Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Реализация системного подхода к финансовым аспектам обеспечения
безопасности дорожного движения 10
1.1. Безопасность дорожного движения как составляющая национальной безопасности 10
1.2. Необходимость корректировки направлений затрат, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения 20
1.3. Критерии коммерческой, бюджетной и народнохозяйственной эффективности затрат по обеспечению безопасности дорожного движения ..40
Глава 2. Повышение эффективности бюджетного финансирования
безопасности дорожного движения в России 56
2.1. Критерии социальной эффективности бюджетных затрат на обеспечение безопасности дорожного движения в России 56
2.2. Административная эффективность затрат на безопасность дорожного движения в России 72
2.3. Повышение эффективности затрат федеральных целевых программ в сфере безопасности дорожного движения 87
Глава 3. Совершенствование ОС АГО как финансового инструмента «подсистемы после ДТП» в динамической системе безопасности дорожного движения 101
3.1. Становление ОСАГО в Российской Федерации 101
3.2. Развитие системы ОСАГО в зарубежных странах 112
3.3. Совершенствование тарифной политики и убыточность работы ОСАГО 121
Выводы и предложения 136
Список использованных источников и литературы 142
- Безопасность дорожного движения как составляющая национальной безопасности
- Критерии социальной эффективности бюджетных затрат на обеспечение безопасности дорожного движения в России
- Становление ОСАГО в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена острой необходимостью повышения безопасности дорожного движения, в первую очередь через обеспечение эффективности бюджетных затрат, выделяемых на эти цели. Из всех систем, с которыми людям каждый день приходится иметь дело, дорожный транспорт является самой опасной. По подсчетам экспертов, ежегодно по всему миру в дорожно-транспортных происшествиях (ДТП) гибнет почти 1,2 млн. чел., а телесные повреждения получают до 50 млн. чел., что равно общей численности населения пяти крупных городов. При этом на долю стран с низким и средним уровнем дохода приходится 90% общего числа травм1. По другим данным, развивающиеся страны и страны переходного периода владеют 40% автомобилей в мире, при этом 86% из них были участниками автокатастроф .
Без новых усилий и инициатив, общее количество смертельных случаев и травм в результате ДТП по всему миру, согласно прогнозам, возрастет в период с 2000 до 2020 г. примерно на 65%, а в странах с низким и средним уровнем дохода смертность в результате ДТП, может возрасти на 80%.
В Российской Федерации самый высокий из 43 стран-членов Европейской конференции министров транспорта (ЕКМТ) показатель смертных случаев в ДТП (36 тыс.чел. ежегодно), а их общее число составляет одну треть от всех погибших в ДТП в этих странах. Для предотвращения такого количества смертных случаев Еврокомиссия рекомендует странам-членам ЕС для рентабельного инвестирования в дорожную отрасль инвестировать 36 млрд.евро. В результате увеличения автомобильного парка с начала 1990-х годов в 2,6 раза в России резко ухудшилось состояние безопасности дорожного движения. Поэтому, несмотря на признание приоритетности данного направления в рамках политики обеспечения национальной безопасности и выделение бюджетных
Всемирный доклад о предупреждении дорожно-транспортного травматизма/Пер. с англ. -М.: Издательство «Весь Мир», 2004. - С. 192.
2 Программа партнёрства по безопасности дорожного движения (Global Road Safety Partnership), 2006. - С. 5.
средств на эти цели, в России по-прежнему эта проблема не нашла нужного решения. Во многом это связано с теоретической непроработанностью данной проблемы, неопределенностью объекта государственного управления, отсутствием системного и комплексного подхода к финансированию безопасности дорожного движения. Благодаря повышению эффективности бюджетных затрат, а также более эффективному использованию различных финансовых инструментов возможно существенное сокращение травматизма и смертности, возникающих в результате дорожно-транспортных происшествий, а соответственно и сохранение катастрофически уменьшающейся численности населения Российской Федерации. Все это определяет актуальность проведения данного исследования, особенно в отношении финансовой базы решения поставленной проблемы.
