутяк и Л.И. Якобсоном.
Наличие широкого круга дискуссионных вопросов по поводу теоретического осмысления процессов финансового обеспечения государственных социальных расходов предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации исследований в этом направлении. Остаются неразработанными теоретические положения и принципы построения целостной концепции финансового обеспечения государственных социальных расходов, наиболее приемлемые для российских условий в части источников и механизмов функционирования.
Целью диссертационного исследования является разработка основных направлений эффективной системы финансового обеспечения государственных социальных расходов в Российской Федерации и в отдельно взятом субъекте Российской Федерации.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
раскрыть содержание социальной политики, социальной защиты, государственных социальных расходов, финансового обеспечения, финансового обеспечения государственных социальных расходов, системы финансового обеспечения государственных социальных расходов, сформулировать объективные требования к их содержанию и дать предложения по совершенствованию классификации государственных социальных расходов;
проанализировать характер мировых тенденций финансового обеспечения государственных социальных расходов в сопоставлении с направлениями его развития в Российской Федерации;
на основе анализа современной структуры финансового обеспечения государственных социальных расходов в Российской Федерации, а также в отдельно взятом субъекте Российской Федерации, оценить потенциал финансовых ресурсов и выработать рекомендации по совершенствованию финансового обеспечения государственных социальных расходов;
исследовать влияние государственного сектора на социальную сферу и
процесс преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения или автономные некоммерческие организации;
- разработать методические рекомендации проведения аудита эффектив
ности использования государственных ресурсов, направляемых на реализацию
социальной политики в субъекте Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственные социальные расходы.
Предметом исследования является финансовое обеспечение государственных социальных расходов.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых в области финансового обеспечения государственных социальных расходов.
В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, методы аналогий, сравнительных и экспертных оценок, группировок, аналитический, экономико-статистический, сравнительный анализы, а также статистические методы количественного и качественного анализа экономических процессов.
Информационной базой исследования явились законодательные и иные нормативные правовые акты, статистические, инструктивные и методические материалы, данные Минфина России, Департамента финансов Иркутской области, публикации в отечественной и зарубежной периодической печати, а также материалы научных семинаров и конференций по исследуемым вопросам.
Основные научные результаты, выносимые на защиту, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:
исследовано теоретическое содержание, уточнены понятия социальная политика, социальная защита, финансовое обеспечение, финансовое обеспечение государственных социальных расходов, система финансового обеспечения государственных социальных расходов и их место в системе экономических отношений;
обоснована целесообразность совершенствования классификации госу-
дарственных социальных расходов по видам бюджетных ассигнований;
- предложен комплекс мер по рационализации системы финансового
обеспечения государственных социальных расходов и активизации процесса
преобразования бюджетного сектора в социальной сфере в автономные учреж
дения или некоммерческие организации;
на основе обобщения практики в Иркутской области дана оценка финансового обеспечения государственных социальных расходов и предложены концептуальные подходы, критерии и методы контроля за результативностью и эффективностью государственных социальных расходов;
разработаны методические рекомендации проведения аудита эффективности использования финансовых ресурсов в социальной сфере Иркутской области и даны предложения по совершенствованию государственного финансового контроля, деятельности контрольных органов и органов исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теории и методологии финансового обеспечения государственных социальных расходов, в разработке подходов к осуществлению финансового контроля в условиях перехода от сметного финансирования расходов на социальную политику, на бюджетирование, ориентированное на результат.
Результаты комплексного анализа финансирования расходов на реализацию социальной политики Иркутской области за последние три года и рекомендации по повышению их эффективности могут быть использованы в практической деятельности исполнительной и законодательной власти Иркутской области и других субъектов Российской Федерации при разработке государственных и региональных программ в социальной сфере.
На базе практических выводов предложены методические рекомендации по аудиту эффективности использования государственных ресурсов на реализацию социальной политики в регионе. Сформулированные положения и выво-
ды могут быть использованы для дальнейшего реформирования системы планирования и финансирования расходов на социальную политику.
Теоретические и практические результаты диссертационного исследования могут представлять интерес для преподавателей вузов и использоваться в учебном процессе.
