Социальное государство: Проблемы формирования и ресурсы существования Шкитин, Александр Владимирович

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Основные направления и закономерности развития социального государства с.11

1. Функции, источники и ресурсы существования социального государства с. 11

2. Особенности формирования социального государства в современной России с. 39

Глава 2. Социальное развитие ямало-ненецкого автономного округа как субъекта российской федерации с. 72

1. Правовые основы деятельности органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа в социальной сфере с. 73

2, Пути и средства реализации социального законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа с. 86

Заключение с.95

Список источников и использованной литературы с. 106

Приложение с. 120

• Функции, источники и ресурсы существования социального государства
• Особенности формирования социального государства в современной России
• Правовые основы деятельности органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа в социальной сфере
• Пути и средства реализации социального законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа

Введение к работе

Актуальность исследования. Проблема формирования и развития социального государства всегда актуальна, однако исследований, посвященных этой важной политико-философской теме, мало. Существуют ' лишь разрозненные публикации по отдельным направлениям. Обобщенных трудов, в которых системно рассматривались бы структура, признаки, элементы, принципы, задачи и направления деятельности социального государства, пока нет.

Двадцатый век- время особых тревог и забот. В социально- политических процессах современной России воплощается сложная диалектика общего и особенного, традиционного и нового, общечеловеческого и национального.

Происходит болезненная ломка устоявшихся стереотипов, с трудом преодолевается изоляционизм российского государства, появляются новые научные школы и направления, активно осваивается философское, правовое, социальное, духовное и интеллектуальное наследие предшественников. Постепенно приходит более взвешенная оценка изменений, происходящих в мире, через призму социального государства.

В современных условиях актуализируются задачи выработки целостной системы взглядов, которая стала бы философской основой гуманного и демократического преобразования российского общества. Такая целостная система должна формироваться на базе плюрализма мнений, так как лишь таким образом она сможет достигнуть адекватного понимания и оценки состояния современного российского государства, общества и перспектив их развития.

Социальное государство - это новое явление в истории России. Закономерность его формирования не исключает альтернативности, потому что единство представляет собой многообразие и проявляется только через многообразие. Изучение источников, функций и ресурсов существования социального государства приобретает в связи с этим особую актуальность.

Объективная необходимость изучения проблем социального государства, основных направлений и закономерностей его деятельности определила выбор автором темы исследования.

Политико-философский анализ генезиса и сущностных черт социального государства, механизма его развития создает благоприятные предпосылки для развертывания исследований этого феномена в рамках философии, политологии, социологии, права, истории и других общественных наук.

Актуальность избранной темы исследования обосновывается также тем, что развитие общества и государства требует от человека повышения его культурно-образовательного уровня, утверждения активной жизненной позиции.

Объект исследования: социальное государство как феномен исторического развития России.

Предмет исследования: проблемы формирования социального государства, явления и процессы, происходящие в нем, выяснение его роли и места в политической системе общества.

Степень разработанности проблемы. Феномен социального государства как фактор регуляции общественного бытия привлекает внимание философов, социологов, политологов, историков, правоведов. Идея социального государства рождалась из концепции правового государства, которой в свою очередь предшествовала длительная традиция иного понимания сущности государства, объема его полномочий и характера отношений с отдельными индивидами.

Помимо объективных исторических процессов, ведущих к реализации принципов правового государства, существовали и теоретические учения о том, каким должно быть государство. Оценку роли и значения государства можно встретить в трудах античных философов: Платона, Аристотеля, Ксенофонта, Цицерона, Полибия, которые пытались выявить связи между политикой, правом и

государственной властью, понять, каким должно быть государство, как оно должно строиться и управляться¹.

Государственно-правовые институты античности оказали заметное влияние на становление и развитие более поздних учений о правовом государстве.

В эпоху Возрождения пониманию сущности правового государства особенно способствовали труды Н. Макиавелли*. Главной задачей государства он видел обеспечение прав и свобод его граждан.

В развитие концепции правового государства большой вклад внесли Г. Гроций, Б. Спиноза, Т. Гоббс, Д. Локк, Ш. Монтескье, Ж.- Ж. Руссо, Д. Дидро, Т. Джеферсон, а также представители русской философской и политической мысли: А.И, Герцен, А.В. Радищев, Н.Г. Чернышевский, П.И. Пестель, СИ. Муравьев. Русская концепция правового государства получила теоретическую завершенность в трудах видных правоведов и философов предоктябрьского периода: С.А. Котляревского, П.И. Новгородцева, СИ. Муромцева, В.М. Гессена, Г.Ф. Шершневича, Н. Бердяева, Б.А. Чичерина.

Начиная с И. Канта утверждается подход к образу человека как к индивидууму, способному организовать свое социальное поведение при опоре на духовный потенциал. "Моральная автономия" личности предполагает реальную возможность формирования правового государства. О взаимозависимости сущностных характеристик государства и человека писали в свое время Аристотель и Цицерон. Позднее И. Кант и Г. Кельзен утверждали, что всякое государство есть правовое государство. Никакое общество не может жить без установленных правил и всякое государство принуждает своих граждан к их соблюдению, но характер этих правил, порядок их соблюдения различны в зависимости от типа государства. Правовые нормы определяют статус государственных органов и аппарата государства. Однако необходимо делать различие между правовым аппаратом государства и правовой сферой общества. Правовой аппарат- это совокупность учреждений, а правовая

¹ Аристотель, Политика,- М,, 1972; Платон. Сочинения.-М., 1971.- Т. 3,- Ч. 1; К сенпфонт Афинский. Сократические
сочинения.- М.; Л., 1935; Цицерон Марк Туллий. Диалоги. О государстве. О законах,- М., Наука, 1966.

² Макиавелли Н. Государь.- С-Пб., "Азбука", 1997.

б сфера- это совокупность норм, которые включают в себя правила, закрепленные законодательством.

Юридическое равенство, присущее правовому государству, не даст решения главной проблемы- обеспечения социальной свободы. Только при соблюдении равных возможностей для каждого человека осуществим принцип равенства.

Мысль о содержательности принципа равенства отстаивал БА. Кистяковский в своем труде "Социальные науки и право", полагавший, что осуществление прав человека тождественно с установлением свободного государственного строя и с осуществлением социально справедливых отношений. Б.А. Кистяковский считал, что государство, в силу своей природы, должно быть основано на компромиссе, и конституция каждого отдельного государства есть компромисс, примиряющий различные стремления всех социальных групп в данном государстве. Если конституционное государство основывается на компромиссе даже по своей социальной организации, то тем более оно должно быть таковым по политической и правовой организации.

Возникновение в XIX в. концепции "социального права", логически вытекающей из доктрины "правового государства", открывает новый исторический подход к идеям правового государства. С этого момента его альтернативой и преемником выступает социальное государство. Его анализ в рамках философии политики появился на стыке исследований философов, политологов, историков, правоведов и социологов в области изучения процессов государственного управления и социально- философского осмысления наследия предыдущих поколений исследователей.

Можно выделить такое течение, как "новый эгалитаризм", обозначивший тенденцию современного мира к выравниванию социального положения людей. Это направление просматривается в работах Дж. Роулса и К. Дженкинса. Роулс относится к государству как к кооперации всеобщей и взаимной связанности индивидов, дающей им стимулы для участия в общем деле.

По мере развития буржуазного общества в теории начинает преобладать подход, связанный с возрастанием социальной функции государства. Основные направления деятельности социального государства выделил К. Хессе: усиление управления и планирования со стороны государства; государство должно служить главной цели - обеспечение человеку достойного существования. Эту мысль по существу разделяет и Г. Вольманн, считающий, что высокий уровень социального обеспечения граждан требует больше государства³.

Интересный подход к решению проблемы социального равенства в обществе предлагает В, Нерсесянц. Он выдвинул концепцию, согласно которой социатизм есть закономерный процесс развития общества, ведущий к созданию так называемого цивилизма - постсоциалистического строя, где формальное равенство будет дополняться новыми моментом - экономическим равенством для всех*.

Теоретическая и методологическая основа. Это прежде всего труды классиков философии, политологии и права: Платона, Аристотеля, Цицерона, Н. Макиавелли, Ж.- Ж. Руссо, Ш. Монтескье, И. Канта, Т. Гоббса, Д. Локка, К. Маркса, Б. П. Чичерина, В. Гессена, П. И. Новгородцева, Б.А. Кистяковского.

В диссертации использовались различные методы исследования: диалектический, исторический, сравнительный, государственно-правового моделирования, проблемного, системного и ситуационного анализа.

Концептуальный подход автора к разработке аспектов формирования социального государства предопределил обращение к научным работам по проблемам правового и социального государства-*.

Научному осмыслению в разработке отдельных направлений исследуемой проблемы содействовали труды современных иностранных ученых и

³ Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. -М., 1981; Вольманн Г. Чей объяснить стабильность политического и экономического развития Федеративной Республики Германии// Государство и право.- J 992. -.Vb 1L. ' Нерсесянц B.C Наш путь к праву,-М., 1992.

^s Зиновьев А. Русский эксперимент. -М., 1995; Зиновьев А Запад. Феномен западнизма,- М„ 1995; Зубченко Л.А. Пенсионная система Франции: современная система и перспектива реформирования (обзор) // Социальное обеспечение в странах Запада. Франция, ФРГ, Италия, Сборник обзоров. -М., J 994; Эубченко Л.А. Пенсионная система в ФРГ (обзор) // Социальное обеспечение в странах Запала, Франция, ФРГ, Италия. Сборник обзоров,- М., 1994; Капранова Л.Д. Пенсионное обеспечение в США (обзор) // Социальное обеспечение в странах Запада. США, Канада и Великобритания. Сборник обзоров. -М., 1994.

исследователей: К. Хессе, Г. Вольманна, Г, Кельзена, Л. Дюги, других философов, политологов, социологов, правоведов, признанных в мировом интеллектуальным сообществе.

Информационная база для решения поставленных задач сформировалась на основании данных, опубликованных в отечественной и зарубежной литературе, нормативных правовых актов, статистических отчетов, материалов по социальной тематике.

Основная цель исследования состоит в раскрытии генезиса социального государства, в выявлении функций, источников и ресурсов его существования.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

рассмотреть подходы к пониманию природы и сущности феномена социального государства;

раскрыть политико - философское содержание понятия социального государства;

- осуществить анализ сущности и детерминант социального государства;

определить и обосновать его социальные функции и их влияние на дальнейшее развитие государственных институтов с учетом глубинных процессов, происходящих в российском обществе;

проанализировать условия и выявить предпосылки развития социального государства в современной России;

дать научно- практические рекомендации по использованию результатов исследования.

