Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА: СОДЕРЖАНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ ИХ РАЗВИТИЯ 9
1.1 Теоретические основы исследования расходов государственного бюджета 9
1.2 Характеристика тенденций и региональная направленность развития расходов государственного бюджета 40
ГЛАВА 2. КАЗНАЧЕЙСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА: СОДЕРЖАНИЕ И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ 69
2.1 Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета: содержание и развитие 69
2.2 Анализ тенденций и региональных особенностей казначейского обеспечения расходов государственного бюджета (на примере Иркутской области) 100
ГЛАВА 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ КАЗНАЧЕЙСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА В РЕГИОНЕ 132
3.1 Трансформация казначейского обеспечения финансирования расходов бюджета 132
3.2 Методические подходы к управлению региональной ликвидностью Единого казначейского счета 155
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 174
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 178
ПРИЛОЖЕНИЯ 194
- Теоретические основы исследования расходов государственного бюджета
- Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета: содержание и развитие
- Трансформация казначейского обеспечения финансирования расходов бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Трансформация системы государственных финансов в России включает процесс формирования организационных структур, которые позволяют обеспечить маневренность и гибкость в мобилизации и распределении государственных финансовых ресурсов. Такой организационной структурой является казначейская система исполнения бюджета. Казначейское исполнение бюджета позволяет осуществлять контроль за использованием государственных денежных средств, задействовать механизм кассового исполнения мобилизации налоговых доходов в бюджеты всех уровней.
Дальнейшее реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации путем внедрения современных методов бюджетного планирования, ориентированных на достижение конечных результатов и стимулирующих органы власти различных уровней и, непосредственно, самих бюджетополучателей к максимально эффективному использованию бюджетных средств, одновременно предусматривает активизацию роли и расширение функций Федерального казначейства. На Федеральное казначейство возлагается решение важнейшей задачи - создать условия для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, с учетом обеспечения их маневренности, отдачи, с учетом использования преимуществ от масштабности в рамках национального государства.
К настоящему времени накоплен положительный опыт функционирования системы Федерального казначейства, с учетом регионального распределения функций. Вместе с тем имеет место необходимость динамичного развития казначейских технологий, позволяющих реализовать функции казначейства. Речь идет о завершении процесса создания Единого казначейского счета, или «Единого счета бюджета», и разработке методических подходов к созданию системы управления ликвидностью бюджета в целом и Единого казначейского счета в частности.
Степень разработанности проблемы. В научных разработках и публикациях последних лет большое внимание уделяется вопросам казначейского исполнения расходов федерального бюджета, с учетом регионального распределения и кассового обеспечения этих расходов.
Общетеоретические и методологические вопросы, посвященные бюджету и бюджетной системе, развитию процесса финансирования расходов государственного бюджета, казначейского исполнения бюджета, нашли свое отражение в трудах таких экономистов, как Бабич A.M., Бушмин Е.В., Вахрин П.И., Вознесенский Э.А., Врублевская О.В., Лексин В.Н., Павлова Л.Н., Поляк Г.Б., Родионова В.М., Романовский М.В., Сабитова Н.М., Самаруха В.И., Фадейкина Н.В., Фетисов В.Д.,Фисенко А.И., Швецов А.Н. и др.
Практические вопросы организации финансирования расходов федерального бюджета, включая региональную составляющую этого процесса, представлены в исследованиях Горегляд В.П., Гусева СИ., Комягина Д.Л., Кузнецовой Т.З., Куницыной С.Ю., Лаврова A.M., Лопиной Л.А., Ляпуновой Г.В., Малышевой В.И., Нестеренко Т.Г., Прокофьева С.Е., Сорокиной Т.В., Хурсевича С.Н., Швецова Ю.Г. и др.
