Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика города как субъекта финансового права 11
1. Город как муниципальное образование в системе субъектов финансового права 11
2. Финансовая деятельность органов городского самоуправления 32
3. Правовая основа финансовой деятельности органов городского самоуправления 57
Глава II. Компетенция органов городского самоуправления в области финансов 84
1 Компетенция органов самоуправления города в области бюджетных отношений и внебюджетных фондов 84
2. Компетенция в области налогообложения 133
3. Компетенция в области муниципальных кредитов . 171
Заключение 191
Библиография 195
- Финансовая деятельность органов городского самоуправления
- Правовая основа финансовой деятельности органов городского самоуправления
- Компетенция в области налогообложения
- Компетенция в области муниципальных кредитов
Введение к работе
Конституция РФ 1993 г.! впервые закрепила местное самоуправление в качестве основополагающего принципа организации власти и управления на местах. Без слаженно функционирующей системы местного самоуправления весьма трудно формировать рыночные экономические структуры, т. к. на местном уровне складываются значительные и устойчивые финансовые, хозяйственно-экономические и социальные отношения. По мере становления местного самоуправления будут создаваться различного рода предпосылки - экономические, социальные, финансовые и правовые - для более глубокого и прочного введения начал самоуправления в границах всего государства.
В подавляющем большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные для населения вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую активность и заинтересованность граждан в деятельности органов власти. К тому же непосредственное участие людей в управлении своей общиной, селом, районом, городом не требует столь высокого профессионализма, который необходим при управлении делами всего огромного государства.
С этих позиций весьма большое значение приобретает процесс формирования финансовой деятельности органов самоуправления города в современных условиях Российской Федерации, ибо переход к новой государственной модели невозможен без устойчивой финансовой системы местных сообществ.
Важным средством социального управления является право. Одновременно с процессом становления городского самоуправления происходит реформа правовой основы местного самоуправления. Реализация финансовой деятельности городских органов самоуправления предполагает созда-
1 См.; Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря І993 г., М., 1993 г.
ниє четкой системы законодательства в области муниципальных финансов. Эффективность данной системы зависит прежде всего от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования - общественных отношений в сфере финансовой деятельности органов городского самоуправления.
Органы городского самоуправления для выполнения своих задач и функций применяют финансы в качестве экономического средства. В этой связи и обусловлена финансовая деятельность органов городского самоуправления. Переход от плановой экономики к экономике рыночного типа является процессом сложным, длительным и противоречивым, затрагивающим и экономические, и социальные, и правовые стороны развития города и государства взаимосвязано. Здесь необходимы принципиальные изменения финансовой системы, отношений в области кредита, налогов и т. п.
Таким образом, исследование основных моментов финансовой деятельности органов самоуправления города, а также особенностей системы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в данной области, имеет важное теоретическое и практическое значение. К сожалению, до сих пор не существует научных работ, рассматривающих в единстве теоретические и практические проблемы финансовой деятельности органов городского самоуправления. В диссертации отмечается необходимость исследования финансовой деятельности органов самоуправления города, что обусловлено его политической, экономической и социальной функциями в развитии общества.
Вышеизложенным и объясняется выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Состояние научной разработанности темы. Основные вопросы городского самоуправления были в свое время рассмотрены и исследованы в основополагающих трудах русских ученых конца Х1Х-начала XX вв.: В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.Б. Веселовского,
А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Б.Э. Нольдэ, М.И. Свешникова и др.
На наш взгляд, для исследования проблем городского самоуправления и его финансовой деятельности определенный интерес представляет опыт научных исследований компетенции органов власти (в финансовой сфере в частности) в советский период развития. В этой связи следует отметить работы таких ученых, как И.А. Азовкин, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Л.К. Воронова, Б.Н. Габричидзе, В.Т. Кабы-шев, В.Е. Кузнеченкова, О.Е. Кутафин, В.А. Ржевский, Е.А. Ровинский, B.C. Основин, А.Я. Слива, К.Ф. Шеремет и др.
Происходящие изменения государственности, становление самостоятельной финансовой компетенции органов самоуправления города вызвали интерес к этим вопросам ученых-юристов и экономистов. Поэтому на формирование тенденций и направлений данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и публикации таких ученых, как С.А. Авакьян, В.И. Васильев, К.С. Вельский, О.Н. Горбунова, Л.А. Давыдова, И.Г. Денисова, Л.А. Дробозина, А.Н.Костюков, М.А.Краснов, В.А. Кряжков, Л.Е.Лаптева, В.М.Манохин, В.И. Новоселов, М.И. Пискотин, С.Г. Пепеляев, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, А.Я. Слива, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, Н.И. Химичева и др.