Научная новизна исследования. Выбор темы исследования обусловлен объективной потребностью научного осмысления сложных проблем формирования социального государства с позиций их политико-философского и правового обоснования:

- предпринята попытка научной разработки малоизученных методологических
проблем применительно к феномену социального государства, которого в
самобытной истории России никогда не существовало;

- раскрываются возрастающая роль государства в социальной сфере, пути
эволюции социального государства;

выявляются функции, источники и ресурсы его существования;

выясняются особенности формирования социального государства в России;

уточнено значение некоторых понятий, образующих категориальный аппарат социального государства.

Политико-философский анализ сущности социального государства приводит автора к выводу, что, несмотря на провозглашение России социальным и правовым государством, законодательно закрепленное в Конституции Российской Федерации 1993 г., формирование такого государства находится только на начальной стадии.

Практическая значимость работы. Результаты проведенного исследования способствуют более углубленному пониманию феномена социального государства и его взаимоотношениям с личностью.

Научно- практическая значимость работы состоит также в том, что выдвинутые в ней теоретические положения, методы политико-философского осмысления и полученные результаты могут быть использованы в качестве методологического материала для дальнейшего теоретического анализа в этой области научного знания, при подготовке лекционных курсов и проведении практических занятий по политологии и теории государства и права.

Материалы диссертации могут быть использованы и в практической деятельности субъектов управления, педагогов, социальных работников и юристов -государствоведов.

Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры политологии и социальной политики Московского государственного социального университета, заслушивались на межрайонном семинаре по вопросам обеспечения избирательных технологий и законотворческого процесса, проходившего 15 апреля 1999 года в г. Салехарде.

Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, общего заключения, списка использованных источников и литературы и приложения.

Основное содержание диссертации отражено в публикациях общим объемом свыше 7 п.л.

п ГЛАВА I. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА

Стремление к созданию социального государства родилось в рамках западного правового государства. В свою очередь идее правового государства предшествовала длительная традиция иного понимания сущности государства, объема его полномочий и характера отношений внутри него. В теории права и политологии государство понимается как определенный способ организации общества, основной элемент политической системы, организация публичной политической власти, распространяющейся на все общество, выступающая его официальным представителем и опирающаяся на средства и меры принуждения. Оно обладает собственной структурой, имеет специальные органы для реализации своих полномочий'.

Понятие социальной государственности восходит к девятнадцатому веку, хотя истоки следует искать еще в античности. Однако, по нашему мнению, начать исследование все же следует с правового государства как одного из главных источников возникновения феномена социального государства.

1. Функции, источники и ресурсы существования социального

государства

Институт правового государства, как и само право, начал зарождаться с древнейших времен. Граждане афинской и римской республик стремились не

⁶ Румянцев О.Г., Доаоиов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. -М., ИНФРА-М, 1997.

допустить концентрации власти в одних руках. Уже в Древней Греции существовали политические институты, которые не позволяли этого⁷.

В своей книге "Политика" Аристотель писал: "Там, где отсутствует власть закона, нет места и форме государственного строя"³.

Цицерон говорил о государстве как о правовом общении и общем порядке, как о публично- правой общности. Государство - это согласованное правовое общение членов общества⁹. Здесь уже заложена мысль о правовом государстве.

Одним из первых авторов идеи правового государства считается Т. Гоббс, По его мнению, реализация "Общественного договора", прекращающего "естественное" состояние войны всех против всех, отвечает требованиям "естественного закона"-разума - не делать того, что пагубно для жизни. Действие "общественного договора" не может изменить природу человека, который остается в образе "политического животного" Аристотеля. "Общественный договор" есть лишь мирное соглашение, заключенное убежденными "хищниками" под давлением обстоятельств. Под обстоятельствами Гоббс подразумевает силу государства, которое принуждает индивидов к соблюдению заключенного гражданского мира. Но само государство не обязано сообразовываться с "естественными законами" - такое соответствие может быть только милостью государя к поданным.

Д. Локк в своих взглядах во многом придерживался позиций Гоббса. Однако, он все же считал, что монархия должна быть ограничена народным представительством и четко определена законом. Главная угроза свободе заключается в неразделении власти. "Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать мерам правительства"¹⁰,- констатировал Локк.

⁷ История древнего мира: Часть 2. Греция и Рим / Под ред. Л.Г. Бокщанкнова. -М-, Просвещение. 1981.- С. 50- 61, 233- 236. ⁵ Цит. по: Аристотель, 384- 322 г, до н.э. Политика Аристотеля / Пер с греческого с предисловием и замечаниями и приложением очерка "Греческая политическая литература" и "Политика⁴ Аристотеля С.А. Желебова, исполнен для трудов С-Пб. Философского общества. -С- Пб., Издательство М,, М. и С. Сабашниковых, 19] 1.- С. 30, ³Цииерон Марк Туллий. Диалоги. О государстве. О законах.- М._ц На>"ка, 1966. ¹⁰ Локк Дк. Соч. в 3-х томах, Т. 2, -М., Мысль, 19Е9.-С. 284.

Очевидным является то, что и Гоббс и Локк не сумели сформулировать идею правового государства в цельном виде. Более того, некоторые авторы утверждают, что Гоббс и его последователь Локк заложили основы учения о тоталитарном государстве".

С развитием научной мысли концепция правового государства была сформулирована более четко. Особый вклад внес Ш. Монтескье. В 1748 г. он публикует свой знаменитый труд "О духе законов", в котором противопоставляет абсолютизму республиканскую форму правления и разделение властей ("Не будет свободы..., если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной")¹²- В дальнейшем, многие положения работ Монтескье вошли в конституционные акты некоторых стран'³.

Вопрос о взаимоотношениях государства и человека находится в центре политической, экономической и правовой мысли уже несколько столетий с момента зарождения буржуазных отношений. Сформировалось два основных подхода к этой проблеме,

С одной стороны, это индивидуальная свобода человека, неотделимая от обязанности государства гарантировать ее от чьего- либо, в том числе и своего, вмешательства в нее. Главное - экономическая свобода, а политические права являются лишь средством в охране независимости и индивидуальной свободы личности. Сторонники индивидуальной свободы (А. Смит, С. Милль, Б. Констан) понимали, что такая свобода в конечном счете порождает неравенство, что равенство и свобода могут противоречить друг другу, однако свободу они считали высшей ценностью, обеспечивающей развитие индивидуальности и своеобразия личности, устраняющей "уподобление" людей друг другу".

" На сени ветрах. Куда грядешь, очнись Россия! -М., "Вымпел".- )998.- №2.- С. N-15.

^L' Монтескье Шарль Лун де. Избранные произведения /Общ. ред. проф. М.І1. Баскина. - М.. Госполитиздат, 1955.- С. 115.

^Li Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США. Политико - правовой комментарий. -М,, "Международные отношения",

1985; Французская декларация прав человека и гражданина 1789 г. // Французская республика. Конституция и законодательные

акты. -М., Прогресс, 1989.

" Лукаїнена Е.А. Социальное государство и защита прав человека в условиях рыночной экономики // Социальное государство и

зашита прав человека /Под ред. Е. А. Лукашевой.- М., 1994.-С. 6- 7.

С другой стороны, по дход. не отрицающий значимости индивидуальной свободы, но стремящийся сочетать ее с равенством, участием государства в обеспечении равенства личностей. Основоположником концепции был Ж,- Ж. Руссо, считавший, что принципу равенства должно быть подчиненно все, в том числе и власть, задача которой - обеспечение равенства¹⁵. В таком подходе четко проступает не только негативное понимание свободы от вмешательства государства, но и ее позитивное понимание как право гражданина на определенные действия государства, связанные с обеспечением равенства.

По мере развития буржуазного общества и в теории, и на практике начал преобладать подход, связанный с возрастанием социальной функции государства (теория "государства всеобщего благоденствия"), с расширением социальных программ, выравниванием несправедливости, порождаемой капитализмом.

Однако, в настоящее время российскому обществу навязывается теория консервативного толка, сводящая к минимуму социальную роль государства, которая, согласно данной теории, должна распространяться главным образом на малообеспеченные слои населения. Такая теория неприемлема в современном мире даже для традиционного буржуазного общества. Тем более неприемлема она в нашем обществе, которое в течение длительного периода было ориентировано на социалистические идеалы равенства и справедливости.

В развитии идей собственно социального государства тоже можно выделить две тенденции. В англо- саксонском варианте В. Вильсоном в книге "Конституционное государство" (1902) была сформулирована модель регулирующего государства. По Вильсону, регулирующее государство минимизирует антагонизм между богатством и бедностью, ограждая человека от гибельной конкуренции, сглаживая социальную напряженность. Государство не вмешивается в экономику, но регулирует социальное неравенство, предоставляя индивидам одинаковые стартовые возможности. Англо -саксонский вариант социального государства концентрируется на предупреждении

¹⁵ Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре.- М., 1974.

социального расслоения, разграничении гражданского общества и государства, равенстве в пользовании правами для всех, независимо от социального статуса.

Однако, концепция Вильсона не ответила на вопрос: как, выравнивая условия жизни людей, не нарушать их "естественные" права? И тем не менее, эта теория сыграла положительную роль, поскольку образ государства как "ночного сторожа" подвергся корректировке в сторону усиления его социальных функций.

Другая тенденция в развитии теории социального государства возникла в континентальной Европе. Она базировалась на идеалах эпохи Возрождения и либерализма XIX в. Среди представителей этой тенденции Кант, Иеринг, Еллинек, Вебер, Гербер. Они искали баланс между свободой и справедливостью, равенством и свободой предпринимательства¹⁶.

В современной науке концепции "справедливости и честности" Д. Роулса и К. Дженкинса и "социальной солидарности" Л. Дюги вытекают из необходимости уравнивания социального положения людей в результате общего согласия, своеобразного договора. Роулс на уровне теории пытался ввести определенные ограничения экономической свободы властью: власть обязана стремиться к благосостоянию общества, справедливости, защищать экономические интересы малообеспеченных¹⁷.

Не обошли стороной идеи правового государства, "естественного'⁵ права и социального государства русские дореволюционные исследователи: В. Гессен, Б. Чичерин, Б. Кистяковский, П. Новгородцев, Н. Коркунов, И. Ивановский, Г. Шершневич, К. Соколов, Э. Понтович, Л. Петражицкий, П. Сокольский и другие¹⁵, "Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя как правительства создаваемые им же как законодателем юридические нормы. Правовое

^lf Подробнее об этом см.: Еллинек Г. Общее учение о государстве,- С- Пб., 1903. "RawlsJ. Theory of Justice. -Oxford, 1971. P. 73-84.

^ia Гессен В. О правовом государстве //' Правоіюе государство и всенародное голосование. Вып. 2.- С-Пб., Издание Н. Глаголева, 1906; Чичерин. В. Собственность и государство. -М., 1882 Ч. 1; Кистяковский Б. А. В зашиту права (Интеллигенция и правосознание) // Вестник МГУ, Серия 7. Философия. -1990.-ХїгЗ; Ивановский И.А, Учебник государствен по го права,- С-Пб., 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное право. -С-Пб., 1908; Петржацкий Л.И. Теория права и государствам связи с теорией нравственности.- С-Пб., 1910.-Т. 1; Понтович Э.Э. Развитие конституции и учредительная власть. -Петроград, 191S; Соколов К.Н. Современная республика. -Петроград, 1918; Сокольский П.В. Учебник русского государственного права.-С- Пб., 1910; Шершневич Г.Ф. Общая теория права, -С-Пб., 1910, 1911.-Вып. 1.2.