Анализ научного материала по вопросам казначейской системы исполнения расходов бюджета показал, что в большинстве случаях рассматривается история становления и опыт работы органов Федерального казначейства в этом направлении. В то же время вопросы, связанные с исследованием особенностей регионального управления средствами бюджета, с управлением ликвидностью Единого казначейского счета, в части: мониторинга и прогнозирования поступлений и выплат, выбора оптимальных временных решений по выплатам, выбора инструмента для пополнения текущей ликвидности за счет краткосрочных заимствований, остаются еще недостаточно изученными.
Необходимость исследования системы бюджетного финансирования с точки зрения эффективности управления средствами бюджета, а также определение перспективных направлений в области обеспечения ликвидно
сти Единого казначейского счета обусловили выбор темы, цели и задач исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций по созданию, в рамках казначейского обеспечения расходов государственного бюджета, системы управления ликвидностью бюджета и Единого казначейского счета.
Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:
- исследовать теоретические основы расходов государственного бюджета и элементы технологий казначейского обеспечения этих расходов;
- выделить направления развития расходов федерального бюджета с учетом регионального фактора;
- определить особенности казначейского обеспечения расходов государственного бюджета;
- раскрыть на основе анализа действующей практики состояние и региональные особенности финансирования расходов федерального бюджета;
- разработать предложения по созданию элементов системы управления ликвидностью Единого казначейского счета.
Объект исследования - совокупность финансовых отношений в части расходов государственного бюджета, реализуемых в процессе исполнения бюджета.
Предмет исследования - казначейское обеспечение расходов государственного бюджета.
Наиболее существенные результаты, полученные автором. В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:
- выявлены внешние факторы, определяющие динамику расходов государственного бюджета;
- на основе углубленного анализа прямых расходов федерального бюдже та определены региональные факторы, влияющие на их структуру и направленность;
- разработан авторский подход к содержанию понятия «ликвидность Единого казначейского счета» с точки зрения обеспечения динамического равновесия между поступлениями и выплатами, во времени и пространстве;
- показана трансформация казначейского обеспечения финансирования расходов федерального бюджета, обозначены особенности каждого этапа, определены направления совершенствования казначейского обеспечения расходов государственного бюджета.
Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и экономистов в области расходов государственного бюджета в целом, направлений развития процесса финансирования расходов федерального бюджета, казначейского исполнения расходов бюджета. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы научных конференций и периодических изданий.
Информационно-статистической базой исследования явились материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Статистических органов, Управления Федерального казначейства по Иркутской области, Главного финансового управления Иркутской области.
Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала, использованием методов экономического анализа и статистической группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Исследование проведено в рамках пункта 2.6 Паспорта специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит».
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- уточнены понятия «государственный бюджет» и «расходы государственного бюджета» с позиции двустороннего подхода к толкованию этих финансовых категорий, что позволило отразить их качественную составляющую - совокупность денежных отношений, и материальную сторону реализации этих отношений - движение денежных средств;
- введено в научный оборот понятие «казначейское обеспечение расходов государственного бюджета», характеризующееся как совокупность операций, приемов, реализуемых посредством казначейской системы исполнения бюджета, позволяющих создать необходимую ликвидность и сбалансированность для осуществления кассовых расходов государственных денежных средств в пользу бюджетополучателей и реализовать менеджерский подход к исполнению расходов бюджета;
- предложена методика определения динамического равновесия Единого казначейского счета на базе использования индексов сезонности, с целью определения состояния и последствий неравномерности движения государственных денежных средств;
- разработаны методические рекомендации по внедрению в практику управления региональной ликвидностью Единого казначейского счета Казначейских кассовых планов, позволяющих обеспечивать устойчивость исполнения обязательств перед бюджетополучателями в части выплат денежных средств из бюджета.
Значение полученных результатов для теории и практики состоит в том, что результаты, полученные в работе, способствуют расширению теоретической базы в области исследования вопросов исполнения бюджета, с позиции казначейского обеспечения расходов.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации по управлению Единым казначейским счетом, в условиях казначейского обеспечения расходов бюджета, могут быть использованы при проведении орга нами Федерального казначейства анализа кассовых потоков на счетах в регионах, для мониторинга состояния Единого казначейского счета позиции динамического равновесия.