При исследовании основных проблем финансовой деятельности городов широко использовались труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Особый интерес здесь представляют работы таких авторов, как Альберт М., БрюС.Л., Макконнелл К.Р., Мес-кон М.Х., Pay Км Самуэльсон П., Хедоури Ф. И др.
Объектом исследования являются общественные отношения, составляющие основные институты финансовой деятельности органов самоуправления города, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты осуществления органами самоуправления города функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации задач местного самоуправления и выполнения делегированных полномочий государства.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ такой юридической категории, как финансовая деятельность органов городского самоуправления, учитывая политическую и экономическую роль финансов города в обеспечении жизнедеятельности членов местного сообщества и всего государства в целом. Постановка цели определила возникновение и решение следующих конкретных задач:
изучение исторических основ финансовой деятельности органов городского самоуправления;
изучение конституционно-правовых предпосылок финансовой деятельности органов городского самоуправления;
рассмотрение правовых вопросов компетенции города в финансовой сфере;
-раскрытие особенностей, признаков и функций финансов городского самоуправления;
изучение финансовой системы города в условиях самоуправления;
определение финансовой деятельности города и ее соотношение с финансовой деятельностью государства;
анализ нормативной правовой базы, регулирующей финансовую деятельность органов самоуправления города;
исследование компетенции органов самоуправления города в области бюджетных отношений и внебюджетных фондов;
определение компетенции органов самоуправления города в сфере налогообложения;
рассмотрение вопросов компетенции органов самоуправления города в области муниципальных кредитов;
изучение зарубежного опыта органов самоуправления города в финансовой деятельности;
исследование практики функционирования органов самоуправления города по реализации своей финансовой компетенции;
выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правовой основы финансовой деятельности органов городского самоуправления.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания. Использованы также специальные методы: логический, исторический, системно-структурный, системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления и обобщения практики финансовой деятельности различных городов Российской Федерации. При написании диссертации были проанализированы некоторые нормативные акты отдельных зарубежных стран: Германии, США, Франции и др.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы, а также публикации в периодической печати, описывающие особенности финансовой деятельности в отдельных городах.
Научная новизна определяется своевременной постановкой проблемы, использованием новых идей и тенденций в сфере финансовой деятельности, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования, направленными на дальнейшее совершенствование правовой основы финансовой деятельности органов самоуправления города. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование проблем органов самоуправления города в сфере финансовой дея-
тельности. В ней в единстве разработаны основополагающие вопросы правового статуса города в особенности в бюджетной, налоговой и кредитной сторонах финансовой деятельности. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
в целях рассмотрения финансовой деятельности города дается его характеристика как муниципального образования;
учитывая, что современный город весьма сложное и многогранное явление, требующее для своего изучения комплексного научного подхода, в работе город рассматривается как объект социального управления и как субъект права, финансового в частности;
на сегодняшний день среди ученых не сложилось единого мнения о понятии и природе местного самоуправления, в том числе городского самоуправления. Городское самоуправление соотносится с местным самоуправлением как часть и целое. Подобное соотношение наделяет городское самоуправление всеми качествами вышеназванной категории, придавая ему и специфические особенности, выведенные в диссертации;
для комплексного изучения вопроса финансовой деятельности органов городского самоуправления в диссертации рассматриваются проблемы как в общетеоретическом аспекте, так и применительно к основным сторонам финансовой деятельности вышеупомянутых структур;
впервые обосновывается содержание и рассматривается финансовая система города, как отражение финансовой системы государства, но имеющая ряд отличительных особенностей;
впервые дается характеристика финансовой деятельности, рассматривается ее объект и функции применительно к городскому уровню в целом;
впервые предлагаются соответствующие требования, которым должны отвечать структура, содержание, форма нормативных актов в сфере финансовой деятельности городского самоуправления с целью запол-
нить соответствующие пробелы или избежать дублирования отдельных норм;
выявляются эффективные и наиболее интересные варианты правового регулирования финансовой деятельности городского самоуправления законодательством субъектов Федерации;
в диссертации рассматривается проблема опережающего правотворчества субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности органов городского самоуправления;
впервые в обобщенном, систематизированном виде излагаются специальные принципы правовой основы финансовой деятельности органов городского самоуправления;
определяются и рассматриваются бюджетные права и бюджетная компетенция органов городского самоуправления;
определяется и рассматривается компетенция органов городского самоуправления в сфере налогообложения;
определяется и рассматривается компетенция органов самоуправления города в области муниципальных кредитов;
предлагается вариант модельного закона о финансовой деятельности городских органов самоуправления.
