Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Финансы и финансовая политика муниципальных образований. 8
1.1. Местные финансы в экономике города. Местный бюджет. 8
1.2. Содержание муниципальной финансовой политики. 17
1.3. Расходы и доходы местных бюджетов в Российской Федерации. 24
Глава II. Оценка влияния бюджетных инструментов на экономику города и муниципальное развитие. 47
2.1. Расходы муниципальных бюджетов как финансовые инструменты местных органов власти. 47
2.2. Матрица SAM как инструмент анализа финансовой ситуации в городе. 54
2.3. Определение налогового потенциала местных бюджетов. 63
2.4. Моделирование налоговых доходов местных бюджетов на основе показателя добавленной стоимости. 72
2.5. Верификация и статистическая проверка модели. 77
Глава III. Эффективность финансовой политики в муниципальном образовании (на примере г. Сочи.) 85
3.1. Структура муниципального бюджета. 85
3.2. Оценка эффектов влияния муниципальных финансов на экономическую ситуацию в городе на основе матрицы SAM. 99
3.3. Разработка сценариев проведения финансовой политики на субрегиональном уровне. 108
3.3.1 Оценка налогового потенциала бюджета. 111
3.3.2. Влияние бюджетных инструментов местных властей на муниципальное развитие. 113
Заключение 119
Литература 123
Приложения 135
- Местные финансы в экономике города. Местный бюджет.
- Расходы муниципальных бюджетов как финансовые инструменты местных органов власти.
- Структура муниципального бюджета.
Введение к работе
Представленная работа посвящена проблеме эффективного управления местными финансами на примере местных бюджетов Российской федерации и в частности бюджета г. Сочи.
Актуальность исследования. Проблема формирования и реализации муниципальной финансовой политики стала актуальна в Российской Федерации в условиях выделения в 1990-х годах местного самоуправления в самостоятельный субъект правовых и финансовых отношений. Реальное расширение полномочий местных органов власти произошло на фоне распада административной вертикали управления. В ходе последовавшей эволюции межбюджетных отношений решение задач по обеспечению жизнедеятельности населения в большей части было переложено на муниципалитеты. Расширение расходных обязательств без реального обеспечения финансовыми ресурсами привело к неспособности местных властей самостоятельно выполнять возложенные на них функции. Поэтому в настоящее время назрела необходимость проведения реформы местного самоуправления, которая позволила бы четко разграничить доходные и расходные полномочия между всеми уровнями власти. Решению этого вопроса посвящена работа Комиссии по разграничению полномочий при Президенте РФ. Проект новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает преобразование финансовых основ местного самоуправления, что означает повышение требований к эффективности управления финансовыми ресурсами местных органов власти. Основой финансовых ресурсов города служит местный бюджет. В данном аспекте эффективное управление включает два взаимосвязанных элемента: во-первых, оптимальное распределение финансовых ресурсов посредством бюджетных инструментов, под которыми понимаются направления и способы осуществления муниципальных расходов, во-вторых, меры по максимальному наполнению доходной части бюджета для выполнения первой задачи.
В этой связи муниципальным властям необходимо, с одной стороны, иметь количественную оценку влияния проводимой посредством бюджетных инструментов финансовой политики на экономику города, а с другой стороны, наиболее точно оценивать фискальный потенциал муниципального образования.
Теоретические идеи эффективного предоставления общественных благ различными уровнями власти рассматривались еще такими классиками экономической теории, как Лигу, Самуэльсоном, Майсгревом. Среди работ современных авторов можно выделить работы Аткинсона и Стиглица [29], посвященные моделированию в области распределения общественных благ в государственном секторе экономики. Значительный вклад в разработку концепции оценки налогового потенциала и распределения расходных полномочий на уровне субъектов федерации России сделан Синельниковым-Мурылевым С. [52] Кадочниковым П. [52], Ведевым А., Главацкой Н. [36], Лавровым А. [57], Луговым О. [52] Методологии моделирования воздействия финансовых потоков на региональную экономику и субрегиональных образований на базе балансовых моделей посвящены работы Татаринова А. [89-91]
Однако наряду с наличием большого количества работ в области формирования региональных бюджетов и управления региональными финансами, до сих пор существуют существенные пробелы в методологии управления финансовыми инструментами местных уровней власти. Отсутствует концептуальный, научно-обоснованный подход к управлению как доходной, так и расходной частями муниципальных бюджетов.
Актуальность отмеченных проблем обусловила выбор темы исследования, его целей, задач и объектов изучения.