Степень разработанности проблемы. Исследованию проблем обеспечения безопасности дорожного движения посвящены многочисленные работы российских и зарубежных экономистов, а также решения конференций и официальных совещаний, принимаемые как на международном, так и на всероссийском уровнях, доклады международных организаций.
Первые публикации по данной теме относятся к концу 1970-х годов. Научные исследования выполнялись учеными Московского автодорожного института (МАДИ), ВНИИ безопасности дорожного движения, другими научными коллективами. Регулярно проводились всесоюзные и всероссийские конференции по этой проблематике. В настоящее время издаются учебники и учебные пособия под одноименным названием «Безопасность дорожного движения». В числе их авторов - О.П.Гуджоян, В.В.Зырянов, В.И.Коноплянко, А.В.Косолапов, А.И.Куперман, Ю.В.Миронов и многие другие.
Н.Н.Чуклинов, А.А.Шаталов, Н.В.Якубенко и другие исследовали зарубежный опыт обеспечения безопасности дорожного движения. В.А.Аксенов, А.М.Белодедов, Д.А.Давыденко, О.В.Куликова, М.А.Луковецкий, Е.П.Попова, И.А.Сытинский, В.М.Трофимов и другие рассматривали различные аспекты повышения эффективности мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения в России.
Многие российские ученые занимаются проблемами обеспечения экономической безопасности России, в том числе ученые Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации - Б.К.Злобин, А.Г.Куликов, И.Д.Мацкуляк, Б.Е.Пеньков, А.А.Прохожев, Е.Е.Румянцева, А.Д. Урсул и другие.
Вместе с тем, в российской экономической науке проблема обеспечения безопасности дорожного движения пока не рассматривается как составная часть экономической безопасности России и, кроме того, не сложилось комплексное представление об эффективном финансировании мер по обеспечению безопасности дорожного движения с учетом достижений не только российской, но и зарубежной науки.
Цель исследования состоит в разработке теоретико-методологических подходов к эффективному финансированию в рамках концепции обеспечения безопасности дорожного движения в России.
Для достижения этой цели в работе ставились следующие задачи:
выявить взаимосвязь проблемы обеспечения безопасности дорожного движения с более общей проблемой обеспечения национальной безопасности страны;
определить основные элементы безопасности дорожного движения как динамической системы;
уточнить методологию оценки эффективности затрат финансовых ресурсов на обеспечение безопасности дорожного движения;
выявить составляющие системы государственных административных расходов на безопасность дорожного движения в России;
проанализировать опыт применения программно-целевого подхода к финансированию безопасности дорожного движения в России;
на основе обобщения российского и зарубежного опыта развития ОСАГО разработать основные направления его совершенствования.
Объектом исследования является система безопасности дорожного движения и ее финансовые аспекты.
Предметом исследования выступает совокупность финансовых отношений, возникающих в рамках обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации.
Основными методами при проведении исследования послужили системный и комплексный подходы, расчетно-конструктивный метод, метод экспертных оценок, сравнительного анализа и вариативного принятия управленческих решений.
В качестве информационной базы исследования используются последние достижения российской и мировой экономической науки, опубликованные в открытой печати, нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, документы справочной правовой системы «Консультант Плюс», статистические и аналитические материалы по обеспечению безопасности дорожного движения в России и зарубежных странах, доклады Всемирного банка, Всемирной организации здравоохранения и Европейской конференции министров транспорта.
Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна заключаются в следующем:
выявлены причины недостаточно эффективного финансирования федеральных целевых программ по обеспечению безопасности дорожного движения, в том числе отсутствие системного подхода при их разработке, узкая ориентированность на воспитательные меры водителей и пешеходов в ущерб другим, более важным мероприятиям, касающимся устранения допускаемых ошибок в проектировании дорог, производстве автомобилей; недостаточной эффективности системы государственного регулирования безопасности дорожного движения;
предлагаются на основе применения комплексного подхода следующие направления оценки эффективности финансовых затрат на обеспечение безопасности дорожного движения: коммерческая (в соответствии с принятой в международной и российской практике методикой проектного анализа), социальная, административная, бюджетная и народнохозяйственная;
сформулированы рекомендации по расширению внебюджетных источников финансирования мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, в частности за счет доработки транспортных разделов и регламентации их финансирования при реализации строительных проектов; разработана классификация инвестиционных проектов в сфере безопасности дорожного движения, основанная на переходе от использования всех организационно-управленческих резервов решения проблемы к привлечению дополнительных инвестиций, а также по следующим типам объектов управления - участники дорожного движения (водители, пешеходы, в т.ч. дети), дорожная сеть, транспортные средства, окружающая среда, система государственного и муниципального управления;
обобщены методы оценки эффективности бюджетных затрат на обеспечение безопасности дорожного движения, к которым отнесены: метод международных сравнений систем безопасности дорожного движения в разных странах мира, метод оценки социально-экономического ущерба, методы определения бюджетной и народнохозяйственной эффективности; применительно к методам бюджетной и народнохозяйственной эффективности уточнены статьи прямых и косвенных затрат;
обоснована на основе применения новой парадигмы и обобщения международного опыта целесообразность применения показателей количества числа ДТП, количества смертных случаев и случаев травматизма в качестве социальных критериев эффективности финансирования безопасности дорожного движения и оценки эффективности деятельности ГИБДД России;
на основе обобщения российского и зарубежного опыта применения ОСАГО обоснован вывод о том, что ОСАГО является финансовым инструментом, служащим не для предупреждения ДТП, как это планировалось при его введении, а для урегулирования последствий ДТП; более того, рост ДТП приводит к увеличению убыточности ОСАГО и возможному отказу страховых компаний от этого продукта;
- даны предложения по согласованию интересов страхователей и страховщиков, в частности, путем защиты прав малообеспеченных автовладельцев в контексте проводимой в России социальной политики, а также путем проведения мероприятий, направленных на снижение числа ДТП в стране, поскольку рост ДТП приводит к повышению убыточности ОСАГО.
На защиту выносятся следующие положения:
обоснование представления безопасности дорожного движения как объекта вложения финансовых средств в виде динамической системы, в которой действия всех участников дорожного движения рассматриваются с позиции трех периодов: до ДТП, во время ДТП и после ДТП;
вывод о целесообразности использования зарубежного опыта обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с новой для России парадигмой, которая предусматривает изменение приоритетов финансирования программных мероприятий;
аргументацию необходимости использования комплексного подхода к выбору приоритетов и оценке эффективности финансирования безопасности дорожного движения, основанной на критериях социальной, бюджетной, народнохозяйственной, коммерческой и административной эффективности;
обоснование направлений совершенствования ОСАГО как финансового инструмента «подсистемы после ДТП» в динамической системе безопасности дорожного движения.
Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разработке на различных уровнях нормативных правовых актов, касающихся выбора приоритетов и оценки финансирования мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения. Материалы диссертации представляют также интерес в качестве учебно-методического материала при подготовке студентов экономических специальностей.
Апробация работы осуществлена в практической деятельности при разработке программ пропаганды безопасности дорожного движения, на междуна-
родных научно-практических конференциях Всемирного Партнерства Безопасности дорожного движения и ГИБДД, заседании проблемной группы кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные положения, выводы и рекомендации исследования изложены автором в 8 публикациях общим объемом 3,6 п.л.