Теоретические положения и методические рекомендации диссертационного исследования нашли своё отражение при разработке раздела «Социальная политика» бюджета Иркутской области на соответствующий финансовый год, государственных социальных целевых программ, а также в прогнозах развития отраслей социальной сферы на среднесрочную и долгосрочную перспективу, формируемых в период с 2003 по 2010 годы.
Отдельные выводы и предложения по реформированию и совершенствованию финансового обеспечения государственных социальных расходов, финансового контроля в социальной сфере используются в практической деятельности Контрольно-счётной палаты Иркутской области, Департамента социальной защиты Иркутской области. Основные положения диссертационного исследования применяются в Сибирском институте права, экономики и управления при изучении и преподавании курсов «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».
Положения диссертационного исследования обсуждались на заседании «круглого стола» Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации», международном семинаре ASOSAI (INTOSAI) (Улан-Батор, Монголия, июль-август 2006 года), научных конференциях Байкальского государственного университета экономики и права.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в пяти публикациях, авторским объемом три печатных листа.
Структура диссертационной работы определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из вве-
дения, трех глав, заключения, содержит восемь таблиц и девять рисунков, изложенных на 150 страницах, а также девять приложений. Список использованных источников включает 178 наименований.
Необходимость трансформации финансового обеспечения государственных социальных расходов
В процессе экономического реформирования в России масштабы государственных социальных расходов постоянно являлись предметом дискуссий и специалистов, и политиков, однако до настоящего времени так и не было выработано конструктивного определения социальных обязательств федерального уровня, которые финансируются из бюджета расширенного правительства, включая федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов.
Анализ целесообразности существования и финансирования тех или иных социальных обязательств [97, с.5] можно сделать только при условии, что будет, во-первых, определено само понятие социальных обязательств государства, во-вторых, разработана укрупненная классификация социальных выплат и, в-третьих, будут определены принципы (критерии) сохранения (прекращения) конкретных видов социальных обязательств государства либо отдельных их групп.
В последние три-пять лет в периодической, научной литературе встречаются термины «социальные расходы», «государственные социальные расходы», «расходы на социальную политику», «расходы на социальную защиту», при этом, становится очевидным, что разные авторы по-разному толкуют эти термины.
В целом же необходимо иметь в виду определенную условность любой классификации вышеуказанных терминов.
В трудах современных учёных расходы бюджета рассматриваются как денежные средства, предусмотренные для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления [139, с. 420]. Состав и структура расходов бюджета неодинакова в разных странах и в разные периоды их развития [168, с. 168]. Структура расходов меняется под влиянием как внутренних факторов: экономических, военных, социальных, политических, так и внешних.
Близкое по смыслу и форме определение расходов бюджета приводилось в Бюджетном кодексе Российской Федерации [51, с. 5] до вступления в силу Федерального Закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации ». Этим законом даётся новое понятие расходов бюджета: «... - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации источниками финансирования дефицита бюджета» [50, с. 10]. В законе приведены и другие новые понятия и термины, такие как: «расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета, бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, публичные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации), публичные нормативные обязательства - публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным норматив ным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях».
Финансовое обеспечение государственных социальных расходов бюджета субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области)
Главной целью социальной политики является значимый рост благосостояния граждан. Первоочередными общенациональными задачами - уменьшение бедности, рост благосостояния людей. Однако следует отметить, что какой-либо целостной, реальной программы преодоления бедности и повышения благосостояния граждан в настоящее время в Российской Федерации не существует, а имеется лишь ряд самых общих, программных заявлений.
Учитывая, с одной стороны, признанную на самом высоком уровне значимость приоритетов социальной политики, а с другой стороны, отсутствие серьезного анализа способов достижения намеченных стратегических целей в этой области, представляется необходимым проанализировать последствия предпринимаемых в настоящее время на федеральном уровне наиболее существенных мероприятий:
а) разграничение расходных обязательств и ликвидации «необеспеченных мандатов», общий объем которых в 1,6 раза превышал возможности бюджетной системы,
б) создание Стабилизационного фонда, обеспечивающего безопасность в случае снижения экспортных цен на нефть и сдерживание инфляции в условиях увеличения денежного предложения вследствие дополнительных доходов от экспорта в случае высоких цен на нефть,
в) стабильное закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней и введение объективных критериев распределения межбюджетных трансфертов, г) развитие системы Федерального казначейства, обеспечивающего кассовое обслуживание исполнения бюджетов в соответствии с едиными стандартами и процедурами.