Цель работы состоит в определении путей повышения эффективности использования бюджетных инструментов на муниципальном уровне и совершенствовании методов оценки налогового потенциала местных бюджетов.
Реализация поставленной цели определила основные направления и задачи исследования:
- рассмотреть теорико-методологические аспекты влияния
финансовой и бюджетной политики на экономику в целом и
определить возможность их применения на уровне муниципального
образования;
определить методологию теоретического анализа использования бюджетных инструментов для реализации муниципальной финансовой политики, основываясь на систематизации различных концептуальных подходов;
провести детальный анализ необходимости применения бюджетных инструментов местными органами власти для стимулирования экономического развития муниципального образования;
- разработать научно обоснованную методику, позволяющую
систематизировать бюджетные инструменты по степени их
воздействия на валовой региональный продукт;
исследовать существующие методики оценки налогового потенциала муниципальных образований с целью выявления преимуществ и недостатков при их использовании для городов Российской Федерации;
- оценить налоговый потенциал муниципального образования на
основе показателя добавленной стоимости с использованием
эконометрических моделей.
Объект исследования - финансы муниципальных образований и, в частности, местный бюджет.
Предметом исследования выступают финансовые отношения и бюджетные инструменты местных органов власти, а также их влияние на экономическое развитие муниципального образования.
Методологической базой исследования служат фундаментальные концепции различных теоретических школ и направлений, представленные в классических и современных работах зарубежных и российских экономистов, занимающихся проблемами управления финансовыми ресурсами на региональном и муниципальном уровнях.
В диссертационном исследовании применен диалектико-материалистический метод, включающий исторический способ познания, метод восхождения от абстрактного к конкретному. На
разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей использовались методы сравнительного анализа, структурного, функционального и системного подходов. При построении теоретической модели и ее верификации применялись методы экономико-математического моделирования, методы статистического анализа, а также методы эконометрического моделирования.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные статистические данные Министерства финансов РФ,. Госкомстата РФ, администрации г. Сочи, статистические сборники, монографии, научные публикации и материалы периодической печати.
Научная новизна заключается в разработанных моделях оценки влияния финансовой политики, проводимой посредством бюджетных инструментов, на муниципальное развитие и методах оценки налогового потенциала муниципалитетов:
- доказана возможность применения матрицы финансовых потоков (SAM) для анализа воздействия муниципальных финансов на экономику города;
разработана статическая модель влияния бюджетных инструментов, применяемых в ходе реализации муниципальной финансовой политики, на количественные изменения основных экономических показателей муниципального образования (валовой выпуск, промежуточное потребление, ВРП, доходы домашних хозяйств, прибыль предприятий и т.д.);
сформулирована и решена оптимизационная задача, ранжирующая бюджетные инструменты муниципальных властей, по эффективности стимулирования экономики города;
адаптирована к условиям муниципальных образований эконометрическая модель, описывающая налоговый потенциал муниципального образования как производную от показателя добавленной стоимости, созданной на территории города;
предложен и обоснован относительный показатель собираемости налогов на субрегиональном уровне, рассчитываемый как отношение фактических налоговых поступлений к оцененному налоговому потенциалу.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности использования сформулированных соискателем выводов при анализе муниципальных финансов, муниципальной финансовой и бюджетной политики. Полученные результаты и практические рекомендации могут быть использованы администрациями муниципальных образований в качестве практических инструментов реализации муниципальной финансовой политики, а также как методический и учебный материал при преподавании ряда тем по курсам: «Государственные и муниципальные финансы», «Региональная экономика», «Муниципальное управление».
Апробация исследования. Результаты и основные положения диссертации докладывались автором и обсуждались на международных региональных научно-практических конференциях. По результатам исследования опубликовано 4 работы общим объемом 2,1 п. л. Материалы исследования использовались при чтении курса «Основы эконометрического моделирования» в Сочинском государственном университете туризма и курортного дела и «Математические методы теории оптимизации» в Федеральном академическом экологическом университете (г. Сочи).
Местные финансы в экономике города. Местный бюджет
Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.
Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Вопросы и задачи, решаемые в рамках подобных образований, обычно относятся к компетенции местного самоуправления. Именно здесь должны быть созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.
Принципиально важно отметить, что обеспечение текущих потребностей граждан является государственной задачей и должно осуществляться вне зависимости от наличия или отсутствия местного самоуправления. Государство принимает решение о том, может ли осуществление конкретного полномочия быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, право на местное самоуправление позволяет освободить органы государственной власти от осуществления определенной части вопросов на местном уровне, передав их решение людям, живущим на территории муниципального образования. При этом Федерация и субъект Федерации получают возможность сосредоточить свои усилия на решении задач, входящих в их компетенцию, которые не могут быть решены иначе, чем на федеральном и региональном уровнях.