Сведения о реализации и целесообразности практического применения результатов. Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практических конференций: «Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе» - Барнаул, АлтГТУ, 2003; «Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы» - Петрозаводск, ПетрГУ, 2004; на ежегодных конференциях профессорско-преподавательского состава Байкальского государственного университета экономики и права -Иркутск.
Теоретические положения и практические материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Байкальского государственного университета экономики и права при проведении занятий по учебным дисциплинам: «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Исполнение бюджета».
Основные выводы и предложения направлены для внедрения в практическую работу Управления Федерального казначейства по Иркутской области, органы финансовой системы.
Публикации. По теме исследования опубликовано 7 работ общим объемом 3,4 п.л., весь объем авторский.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Теоретические основы исследования расходов государственного бюджета
Расходы государственного бюджета представляют собой важнейшую составляющую государственных расходов, они определяют динамику последних, качественную структуру и результативность.
Тенденции изменения (роста) государственных расходов и их составляющей - расходов государственного бюджета, исследуются и объясняются посредством различных теорий и гипотез.
Одну их самых ранних попыток объяснить динамику и рост государственных расходов предпринял немецкий экономист А.Вагнер1. Он сформулировал «закон возрастающей государственной активности», в соответствии с которым государственные расходы в странах, где развивается промышленность, должны расти быстрее, чем объемы производства и национальные доходы.
Для Вагнера расширение государственных расходов в долгосрочной перспективе являлось результатом экономического развития, которое сопровождается ростом численности и плотности населения. Вместе с тем, подход, который был использован этим немецким экономистом, отличался известной долей описательности. В частности, использовалось логическое обоснование доказательства взаимосвязи государственных расходов и национального дохода. А.Вагнер писал, что чем выше непосредственно экономическая ценность государственных услуг, чем больше эти услуги содействуют производительным силам и чем больше абсолютный свободный народный доход, т.е. доход, остающийся после удовлетворения самых необходимых материальных потребностей населения, наконец, чем большая часть чистого государственного дохода извлекается из государственных - хозяйственных предприятий, не из налогов, тем выше могут быть государственные расходы и в абсолютной сумме, и в отношении к народному доходу.
Среди теорий, объясняющих причины динамики (роста) государственных расходов, в том числе расходов государственного бюджета, особое место занимают также теория внутренних экономических факторов, теория внутренних политических факторов и теория внешних факторов.
Методологический подход к исследованию этих вопросов сторонниками теории внутренних экономических факторов основан на том, что уровень государственных расходов трактуется как результат функционирования рынка предлагаемых государством товаров и услуг. Если учесть, что государственные услуги направлены на предоставление общественных благ, то фактически, по мнению этих исследователей, динамика государственных расходов определяется соотношением предложения и спроса на общественные услуги. По модели, предложенной Баумолем М. , следует исходить из роли труда в производстве товаров и услуг. Государственный сектор, как правило, является более трудоемким, а его «продукция» имеет вид услуг, а не товаров в натурально-вещественной форме. Если ценовая эластичность спроса на услуги государственного сектора низка, если производительность возрастает в частном секторе национального хозяйства, то правомерно сделать вывод о том, что государственные расходы, в том числе расходы государственного бюджета, будут расти относительно и вслед за расходами частного сектора экономики.
Казначейское обеспечение расходов государственного бюджета: содержание и развитие
В системе управления государственными финансовыми ресурсами любой страны важная роль отводится институциональной структуре, обеспечивающей реализацию на практике той или иной модели исполнения бюджета. Задачи, которые предстоит решать такой структуре, разнообразны. Речь идет о планировании и прогнозировании бюджетного процесса, об осуществлении целого комплекса операций с государственными денежными средствами, о контроле за их целевым расходованием, о финансировании федеральных социальных программ и др. В качестве такой институциональной структуры за рубежом традиционно выступает институт казначейства, который за многолетний период своего развития превратился в действенный инструмент проведения государственной финансовой политики в бюджетной сфере.