Основное содержание диссертационной работы раскрывает ее внутреннюю логику и имеет введение, три главы, заключение, список использованной литературы, состоящий из 137 источников. Диссертация, изложенная на 155 страницах, включает 12 аналитических таблиц и 10 рисунков.
class1 Реализация системного подхода к финансовым аспектам обеспечения
безопасности дорожного движения class1
Безопасность дорожного движения как составляющая национальной безопасности
Финансирование безопасности дорожного движения - не изолированный процесс, а составляющая более общей системы - управления данным объектом. Выбор тех или иных целей обеспечения безопасности дорожного движения предполагает использование разных финансовых механизмов, отличающихся объемами, источниками и инструментами финансирования. В связи с тем, что в российской науке не сложился пока единый подход к определению данного объекта, его элементов как системы и его позиционирования в качестве элемента более общей системы - национальной безопасности, не сложился пока и эффективный финансовый механизм управления этим объектом.
Как отмечается в «Новой экономической энциклопедии», «безопасность -состояние защищенности каждого отдельного лица и окружающей среды от чрезмерной опасности. Характеризуется через показатели угроз (порогов) безопасности». Наиболее обобщающим понятием является понятие национальной безопасности, которая включает следующие направления: военная, внешнеполитическая, экономическая, социальная, продовольственная, энергетическая, информационная, экологическая1. Очевидно, что процесс структуризации понятия «национальная безопасность» нельзя считать законченным, так как в нем отсутствует такая важная составляющая как безопасность дорожного движения, которая также затрагивает интересы не отдельных групп населения, а общества и государства в целом. Разделение же понятия «безопасность дорожного движения» по различным аспектам - социальному, экологическому, экономическому, информационному и т.д. - представляется неэффективным, так как бу Румянцева Е.Е. Новая экономическая энциклопедия.. По мнению А.В.Возженникова и А.А.Прохожева, «понятие «безопасность» как сложнейшее многогранное социально-политическое явление объективно носит конкретно-исторический характер и тесно связано со всеми формами и направлениями взаимодействия в системе «природа-человек-общество»... применительно к практическим потребностям наиболее общем следует признать понятие «безопасность жизнедеятельности»..., под которой понимается «состояние защищенности материального мира и человеческого общества от негативных воздействий различного характера». На основании этого определения данные ученые различают три элемента безопасности жизнедеятельности: бытовая безопасность (безопасность существования человека), безопасность нации (национальная безопасность) и безопасность животного и растительного мира1.
По мнению других исследователей, «безопасность - это состояние или положение, когда нет опасности». При этом выделяются следующие группы опасностей: экологические, техногенные и социально значимые. Данные ученые подчеркивают, что такого состояния - существования и развития без опасностей - не удавалось достичь ни отдельному человеку, ни различным формам его сообщества .
Помимо разнообразных мнений специалистов, трактовка понятия «безопасность» приводится в одноименном законе. В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О безопасности», «безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность»1.
Однако по мнению Дзлиева М.И., Романовича А.Л. и Урсула А.Д., это определение нуждается в доработке, т.к. объектами защиты в нем являются не люди, а их интересы, которые невозможно определить с требуемой для государственной практики точностью. Кроме того, данным определением исключаются такие способы парирования угроз как уничтожение их источников или уклонение, не учтены также иные способы обеспечения безопасности - не через защиты, а через развитие. И такую позицию, подчеркивают они, разделяет большинство ученых1.
Приведенные выше определения свидетельствуют о том, что формирование научного направления, посвященного раскрытию понятия «безопасность» и ее видам пока не завершено. Именно поэтому все нормативные правовые акты, принятые в настоящее время в России и использующие понятие «безопасность» (например, федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О радиационной безопасности населения», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др.), не раскрывают положения более общего Федерального закона «О безопасности» и направлены пока на формирования целостной системы обеспечения национальной безопасности России. Однако, проведение данной работы целесообразно и возможно.
