Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Несмотря на создание и развитие рынка жилья, приобретение, строительство и наем жилых помещений с использованием рыночных механизмов на практике пока доступны лишь ограниченному кругу семей с высокими доходами. Жилищное обеспечение остается важнейшей социальной проблемой для многих категорий граждан, жилье которых не отвечает установленным нормам по площади, санитарным или противопожарным стандартам, является ветхим или аварийным: ветеранов Великой Отечественной войны, многодетных и малообеспеченных семей, военнослужащих, воспитанников детских домов, работников бюджетной сферы, жителей Крайнего Севера и др. По данным Росстата в очереди на получение жилья (улучшение жилищных условий) в настоящее время числится 4,9 млн. семей, или 9,7% от их общего числа, при этом около 30% очередников состоит на учете 10 и более лет. В среднем по России показатель обеспеченности жильем составляет около 22 кв. м на человека (для сравнения: в Норвегии – 74 кв. м; во Франции – 43 кв. м; в Чехии – 28 кв. м; в Украине – 26 кв. м).
Цели современной государственной жилищной политики, бюджетные инструменты, институциональное обеспечение и правовое сопровождение достижения предполагаемых результатов отражены в Жилищном кодексе РФ, национальном проекте «Доступное и комфортное жилье», «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». В этих документах декларируется роль государства в решении жилищных проблем граждан, приведены целевые ориентиры государственной жилищной политики по отношению к различным группам населения:
для малоимущих и других установленных законом отдельных категорий граждан - создание эффективной системы обеспечения жильем как на основе социального использования муниципального жилищного фонда, так и применения других, в том числе стимулирующих бюджетных инструментов. В частности, предполагается сокращение к 2020 году срока обеспечения социальным жильем малоимущих граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, до 3 - 5 лет после постановки на учет;
для населения с умеренными доходами - создание системы мер государственной поддержки и кооперации, позволяющих таким гражданам обеспечивать себя жильем в соответствии с социальными стандартами, в основном, рыночными методами;
для граждан с доходами выше средних - стимулирование развития и обеспечения стабильности функционирования рынка жилья для удовлетворения их платежеспособного спроса на жилье.
Реализация провозглашенной стратегической цели предполагает решение нескольких приоритетных задач. Первая - создание условий для роста предложений на рынке жилья, соответствующих потребностям различных групп населения. Вторая – создание условий для повышения доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации. Третья задача - развитие нормативной правовой и методической базы по расширению использования стимулирующих бюджетных и налоговых инструментов в решении жилищной проблемы.
В настоящей работе рассматриваются необходимость и содержание новых методологических, правовых и методических подходов к стимулированию мероприятий жилищной политики бюджетными инструментами, что позволяет характеризовать исследуемые вопросы как актуальные и востребованные.
Степень разработанности научной проблемы. Результативность деятельности органов государственного управления и местного самоуправления по решению жилищных проблем граждан во многом зависит от полноты и своевременности финансирования расходных обязательств, межведомственной и межтерриториальной координации действий, используемых инструментов. Несмотря на повышенное внимание ученых и специалистов к проблемам жилищного обеспечения граждан и эффективности функционирования жилищно-коммунальной сферы, комплексные исследования о роли бюджетных инструментов в стимулировании мероприятий жилищной политики с теоретических, правовых и организационных позиций представлены весьма ограниченно.
Методологической базой при разработке исследуемых вопросов явились труды таких видных ученых, как Александров А.М., Базаров Г.В., Бачурин А.В., Бирман А.М., Болдырев Б.Г., Бутаков Д.Д., Васильев М.В., Вознесенский Э.А., Волков А.М., Галанов В.А., Данилевский Ю.А., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломин Е.В., Лавров А.М., Ляндо А.М., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л. и др.
Возрастание роли бюджета в макроэкономическом регулировании в условиях развития рыночных отношений, реализация новых принципов государственной поддержки граждан, использование прогрессивных бюджетных инструментов и технологий в этой области, совершенствование управления публичными финансами в целом нашли отражение в работах известных российских экономистов – Богачевой О.В., Вавилова Ю.А., Врублевской О.В., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г., Дмитриевой О.Г., Иванова В.В., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Илларионова А.Н., Котляревского С.И., Кузнецова С.М., Лаврова А.М., Лексина В.Н., Мнацаканяна А.Г., Панскова А.Г., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Поповой Е.М., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сабитовой Н.М., Силуанова А.Г., Сычева Н.Г., Ткачук М.И., Фисенко М.К., Ходачека А.М., Христенко В.Б. и целого ряда других.