На этой основе внесены предложения по совершенствованию развития финансовой деятельности органов городского самоуправления, которые могут быть полезны для законодателей, государственных и муниципальных органов, а также теоретиков права.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в учебном процессе при чтении курса "Финансовое право", при проведении лекций и практических занятий по курсам "Муниципальное право Российской Федерации", "Финансы и кредит", "Муниципальное управление", а также в преподавании смежных учебных дисциплин консти-
туционного права, административного права, спецкурсов "Городское хозяйство" и "Ценныебумаги".
Разработка и исследование основных вопросов концепции финансовой деятельности органов городского самоуправления может представлять интерес для членов представительных органов, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем финансовой деятельности органов городского самоуправления, реальной возможностью апробации ряда выработанных диссертантом предложений и рекомендаций в процессе дальнейшего становления местного самоуправления, при разработке нового законодательства и практики финансовой деятельности города.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Предложения диссертации и основные выводы апробированы:
при чтении лекций, проведении практических семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в высших учебных заведениях;
при проведении занятий по организационно-правовым проблемам финансовой политики и местного самоуправления с главами администраций, иными должностными лицами муниципальных органов Поволжского региона на постоянно действующих Высших курсах Поволжской академии государственной службы;
в выступлениях на международной научно-практической конференции "Проблемы конституционализма в России" (Саратов, февраль 1996 г.), Всероссийской научной конференции "Философия и социология власти" (Саратов, сентябрь 1996 г.), Всероссийской научной конференции "Этнос и власть" (Саратов, март 1997 г.), российско-американском семинаре по программе Национального демократического института международных отношений "Руководство местными органами самоуправления: трудности и точки зрения" (Саратов, сентябрь 1995 г.).
Финансовая деятельность органов городского самоуправления
Органы городского самоуправления для выполнения своих задач и функций применяют финансы в качестве экономическою ередсгва. В этой связи и обусловлена финансовая деятельность органов самоуправления города. Финансы - неотъемлемая часть денежных отношений и их роль, значение определены местом денежных отношений в экономических отношениях. По мнению большинства исследователей , термин финансы1 восходит к средневековым латинским словам - finatio\ Tinacia pecuniaria1, которым предшествовало старолатинское слово figo - вбивать, вколачивать, а позднее - finis , означающее конец, предел, границу, окончание (люди вбивали отмстный кол в землю для отделения одного участка земли от другого).
В условиях смешанной экономики, основанной на рыночной конкуренции и макроэкономическом регулировании , процесс воспроизводства валового внутреннего продукта ъ опосредуется движением стоимости в различные ее формах. Одной из таких форм являются деньги. Финансы прямо и непосредственно связаны с деньгами. Однако не все денежные отношения являются финансовыми. Финансы отличаются от денег как по содержанию, так и по выполняемым функциям. Деньги - это всеобщий эквивалент, а финансы - экономический инструмент распределения и перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода, средство контроля за образованием и использованием денежных средств.
В содержание финансов включаются только те денежные отношения, которые имеют специфически финансовую форму движения стоимости, связанную с распределением денежных доходов и накоплений, с формированием и использованием определенных фондов денежных ресурсов 4. Все прочие виды денежных отношений выходят за рамки финансовых отношений, регулируются другими отраслевыми науками. Сущность финансов составляют не деньги сами по себе и не фонды денежных ресурсов, а те денежные, экономические отношения, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов и денежных ресурсов. Сущность местных финансов, закономерности их развития, сфера охватываемых ими товарно-денежных отношений и роль в процессе общественного воспроизводства определяются экономическим строем общества, природой и функциями местного самоуправления. Как историческая категория финансы городского самоуправления появляются одновременно с возникновением местного самоуправления, аналогично появлению финансов государства в момент расслоения общества на классы. Основные средства городского самоуправления концентрируются в соответствующем городском бюджете. Рассматривая финансы городского самоуправления как экономическую категорию, можно определить, что финансы городского самоуправления - это экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач городского самоуправления., а также делегированных полномочий государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства, в процессе которых происходит распределение и перераспределение валового внутреннего продукта и контроль за удовлетворением потребностей сообщества.