16 государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним"¹»

Если Чичерин считал, что помощь бедным есть частное дело, вопрос благотворительности, и выступал против правового закрепления социального равенства, то у Новгородцев а идея правового государства выросла до идеи фактически социально- правового государства. Новгородцев предлагал законодательно закрепить определенный социальный минимум. Кистяковский равенство и солидарность рассматривал как основные условия функционирования государства,

К сожалению, идеи русских исследователей в области социального государства не получили распространения, не воплотились в жизнь из-за революционных событий 1917 г.

Появление на исторической сцене собственно социального государства обусловлено расширением сферы социального обеспечения.

Равенство прав и обязанностей- одна из важнейших характеристик социального государства. Реальность юридических прав и свобод зависит от степени их обеспеченности материальными, политическими и правовыми гарантиями. В социальном государстве закрепление прав и свобод законодательными аКтдаи производится только при наличии материальных и разумных социальных институтов, которые гарантируют реальную ценность прав.

Социальное государство- это следующий этап развития государственности на новом витке цивилизации. Речь идет об обогащении природы правового государства социальными началами, которое в значительной мере трансформирует его властные функции с целью выравнивания социальных неравенств. Утверждая себя как социальное, государство берет ответственность за состояние дел в обществе, за установление принципа справедливости, который в рыночных условиях не может выйти за пределы обеспечения каждому индивиду достойного уровня жизни. Следует также учитывать, что наращивание социальных качеств государства несовместимо с

^[? Цит. по.: Гессен В. Указ. соч. С 12.

его ослаблением. Выполнение социальных функций требует "больше государства", поскольку осуществление таких функций неотделимо от воздействия на экономику через налогообложение, антимонопольное законодательство, государственное кредитование, экологические ограничения, запреты использования собственности во вред обществу, финансирование социальных программе

После второй мировой войны в Европе повсеместно начался процесс социальных преобразований, направленных на социально- юридическую защиту прав и свобод человека. Материальной предпосылкой послужил высокий уровень развития стран Запада. Правовой предпосылкой явилось закрепление понятия социального государства в конституционных актах. Такие положения имеются в конституциях ФРГ, Италии, Испании.

В некоторых конституциях формула социального государства прямо закреплена в тексте (часть 1 статьи 20 Конституции ФРГ гласит: "Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством"), а в других (Италия, Испания) это следует из целей и функций государства, закрепленных соответствующими конституциями²¹.

В этом смысле Германия имеет давние традиции. Еще при Бисмарке (XIX в.) была установлена система социального обеспечения в форме социального страхования, а Веймарская Конституция закрепила право на социальное страхование на случай старости или болезни. Важно, что именно государство стало гарантом важнейших социальных прав трудящихся. Впрочем, внимательный анализ Конституции ФРГ, впервые в мире провозгласившей создание социального государства, показывает, что она не содержит в себе конкретного перечня социальных прав человека. Однако, судебная практика ФРГ выступает на стороне граждан, рассчитывающих на государственную поддержку.

Немецкий законодатель исходит из сущности понимания "естественных" прав, которые должны соблюдаться при всех обстоятельствах. Что касается "социальных"

^Лукашева Е.А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социапьЕ{0-психологические аспекты // Государство и право.- 1994.-N 10.-С. 5-6. ^ї1 Испания. Конституция и законодательные акты.- М., Прогресс, 1982.

прав, то такие права, как право на жилище, гарантии трудоустройства зависят от экономического положения государства, т.е. их осуществление условно. Очевидно, что явление социального государства тесно связано с провозглашением определенного перечнії "естественных" и социально- экономических прав человека. Собственно, их провозглашение и поддержка делают государство социальным. Социальные права человека являются совокупностью конституционных прав, дающих ему возможность претендовать на получение от государства, при определенных условиях, неких материальных благ. Обычно к ним относятся право на со цо бес печение, образование, охрану здоровья, жилище, особые права детей и инвалидов. Но на конституционном уровне они закрепляются далеко не во всех странах. В наиболее полном объеме они провозглашались в конституциях социалистических и пост - социалистических стран. В некоторых развитых и развивающихся странах социальные права стали провозглашаться на конституционном уровне (помещаются в отдельные разделы конституций, посвященные основным принципам социально- экономической политики государства), однако, как правило, без признания возможности их судебной защиты. Например, Конституция Франции 1958 года не содержит в себе ни так называемых "естественных" прав человека, ни социальных прав. Впрочем, "естественные" права человека были провозглашены еще в 1789 году Декларацией прав человека и гражданина и с тех пор остались в неизменном виде. Что касается социальных прав, то они являются составной частью Преамбулы Конституции Франции 1946 года, которая и после провозглашения новой конституции продолжает действовать". В Преамбуле закреплены равенство полов, право на получение работы, право на профсоюз, гарантии для матерей, детей и престарелых, их материальное обеспечение. Государство гарантирует бесплатное образование¹³. Существует коренное отличие "естественных" прав от социальных, которое заключается в том, что социальные права едва ли могут быть защищены правовыми средствами и

^а История буржуазного конституционализма. -М., Наука, 1986. ¹³ Journal offlciel de la Republiques Franchise. 28.10.46,

прежде всего потому, что социальные права связаны с необходимостью расходов из государственной казны для их реализации, в чем нет необходимости при защите "естественных" прав. На основе абстрактных идей, сформулированных в преамбуле Конституции Франции 1946 г, суды не могут определить содержание и размер соответствующего социального стандарта.¹⁴

Если рассматривать США или Канаду, то в этих государствах юридическая доктрина и судебная практика всегда тесно взаимопереплетены. Американская Конституция жестко очерчивает систему гарантий прав человека. Но что касается социальных прав, то американский основной закон и законодательство в целом очень сдержанно относятся к системе гарантий, государство почти не берет на себя социальных обязательств". В США господствует представление о том, что государство - это "ночной сторож", не вмешивающийся в социально-экономическую сферу. Такой подход до настоящего времени использует Верховный суд США в своей регламентарной практике.

Для сравнения с развитыми государствами Европы и Америки следует взять одну из развивающихся стран, например, Колумбию. Финансовые возможности колумбийского государства не позволяют реально осуществить выполнение социальных прав в полном объеме и тем более распространять на них, подобно "естественным", особый порядок осуществления. Вместе с тем, определенный гарантированный минимум" осуществления целого ряда социальных прав все же установлен. Так, все дети моложе 1 года имеют право на бесплатное медицинское обслуживание, в возрасте от 5 до І 5 лет образование является обязательным. Аналогичные предписания действуют по отношению к праву на жилище. Однако, тот факт, что эти права, по колумбийской Конституции 1991 года, к "естественным" не относятся, затрудняет их осуществление, придает им второстепенность³⁶.

^у Французская республика. Конституция и законодательные акты, -М_г, Прогресс. 1989.

^Савин М. Сравнительный анализ Конституции США и России (круглый стол) //Социально- политический журнал.- I994.-.Vg

9-10. С. 18.

^:*Ортадо Аитонио, Основное права человека и их зашита по закоЕіодатсльству Колумбия // Государство и право.- 1994.-

№5,

Совершенно очевидно, что сущность и функции социального государства не сводятся только к проблемам гарантий реализации социально- экономических прав человека. Одним из ресурсов существования социального государства следует признать наличие в обществе взаимной ответственности, законопослушности, терпимости, уважения и охраны достоинства каждой личности.

Проблему реализации гарантий осуществления социальных прав человека со стороны государства следует считать ключевой. Многие исследователи полагают, что в отличие от "естественных" прав человека, права социальные невозможно защитить правовыми методами (в суде), так как они нечетки и размыты".

На наш взгляд, пути реализации указанных гарантий проходят через внедрение принципов социально- правовой ответственности государства за обеспечение социальной помощи нуждающимся гражданам, обеспечение минимального прожиточного минимума и ответственности человека за собственное материальное благополучие. Государство несет при этом ответственность за создание равных стартовых условий для всех.

В изменившихся экономических, исторических условиях изменилась и традиционная концепция основных прав и свобод, меняется ответственность правового государства за обеспечение справедливости и равенства.

Теперь на правовое государство ложится ответственность за обеспечение новых для Запада прав, ранее известных только по Конституции СССР (право на труд, отдых, медобслуживание, образование, пенсию, жилье, соцобеспечение и т.д.).

Нужно отметить, что между конституционным закреплением социальной государственности и реальным положением вещей не существует безусловной связи. Источниками их взаимодействия является ряд факторов: социальная справедливость, свобода, равенство, коллективная и индивидуальная ответственность.

Закрепляя в конституциях социальные принципы, европейская юридическая доктрина и судебная практика способствуют тем самым возникновению социального государства, в котором отношения государства, общества и человека строятся на

^г Правовое государство, личность, законность.- М., 1997.- С, 85.

21 принципах взаимопомощи и свободы. Для этого функции социального государства конкретизируются путем принятия социальных законов и формированием специальной отрасли права - социального права. Например, в ФРГ существует Социальный кодекс, в котором кодифицированы многие социальные законы, гарантирующие достойное существование человека, равенство, социальную справедливость, защиту семьи, социальную защиту. По этой схеме социальное государство возлагает на себя тяжелую обязанность создавать условия, необходимые для функционирования, прежде всего, социального блока экономики.

Ряд западных исследователей противопоставляет "естественные" права человека "социальным". Разница видится в степени правовой (судебной) защиты. Законодательная конкретизация социальных прав человека имеет свои правовые особенности. В отличие от "естественных" прав "социальные" судом не защищены, поэтому акцент в регулировании социальных прав необходимо сместить на уровень органов исполнительной власти, которые должны принимать конкретные меры по защите социальных прав, основываясь на законе.

Подводя краткий итог вышеизложенному, следует сказать, что конституционно продекларированные социальные права являются объективной обязанностью государства, определяющего себя как социальное по отношении к своим гражданам, а не субъективными правами граждан²¹.

"Естественные" права считаются врожденными, истинными, подлежащими безусловной правовой защите. Что касается "социальных" прав, то степень их правовой защиты государством целиком зависит от социально- экономического состояния страны, то есть от того, может ли государство материально гарантировать провозглашенные конституционные гарантии и принципы. Но законодательное закрепление социальных прав еще не означает, что граждане получают реальную возможность ими воспользоваться, пример тому - современная Россия. Поэтому на Западе социальные права считаются пограничными.

Си.: Социальное государство и защита прав человека. -М.. 1994.

Человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, а также право на обеспечение в случае безработицы, инвалидности или иной утраты средств к существованию по независимым от него обстоятельствам. Данные социальные права признаны на самом высоком международном уровне¹'. Поэтому при оценке функций социального государства необходимо учитывать то, как на практике реализуются социальные права.

Труд и связанные с ним социальные права. В социальном государстве особо следует отметить роль государства в регулировании труда. С начала XX в. право на труд стало выдвигаться как один из важнейших аргументов в защиту социалистической системы, освободившей человека от безработицы. Поэтому не случайно законодатели буржуазных стран после второй мировой войны стали включать это право в свои конституции. Проблема заключается в том, что данное право, как и другие социальные права на Западе, не имеет юридического механизма реализации.

Составители конституций многих развитых государств искали выход в использовании особых юридических конструкций, которые, провозгласив социальные права и удовлетворив тем самым социальные чаяния населения, позволяли бы не допустить предъявления исков к государству с требованием реализовать ту или иную социальную норму на основании соответствующих положений конституции. Например, в Италии право на труд записано во вводной части ее Конституции "Основные принципы": "Республика признает за всеми гражданами право на труд и способствует созданию условий, которые делают это право эффективным"³⁰.

Для социальной защиты трудящихся, потерявших работу, в социальном государстве создается система социального страхования от безработицы, которая

²⁹ Конвенция MQTN 117 ОЙ основных целях и нормах социальной политики //Комментарий к Федеральному закону "О

национально- культурной автономии'' (с приложениями).- М,, 1997.

^Цит. по: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.- М., БЕК, 1993,- С, 112.

входит в систему социального обеспечения, формируемую за счет отчислений в фонды социального страхования из зарплаты и взносов работодателей. Однако, выплата пособия по безработице обычно обставляется рядом трудностей, которые делают этот вид пособий ненадежным источником существования и в то же время, должны служить стимулом к поиску работы.

Социальная политика, проводимая развитыми государствами в области трудоустройства и борьбы с безработицей, оказывает заметное влияние и на государства "третьего мира", которые стремятся внедрять у себя подобные системы по западному образцу⁵¹.

Социальное государство обязано защищать наемных работников от произвола работодателей и незаконных увольнений. Правовое регулирование складывается из четко разработанных законодательных правил трудовых отношений. Регламентируются экономические факторы, по которым работодатель может по своей инициативе уволить работника, возраст увольняемого, обоснование увольнения, компенсация для увольняемых. Если суд признает увольнение работника незаконным, то он может быть восстановлен на работе и получить компенсацию за время вынужденного прогула.

Для создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций социальное государство разрабатывает программы трудоустройства, а тем, кто лишился работы, оказывается финансовая помощь. Для предприятий - банкротов устанавливается режим санации с целью их выздоровления. Многие проблемы социального государств в сфере труда снимаются при заключении трудовых договоров и при поддержке профсоюзов.

Особое значение имеет обеспечение равной защищенности работников частного и государственного секторов экономики. Поскольку предприниматели стремятся платить как можно меньшую зарплату, то они широко практикуют использование труда работников на условиях неполной занятости. В этом случае у работников

³¹ Тстекин В. Проіраіша реконструкции и развития - стратегия преобразования страны / экономика и экономическая политика правительства ЮАР//Коринф. - 1994.-Л» 25. -С. 8, 10.

уровень оплаты труда значительно ниже, чем при полном трудовом дне. В таких ситуациях социальное государство вмешивается и нормализует ситуацию, применяя различные рычаги воздействия.

Социальное государство обязано создать режим равной защищенности для всех категорий трудящихся. Основными проводниками права человека на труд должны выступать законодательная и судебная власти. Как считает И.А. Ледях, "...принцип горизонтальности действия основных прав ...укрепляет правовой статус индивида, что особенно важно в условиях рыночных отношений"".

Социальное обеспечение и социальное страхование. Социальное развитие, в том числе социальное обеспечение и социальное страхование, играет в социальном государстве большое значение. Растут потребности граждан в социальной поддержке, растут и расходы государства на обеспечение этих потребностей.

В социальной политике исповедуется принцип: " трудоспособный должен обеспечивать себя сам, за исключением случаев, установленных законом, а государство помогает только нетрудоспособным".

Наиболее важной частью социальной политики является пенсионное обеспечение. Перед этим социальным институтом встают такие проблемы, как увеличение числа престарелых и уменьшение числа трудоспособных. Чтобы не снизить уровень пенсионного обеспечения, приходится увеличивать пенсионные отчисления, что, в свою очередь, ведет к снижению уровня жизни активного населения. Рост числа пенсионеров вызывает необходимость увеличения медицинских расходов. При этом в Европе эта проблема решается эффективнее, чем в США, т.к. для всех пожилых людей значительная часть медицинских услуг оказывается бесплатно.

Пенсионную политику США определяют объективные условия старения населения. Важнейшей частью является социальное страхование- комплекс мер, с помощью которых предоставляются средства для поддержания жизни

³¹Цит, по; Социальное государство и защита праи человека. -М., 1994,- С. 33.

нетрудоспособного населения-⁴. Основной программой социального обеспечения по старости является государственная программа социального страхования. Средства на программу складываются из налога на социальное страхование, который взимается с работников и государственных средств, направляемых только на административное обслуживание программы. Он постоянно растет и стоит на втором месте после подоходного. Налог взимается и с получателей пенсий, что позволяет перенести часть нагрузки на плечи самих застрахованных.

Подобное положение вещей трудно назвать справедливым, США в лучших традициях буржуазного правового государства оберегает крупный капитал от участия в социально значимых расходах, взваливая основную тяжесть на плечи трудящихся. Ряд элементов системы социального страхования действует вопреки интересам застрахованных. Налог на страхование отнимает у бедных больше, чем у богатых. Малообеспеченные начинают трудиться раньше, чем их более обеспеченные соотечественники и поэтому выплачивают этот налог более длительное время. Кроме того, низшие классы имеют меньшую продолжительность жизни и поэтому пользуются социальными выплатами меньший срок. Налогом на социальное страхование облагается только зарплата, доходы из других источников не облагаются. Иначе говоря, малообеспеченный пенсионер, вынужденный подрабатывать, может столкнуться с ситуацией, когда ему придется выбирать согласно американским законам * зарплату или пенсию. В то же время, его обеспеченный сверстник, имеющий банковские вклады, облигации, другие виды ренты, сохраняет пенсию, получая при этом побочные доходы.

Таким образом, социальное обеспечение США базируется на социал-дарвинистском принципе: "сильный существует за счет слабого". В этом американское государство всегда остается неизменным³'. Его деятельность направлена на смягчение социальных конфликтов и поддержание стабильности в обществе. Практика показывает, что изменение условий воспроизводства комплекса

** Капранова Л.Д. Пенсионное обеспечение й США (обзор) // Социальное обеспечение в странах Запада. США. Канада и

Великобритания. -М._т -1994.-С. 9.

"Мишин А. А,, Власихнн B.B. Конституция США, Политике- правовой комментарии -М., Международные отношении, 1995.

26 социально- экономических и политических факторов оказывает воздействие на государственную политику США в области социального обеспечения.

В отличие от пенсионной системы США подобная система во Франции базируется на других принципах. В ее основе лежит принцип солидарности, когда социальные взносы, собранные в течение года, используются для выплаты пенсий в том же году. В целом это обеспечивает социальную защиту пенсионеров.

Пенсионная система Франции довольно сложна: действует более 100 базовых и около 300 дополнительных режимов. Базовые режимы пенсий для наемных работников включают в себя общий режим занятости, режим страхования по старости и т. д. Для работников отдельных отраслей действуют специальные пенсионные системы. Помимо базовых и специальных существуют дополнительные обязательные режимы страхования, которые созданы с целью компенсации расходов на дополнительное пенсионное обеспечение.

Общее представление о расходах на пенсии во Франции по различным режимам дает таблица, составленная диссертантом по данным Л. А. Зубченко".

Таблица 1. Расходы на пенсии во Франции (1994 г.)

^iS Зубченко JLA. Пенсионная система Франции; Современное состояние и перспективы реформ про вання (обзор) // Социальное обеспечение в странах Зал ада: Франция, ФРГ, Италия. - М, 1994. -С. 17.

В ФРГ, также как и во Франции, большая часть социальных услуг обеспечивается государством. Институтами пенсионного страхования выступают госучреждения, страховые компании, благотворительные организации. Их деятельность строго регулируется государством. В ФРГ существует как обязательное, так и добровольное страхование.

Особенностью обязательного страхования является то, что члены семей застрахованных тоже получают страховку без увеличения страховых взносов. Обязательному страхованию подлежат самостоятельные трудовые корпорации (рабочие, врачи). Соцстрахование финансируется за счет страховых взносов из зарплат застрахованных. Финансирование взносов на пенсионное страхование чем-то сходно с французским: поступления за год расходуются на выплату текущих пенсий.

В Италии основополагающими принципами являются обязательность страхования всех лиц наемного труда и финансовая поддержка со стороны государства. Источниками пенсий в Италии становятся обязательные взносы работников и работодателей в национальный институт социального страхования и помощь государства.

В настоящее время все развитые государства столкнулись с проблемой необходимости реформирования своих систем государственного социального страхования. Главным образом, это связно со старением населения, низкой рождаемостью и финансовыми затруднениями государств.

Таблица 2.

Доля лиг) пенсионного возраста в общей численности населения некоторых стран

Западной Европы (в %)"

Как видно из таблицы, наибольшее количество пенсионеров ожидается в ФРГ, что связано с увеличением продолжительности жизни, низкой рождаемостью и последствиями объединения с ГДР, где также был большой процент пожилых людей. Все эти условия характерны и для других стран Запада, но, например, в Голландии и Англии население более молодое, что объясняется притоком иммигрантов из бывших колоний, для которых характерен высокий уровень рождаемости и более низкая продолжительность жизни.

В связи с этим, по прогнозам французских исследователей А. Стердиньяка и Ж. Камийо, следует ожидать увеличения социальных взносов по отношению к зарплате до 30 % к 2040 году".

Право на здоровье. Данное право по- разному формулируется в конституциях, причем, во многих оно отсутствует⁵⁸. Например, в Конституции Испании признается право на охрану здоровья, однако, судебной защите подлежат только "естественные" права и свободы (ч,1 ст. 2 Конституции Испании). Признание и защита социальных

^Табл. составлена по данным: Социальное обеспечение в странах Запада; Франция, ФРГ, Италия. Сборник обзоров, -М.. 1554. " Stcrdyniak Н., Comilieau С Retraitcs: le scenario de la repartition І! Problem econ. -P., 1353.- 16 juin.-N 2330.- P. 10-19. ^J1 К примеру, такое право ас устанавливается одной из старейших конституций мира - Конституцией США.

29 прав в Испании получают свое выражение в текущем законодательстве, судебной практике и действиях публичных властей.

