Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы налоговой политики
1.1 Сущность налоговой политики 12
1.2 Концепция государственной налоговой политики в условиях рыночной трансформации экономики 27
1.3 Региональная налоговая политика в условиях современной России 52
2. Анализ региональной налоговой политики
2.1 Анализ налоговой политики региона 63
2.2 Анализ ресурсов и инструментов региональной налоговой политики 90
3. Совершенствование региональной налоговой политики Кабардино-Балкарской Республики
3.1 Переложение налогов как фактор воспроизводства хозяйственной системы республики 110
3.2 Формирование методов оценки налогового потенциала
с учетом специфики республики 132
Заключение 167
Список использованной литературы 177
- Сущность налоговой политики
- Анализ налоговой политики региона
- Переложение налогов как фактор воспроизводства хозяйственной системы республики
Введение к работе
Десятилетие рыночных преобразований в экономике России ознаменовалось созданием основ современной налоговой системы. Первые шаги здесь были связаны с копированием опыта налогообложения и формирования налоговых институтов развитых стран Запада. Вместе с тем, Россия не могла игнорировать свой собственный опыт — как относящийся к рубежу ХІХ-ХХ веков, так и опыт советского периода.
Формирование основ современной налоговой системы способствовало выдвижению на передний план проблемы эффективной государственной налоговой политики. Налоговая политика тесно связана с общеэкономической политикой и финансовой политикой государства. В основе этой связи лежит процесс согласования экономических интересов различных хозяйствующих субъектов - участников экономических, финансовых и налоговых отношений. Налоговая политика является мощным инструментом, с помощью которого государство воздействует на динамику, структуру и качество развития национальной экономики, на формирование бюджетных, внебюджетных, коммерческих и иных денежных фондов и потоков.
Ядро налоговой политики составляет целенаправленная деятельность государства по эффективному согласованию экономических интересов различных субъектов - участников налоговых отношений. Налоговая политика представляет собой органическое единство стратегии и тактики, нацеленности на перспективу и ориентацию на решение текущих проблем налоговых отношений.
Налоговая политика Российского государства находится в процессе своего становления. Она сталкивается с целым комплексом хозяйственных противоречий - наследием советской системы хозяйствования, последствиями динамичной приватизации, наличием объемного государственного долга, неотлаженностью механизма государственного
4 управления, отсутствием ясных целей и приоритетов развития национальной экономики.
Еще сложнее происходит становление налоговой политики отдельных регионов - субъектов РФ. Рыночная трансформация российской экономики усилила свойственную еще советскому периоду тенденцию к последовательной регионализации хозяйственной жизни. В условиях федеративного государства каждый регион — субъект РФ заинтересован в полноценном развитии своего хозяйственного комплекса, обеспечении своей финансовой самодостаточности, укреплении доходной базы регионального бюджета, наращивании экономического, финансового и налогового потенциалов. Становится все более и более ясным стремление каждого региона найти свою позицию в налоговой политике, построить свой собственный комплекс стратегий и инструментов реализации данной политики, объективно оценить собственные налоговые ресурсы. Вместе с тем, эффективность региональной налоговой политики становится серьезным фактором успешного экономического развития России в целом. Это обстоятельство определяет актуальность избранной темы исследования.
Данное диссертационное исследование базируется на методологических и теоретических разработках проблем формирования и развития налоговой системы и налоговой политики, представленных в трудах отечественных и зарубежных ученых.
Теория налогов, как составная часть экономической науки, получила научное раскрытие в трудах У. Петти, А. Смита, Д. Рикардо, К. Маркса, Ж. Сисмонди, Дж. М. Кейнса. Систематизированные представления о теории налогов отражены в работах российских исследователей начала XIX века — И. Горлова, Н. Тургенева.
На рубеже XIX-XX веков сформировались различные научные школы, занимающиеся разработкой теории налогов и основ национальной налоговой политики - германская (А. Шеффле, А. Вагнер), французская (П. Леруа-Болье, Р. Стурм, М. Сей), англо-американская (Э. Сакс, У.Джевонс, Э.
5 Селигмен), русская (И. Бунге, И. Янжул, С. Витте, И. Озеров, В. Твердохлебов), шведская (К. Викссель, Э. Линдаль) и др.