Причиной, порождающей появление городских финансов, являются потребности муниципального образования в ресурсахн обеспечивающих его деятельность. Данную ресурсопотребность без финансов удовлетворить невозможно ни в хозяйственной сфере, ни в сфере муниципального управ ления, ни в сфере выполнения делегированных государственных полномочий.
В сфере хозяйствования именно благодаря финансам обеспечивается удовлетворение постоянно возрастающих и изменяющихся воспроизводственных потребностей. Финансы применимы потому, что позволяют приспособить (трансформировать) пропорции производства к нуждам потребления ].
Регулирование масштабов общественного производства, содержание и развитие lie производственной сферы, обеспечение функционирования внутригородской инфраструктуры и т. п, достигается с помощью городских финансов.
Однако обусловленность части финансовых отношений фактом существования городского самоуправления еще не дает оснований считать деятельность органов городского самоуправления причиной возникновения финансов. Возникновение и отмирание финансовых отношений не происходит по волеизъявлению органов самоуправления или государства. Финансы существуют объективно, г. к. обусловлены развитием местного сообщества и через его посредство развитием государства в целом. Городские органы власти и государство должны лишь учитывать объективную необходимость финансовых отношений, разрабатывая наиболее приемлемые формы их использования: формировать бюджет, вводить или отменять какие-либо виды обязательных платежей, изменять формы использования финансовых отношений и т. д.
Финансовые отношения города строятся на потребностях местного сообщества, а не порождаются деятельностью органов местной власти или государства, которое само "есть продукт общества на известной ступени развития" 2. Финансы города выражают определенную сферу производственных отношений и относятся к базисной категории. По хотя финансы и относятся к базисной категории, они во многом зависят от политики государства и местных органов власти ], их финансовой деятельности. Органы власти, как известно, относятся к надстроечной категории. Диалектика взаимоотношений между базисом и надстройкой состоит именно в том, что только социальные и экономические причины порождают необходимость возникновения новых финансовых отношений, а городские органы власти и государство придают им правовое оформление и результат.
Современная роль городского самоуправления является итогом длительной эволюции, в ходе которой условия, формы и методы его воздействия на экономику постоянно менялись.
При смешанном типе экономики органам городского самоуправления отводится весьма важная роль, т. к, рынок, как и любая хозяйственная система, не является совершенным механизмом: он имеет как положительные, так и отрицательные стороны, что вызывает необходимость органов городского самоуправления (самостоятельно или совместно с государством) вырабатывать собственный механизм хозяйствования, который препятствовал бы разрушительным последствиям в финансовой сфере. Периоду становления рыночных отношений характерна значительная децентрализация финансовых ресурсов. Финансы городского самоуправления являются прежде всего распределительной категорией, с помощью которых происходит распределение или перераспределение валового внутреннего продукта и национального богатства.
Правовая основа финансовой деятельности органов городского самоуправления
Реализация финансовой деятельности городских органов самоуправления предполагает создание четкой системы правовых актов в области деятельности муниципальных органов. Эффективность данной системы зависит прежде всего от адекватного закрепления в правовых нормах существенных признаков объекта правового регулирования - общественных отношений в сфере финансовой деятельности городского самоуправления.
Конституция Российской Федерации, закрепляя новую модель федерализма в нашей стране, устанавливает и несколько иную систему законодательства . Реализация этой конституционной модели и эффективное функционирование системы законодательства невозможны без конкретных мер по четкому разграничению полномочий общероссийского Центра и субъектов Федерации, отработке юридического механизма разрешения споров между ними, созданию полноценных законодательных систем в регионах, реформированию региональной государственной власти, проведению внутрирегиональной децентрализации с укреплением местного самоуправления 2.