В Швейцарии, признающей себя государством благосостояния (социальным), все граждане имеют право на пользование лечебными и попечительскими учреждениями, право на больничное страхование, медицинские прививки, контроль за качеством воды и продуктов, пользование спортивными сооружениями и местами отдыха, право на благоприятную окружающую природную среду. При этом непосредственно в швейцарской Конституции социальные права не провозглашены".

Право на жилище. Это право было закреплено в конституциях социалистических государств, но на практике оно не было реализовано до конца, В некоторых западных конституциях (Испания, ст. 47 Конституции) такое право провозглашается, но не гарантируется, то есть, не подлежит судебной защите.

В Швейцарии правительства Конфедерации и кантонов участвуют в строительстве социального жилья для малоимущих и оказывают содействие жилищному строительству остальных граждан, уделяют внимание защите квартиросъемщика.

В целом нереализованность права на жилище происходит потому, что потребности в дешевом жилье всегда опережают возможности государства.

Право на образование. Это одно из основных социальных прав человека. От уровня образования напрямую зависит статус человека и его социальное положение. Поэтому социальное государство держит под своим контролем сферу образования. По словам А.А. Деревянченко, "Образование- это инвестиции в будущее, в стартовые возможности человека""⁰.

Согласно ст. 7 Конституции Германии все школы и все школьное дело находятся под надзором государства.

'' Пособие по демократии. Функционирование демократического государства на примере Швейцарии/Лол ред. Э. Молчанова. -М., "Литература и политика", 1994.

^к Деревянченко А.А. Региональный фактор в содержании образования (на примере Ямало- Нснеикого автономного округа) // Особенности проведения конституционно- правовой реформы в Арктические регионах Российской Федерации. Материалы научно- практической конференции 18 февраля 1998 гола. - Салехард, '"Издательство Красный Север", 1998. - С. 62.

Не менее обширное регулирование установлено в ст. 3 Конституции Мексики, где говорится, что начальное образование является обязательным, а всякое государственное образование - бесплатным.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что в отличие от других социальных прав человека, право на образование относится к числу приоритетных в сфере государственной политики развитых государств, претендующих' на право именоваться социальными. Это не исключает других каналов получения образования. Государство заинтересовано в том, чтобы образование находилось на высоком уровне, т.к. от уровня образования личности зависит развитие всего общества. Чем лучше образовано общество, тем лучше условия жизни каждого гражданина, выше достижения науки, культуры и техники, экономики в целом.

Существует точка зрения, что на сферу образования экстраполируется социальное неравенство и иерархичность, имеющаяся в обществе. У системы социальных отношений свои потребности и законы воспроизводства, которые не совпадают со сферами обучения и образования. При формальном равенстве один сектор образования (частный) готовит будущую элиту и правящий класс, а другой (бесплатный государственный) готовит рабочую массу для предприятий и организаций. Автор считает, что во втором секторе готовят умеющих работать, но малообразованных людей, склонных к манипулированию. Неограниченная реализация права на высшее образование приводит к диспропорциям между потребностями общества в специалистах и количеством плохо обученных и плохо образованных людей. Возникает слой людей формально хорошо образованных, но не имеющих возможности найти работу по специальности. Все они пополняют ряды безработных⁴¹.

Социальное государство, поскольку оно является также правовым, не может воспрепятствовать своим гражданам воспользоваться правом, которое само провозгласило. Однако изобилие средств образования не делает общество само по себе образованным. Только развитие в человеке творческих способностей в

⁴¹ Зиновьев А. Запад. Феномен западнизма. - M., "Центрополиграф". 1995.- С.262- 264.

сочетании с навыками использования достижения науки, культуры ведет к интеллектуальному развитию общества.

"Шведская модель" социального государства. Источниками конкретизации социального государства являются законы, определяющие условия и размеры финансирования социальных гарантий. Именно так поступают в Швеции.

"Шведская модель" социального государства возникла в связи со становлением Швеции как одного из самых развитых в социально-экономическом отношении государств и олицетворяет собой успешное сочетание экономического роста страны с политикой реформ на фоне социальной бесконфликтности в обществе. Как экономическая шведская модель социального государства зародилась в 30-е годы на волне поисков регуляторов, способных снизить социальную напряженность, вызванную депрессией, когда был сделан вывод о необходимости государственного вмешательства в экономику.

Главными целями "шведской модели" являются полная занятость и выравнивание доходов в обществе. Достижению этих целей способствовал ряд благоприятных факторов. Прежде всего, их доминирование объясняется развитым рабочим движением, которое стремится к политике солидарности в области зарплаты, координирующей позиции профсоюзов по вопросам тарифов при заключении коллективных договоров. Здесь действует основной принцип - "равная оплата за равный труд", то есть нормой для установления заработной платы должны быть тип и природа труда, а не прибыльность.

Методы достижения главных целей шведской модели социального государства предполагают вмешательство государства в экономическую и социальную жизнь. Однако, частный капитал освобождается от многих "непроизводительных" для него затрат, поскольку государство берет на себя основную долю расходов на поддержание занятости, образование, здравоохранение, развитие социальной инфраструктуры.

Особое место в социальной сфере Швеции занимает политика на рынке труда, которой присущ упреждающий характер. Доминирование профилактических мер

32 выражается в виде развитой системы подготовки, переподготовки рабочей силы, профобучения, создания рабочих мест для молодежи, инвалидов, пожилых, проведения общественных работ, на которые приходится немалая часть расходов в рамках политики занятости. Таким образом, государственная политика на рынке труда осуществляет функции социальной защиты уязвимых с точки зрения занятости категорий населения.

Меры государственной политики на рынке труда можно классифицировать в зависимости от объектов воздействия. Цель одних мер - совместить рабочие места и ищущих работу. Другие меры направлены на повышение профессиональной и территориальной мобильности, К ним относятся субсидирование географической мобильности, заключающееся в предоставлении компенсаций расходов по переезду, субсидий на обустройство.

Из наиболее существенных средств воздействия на профессиональную мобильность является переподготовка на специальных курсах, участники которых получают пособия, сопоставимые со средним доходом рабочего. Существует набор мер по переподготовке и на предприятиях. Компаниям, проводящим переподготовку, выплачиваются государственные субсидии, покрывающие издержки.

В реализации комплекса мер по поддержанию занятости основной упор делается на изыскание новых источников вложений, создание дополнительных рабочих мест, в том числе в государственном секторе, что связывается с укреплением роли государства в сфере регулирования и, в частности, с созданием на предприятиях фондов, накапливаемых из прибыли. Часть этих средств поступает профсоюзам на улучшение условий труда, а другая - на расширение рабочих мест.

В целом система мероприятий по регулированию занятости приносит плоды. В Швеции безработица не превышает 3 %. И все же полная занятость остается важной проблемой, направленность шведской политики на рынке труда создает шансы для безработных сохранить квалификацию и избежать профессиональной деградации, которая неизбежно наступает в случае безработицы.

По своим характеристикам система образования в Швеции является одной из лучших. Образование на всех ступенях является бесплатным. Расходы по финансированию начального и среднего образования поделены между государством и местным самоуправлением. Характерной чертой школ является производственная ориентация.

Вузы являются государственными и финансируются из бюджета. Нуждающиеся студенты получают стипендии. Эта помощь носит форму безвозвратных субсидий.

В Швеции воплощена концепция обучения на протяжении всей жизни. Смыслом такого обучения является снижение издержек на подготовку и переподготовку рабочей силы, а также совершенствование общей культуры. Всеобщий характер благосостояния требует значительных затрат. Доля государственных расходов на образование составляет - 8 % от ВВП.

Одно из первых мест в мире Швеция занимает по масштабам предоставления медицинских услуг и расходам по этому показателю на душу населения. Наряду с общими причинами, побуждающими государство полностью брать на себя заботу о здоровье нации, в Швеции действуют и такие факторы, как низкие темпы рождаемости, высокая степень интенсификации труда, влекущая рост числа заболеваний и травматизма. Медобслуживание построено по принципу социального страхования.

Большинство процентов работающих охвачено системой специальных медицинских услуг на предприятиях, входящих в систему охраны труда. Страхование по болезни охватывает всех застрахованных старше 20 лет.

Система страхования родителей обеспечивает пособие после рождения ребенка. Женщины получают пособия по беременности. К числу важных элементов социальной защиты относятся необлагаемые налогами пособия на детей до 16 лет. Многодетные семьи имеют дополнительные льготы, стимулирующие рождаемость.

Система национальных пенсий включает народную (основную), дополнительную (служебную или трудовую) и частичную (неполную) пенсии.

Возраст для получения пенсии составляет 65 лет. Народная и дополнительная пенсии имеют три формы: по старости, инвалидности, потере кормильца.

Система страхования от несчастных случаев предусматривает возмещение ущерба здоровью при несчастном случае, связанном с исполнением трудовых обязанностей, в размере 100 процентов потерянного дохода.

Страхование по безработице отличается от перечисленных систем страхования. Для получения пособия человек должен быть членом профсоюзной кассы ПО безработице. Занятые неполное рабочее время, работающие в сельском хозяйстве, сезонные работники и предприниматели, как правило, не застрахованы. Страхование по безработице оговорено рядом условий: согласие принять любое предложение о направлении на работу, потеря работы "не по своей вине", членство в кассах не менее 12 месяцев, стаж работы не менее 75 дней. Пособия облагаются налогом. Лица в возрасте старше 20 лет, не зарегистрированные в кассах по безработице, также могут получать пособия, но период их выплаты короче. Продолжительность рабочей недели в Швеции составляет 40 часов, оплачиваемый отпуск - 5 недель.

Использование прогрессивной налоговой системы позволяет внести в бюджет значительную часть доходов. Высокий уровень прямого налогообложения по прогрессивным ставкам обеспечивает выравнивание уровня доходов населения, что видно из данных таблицы 3.

35 Таблица 3.

Среднегодовые доходы лиц различных профессий до и после вычета налогов в

Швеции в (тыс. крон) ^J:

Жесткая налоговая система как элемент социальной политики, оказывая весьма умеренное влияние на непосредственное перераспределение доходов в обществе, имеет целью создание финансовой базы для оказания социальных услуг и трансфертных платежей более 50 % всех государственных расходов Швеции. Трансфертные платежи обеспечивают выравнивание доходов в обществе.

⁴² Табл. составлена по данным: Волков A.M. Швеция: социаіьно экономическая модель. - М, Мысль. 1991,- С. 95,

36 Таблица 4.

Структура социального страхования є Швеции (в % к итогу/³

Несмотря на достаточно низкий уровень социального расслоения в Швеции, как показывает опыт, социальные программы, основанные на высоком налогообложении, могут превратиться в тормоз экономического развития. Рост социальной помощи, оказываемой малообеспеченным слоям, может сопровождаться увеличением масштабов бедности. Парадокс объясняется, во-первых, слабостью связи между характером и эффективностью труда отдельного работника и уровнем его соцобеспечения. Во-вторых, снижением стимулов к более производительному

*³ Таблица составлена по лаиным: Роик В.Д. Институтанальные преобразования в социальном стра*ования в России // Социальная политика государства (По материалам Всероссийской Конференции ''Проблемы регулирования социальной

политики государства: состояние и перспективы", прошедшей в Москве 14 апреля 1997 г,).- М.₊ ^1чЛуч", 1997.