В XX веке финансовая наука внесла существенный вклад в формирование социального подхода к налогообложению как средству уравнивания доходов (Р. Тибольд, Дж. Гэлбрейт, Дж. Пичлер, X. Дальтон). Существенное влияние на развитие основ налогообложения и налоговой политики оказали институционалисты (Т. Веблен, Г. Мюрдаль, Дж. Стиглер, Р. Коуз, О. Уильямсон), монетаристы (М. Фридмен, Дж. Сакс, М. Миллер), представители теории предложения (А. Лаффер, Дж. Ваницки).
В 90-х годах XX века в России начала складываться качественно новая отечественная научная школа налогообложения и налоговой политики. Участники научных дискуссий предлагают различные варианты использования налоговых стратегий, инструментов, ресурсных источников в процессе формирования государственной налоговой политики. Выделим в данном отношении фундаментальные работы Г. Горского, Л. Лаврова, В. Лексина, А. Лившица, Д. Львова, Д. Черника, А. Швецова, А. Федоровой.
На рубеже XX-XXI веков появились первые научные публикации, посвященные проблематике формирования региональной налоговой политике субъектов РФ (А. Чеченов, Л. Игонина, Н. Токаев, М. и др.).
Вместе с тем, анализ литературных источников позволяет сделать вывод о том, что в большой массе исследований, посвященных теоретическим и прикладным вопросам налогообложения, формирования научных основ налоговой политики слабо представлены исследования ресурсов и инструментов региональной налоговой политики. В какой то мере такая ситуация обусловлена традициями централизованного хозяйствования. В то же время сказывается и дефицит времени для осмысления и систематизации итогов динамичных преобразовании в налоговой системе РФ, а также известная закрытость налоговой сферы для сторонних исследователей. Приведенные выше обстоятельства определили выбор темы,
предмета, объекта и цели данной диссертационной работы, ее структуру и круг поставленных в ней задач.
Целью исследования является формирование концепции взаимосвязи ресурсов и инструментов налоговой политики региона - субъекта Российской Федерации (на примере Кабардино-Балкарской Республики). Для достижения данной цели соискатель ставит и решает следующие задачи:
выявление сущности налоговой политики в условиях рыночной трансформации экономики;
определение основных принципов региональной налоговой политики; спецификация последних по отношению к принципам проведения общегосударственной налоговой политики России;
уточнение основных стратегических направлений налоговой политики региона - субъекта РФ в условиях завершения процесса рыночной трансформации;
общая оценка налоговой политики Кабардино-Балкарской Республики и применяемых в ее рамках инструментов;
анализ ресурсной базы региональной налоговой политики Кабардино-Балкарской Республики;
оценка процесса переложения налогов как фактора воспроизводства хозяйственной системы Кабардино-Балкарской Республики;
оценка налогового бремени Кабардино-Балкарской Республики;
измерение налогового потенциала Кабардино-Балкарской Республики.
Предметом диссертационного исследования являются финансовые отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации налоговой политики региона - субъекта РФ.
Объектом исследования послужила существующая практика работы законодательной и исполнительной ветвей власти региона, а также налоговых органов Кабардино-Балкарской Республики в области формирования и реализации региональной налоговой политики.
Методологическую и теоретическую основу диссертационной работы составили работы отечественных и зарубежных исследователей проблем формирования налоговой системы и налоговой политики, воспроизводственного процесса, экономических интересов субъектов налоговых отношений, закономерностей экономики переходного типа и др. в диссертации широко использованы труды ученых-экономистов различных школ и направлений. Их критических анализ и переосмысление позволили соискателю комплексно рассмотреть проблему формирования региональной налоговой политики и определить свой подход к ней.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена
официальными данными статистических органов, опубликованными в
соответствующих отчетах и справочниках; а также фактами финансовой и
налоговой практики, содержащимися в трудах российских и зарубежных
ученых-экономистов, в материалах периодической печати;
законодательными актами и законопроектами федеральных и региональных органов власти Российской Федерации; данными МНС РФ и Управления МНС РФ по КБР.
В процессе экономического анализа фактических данных использовались методы статистики, прогнозирования, финансового анализа, налогового планирования, оценки налогового потенциала.