Критерии социальной эффективности бюджетных затрат на обеспечение безопасности дорожного движения в России
Как отмечается в докладе, подготовленном Европейской конференцией министров транспорта, Всемирной организацией здравоохранения и Всемирным банком, «международный опыт подтверждает, что растущая смертность не является неизбежным спутником растущей автомобилизации»1. В другом докладе, подготовленном более чем 100 специалистами, подчеркивается, что дорожно-транспортный травматизм в значительной степени предсказуем и предотвратим: это проблема, связанная с человеческим фактором и поддающаяся рациональному анализу и противодействию. Обычные ошибки водителей и обычное поведение пешеходов не должны приводить к смерти и серьезным травмам - транспортная система должна помогать водителям и пассажирам справляться со все более сложными условиями. Уязвимость человеческого тела должна быть ограничивающим параметром проектирования транспортной системы; принципиальное значение имеет регулирование скорости движения транспортных средств1.
На основании проведенных исследований можно сделать вывод о том, что уровень безопасности дорожного движения в стране является показателем эффективности финансирования государственной политики в данной сфере. Именно действия властей, а не особые национальные черты характера водителей, позволили добиться наивысшего уровня безопасности дорожного движения во многих странах с развитой рыночной экономикой. В Швеции как в одном из лидеров в этой сфере, поставлена задача снижения уровня смертности до нулевой отметки.
В связи с этим при характеристике эффективности финансирования мер государственного регулирования безопасности дорожного движения должны использоваться не только специфические показатели эффективности (соотношение «затраты - эффективность», показатели бюджетной и народнохозяйственной эффективности), но и более общие показатели - количества ДТП, количества смертных случаев и случаев травматизма, характеризующие социальную эффективность применяемых мер.
В 1990 г. СССР был на первом месте в мире по числу ДТП, опережая США, где при существенно большем числе автомобилей погибло 46 800 чел. против 63362 чел. в СССР и где погибшим в ДТП считается человек, который умер после аварии в течение месяца, а в СССР - в течение 7 суток .
В настоящее время в Российской Федерации самый высокий из 43 стран-членов Европейской конференции министров транспорта (ЕКМТ) показатель смертных случаев в ДТП, а их общее число составляет одну треть от всех погибших в ДТП в этих странах (рис. 2.1.). При этом смертным случаем при ДТП в России считается гибель на месте ДТП либо смерть от его последствий в течение семи последующих суток. Очевидно, что если бы учитывались все случаи преждевременной смерти в результате ДТП, то уровень смертности от ДТП в России стал бы еще более высоким.
Смертность пешеходов в процентах от общего числа смертных случаев в ДТП составляет от 9,44% в Швеции до 44,2% в России. На основании этих данных можно сделать вывод, что пешеходы хуже всего защищены именно в нашей стране.
Становление ОСАГО в Российской Федерации
Обязательное страхование гражданской ответственности является неотъемлемой частью развитого государства, в котором большое внимание уделяется защите прав и интересов граждан. Данный финансовый инструмент является пока новым для российского законодательства. Причем он служит не только гарантией возмещения причиненного в результате дорожно-транспортных происшествий вреда жизни, здоровью или имуществу граждан или имуществу юридических лиц, но и стимулом более безопасного поведения водителей, поскольку размер страховой премии зависит от наличия или отсутствия страховых выплат, произведенных страховщиками в предшествующие периоды при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности каждого из этих водителей. В связи с чем представляется актуальным анализ его использования и разработка предложений по совершенствованию его применения.
Общими нормативными правовыми актами, которые определяют обязательность страхования, являются Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
Согласно статье 1079 ГК РФ юридическое лицо или гражданин, которые владеют источником повышенной опасности (использование транспортных средств, механизмов, энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, и т.п.) на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления обязаны возместить вред, причиненный этим источником.
Поскольку владелец источника повышенный опасности не всегда в состоянии самостоятельно возместить данный ущерб, применяется система обязательного страхования гражданской ответственности.
При этом необходимо проводить четкое различие между гражданской, административной и уголовной ответственностью.
Целью гражданской ответственности является возмещение причиненного ущерба, а административной и уголовной - как наказание лица сознательно совершившего преступление или правонарушение, так и предупреждение совершения новых преступлений или правонарушений. Административная и уголовная ответственность не может быть объектом страхования. Страховать можно только гражданскую ответственность.