37 труду, сковыванием трудовой активности населения и, прежде всего среднего класса, чья экономическая свобода сталкивается с ограничением в сферах распределения и потребления. В этом, на наш взгляд, заключены основные противоречия "шведской модели" социального государства, вызвавшие в последние годы обострение споров по вопросам государственного регулирования социальной сферы, целесообразности масштабов ее финансирования из'бюджета, приватизации объектов социальной инфраструктуры, устранения монополии государства в данной сфере.

Таким образом, социальному государству в Швеции присущи следующие черты: доминирующая роль государства; обеспечение занятости населения; главенство принципов солидарности и равенства; упреждающий характер мер по предотвращению безработицы; универсальность благосостояния; высокий уровень предоставляемых социальных услуг, обеспечиваемых жесткой налоговой политикой. Для Швеции характерны давние традиции проведения социальных реформ с осторожным подходом к ним, который не подвергает риску хозяйственную систему и не возлагает чрезмерные тяготы на население, привыкшее к социальной защищенности. Весьма ценен также опыт формирования и проведения государственной политики на рынке труда, доказавший высокую эффективность в ликвидации неблагоприятных последствий безработицы, в сокращении издержек на помощь безработным, окупаемости расходов на занятость в виде налогов на социальное страхование. Шведский опыт интересен методами регулирования, ограничивающими стихию рынка, что обеспечивает социальную защищенность населения.

В основе политики социального государства лежит социальное равновесие в обществе между его членами, между правами человека и гражданской ответственностью. Оно достигается при проведении активного вмешательства социального государства в экономику, перераспределении доходов в пользу наименее защищенных слоев населения, обеспечении занятости, социальном страховании, охране труда, поддержке материнства и детства, института семьи и брака.

Государство, как нам кажется, имеет право называться социальным только тогда, когда деятельность его институтов направлена на представительство и защиту

всего населения, а не только тех, кто не способен самостоятельно обеспечить свое существование. Эта деятельность заключается, прежде всего, в создании каждому гражданину равных жизненных условий, равных возможностей для реализации не только "естественных", но и социально- экономических прав, она должна быть основана на принципах равенства, солидарности, согласия и социальной ответственности.

Функции социального государства не должны сводиться только к социальной поддержке и социальному обеспечению. Социальное государство обладает ответственностью за создание условий, необходимых для экономической и социальной жизни, поддержание прочного экономического положения граждан.

В процессе осуществления своих функций перед социальным государством возникает множество проблем: безработица, расслоение общества, банкротства, обнищание населения. Для бесперебойного функционирования у социального государства имеются определенные рычаги и ресурсы, опираясь на которые, оно может регулировать стихию рыночных отношений, целенаправленную налоговую политику, ценовую, финансово- кредитную и экономическую политику, элементы планирования и распределения.

Мера социальности любого государства всегда свидетельствует о его развитости, которая определяется в способности государства, помимо конституционного и правового (законодательного) закрепления социальных прав граждан, реально гарантировать их воплощение любыми средствами: политическими, правовыми, социальными, культурными и иными.

На современном этапе показателем плодотворной и созидательной деятельности государства являются именно успехи в проведении социальной политики. По ним можно судить о том, в какой мере государство выполняет конституционные обязанности по защите прав и свобод человека, по созданию правовых, политических, материальных и экономических условий воплощения социальных прав и свобод человека в реальной жизни⁴⁴.

** Комментарий к Конституции Российской Федерации /Отв. ред. Л.А. Окуньков. - М„ БЕК, 1996,- С. 29,

В конце двадцатого века социальное государство является единым интегрированным общественно- правовым институтом, сочетающим в себе комплекс обще социальных, общеклассовых интересов, главной конструкцией социально организованного общества.

2. Особенности формирования социального государства в современной

России

Европейское социальное государство как собирательное понятие выросло из правовой государственности и в органическом единстве с ней. Рост промышленного и экономического благосостояния западных государств позволил пополнить перечень основных прав человека новыми социально- экономическими правами, правовое государство стало социально ориентированным.

Социальное государство на Западе в первую очередь ориентировано на стимулирование инициативы, творчества, способностей нуждающихся, создание условий для самостоятельного удовлетворения своих потребностей. Основной упор делается на то, что причина бедствий человека заключается в нем самом. Помощь государства рассматривается как временная мера.

Россия провозгласила себя социальным и правовым государством"¹, не имея исторических корней и многовековых традиций западного правового государства. Ни до-, ни послереволюционную Россию нельзя назвать правовым социальным государством. В силу многих причин исторический процесс в России по сравнению с европейскими государствами замедлился, а затем ускорился. В современной Российской Федерации становление правовой и социальной государственности совпадает по времени. Социальная государственность не является естественным развитием правовой государственности, поскольку последняя попросту не могла

" Кинституция Российской Федерации. - М„ Юридическая литература, 1993.-С. А, 6.

существовать в условиях социалистического государства. Ситуация переходного периода в России определяет необходимость одновременного формирования правовых и социальных функций государства, что и нашло свое законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации.

Правовую традицию России характеризует значительная, по сравнению с западной традицией, социальная наполненность правового регулирования, глубокая связь правосознания с общественно- коллективистской организацией общества, акцент на фактических, а не юридических гарантиях конкретных социальных возможностей⁴⁴. Поэтому не следует «...отождествлять политический либерализм в России с социально- экономическим демократизмом»⁴⁷.

Принятие в начале 90-х годов российской юридической наукой и политической практикой на вооружение понятий "правовое государство", "социальное государство", компонентами которых являются соблюдение социальных прав человека, верховенство закона, равенство, придало содержательным и функциональным характеристикам государства особую значимость. Помимо прочего, это связано с тем, что принцип социальной справедливости стал рассматриваться в свете его соотношения с принципом равноправия граждан в связи с задачами формирования социального государства".

Конституция России 1993 г. при всем ее несовершенстве как юридического документа способна сыграть положительную роль в строительстве социального государства. Новшеством Конституции является ориентация не только на права и свободы индивида, но и на провозглашение их в соответствии с международными стандартами социальных прав.

Становление социального государства в России связано с целым комплексом задач, которые необходимо решить при значительном увеличении участия государства в экономической жизни и усилении социальной направленности реформ в конкретных социально- исторических условиях постсоциалистической России.

^ІЕСишоков В.Н, Российская правовая система (вопросы теории) //Государство и право - )993.-№ 7.- С. 1, 31.

⁴¹ Ленин В.И. Полн. Собр Соч., 5 изд., Т. 8.- М, 1967.- С, 79.

^JB Паленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации, - М., 1996,

ІЮССИЙОДЦ

4і №с%-а'~;-іЛ|И.

Общее состояние социального сектора в России, Изменение характера социальной политики государства зависит от того, будет ли она проводится в пользу трудящихся или за счет них. В российской социально- политической мысли сложилось мнение, что социальные реформы должны явиться источником повышения жизненного уровня населения страны⁴'. Однако, пока реформы осуществляются за счет граждан, происходит снижение жизненного уровня, углубляются социальная напряженность в обществе. Исследования показали, что "...категорическое неприятие беспорядка объединяет людей независимо от возраста, образования, места жительства, рода занятий, получаемых доходов*'⁵⁰. Так, по данным социологического мониторинга аналитического центра ИСПИ РАН следует, что на протяжении нескольких последних лет отношение населения России к проводимым реформам было стабильно негативным, т.е. они имеют слабую социальную базу. Для этого достаточно посмотреть динамику отношения населения к проводимому курсу социально- экономических реформ.

Таблица 5.

Динамика отношения населения к проводимому курсу социально- экономических реформ ( % от числа опрошенных)*'

^да Митрошенков О. А, Социальная политика в России: мсгагенденции 1998- 2010 гг. -М., "Союз"', 1998.-С, 9. ^s Лапкин В.В., Пэнтан В.И. Русский порядок // ПОЛИС-1997,- № 3. -С. 8S,

⁵¹ Табл. составлена по данным: Левашов В.И. Социальные перемены: мнение населєішя и специалистов // Социальная политика государства.- М.,*'Луч'\ 1997.

Вот как видит социальную политику государства О.Н. Сысуев, считающий, что она должна базироваться на нескольких основных принципах:

1. признание семьи, а не гражданина в качестве объекта социатьной помощи, что предполагает предоставление такой помощи с учетом совокупного дохода семьи;

2. постепенный отказ от субсидий производителям как формы социальной защиты населения;

3. расширение прав потребителей в системе предоставления социальных услуг;

4. перевод социальной защиты семей, не относящихся к категории бедных, на страховую основу, с сохранением принципов обязательности и солидарности". Ему вторит СВ. Калашников: "Государство, которое ранее отвечало за все, на сегодняшний день может отвечать только за минимальные социальные гарантии"".

В связи с этим для поддержки социальных прав человека, установленных Конституцией необходимы, во- первых: адресность, прожиточный минимум и введение страховых принципов. Прожиточный минимум- это единственный объективный критерий социального положения человека, а проблема страхования является узловой для современного социального государства. Во- вторых, регулирование трудовых отношений, которые сегодня подменены хозяйственными. Акт купли- продажи рабочей силы нельзя считать трудовыми отношениями, потому что здесь вплетаются социальные факторы, которые должны регулироваться государством. Поэтому необходимо усилить страховые начала финансирования здравоохранения, социального и пенсионного обеспечения.

В современной экономической обстановке при отсутствии средств в бюджете и недостаточной собираемости налогов эти принципы являются реально

⁵¹ Сысуев О.Н. Социальные проблемы России и возможности их решения // Социальная политика

государства (По материапач Всероссийской Конференции "Проблемы регул^иР^ов[тия социальной

политики гоездарства: состояние и перспективі,]", прошедшей в Москве 14 апреля 1997 г.).- М., "Луч",

1997.

⁵³ Там же. Калашников СВ. Формирование законодательной базы.

выполнимыми. Однако, как нам кажется, нельзя обойтись без точных механизмов в важнейших социальных сферах -трудовых отношениях, социальном партнерстве, занятости, социальном страховании и пенсионном обеспечении, социальной защите, социальной поддержке. Необходимо предпринять действенные меры по преодолению региональных различий в уровне жизни и занятости населения, улучшению системы финансирования социальных мероприятий. Упор, очевидно, следует делать на использование факторов, оказывающих влияние на повышение трудовой активности, прежде всего, оплату труда.

Чтобы достичь положительных сдвигов в социальной сфере, нужно обеспечить превышение роста доходов граждан над их расходами. Рост возможен за счет перераспределения бремени расходов на те слои населения, доходы которых выше среднего, можно пойти даже на легализацию доходов теневой экономики с целью включения их в общие финансовые потоки и последующего налогообложения. Компенсацию низкодоходным слоям населения следует осуществлять адресно. Формирование доходов населения должно обеспечиваться только с учетом интересов основных групп населения: трудоспособных граждан, детей и пенсионеров.