Концепция диссертационного исследования базируется на подходе к налоговой политике государства как процессу эффективного согласования экономических интересов различных субъектов — участников налоговых отношений. Региональная налоговая политика исходит из существующих экономического, финансового и налогового потенциалов субъекта РФ и нацелена как на полную реализацию налогового потенциала, так и на его расширенное воспроизводство. Важнейшим принципом региональной налоговой политики является принцип соразмерности налогового бремени региона и регионального налогового потенциала.
8 Положения, выносимые на защиту:
Ядро налоговой политики представляет собой эффективное согласование экономических интересов различных субъектов — участников налоговых отношений. Эффективность налоговой политики определяется способностью государства оптимально формировать налоговый потенциал, налоговое бремя, налоговые доходы бюджетов всех уровней и в итоге обеспечивать устойчивое социально-экономическое развитие региона.
Необходимым условием эффективной налоговой политики современного государства является органическое сочетание всей совокупности функций налогообложения: фискальной, социальной стабилизирующей, воспроизводственной и интегрирующей.
Объективную основу формирования региональной налоговой политики составляет бюджетный и налоговый федерализм. Разграничение налоговых доходов между федеральным и региональным уровнями построено на принципах закрепления одних доходов и регулирования других. Для большинства регионов России характерна трансфертная зависимость от федерального бюджета; в ряде случаев трансферты превышают закрепленные и регулирующие налоговые доходы региональных бюджетов.
Объективными предпосылками формирования региональной налоговой политики являются функционирование и развитие регионов — субъектов РФ в едином экономическом (в том числе и налоговом) пространстве; существенная дифференциация налоговых потенциалов различных регионов - субъектов РФ; последовательное выравнивание основ государственного устройства регионов - субъектов РФ.
Основными стратегиями современной региональной налоговой политики являются: фискальная, иждивенческая, монопольно-ориентированная, социально-вынужденная и ориентированная на экономической рост.
Налоговая политика Кабардино-Балкарской Республики может быть определена как монопольно-ориентированная, то есть сформированная и реализуемая в интересах узкой группы представителей водочного бизнеса, дающего региональному бюджету основную массу налоговых доходов.
Ресурсная база налоговой политики Кабардино-Балкарской Республики характеризуется ярко выраженной диспропорциональностью. В условиях централизации НДС и акцизов основными элементами ресурсной базы налоговой политики региона становятся налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций. В ресурсной базе налоговой политики КБР неоправданно низка доля налога с продаж и налога на имущества предприятий.
Переложение налогов по хозяйственной вертикали (то есть посредством централизации части налогов, изменение их ставок и отмена налоговых льгот) является мощным фактором воспроизводства всей хозяйственной системы Кабардино-Балкарской Республики. В последние годы этот фактор действует в направлении снижения самодостаточности бюджета региона и сокращения инвестиционного потенциала КБР.
Налоговый потенциал является частью финансового потенциала региона. Налоговый потенциал КБР в полтора раза превышает массу собираемых в республике налогов. В последних следует выделять внешнее (федеральное) налоговое бремя и поступления налоговых доходов в текущий региональный бюджет, а также в региональный бюджет развития. Бюджет развития региона определяет собой обратную связь между налоговым и экономическим потенциалами региона. За счет бюджета развития формируются соответствующие приросты экономического, финансового и налогового потенциалов республики.