Законодательная система государства складывается в настоящее время из законодательства федерального уровня и законодательства субъектов Федерации с признанием приоритета федерального закона 3. Местное самоуправление является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а проблема правового регулирования вопросов совместного ведения является в настоящее время достаточно сложной. В силу того, что институт совместного ведения очень уязвим, многими отмечается необходимость принятия специального правового акта, регламентирующего всю процедуру этого сложного процесса4. В со- ответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Понятие юридических источников права в науке является традиционным. Обычно сюда относят законы, указы, постановления и др. акты, делая тем самым различение источников права производным от разделения властей, от "деления" органов власти на виды . Между тем в других странах, например, в США, нет жесткого понимания права и к нему относятся договоры, соглашения, корпоративные нормы, акты прямого волеизъявления. Нормативная самоорганизация формирует открытую публичную сферу 2. Финансовая деятельность органов местного самоуправления США проистекает в неопределенном правовом поле3. На наш взгляд, отсутствие четких границ поведения в сфере финансовой деятельности неприемлемо в условиях Российской Федерации, т. к. подобная неопределенная правовая база приведет к хаосу в сфере финансов, а затем и во всем государственном устройстве. Традиционная система правового регулирования финансовой деятельности органов городского самоуправления включает в себя три уровня -федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов городского самоуправления. Есть более широкое понимание источников права. Некоторые авторы относят сюда не только акты органов государства, но и нормативно-правовые договоры, общие принципы права, судебный прецедент, правовые обычаи 4. Следовательно, правовую основу финансовой деятельности органов городского самоуправления составляют законы и подзаконные акты.
Законы - это главные нормативные акты государства, На современном этапе становления местного самоуправления и развития финансового права все больше финансовых отношений регулируется именно законами, что придает значимость финансово-правовым нормам. Основу правового регулирования финансовой деятельности органов городского самоуправления составляют федеральные законы, регулирующие принципиальные и основные функциональные аспекты указанной деятельности. В развитие федеральных законов принимаются законы субъектов Федерации, адаптирующие их положения к экономическому и политическому развитию конкретного региона. Адаптированное региональное законодательство является фундаментом для принятия нормативных правовых актов самими органами городского самоуправления с учетом местных традиций и интересов.
В целом же правовая система в Российской Федерации есть структурно-функциональная совокупность правовых актов, возникающих и применяемых на основе общих принципов. Целостность ее обеспечивается общими правовыми принципами, внутрисистемными правовыми зависимостями и процедурами правотворчества и правоприменения .
В новом ракурсе финансовые вопросы органов городского самоуправления освещены в Конституции Российской Федерации 1993 г., которая занимает верховенствующее положение в обеспечении финансовой деятельности. Важнейшие полномочия органов местного самоуправления, касающиеся решения вопросов местного значения, содержаться в части 1 статьи 132. Самостоятельность в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета является основной гарантией жизнедеятельности муниципального образования. Основным источником доходов городских бюджетов Конституция утверждает местные налоги и сборы. Закрепление института местных налогов
Компетенция в области налогообложения
Пополнение бюджета в целях исполнения задач и функций местного сообщества требует от органов самоуправления города осуществлять деятельность в сфере налогообложения, которая касается не только местных налогов, но и налогов других уровней.
Институт местных (городских в том числе) налогов, как и налогов вообще, имеет длительную историю развития. Налоги появились вместе с возникновением государства и использовались им как основной источник для финансирования своих функций и задач. Функции и задачи государства со временем принимали новые черты, но главное предназначение налогов -источник средств бюджета государства и местного сообщества - осталось, хотя роль их стала более многозначной.
"В налогах воплощено экономически выраженное существование государства", - справедливо подчеркивает К. Маркс .
Налоги - это обязательные и по юридической форме индивидуально безвозмездные платежи юридических и физических лиц, установленные органами государственной власти для зачисления в государственную бюджетную систему (или в указанных случаях - внебюджетные целевые фонды) с определением их размеров и сроков уплаты 2. На наш взгляд, ДЇІННОЄ определение необходимо дополнить тем, что налоги зачисляются ив бюджеты местных сообществ. Вышеуказанное определение совершенно верно подчеркивает прерогативу законодательной власти устанавливать налог. Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации \ Все федеральные законы, устанавливающие, отменяющие или изменяющие из размер, принятые Государственной Думой Российской Федерации, в соответствии со статьей 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. После этого налоги будут считаться законно установленными и с этого момента каждый гражданин и (или) юридическое лицо их обязано платить.