Для обеспечения подъема экономики и социальной стабильности необходимо увеличить доходы бюджетов всех уровней при сокращении неоправданных расходов. В этой связи можно обеспечить расширение налоговой базы за счет увеличения денежных платежей в хозяйственном обороте и снижения уровня задолженности. Большое значение имеет увеличение неналоговых доходов. Одно из направлений сокращения неоправданных расходов - это вопрос об объемах и механизме финансирования аппаратов государственных внебюджетных фондов с целью сокращения расходов на их содержание и использования сэкономленных сумм для решения функциональных задач фондов, мерах по приведению размеров зарплат госслужащих субъектов федерации и муниципальных служащих в соответствие с нормами, установленными для федеральных служащих.

Федеральные органы и органы власти субъектов федерации должны рассматривать функционирование социальной инфраструктуры как важный элемент обеспечения жизнедеятельности населения. В этом направлении Правительство России сделало первые шаги: было принято постановление, отменяющее необоснованные ограничения на внебюджетную деятельность учреждений образования, здравоохранения, культуры, науки и способствующее их эффективной работе⁵⁴.

Оплата труда населения. Занятое население России с трудом может рассчитаться на свою заработную плату за жилище, потребляемую электроэнергию и другие жизненно важные ресурсы и услуги.

Поскольку большая часть предприятий лишена оборотных средств, население не в состоянии самостоятельно заработать достаточно денег для оплаты жизненных потребностей. Из-за этого за государством должен быть сохранен значительный объем услуг и функций, которые оно просто обязано исполнять, если хочет воспрепятствовать вымиранию населения". Поэтому необходимо повысить роль оплаты труда в общей структуре доходов населения.

Оплата труда должна осуществляться через налоговое регулирование денежных доходов населения, социальное партнерство и коллективные договоры на предприятиях в соответствии с КЗоТом Российской Федерации⁵⁶ и иными законами в области труда и занятости, В условиях несоответствия норм КЗоТ Российской Федерации формирующимся общественным и экономическим отношениям первоочередной задачей является развитие системы государственных и общественных институтов по защите трудовых прав граждан. В этих целях органы государственной власти Российской Федерации разработали новый трудовой кодекс, предусматривающий установление государственных минимальных гарантий в сфере труда, расширение на основе социального партнерства договорных начал;

^яСм.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 199В года№ 1239 О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 1998 г. _HNy 1001 //Официальный электронный текст документа из НТЦ "Система".

^iJ Лужков Ю.М. Наш народ не согласится прекратить свое существование // Мегаполис- Континент,- 1997.-. 23 (335). "См.; КЗоТ Российской Федерации от 9 декабря 1971 года//Ведомости Верховного Совета РСФСР,-1971,- № 50,-Ст. 1007,

повышение уровня защиты работников при банкротстве предприятий". Для нормализации условий жизни населения необходимо ужесточить уголовную и административную ответственность для должностных лиц и собственников предприятий за невыплату заработной платы, нарушение условий трудовых соглашений и коллективных договоров. Можно провести эксперименты по предоставлению предприятиям права на резервирование части поступивших средств для выплаты зарплаты.

Работодатели должны понять, что справедливая оплата труда, а не страх потерять работу, яв.чяется лучшим средством повышения трудовой отдачи, роста производительности труда.

Становится очевидной необходимость принятия социальных законов, обеспечивающих возможность индексации заработной платы на основе прожиточного минимума, отказ от использования минимального размера оплаты труда (МРОТ) в качестве нормативной базы при установлении размера социальных выплат, перенос части выплат во внебюджетные фонды с работодателя на работника с соответствующим увеличением размера начисляемой зарплаты.

В основу регулирования зарплаты можно положить минимальную часовую оплату труда, что позволит приблизить нормы оплаты труда к реальным трудовым затратам и отказаться от использования МРОТ в качестве нормативной базы при установлении размеров социальных выплат. При этом необходимо:

- внедрить механизм регулирования зарплаты в негосударственном секторе
экономики на основе социального партнерства;

создать систему гарантий минимальных уровней зарплаты в негосударственном секторе в рамках соцпартнерства;

- отработать механизмы, обеспечивающие учет и налогообложение всех видов
доходов, используемых для личного потребления граждан.

^S7 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 1997 года № 360 Об утверждении программы Правительства Российской Федерации Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах II Сі РФ-1997.-N» 19.

Предлагаемые меры, по нашему убеждению, могут обеспечить приближение оплаты труда в бюджетной сфере к уровню зарплаты в промышленности и способствовать усилению мотивов трудовой деятельности, повышению покупательной способности.

Занятость населения. Некоторыми исследователями высказывается мнение: «...в ходе радикальных экономических реформ в России выяснилось, что сильных социальных потрясений в сфере занятости... не наблюдается. Официальная безработица растет относительно умеренными темпами»⁵"

Однако, с таким мнением нельзя согласиться. В январе 1999 года в стране насчитывалось уже 7,34 % (8,1 млн. человек) безработных от трудоспособного населения Российской Федерации в возрасте от 15 до 72 лет (109,3 млн. человек)*". Другие авторы, в частности И. Заславский, полагают, что "...если сложить скрытую безработицу, лиц, потерявших свою работу и предлагающих свои услуги работодателям, официально зарегистрированных безработных, окажется, что около 18 % экономически активного населения уже освобождены от регулярного труда. За счет высвобождаемых работников убыточных предприятий, стоящих на грани банкротства, потенциальный резерв труда превысит 20 % всех занятых..,"".

Проблемы занятости привлекают особое внимание. Речь идет об увеличении скрытой безработицы, о росте числа лиц, обращающихся в службу занятости, о повышении доли безработной молодежи. Одновременно быстрыми темпами развивается занятость в "теневой экономике", масштабы которой оцениваются в 10-15 млн. чел".

Важным принципом обеспечения занятости населения при стабилизации экономики является компромисс между экономическими и социальными результатами. Это означает, что все меры, направленные на стабилизацию, должны

⁵⁸ Ананьев А. Новые процессы в занятости населения в условиях перехода к рыночной экономике//Вопроса экономики.- 1995.-

№5.

" Экономика и жизнь.- 1999. - Лг 2 (S748).

"Заславский И. Кризис социально-трудовых отношений //Вопросы экономики.-1995.- № 5.

^6] См.; Ананьев А. Указ. соч.

оцениваться по их влиянию на рынок труда и корректироваться, если возникнет в этом необходимость.

При выборе путей формирования рынка труда надо исходить из необходимости изучения и анализа внутренних закономерностей, присущих развитию занятости и сохраняющихся в условиях рыночной экономики.

Одним из элементов формирования политики эффективной занятости является разработка механизма, регулирующего спрос и предложение рабочей силы на рынке труда. В связи с этим можно выделить два направления:

1) оживление экономической ситуации и инвестиционной политики, создание
условий для передвижения капитала, разработка мер по развитию системы рабочих
мест и увеличению потребности предприятий в рабочей силе;

2) совершенствование системы оплаты труда, расширение возможностей
получения населением дополнительных доходов, развитие системы социальных
пособий, дотаций и льгот, снижающих потребность в труде отдельных социальных
групп, особенно женщин, учащейся молодежи и пенсионеров.

В реализации первого направления имеют значение методы воздействия на занятость в условиях позитивных сдвигов в экономике. С позиции занятости населения реальное введение в действие Закона "О несостоятельности (банкротстве)" должно осуществляться осторожно. Чтобы банкротство повысило эффективность экономики, требуются динамично развивающиеся секторы производства, куда бы перетекали трудовые ресурсы и инвестиции. Пока таких секторов мало (нефтегазовая, пищевая отрасли).

Реструктуризация производства должна носить управляемый характер. Иначе говоря, государство должно стимулировать создание и преобразование рабочих мест в наиболее развитых отраслях экономики. Следовало бы стимулировать приток негосударственных средств.

На этапе формирования рынка рабочей силы крупные предприятия не заинтересованы в совершенствовании качественного состава работающих, особенно в обучении молодежи. Связано это с тем, что в деятельности предприятий

усиливается тенденция к выживаемости, задачи долговременного характера отошли на задний план.

И здесь очень важно активизировать деятельность органов по прогнозированию, учету и анализу потребностей предприятий в кадрах и созданию условий для их подготовки. Одновременно существует необходимость развивать двойную форму получения образования, основанную на периодической смене' учебного процесса и производственной практики (опыт ФРГ), что позволит устранить противоречия между формальным образованием и реальным содержанием учебного процесса с учетом потребностей производства.

В результате увеличения уровня безработицы, как это ни парадоксально, может вырасти подвижность рабочей силы на рынке труда. Одновременно с этим, будет активизироваться процесс банкротств убыточных предприятий⁶³.

В целях предотвращения высвобождения работников необходимо внедрять социальные планы предприятий, в которых следует предусматривать изменения условий труда, досрочный выход на пенсию, дополнительные льготы для увольняемых. При этом освобождаемые должны пройти переподготовку, повышение квалификации в рамках системы непрерывного образования. Трудящиеся, работающие в режиме неполного рабочего дня, находящиеся в отпусках без сохранения зарплаты также должны быть охвачены мерами социальной защиты.

Для сохранения высококвалифицированных кадров нужно создать механизм сертификации и аттестации работающих; сформировать систему госзаказа на подготовку и переподготовку кадров для основных сфер деятельности; обеспечить качество образования через лицензирование и госаккредитацию образовательных учреждений; провести аттестацию работников сферы образования, издание учебников, разработку и внедрение образовательных технологий.

Кроме того, для сдерживания роста безработицы нужно стимулировать развитие малого и среднего предпринимательства, расширять участие населения в

"См.: Федеральный закон О несостоятельности (банкротстве)от 8 января 1998 года№ 6-ФЗ//СЗ РФ.-1998 - №2.

программе увеличения мощности транспортной системы и других видах общественных работ.

Миграционные процессы на территории России. Как следует из официальных источников, основной целью государственной политики в области миграции является регулирование миграционных потоков, преодоление последствий стихийно развивающихся процессов миграции с учетом их влияния на социально-экономическую ситуацию, в том числе на ситуацию на рынке труда".

В связи с этим необходимо полнее использовать демографический и трудовой потенциал мигрантов, учитывая, что миграционный приток в ближайшие годы будет поддерживать численность населения, поскольку его убыль за время реформ значительно превысила естественный прирост. Среди 25 миллионов русских, оставшихся после распада СССР в странах СНГ, преобладают люди трудоспособного возраста, высокой квалификации. Государству не придется затрачивать огромные суммы на обучение трудовых ресурсов. Однако, потенциал миграции не используется или используется недостаточно.