Научная новизна результатов диссертационного исследования определяется новизной подхода соискателя к проблеме формирования и реализации региональной налоговой политики под углом зрения эффективного согласования экономических интересов различных субъектов
10 - участников налоговых отношений в регионе и сбалансированности четырех базовых функций налогообложения (фискальной, социальной стабилизирующей, воспроизводственной и интегрирующей). В процессе реализации данного подхода к проблеме были получены новые конкретные научные результаты:
1 сформирована научная концепция региональной налоговой политики,
в рамках которой законодательная и исполнительная ветви власти региона
эффективно согласуют экономические интересы различных субъектов —
участников налоговых отношений в регионе в целях оптимизации налогового
бремени и наращивания налогового потенциала региона;
2 уточнены основные стратегии региональной налоговой политики
(фискальная, монопольно-ориентированная, иждивенческая, социально-
вынужденная и ориентированная на экономической рост);
дана оценка ресурсным источникам региональной налоговой политики Кабардино-Балкарской Республики, выявлена доминирующая стратегия указанной политики — монопольно-ориентированная;
установлена взаимосвязь между экономическим, финансовым, налоговым потенциалами региона — субъекта РФ, массой собираемых в регионе налогов, внешним (федеральным) налоговым бременем и бюджетом развития региона;
на основе оценки основных макроэкономических показателей хозяйственного комплекса региона и применения метода репрезентативной налоговой системы определен размер налогового потенциала Кабардино-Балкарской Республики и установлены основные резервы дальнейшего наращивания сбора налогов в регионе;
6 дана оценка влияния процесса переложения налогов на
соразмерность налогового бремени Кабардино-Балкарской Республики и
зависимость региона от выравнивающих трансфертов, раскрыт способ
влияния переложения налогов на воспроизводственный процесс в регионе.
Теоретическая и практическая значимость данной диссертационной работы состоит в формировании научной концепции, уточнении основных стратегий, определении ресурсов и инструментов региональной налоговой политики. Рекомендации, сформулированные и обоснованные соискателем, адресованы законодательной и исполнительной ветвям власти регионов России, специалистам МНС РФ, финансовым работникам.
Полученные в диссертационной работе научные результаты могут быть также использованы для совершенствования структуры, содержания и методики преподавания таких дисциплин высшей школы, как «Теория финансов», «Налоги и налогообложение», а также спецкурса «Налоговая политика государства».
Основные положения и выводы диссертационного исследования (оценка налогового потенциала республики, резервы по наращиванию сбора налогов) переданы Управлению МНС РФ по Кабардино-Балкарской Республике. Результаты исследования были доложены на межвузовской научно-практической конференции в гг. Анапа (2000г.), Туапсе (2002г.). Основные положения и выводы диссертационной работы опубликованы в 4 научных работах, общим объемом 2,8 п.л.
Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 7 параграфов, заключение, списка литературы. Структура диссертации отражает логику и специфику авторского подхода к проблеме.
Сущность налоговой политики
Налоговая политика — один из тех объектов исследования, которые вернулись в поле зрения российской экономической науки относительно недавно - в 90-е г.г. XX века. Экономическая наука Запада занималась проблемами налоговой политики постоянно — со времен Платона и Аристотеля. Наверстывать всегда труднее, нежели идти в русле обычного эволюционного процесса. Традиции, начало которым положено Н. Тургеневым, В. Милютиным, С. Витте и другими российскими государственными деятелями и исследователями в области налогообложения и налоговой политики, - эти традиции теперь приходится восстанавливать.
Налоговая политика — объект исследования особого рода. В ней противоречивым образом соединяются объективное и субъективное, экономика и политика, собственность и интересы различных общественных слоев и групп. Вероятно можно говорить о дереве налоговой политики. Корни и ствол его принадлежат экономике, миру общественно-хозяйственных отношений, а ее ветви и отдельные листья принадлежат политической сфере, миру общественно-государственных отношений. Мы исходим из того, что базисные корни и ствол формируют и определяют надстроечные политические ветви. В данной диссертационной работе мы исследуем налоговую политику именно как базисное явление, рассматриваем ее в поле финансовых отношений, т.е. в содержательном плане. Нас интересует объективность, закономерности формирования и обусловленные реальными хозяйственными процессами принципы, стратегии и инструментарий налоговой политики. Мы сознательно абстрагируемся от преимущественно политических, внешних по отношению к предмету нашей работы сторон налоговой политики, а также от ее психологических аспектов и др. В категориальном плане налоговая политика исходит из таких базовых понятий, как налог и налоговая система. Адекватность и точность их понимания - необходимые условия понимания сути налоговой политики.
Отметим, что утерянные традиции российской школы налогообложения и налоговой политики обернулись в начале и середине 90-х г.г. XX века определенной размытостью исходных понятий. Так, в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27.12.91 г. налог, сбор, пошлины и другие обязательные платежи фактически подводились под одно понятие и определялись как «обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами» [66, с. 5]. В первой редакции проекта Налогового кодекса налоги определялись как форма финансового участия граждан, иных физических и юридических лиц в обеспечении доходной части бюджетов всех уровней, решения общефедеральных, региональных и местных задач экономического и социального развития. В действующей редакции кодекса дано более точное определение налога как обязательного, установленного законом и индивидуально безвозмездного платежа [114].