В России органы казначейства были образованы сравнительно недавно. В их компетенцию входит, прежде всего, исполнение федерального бюджета, ведение учета и подготовка отчетности о его исполнении. Одновременно система органов Федерального казначейства производит учет, ежедневное распределение и зачисление по уровням бюджетной системы поступающих доходов. Практически применяется порядок финансирования расходов федерального бюджета на территориальном уровне по безденежным реестрам за счет доходов, поступивших на данной территории, а также авансирование минимальных расходов из указанного источника.
Казначейства, организованные по принципу трехзвенной структуры, выполняют важные функции в претворении на практике принципов бюджетного федерализма. Через систему этих органов реализуется механизм вертикального и горизонтального выравнивания доходов бюджетов. Они имеют полный набор средств и методов для перераспределения средств между соответствующими бюджетами. Казначейства обеспечивают действие принципа фактического равноправия всех элементов бюджетной системы в межбюджетных отношениях при условии выработки определенных правил и процедур.
Казначейская система по всей территории Российской Федерации в настоящее время определяет следующие основные составляющие исполнения бюджетов:
- финансирование осуществляется с единого счета бюджета (все средства бюджетополучателей находятся на едином счете);
- учет финансирования ведется в разрезе лицевых счетов, открытых распорядителям средств бюджета и бюджетным учреждениям;
- планирование и исполнение бюджета ведется в разрезе детальной бюджетной классификации;
- принятие бюджетными учреждениями денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.
Принципы казначейского исполнения бюджетов следующие: принцип единого счета; единства кассы; обеспечения бюджетных расходов и платежей; бюджетной росписи; исполнения доходов; санкционирования расходов; бюджетного учета; предоставления обязательной отчетности; иммунитета бюджетов; недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передачи их в доверительное управление.
Трансформация казначейского обеспечения финансирования расходов бюджета
Развитие расходов государственного бюджета, как отмечалось выше, осуществляется в направлении изменения подхода к процессу формирования и финансирования расходов.
Речь идет, прежде всего, о методических основах определения количественных параметров по объему, структуре, направленности и динамике расходов любого уровня бюджетов бюджетной системы. Содержание процесса формирования расходов определяет макроэкономические особенности государственного бюджета, изменение функциональных особенностей федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Федерации. До недавнего времени регламентированным подходом к формированию расходов бюджета были положения, закрепленные в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В частности, ст. 65 устанавливала, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, а также нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг. Однако отсутствие дальнейшего нормативного обеспечения этого методического подхода, а также изменение условий формирования и исполнения расходов бюджета потребовали внедрения иного подхода.
Первым шагом к реализации нового подхода стало внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации . На основе этого документа было положено начало внедрения института расходных обязательств, который означал, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, которые обусловлены законодательством, в части разграничения полномочий, и их исполнение должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов. Как отмечалось выше, расходное обязательство, на наш взгляд, правомерно рассматривать как одну из преобразованных форм расходов государственного бюджета. Дальнейшая конкретизация расходных обязательств осуществляется с помощью понятия «бюджетные обязательства».
В этих условиях возникает необходимость анализа особенностей казначейского обеспечения расходов бюджета, с одной стороны, в части финансирования расходов бюджета, с другой стороны, в части организации операций, связанных с кассовыми выплатами государственных денежных средств.
Активизация роли Федерального казначейства в процессе формирования расходов государственного бюджета обусловлена возможностями этой системы осуществлять мониторинг и предоставлять информацию. С нашей точки зрения, в рамках проведения реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах возрастает роль органов Федерального казначейства как независимых поставщиков дополнительной информации. Такая возможность определяется ключевыми моментами разработанного Министерством финансов Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации Порядка проведения при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 годы эксперимента по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.