Таким образом, взимание налога не согласовывается с каждым членом местного сообщества. Это определяет главную юридическую черту налога -односторонний характер его установления. Поскольку налог взимается в целях покрытия общественно-полезных потребностей местного сообщества в целом, то он является индивидуально-безвозмездным. Уплата налогоплательщиком налога не порождает встречной обязанности органов городского самоуправления совершить что-либо в пользу конкретного налогоплательщика. Налог взимается на условиях безвозвратности. Возврат его возможен только в случае переплаты или в качестве льготы, что не противоречит принципу безвозвратности, т. к. все эти случаи определяются органами самоуправления в одностороннем порядке и не влияют на характер платежа в целом.
Взимание на указанных началах любого платежа будет считаться неправомерным, если он не установлен законом. Закон здесь выступает средством упорядочения финансовых отношений налогоплательщика и местного сообщества. Одной из сторон - налогоплательщику - он указывает его обязанности, а другой - органам городского самоуправления и налоговым органам - меру дозволенного поведения.
В зарубежных странах уже есть положительный опыт в издании налоговых законов. Опыт Швейцарии, например, свидетельствует о приоритетной роли федерального регулирования над региональным, о строгом контроле федеральных налоговых органов за налоготворчєством в кантонах, об использовании принципа стимулирования общенационального развития через налоговые механизмы. Конфедерация вправе гармонизировать отдельные вопросы взимания налогов. Систему налогообложения упрощает взимание кантонами одноименных налогов, установленных на разных условиях К
При формировании российской налоговой системы законодатели широко использовали зарубежный опыт, введя многие неизвестные России налоги, но адаптированные в других государствах. В данной ситуации обращение к зарубежному опыту следует считать вполне целесообразным и по той причине, что общность налоговых систем упрощает процессы вступления России 8 ГАТТ-ВТО и присоединение к ЕС.
Например, местные органы власти в США получают почти половину всех своих поступлений в рамка своих полномочий по введению налогов и взиманию платы за услуги. Эти источники налоговых поступлений и сборов отражают многоуровневый характер власти в Соединенных Штатах. Полномочия местных органов власти в сфере налогообложения и сбора различных, платежей соответствуют обязательствам местных властей по предоставлению услуг для своего населения. Однако права местных органов власти по формированию своих бюджетов не являются абсолютно неограниченными. Правительства штатов в законодательном порядке определяют налоги и другие мероприятия по сбору поступлений, которыми могут воспользоваться местные органы власти. После того, как правительство штата утвердит перечень налогов, которые могут вводиться местными властями, каждый орган власти па местах вправе решать, какие из этих налогов они намерены вводить. Основная часть поступлений в местные бюджеты происходит из небольшого количества основных источников: налог на имущество, налог на доходы физических лиц, налог от продаж .
Во Франции значительно расширяется компетенция органов самоуправление в том числе и в налоговой сфере, однако роль государства в налоговой политике и выравнивании местных бюджетов остается значительной. Особенностью французской системы местных налогов является большой разброс ставок (причем чем беднее местное сообщество, тем выше в нем налоговый пресс). На уровне государства принимаются законы, устанавливающие налоговые льготы по тем или иным категориям налогоплательщиков, особенно по отношению к местным налогам, что приводит к непредвиденному уменьшению налоговых поступлений в местные бюджеты.
Компетенция в области муниципальных кредитов
В процессе рассмотрения доходов бюджета города выявлено, что в качестве потенциально значимого источника привлечения дополнительных доходов в бюджеты органов городского самоуправления могут выступать средства, мобилизованные на финансовом рынке. Значимость этого источника возрастает по мере становления рыночных отношений, в частности -развития рынка ценных бумаг.
Острая потребность в дополнительных финансовых средствах для фи-ЕШпсирования наиболее серьезных и необходимых программ комплексного развития муниципальных образований диктует необходимость изыскания свободного сегмента на финансовом рынке для реализации бюджетных инструментов аккумулирования нетрадиционных (а точнее забытых) источников доходов в целях финансирования расходов местного сообщества, не покрытых налоговыми и прочими поступлениями.
Регулированию муниципальных кредитов посвящены многие работы представителей финансово-правовой науки . Однако в связи с формированием местного самоуправления в Российской Федерации и реформированием финансовых правоотношений данная проблема требует дальнейшей разработки, особенно в связи с исследованием правового режима финансовых ресурсов городских муниципальных образований в целом.