Следует исходить из того, что налог — это объективная экономическая категория, используемая на практике в различных формах. Налог -фундаментальное понятие финансов, а не только инструмент осуществления государственной власти. Важность понимания сущностных основ данной категории настолько велика, что, не осознав ее, невозможно создать необходимые условия для эффективной налоговой политики.
Анализ налоговой политики региона
Российские регионы характеризуются высокой степенью социально-экономической неоднородности, следовательно, и различием в уровнях и возможностях использования налогового потенциала. Это определяет специфику задач налоговой политики в конкретных регионах и необходимость анализа особенностей сложившейся в них социально-экономической ситуации.
Социально-экономическое положение Кабардино-Балкарии отражает специфические условия, сложившееся в данный момент на Северном Кавказе, поскольку продолжительность и направленность тенденций, сформировавших эти условия, были схожими во всех его регионах.
В основу анализа территориальных особенностей динамики промышленного производства в республиках и краях Северо-Кавказского региона положена их группировка как субъектов РФ по комплексу соответствующих показателей. Этот анализ характеризует:
- глубину спада объемов промышленного производства за период 1992-2001 гг.;
- характер изменений в объеме производства (то есть направление спада производства и его устойчивость).
Для оценки глубины спада промышленного производства используем индекс физического объема промышленной продукции, для исчисления которого объем производства выражен в сопоставимых ценах и ассортиментной структуре производства. Чем выше значение индекса физического объема промышленной продукции того или иного периода по отношению к базовому, тем меньше значение спада производства и наоборот.
Группировка регионов Северного Кавказа по значению индекса промышленного производства в 1992-2001 гг. представлена в таблице 2.1
(регионы приведены по мере снижения размеров спада промышленного производства в них).
Глубокий промышленный спад на Северном Кавказе нельзя, на наш взгляд, объяснить исключительно воздействием политических факторов. Хотя, разумеется, присутствие этих факторов весьма ощутимо, особенно на приграничных территориях с Чечней и Ингушетией.
Одним из важнейших факторов спада является сложившаяся в прошлые годы структура промышленности, изначально ориентированная на преимущественно добычу сырья и производстве промежуточного продукта.
Нерациональность структуры выражалась также и в том, что наибольшее развитие получили отрасли, работающие преимущественно на привозном сырье, топливе, металле, комплектующих и формирующих товарные ресурсы за счет этого ввоза из других регионов.
К тому же эти отрасли ориентировались на вывоз готовой продукции из региона. Развитие производственных мощностей, работающих на внутренний потребительский рынок, значительно отставало.
Состояние базовых отраслей регионов определило и состояние бюджетной обеспеченности. Доля поступлений из федерального бюджета в доходах республик колеблется в пределах от 45 до 80%. Обеспеченность расходов республик их налоговым потенциалом крайне низкая. В целом социально-экономическое положение Северного Кавказа весьма неустойчивое, более всего оно неблагополучно в национальных республиках. В промышленности Кабардино-Балкарии, спад объемов производства характеризуется как глубокий: показатели ниже, чем в целом по РФ и Северо-Кавказскому региону. Вместе с тем, следует отметить, что в 1999-2001 гг. удалось преодолеть негативную тенденцию: индексы физического объема производства промышленной продукции составили соответственно 118,5, 149,5 и 125,0 процентов [151, 152, 153].
Положительные тенденции удалось восстановить в сельском хозяйстве, транспорте, связи, торговле: приведенные показатели за последние два года превышают средние в целом по РФ и Северо-Кавказскому региону.
В целях наиболее достоверной оценки роли Кабардино-Балкарии в экономическом положении Северо-Кавказского региона представляется необходимым более подробно проанализировать современное состояние и перспективы развития ее экономики.
Кабардино-Балкарская Республика входит в состав Северо-Кавказского экономического района расположена на северных предгорьях Большого Кавказа. Территория Республики составляет 12,5 тыс. кв. километров и включает в себя равнинные, предгорные и горные зоны. На юге республика граничит с Грузией, на севере - со Ставропольским краем, на северо-западе — с Карачаево-Черкесской Республикой, на юго-востоке — с Республикой Северная Осетий - Алания.