Страхование ответственности - это страхование ущерба, и оно преследует цель предохранить страхователя от возможного убытка. Для страхователя как юридического лица страхование ответственности можно обозначить как страхование от возрастания пассивов. Если страхование от огня служит для сохранения активов компании, то страхование ответственности служит против увеличения пассивов в случае предъявления претензий третьими лицами. Страхование ответственности для застрахованных означает:
защиту практически ото всех притязаний по ответственности;
возможность переложить на страховщика риск ответственности, который, благодаря страховым премиям, становится калькулируемым;
переложение расходов по ведению судебных дел на страховую компанию, так как человек без специальных юридических знаний самостоятельно не может бороться против притязаний по компенсации ущерба;
возможность иметь страховщика в качестве третьего лица при возникновении разногласий между страхователем и потерпевшим.
Отношения между страхователем и страховщиком можно обозначить как отношения покрытия. Покрытие не идентично ответственности, которую может встретить страхователь. Оно охватывает не все притязания ответственности. Страхователь отвечает в неограниченном размере, а покрытие предлагается лишь в пределах страховой суммы. Страховщик может также в рамках страхования ответственности оплатить расходы, не связанные с прямыми претензиями по ответственности потерпевшего (например, стоимость расходов по спасению, стоимость судебных расходов на защиту от необоснованных претензий).
Страхование ответственности предназначено для компенсации ущерба, нанесенного застрахованным третьему лицу.
Чтобы предъявить иск по гражданской ответственности, необходимо наличие вреда, а также вины и противоправного действия (бездействия) нарушителя, существование связи между ними.
Пострадавший заявляет о своих правах на возмещение ущерба, предъявляя иск к страхователю. Страхователь, в свою очередь, предъявляет иск к своей страховой компании, требуя выплаты страхового возмещения в соответствующей сумме. Непосредственно правового отношения между страховщиком и потерпевшим нет. Но страховщик на основе договора страхования с лицом, причинившим ущерб, должен либо отклонить, либо удовлетворить претензию. Страховщик имеет полномочия вступать в переговоры с потерпевшим за своего клиента и давать от его имени все необходимые объяснения. Если, по мнению страхователя и его страховщика, претензия является необоснованной, то страховщик должен вести судебный процесс от имени страхователя и за свой счет. Но при этом в договоре страхования может быть также предусмотрено собственное участие страхователя и за свой счет покрытие судебных издержек.
В соответствии с Федеральным законом № 40-ФЗ от 25 апреля 2002 года «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в ОСАГО присутствуют три субъекта: страховщик, страхователь и выгодоприобретатель. Сторонами договора выступают страхователь и страховщик.
Для осуществления ОСАГО страховщику необходима лицензия на данный вид страхования. Условиями лицензирования страховой деятельности на территории Российской Федерации для получения лицензии предусматривается минимальная величина оплаченного уставного капитала или иных собственных средств, которая различается в зависимости от вида страхования гражданской ответственности, которым планирует заниматься организация. Страховая организация, уже действующая на страховом рынке, при обращении за получением лицензии для осуществления нового вида деятельности должна отвечать требованиям платежеспособности. Помимо этого к страховщику предъявляются дополнительные требования. Страховщик должен иметь в каждом субъекте Российской Федерации своего представителя, уполномоченного на рассмотрение требований потерпевших и на осуществление страховых выплат. Также страховщик должен быть членом профессионального объединения страховщиков и иметь не менее чем двухлетний опыт осуществления операций по страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Страхователь - физическое или юридическое лицо, заключившее договор обязательного страхования.
Выгодоприобретатель - потерпевшее физическое или юридическое лицо, в пользу которого осуществляется обязательное страхование и который имеет право на предъявление претензий к страхователю о возмещении причиненного ему вреда.
Объектом в ОСАГО являются имущественные интересы, связанные с риском гражданской ответственности владельца транспортного средства, по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу потерпевших при использовании транспортного средства на территории Российской Федерации.