Местное самоуправление - один из важнейших элементов государственного устройства России, поэтому положение о гарантированности местного самоуправления изложено в главе I "Основы конституционного строя" Конституции Российской Федерации. Местное самоуправление в этой системе организации власти является уровнем власти, максимально возможно приближенным к населению. Местное самоуправление обеспечивает защиту совместных интересов граждан, проистекающих из проживания на определенной локальной территории (в муниципальном образовании), из необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории. Из установления в Конституции России необходимости существования местного самоуправления следует признание значимости местных интересов в качестве официальной государственной политики.
В демократическом обществе передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между населением и государством. Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем органы государственной власти, решать те или иные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты.
Расходы муниципальных бюджетов как финансовые инструменты местных органов власти
Муниципальные образования — города, поселки, станицы, районы, сельские округа и другие — представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан.
Функция комплексного социально-экономического развития муниципального образования осуществляется, прежде всего, посредством планирования. Представительные органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов в развитии производственной и социальной инфраструктур, добиваясь их гармонического сочетания. Планы и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в развитии разных сфер местной жизни, рационального использования природных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы местного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта Российской федерации в целом.
Осуществление комплексного социально-экономического развития муниципального образования тесно связано с его бюджетно-финансовой политикой, направленной на материальное обеспечение муниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Они вправе образовывать целевые внебюджетные фонды, устанавливать местные налоги и сборы, а также льготы по их уплате.
К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.
Муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополучие населения; социальную поддержку и содействие занятости населения; противопожарную безопасность в муниципальном образовании.
Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования — необходимое условие успешного решения вопросов местной жизни, достижения целей местного самоуправления.
Стимулирование экономического развития является одной из функций муниципальных финансов. Помимо поддержания минимального уровня обеспеченности населения государственными услугами перед местными органами власти стоит задача по обеспечению социально-экономического роста на уровне субрегионального образования. Основными инструментами выполнения поставленной задачи выступают расходы муниципального бюджета. В терминологии СНС их можно классифицировать по следующим группам:
- закупки неинвестиционных продуктов и услуг;
- трансферты населению;
- капитальные вложения;
- государственные субсидии.
Структура муниципального бюджета
Согласно ст. 2 Устава города и в соответствии с законодательством, Сочи - город-курорт федерального значения на территории Краснодарского края Российской Федерации. Административное деление города включает четыре городских административных округа (района): Адлерский район, Лазаревский район, Хостинскии район, Центральный район. В состав городских округов входят городские и сельские поселения, находящиеся в пределах городской черты. В том числе один поселковый, одиннадцать сельских административных округов, состоящих из населенных пунктов городского и сельского типа.
Осуществление полномочий местных органов власти в городе осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, законами Краснодарского края на основании Устава города. Непосредственно предмет ведение местного самоуправления оговорены в гл.2 Устава. Так в соответствии с этой главой к вопросам местного значения отнесены:
1) принятие и изменение Устава, контроль за его
соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение
других финансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально - экономическое развитие
муниципального образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда
и нежилых помещений;
6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия населения;
8) охрана общественного порядка, организация и содержание
муниципальных органов охраны общественного порядка,
осуществление контроля за их деятельностью;
9) регулирование планировки и застройки территории
муниципального образования;
10) создание условий для жилищного и социально -культурного строительства;
11) контроль за исполнением земель на территории муниципального образования и обеспечения их рационального использования;
12) регулирование использования водных объектов местного
значения, месторождений общераспространенных полезных
ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений
местного значения;
13) организация, содержание и развитие муниципальных предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
16) организация рекламирования Сочи в России и за рубежом;
17) создание условий для развития объектов показа;
18) создание условий для развития и восстановления
санаторно-туристской отрасли;
19) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
20) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
21) организация ритуальных услуг и содержание мест
захоронения;
22) организация и содержание муниципальных архивов;
23) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
24) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
25) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
26) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
27) организация и содержание муниципальной информационной службы;
28) создание условий для деятельности средств массовой
информации муниципального образования;
29) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
30) создание условий для развития физической культуры и
спорта;
31) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости
населения;
32) планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий; осуществление экологического контроля в соответствии с законодательством;
33) обеспечение противопожарной безопасности, организация муниципальной пожарной службы;
34) создание условий для развития системы среднего и высшего профессионального образования.