Автором изучены и систематизированы также публикации зарубежных специалистов по решению финансовых проблем при обеспечении населения жильем, обобщена прогрессивная практика многих субъектов РФ по вопросам консолидации финансовых ресурсов, комплексного и эффективного использования новых регулирующих инструментов для расширения спектра возможных источников финансирования.
Необходимо отметить, что модернизация финансового механизма обеспечения жильем не должна и не может решаться автономно, вне связи с общей концепцией развития экономики и финансов России. Этот процесс - неотъемлемая часть методологии и мероприятий по развитию правовых основ общей системы и технологии реформирования публичных финансов.
Бюджетный аспект жилищной проблемы – базовое условие ее решения. В период экономической нестабильности особую значимость приобретает палитра инструментов, с помощью которых государство планирует добиваться поставленных целей. До недавнего времени обеспечение населения жильем ассоциировалось преимущественно с ростом направляемых в отрасль финансовых ресурсов. Но, как свидетельствует практика, этот путь оказался малоэффективным.
Целью диссертационной работы является обоснование теоретических положений и методических подходов к развитию стимулирующих форм, методов и инструментов бюджетной поддержки граждан при реализации государственной жилищной политики.
Характер заявленной цели предопределил необходимость решения комплекса следующих задач:
исследовать и систематизировать современные экономические и правовые аспекты содержания и исполнения государственных жилищных обязательств;
обобщить и раскрыть стратегические направления современной бюджетной политики, методологические подходы и бюджетный инструментарий реализации жилищных проблем граждан;
проанализировать и сопоставить зарубежный опыт институционального развития арендных отношений в жилищной сфере, рынка ипотечного кредитования и предоставления социального жилья;
определить и аргументировать роль государственных и коммерческих институтов в решении жилищных проблем населения;
позиционировать федеральные и региональные программы как финансовую основу для предоставления жилищных сертификатов, важный бюджетный инструмент реализации государственной жилищной политики;
сформулировать и обосновать прогрессивные подходы в части накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих; новые формы контроля за распоряжением материнским (семейным) капиталом в целях обеспечения семей жильем.
Объектом исследования в диссертационной работе являются формы, методы и инструменты финансового обеспечения мероприятий государственной жилищной политики.
Предмет исследования – совокупность финансово-экономических и организационно-правовых положений, стимулирующих процессы формирования финансовых ресурсов и их эффективного использования для достижения целевых ориентиров государственной жилищной политики.
Теоретическую, методологическую и информационную основу диссертационной работы составили: положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ; труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории государственных и муниципальных финансов, концептуальным основам государственного и муниципального права; нормативные правовые акты, регулирующие процесс финансового обеспечения граждан жильем; публикации в периодических профильных изданиях. Необходимая глубина исследования, достоверность выводов и рекомендаций обеспечиваются комплексным применением общенаучных методов: диалектического способа познания, системного подхода, методов структурного и функционального анализа, принципов формальной логики, графических материалов и др.
В работе широко использовались: статистические данные; аналитические материалы научно-исследовательских центров; материалы Минфина России, Минэкономразвития России, Банка России, Минрегиона России, Росстата, органов представительной и исполнительной власти ряда субъектов РФ; источники сети Интернет; другие официальные источники информации.