Муниципальный кредит как форма внутреннего кредита характеризуется тем, что временно свободные денежные средства населения, предприятий, организаций привлекаются на финансирование нужд местного сообщества путем выпуска и размещения ценных бумаг различных видов.
В свою очередь, государственный кредит как самостоятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируемых системой правовых норм. Государственный кредит - это урегулированные нормами права отношения по аккумуляции государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности и возмездное, в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения. Государственный и банковский кредит являются составными частями такого звена финансовой системы России, как кредит.
К сожалению, Россия занимала последнее место среди цивилизованных государств по средней задолженности на городского жителя (около 5 руб.), т. к. городское самоуправление сравнительно редко прибегало к кредиту, а долгосрочными облигационными займами вовсе не пользовалось. В наиболее выгодных условиях находились крупные русские города, для которых были доступны облигационные займы, составляющие главную базу дореволюционного кредита2. По официальным сведениям 3f до 1912 г. 64 городами было заключено 153 облигационных займа на сумму 413262679 рублей: 1908 г, - 3,2млн.руб.; 1909 - 7,0 млн, руб.; 1910 -41,8 млн. руб.; 19 П - 10,9 млн. руб.; 1912- 2,7 млн. руб.
При этом, благодаря неопытности городских самоуправлений в кредитном деле и отсутствию всякого руководства свыше, эти займы заключались, в громадном большинстве случаев, на весьма невыгодных условиях (высокий процент платежей по займу, реализация облигаций по низкому курсу, невыгодные условия погашения, размещение в слабых руках, чрезмерное комиссионное вознаграждение). В одних случаях города заключали слишком крупные займы и сразу на всю сумму, потребную для предприятий, вследствие чего банкиры предлагали низкие цены по их реализации, а вырученные деньги долгое время непроизводительно лежали в банках. В других случаях займы оказывались слишком мелкими (менее 1 млн. руб.), вследствие чего они не могли быть реализуемы за границей, а размещались в России на очень тяжелых условиях. При выпуске займов городские самоуправления не знакомили банкиров с земельными фондами, имевшимися в распоряжении городов, не учитывали условий денежного рынка, заключая займы в невыгодный момент, и вообще пренебрегали всей техникой эмиссионных операций . В конечном результате подобный кредит часто оказывался не полезным, а вредным фактором в городском хозяйстве.
Остальные виды муниципального кредита играли сравнительно пторо-степеппую роль. Задолженность городов земельным банкам на I июля 1910 г. составила сумму в 23 676 116 руб., причем самыми крупными должниками были города Николаев (3 071 583) и Екатеринослав (1 434 165). Задолженность другим банкам равнялась 25 млн. руб. Поражает ничтожная сумма долга государственной казне, которая за сто лет, несмотря на многочисленные и настойчивые ходатайства, выдала городам ссуд на 10 399 573 рубля (главным образом на постройку казарм). С другой стороны, довольно значительной была задолженность городов у частных лиц (31 млн, руб.). Подобного рода займы, принципиально недопустимые и заключаемые часто на ростовщических условиях (до 20%), свидетельствовали об острой и неудовлетворенной нужде в кредите іех мелких и отчасти средних городов, которые обращались к кабальному кредиту у частных лиц лишь вследствие невозможности кредитоваться в другом месте 2,
Первая мировая война приостановила развитие облигационных займов по вполне понятным причинам, и города перешли к системе краткосрочных займов, гарантированных правительством. Начиная с 1916 г. го-рола заключили таких краткосрочных займов на сотни миллионов и в массе пересрочивали их. Объем правительственных гарантий все рос и к лету J917 г. начал внушать серьезные опасения. Временное правительство издало 8 августа "Правила о выдаче гарантий по займам земств и городов". Однако дефициты бюджетов городов достигли к осени 1917 г. ужасающих размеров. 14 сентября был утвержден усі ив Государственного банка городского и земского кредита, который оказался бездейственным и ничего не успел сделать [.
В Саратовской губернии заемный капитал впервые был использован городской Управой в 1904 г. Испытывая недостаток финансовых средств из-за того, что были исчерпаны резервы увеличения налоговых поступлений, а также вследствие тяжелого экономического состояния империи в результате поражения в русско-японской войне, Саратовская городская Управа решила получить заемные денежные средства либо в виде банковского кредита, либо в виде мобилизованных денежных средств, полученных в результате выпуска облигационного займа.