Это позволило обеспечить прозрачность и подотчетность формирования и исполнения бюджетов, оперативность и достоверность бюджетной отчетности. Установился жесткий и действенный контроль за принятием и исполнением бюджетных обязательств.
Гарантированное исполнение всех ранее принятых обязательств, с одной стороны, и, с другой стороны, принятие новых обязательств только в пределах реальных возможностей по их финансовому обеспечению в условиях долгосрочной сбалансированности бюджета, прозрачности и подотчетности бюджетов, соблюдения финансовой дисциплины - основное требование к эффективной и ответственной бюджетной политике и одновременно - необходимое условие для достижения планируемых целей и результатов государственной политики. Завершающим этот этап реформирования бюджетного процесса стало внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
В данном диссертационном исследовании не ставится цель проанализировать все государственные социальные расходы, а предлагаем проанализировать их в рамках анализа раздела бюджета «Социальная политика».
Анализ масштабов финансового обеспечения государственных социальных расходов в России показал рост удельного веса расходов на социальную политику консолидированного бюджета Российской Федерации. В 2006 году его значение достигло 9,5%, что в абсолютном выражении составило 627,1 млрд. рублей (рисунок 2)[22,24,46]. При этом наивысшего предела этого показателя - 18,3% (2002 год) не достигнуто.
class3 Основные направления совершенствования финансового обеспечения
государственных социальных расходов class3
Проблемы, перспективы и направления совершенствования социального обеспечения населения в Российской Федерации
В странах с социальной рыночной экономикой деятельность структур, направленная на создание и совершенствование системы социальной защиты населения, связана преимущественно с формированием механизма перераспределения ВВП в пользу членов общества, подвергшихся социальному риску.
Как показывают проведенные исследования, нет явной связи между качественными показателями экономического развития и процентной долей ВВП, направляемой на финансирование социальной защиты. Следовательно, финансовое обеспечение социальной защиты в большей степени определяется характером и целями социальной политики.
Поэтому при разработке концепции финансового обеспечения социальной защиты следует исходить не столько из экономических возможней, сколько из социальных целей.
Сегодня отчетливо видны проблемы, препятствующие стабильному и долгосрочному экономическому росту, развитию социальной сферы:
а) низкая эффективность государственного управления.
Избыточным и обременительным остается вмешательство органов власти в деятельность хозяйствующих субъектов. При этом государство не обеспечивает предоставление в достаточной степени высокого качества услуг. Отсутствуют эффективные механизмы гражданского контроля за принятием решений по основным направлениям социально-экономического развития;
б) отсутствие условий и стимулов для развития человеческого капитала.
Демографическая ситуация в стране характеризуется высоким уровнем смертности, неэффективным использованием миграционного потенциала. В целях обеспечения доступности и повышения качества медицинских, социальных и образовательных услуг требуется модернизация здравоохранения, образования и социальной сферы, направленная на обеспечение соответствия государственных гарантий медицинской помощи, образовательных стандартов, форм социальной поддержки имеющимся финансовым ресурсам;
в) низкий уровень конкуренции и высокая доля нерыночного сектора.
Остается достаточно высокой доля нерыночного сектора в отдельных отраслях экономики, сохраняется непрозрачность деятельности субъектов естественных монополий, что не позволяет полностью сформировать рыночную среду;
г) неравномерное осуществление реформ на региональном и муниципальном уровнях;
д) низкий уровень интеграции российской экономики в международные экономические отношения [43, с 10].
Кроме того, структура российской экономики характеризуется низкой долей продукции малых и средних предприятий в валовом внутреннем продукте.
Правительству Российской Федерации необходимо разрабатывать меры, направленные на повышение эффективности программ в области социальной политики и совершенствование механизмов предоставления социальной помощи. В этой связи следует обеспечить координацию деятельности всех органов власти, осуществляющих предоставление социальной помощи при реализации соответствующих программ, содействовать повышению региональной и межрегиональной трудовой мобильности[49, с 18].
Похожие диссертации на Финансовое обеспечение государственных социальных расходов: региональный аспект