Научная новизна результатов исследования, выполненного автором, заключается в развитии теоретических положений и методических подходов к исполнению государственных жилищных обязательств. В частности:
по результатам исследования и структурирования основных направлений социально-экономического развития на среднесрочную перспективу уточнены базовые определения понятий: государственная жилищная политика, государственные жилищные обязательства, жилищная субсидия, бюджетное субсидирование расходов на приобретение жилья, социальные виды ипотечного жилищного кредитования;
на основе исследования принципов государственного финансового регулирования выявлены основные тенденции в области формирования финансовых ресурсов, используемых для обеспечения интересов граждан в жилищной сфере в период экономической нестабильности;
в зависимости от условий реализации стратегических направлений государственной жилищной политики, ее институционального развития и правового сопровождения определены и классифицированы стимулирующие бюджетные инструменты как способы исполнения денежных государственных жилищных обязательств и как формы их юридической регламентации;
дана оценка результатов исполнения параметров федеральной целевой программы «Жилище» и аналогичных региональных целевых программ, являющихся основным бюджетным инструментом, регулирующим рынок жилья и обеспечивающим предоставление жилищных сертификатов и субсидий;
сформулированы предложения по уточнению методик, используемых в процессе управления государственными финансами в жилищной сфере: о распределении жилищных сертификатов и федеральных бюджетных субсидий на их реализацию между субъектами РФ без учета сроков постановки граждан на учет; определении размера жилищных накоплений военнослужащих – участников накопительно - ипотечной системы жилищного обеспечения с учетом количества членов семьи;
по аналогии с налоговыми вычетами, предоставляемыми гражданам при строительстве (приобретении) жилых помещений, обоснованы предложения о целесообразности внесения изменений в налоговое законодательство в части предоставления налоговых вычетов гражданам, арендующим жилье у собственников;
аргументирована целесообразность реструктуризации отдельных расходных обязательств субъектов РФ. Средства региональных бюджетов, используемые в настоящее время на осуществление денежных выплат специалистам бюджетной сферы за работу в сельской местности, предложено направлять на реализацию целевых программ, посвященных социальному развитию сельских населенных пунктов и обеспечению молодых кадров жильем;
на основе сопоставительной характеристики условий, определяющих возможность государственной поддержки заемщиков ипотечных кредитов, предложены варианты бюджетного субсидирования процентных ставок и реструктуризации ипотечной задолженности с использованием таких инструментов, как смешанный договор, стабилизационный заем, стабилизационный кредит.
Теоретическая значимость исследования состоит в развитии положений теории управления общественными финансами, уточнении методических позиций, определяющих стимулирующую роль бюджетных инструментов в реализации государственных обязательств по защите интересов граждан в рамках проводимой жилищной политики.
Практическая значимость исследования определяется тем, что основные положения работы, выводы и рекомендации о необходимости совершенствования соответствующих бюджетных инструментов, реструктуризации бюджетных расходов, использования принципов программно-целевой консолидации собственных средств граждан, заемных ресурсов и источников государственной поддержки могут быть использованы при решении задач государственной жилищной политики в среднесрочной перспективе.
Материалы диссертационной работы используются также при чтении учебных курсов «Финансы», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Бюджетная система Российской Федерации», дисциплинам специализации «Государственные и муниципальные финансы» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».
Апробация результатов исследования: Основные положения диссертационной работы прошли научную и практическую апробацию, изложены в 6 публикациях автора общим объемом 1,6 п.л., в том числе 1 статья в издании, рекомендованном ВАК РФ. Результаты научной работы автора доложены и получили одобрение на научно-практических конференциях, в том числе на III Международной научной конференции «Роль финансово–кредитной системы в реализации приоритетных задач развития экономики», 18 – 19 февраля 2010 года, СПбГУЭФ.
Структура работы обусловлена ее целями, задачами и логикой рассмотрения вопросов. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определена степень изученности поставленных проблем, сформулированы цель и задачи работы, отражены ее научная новизна и практическая значимость.
В первой главе «Научные, правовые и финансовые основы реализации жилищной политики Российской Федерации»: исследована методология государственного финансового регулирования общественного развития в период экономической нестабильности; проанализированы стратегические направления современной бюджетной и жилищной политики; раскрыты принципы формирования и исполнения государственных жилищных обязательств.
Во второй главе «Институциональные особенности формирования рынка жилья и его субсидирования»: рассмотрена роль государственных и коммерческих институтов в решении жилищных проблем населения; определены возможности использования позитивных положений зарубежного опыта решения жилищных проблем в российской практике; систематизированы современные методические подходы и условия бюджетного субсидирования процентных ставок и рефинансирования заемных средств.
В третьей главе «Развитие технологий управления государственными жилищными субсидиями»: раскрывается и оценивается механизм реализации федеральных и региональных целевых программ по субсидированию расходов граждан на приобретение жилья; выявляются проблемные вопросы системы жилищного обеспечения военнослужащих и предлагаются пути их решения; обосновывается необходимость усиления государственного финансового контроля за целевым распоряжением средствами материнского (семейного) капитала.
В заключении обобщены основные положения работы, выводы и рекомендации автора.