Переложение налогов как фактор воспроизводства хозяйственной системы республики
Одна из основных проблем процесса налогообложения и налоговой политики государства нашла свое отражение в теории переложения налогов.
Основоположником теории переложения считается английский мыслитель Дж. Локк (1632 - 1704гг.), который пришел к выводу о том, что все налоги, в конечном счете, падают на собственника земли, который всегда оказывается последним звеном в цепочке обменов [9].
Методологической основой исследования переложения налогов традиционно считается теория обмена. При таком подходе распределение и перераспределение (переложение) налогов возможно только в процессе обмена, результатом которого является формирование рыночной цены. Через свое участие в обмене формальный (т. е. установленный законом) плательщик налога способен переложить — полностью или частично — возложенное на него налоговое бремя на иное лицо. Таким лицом может быть только контрагент формального плательщика по обменной операции; он то и будет реально нести налоговое бремя.
К. Макконнелл и С. Брю отмечают, что налоги не всегда исходят из тех источников, которые подлежат налогообложению. Некоторые налоги могут быть переложены. Поэтому необходимо точно определить сферу возможного переложения основных видов налогов и выявить конечные пункты, куда налоги перемещаются [96, с. 126].
В рамках теории обмена сложилась довольно четкая классификация налогов, которые подлежат или не подлежат переложению. Считается, что налог с продаж и акцизные налоги могут быть переложены, а личный подоходный налог - нет. Относительно возможности переложения налога на прибыль корпорации единой точки зрения нет. Перенесение бремени поимущественного налога зависит в первую очередь от того, кем используется собственность — владельцем или арендатором (табл. 3.1).
Переосмыслив теорию обмена как методологическую основу исследования процесса переложения налогов, можно сделать вывод, что она чрезмерно узка. Кейнсианская «революция» в экономической теории и практике государственного регулирования экономики, опыт развития административной системы хозяйствования в СССР, сформировавшиеся в конце XX века новые институциональные подходы — все это вынуждает выйти за рамки узкой «ценовой» трактовки переложения налогов.
Предлагаемая нами расширительная трактовка переложения налогов состоит в том, что данный процесс имеет место как по хозяйственной горизонтали (через обменные процессы, т.е. через цену товара), так и по хозяйственной вертикали (через властное установление налогооблагаемой
112 базы, дифференцированных ставок налогов, адресных преференций отдельными плательщиками и т. п.). По нашему мнению в обоих случаях переложение налогов существенным образом видоизменяет характер, структуру и динамику процесса распределения, потребления и инвестиционного использования добавленной стоимости.
Процесс переложения налогов, как было показано выше, преимущественно рассматривается в литературе как экономический процесс, происходящий по хозяйственной горизонтали. В этом случае в орбиту исследования вовлекаются косвенные налоги, а сам процесс переложения налогов затрагивает отношения собственности лишь формально — в плане изменения титула собственности на продаваемый или приобретаемый товар, содержащий в своей цене косвенный налог.
Процесс переложения налогов по хозяйственной вертикали изучен явно недостаточно. Тем самым остается вне поля зрения важнейшая составная часть налогового регулирования воспроизводственного процесса. Поэтому имеет смысл специально проанализировать и классифицировать конкретные формы переложения налогов по хозяйственной вертикали [47]. На наш взгляд к таким конкретным формам следует отнести:
- введение новых видов налогов и/или отмена ранее действовавших видов налогов. Следует иметь в виду, что любой новый налог, введенный в дополнение или взамен ранее действовавших, означает изменение налогового бремени не только в абсолютном выражении (т. е. для всей массы налогоплательщиков), но и в относительном выражении (т. е. дифференцировано для различных групп налогоплательщиков). Последнее обстоятельство равносильно переложению налогового бремени. Следует иметь в виду, что такое переложение тем больше, чем чаще происходят перемены в российской налоговой системе и чем масштабнее по своим последствиям вводимые или отменяемые виды налогов. Фактор внутренней нестабильности весьма характерен для становящейся налоговой системе России. С 1992 года вплоть до принятия