Необходимо учитывать также то обстоятельство, что поток миграции не прекратится в связи с ущемлением прав нетитульных народов республик бывшего СССР, вытеснением их из всех сфер деятельности и органов государственной власти. В частности, в Казахстане численность казахов составляет 50,6 %, а численность русского и русскоязычного населения около 46 %, при общей численности населения республики 15860 тыс. человек. При этом количество неказахов в органах государственной власти всех уровней составляет 23,25%. За период с 1994 г. по 1997 г. из республики выехало более 820 тыс. человек, а вернулось около 97 тыс. человек, т.е. налицо отрицательное сальдо". По данным управления социальной и демографической статистики казахского Национального

** Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 1997 года№ 360 Об утверждении программы

Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1996- 200Q голах» // СЗ РФ.-

I997,-.Vs19,

^м Шевченко С. Русские казахстанці,! или Казахстанские русские II Ведомственное приложение "Российской газеты",-1998 ,- №

46(184).

50 статистического агентства, только за девять месяцев 1998 года республику покинули 197 тыс. человек. Приехали же на постоянное жительство лишь 28,46 тыс. человек.

По-прежнему основными миграционными донорами остаются русскозаселенные северные области. Так, отрицательное сальдо внешней миграции в Кустанайской области составило 27,20; в Северо-Казахстанской - 25,36; в Карагандинской - 21,72 тыс. человек. Несмотря на экономический и финансовый кризис, основной поток беженцев направляется в Россию, куда выехали 146597 переселенцев. На втором месте Белоруссия - 3890, на третьем Украина - 3645. Вопреки мнению о том, что выезжают люди преклонного возраста, статистика утверждает, что 126,67 тыс. человек из общего числа мигрантов - это люди трудоспособного возраста, 38,38 тыс. из них имеют высшее образование, остальные - среднее и среднее специальное. Из стран дальнего зарубежья 38,07 тыс. человек облюбовали Германию. Далее идут Израиль, США⁶⁵.

Значительная часть мигрантов из государств ближнего зарубежья являются вынужденными переселенцами или беженцами из "горячих точек". С целью оказания им помощи в обустройстве, а также реализации механизма перераспределения миграционных потоков в соответствии с условиями социально-экономического развития регионов России и интересами безопасности государства должна быть разработана и внедрена система оказания помощи переселенцам и принимающим регионам. Для этого в действующие законы необходимо внести соответствующие изменения, кроме того следует изыскать дополнительные средства.

Одним из основных принципов государственной миграционной политики должны стать принципы квотирования и ужесточение контроля за иммиграцией иностранцев, предупреждение незаконной иммиграции. Но данный порядок не должен распространяться на этнических русских и представителей других народов России.

^й Данные по сообщениям информационного агентства "Славянский мир": Обзор событий - Казахстан 15.12.98 05:181! Система Интернет.- http: // .

В целях защиты рынка труда необходимо разработать механизм квотирования привлечения иностранной рабочей силы. Некоторые из субъектов Российской Федерации, не дожидаясь решения данного вопроса, решают его самостоятельно. В качестве примера можно привести Ямало-Ненецкий автономный округ⁶⁴.

Не следует забывать и о внутренней миграции, в частности, о переселении из районов Севера, территория которых достигает около 64 % общей территории Российской Федерации, а население составляет 12 % общего числа жителей России (около 15 млн. человек).

Тяжелое положение сложилось в Дальневосточном регионе в связи с острой экономической ситуацией в стране и удаленностью территорий от экономических и культурных центров, неразвитостью транспортной схемы и высоких транспортных тарифов.

Для решения этой проблемы можно предложить меридиональное переселение, например, переселять людей из северной части Дальневосточного региона на юг того же региона. Таким образом можно достигнуть нескольких целей: переселить из северных регионов избыточную часть населения и лиц пенсионного возраста, что сэкономит значительные средства, расходуемые на северные надбавки и частично на северный завоз; укрепить российское присутствие на Дальнем Востоке, территории которого с российской стороны границы слабо заселены.

Пенсионное обеспечение. Экономика требует создания такой модели пенсионного обеспечения, которая бы адаптировалась к изменяющимся условиям и обеспечивала укрепление конституционных гарантий социальных прав граждан.

Необходимость изменения пенсионной системы вытекает из оценки действующей системы пенсионного обеспечения, характеризующейся низким уровнем размеров пенсий при высоком тарифе страховых взносов⁶⁷, хотя львиная доля расходов социального обеспечения приходится именно на пенсии.

^м Закон Ямадо- Ненецкого автономного округа от 7 апре.'іч I99R годаХй 15 О порядке н условиях привлечения и использования вЯмало- Ненецком автономном округе иностранной рабочей силы // Сборник законов Ямал о- Ненецкого автономної о округа (с 1995 года по июнь 1998 года)-С-П6., ТОО "Полиграф Стай л, 1998,

⁶¹ Азарова Е.Г., Кондратьева З.А. Пенсионное обеспечение: Комментарий к законодательству 1995 - 1996 гг. // Налоговый вестник,- 1996,-№ П.

Постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 утверждена Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации"⁸, которая предусматривает оптимизацию условий и норм пенсионного обеспечения; повышение уровня трудовых пенсий за счет перераспределения ресурсов и улучшения их использования. При этом признается необходимым сохранение и укрепление оправдавшей себя го су дарственной пенсионной системы с одновременным развитием новых форм пенсионного обеспечения. Сообразно с этим можно предложить три уровня пенсий: базовая пенсия, трудовая (страховая) и негосударственная.

Базовые пенсии должны предоставляться всем достигшим пенсионного возраста, ставшим инвалидами либо потерявшим кормильца независимо от наличия трудового стажа.

Трудовые (страховые) пенсии предназначены всем работающим по найму и другим категориям населения, охваченным обязательным государственным пенсионным страхованием.

Льготное пенсионное обеспечение целесообразнее перевести в сферу дополнительных профессиональных пенсионных систем.

Для улучшения механизма финансирования пенсий работодатель и работники обязаны нести солидарную ответственность за уплату страховых взносов; этому же послужит персонифицированный учет уплаты страховых взносов.

Основная задача пенсионного обеспечения, на наш взгляд, это стабильное финансирование пенсионной системы и привлечение дополнительных денег для выплаты пенсий. В связи с этим требуются меры по укреплению доходов и расходов пенсионного бюджета. Улучшению дисциплины платежей в Пенсионный фонд могло бы способствовать введение мер уголовной и административной ответственности за нарушение страховых расчетов.

" Постановление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 года№ 790 О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации //СЗ РФ.- 1995.- № 33.

Организация персонифицированного учета страховых взносов в Пенсионный фонд устанавливает более жесткую связь между поступающими взносами и размерами пенсионных выплат". Одной из целей такого учета является обеспечение сведений о стаже и заработке, определяющих размер трудовой пенсии при ее назначении. Персонифицированный учет содержит сведения о периодах трудовой деятельности, включаемых в стаж для назначения пенсии, а также о специальном стаже; о зарплате за каждый месяц страхового стажа, на которые начисляются взносы в Пенсионный фонд; о сумме заработка, учитываемого при начислении трудовой пенсии.

По мнению некоторых авторов, "...среди многих действующих законодательных актов особое место по своей значимости для граждан занимает закон о пенсионном обеспечении, призванный гарантировать им достойную жизнь в условиях, когда они утрачивают возможность собственными силами обеспечивать свое материальное благополучие в силу старости, инвалидности, потери кормильца и по другим причинам". Трудно согласиться с таким утверждением, поскольку закон, который должен быть простым для понимания каждого, сегодня оказался не только далеким от совершенства, но и в силу ряда причин наиболее неустойчивым, сложным, а во многом и противоречивым.

С введением в действие Закона "О государственных пенсиях в РСФСР" от 20.11.90 г. № 342-1" минимальный размер пенсии неоднократно менялся. Можно сказать, что юн не учитывает сложившиеся реалии и поэтому для осуществления пенсионных выплат нужен новый закон, который устанавливал бы четкий порядок исчисления и увеличения пенсий, предусматривал индивидуальный коэффициент, позволяющий использовать механизм индексирования.

19 февраля 1996 г. Правительством России принято постановление № 153 "О Перечне выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд

^т Закон Российской Федерации от ! апреля 1996 годаЛ2 27-ФЗ Об индивидуальном (персонифицированном) ^еге в системе

государственного пенсионного страхования // СЗ РФ.-1996,- № 14.

* Шифилеико Л. М. О государствен ньк пенсиям в Российской Федерации //Финансовая газета,-1996.- Ха 42,

¹¹ Закон Российской Федерации от20 ноября 1990 года№312-1 О госуларсгвенных пенсиях в Риссийсюй Федерации//

Приложение к журналу Пенсия,- М., 1998.

РФ". Данное постановление ограничивает перечень денежных выплат работникам, с которых не взимаются страховые взносы, тем самым предпринята попытка пополнить Пенсионный фонд дополнительными средствами.

Оживление экономики и снижение налоговой нагрузки на предприятия могли бы создать предпосылки для укрепления государственного пенсионного обеспечения и реализации механизма индексирования пенсий, основанного на индивидуальном коэффициенте. Свою роль могут сыграть условия развития страховых принципов в пенсионном обеспечении, его переориентации на повышение личной заинтересованности и ответственности за уровень материального обеспечения при выходе на пенсию.

Одним из путей решения пенсионной проблемы могло бы явиться регулирование размера пенсий путем установления предельного заработка, с которого взимаются взносы. Оптимизация расходов пенсионной системы наряду с улучшением собираемости взносов в перспективе позволит не только обеспечить более высокий уровень пенсионных гарантий, но и создаст предпосылки для снижения размера страхового тарифа и уменьшения нагрузки на предприятия -плательщиков взносов.

Для развития пенсионного дела необходимо, чтобы формировались и другие пенсионные системы: смешанные, солидарные и накопительные с развитием негосударственных пенсионных фондов; создание профессиональных, территориальных и отраслевых пенсионных систем; отработка правового регулирования негосударственного пенсионного обеспечения.

В настоящее время развиваются негосударственные системы пенсионного страхования, чему способствовало принятие Закона "О негосударственных пенсионных фондах"¹¹. Активы российских негосударственных пенсионных фондов (НПФ) составляли по состоянию на 1 октября 1997 г. 6,8 трлн. руб. Собственные средства НПФ составляли 3,1 трлн. руб., пенсионные накопления - 3,7 трлн. руб. В России зарегистрированы около 270 НПФ, которые действуют в 47 субъектах

⁷¹ Федеральный закон от 7 мая 1998 года№7І-ФЗ 0 негосударстнеиных пенсионных фондах II Сі РФ.-1998.- 19.

федерации, а также 185 компаний по управлению активами НПФ. Из зарегистрированных фондов 74 являются корпоративными (обслуживающими отдельные отрасли промышленности, предприятия, финансовые группы). В корпоративных фондах сосредоточено 74,9% общих активов НПФ и более 57,8% участников. У 58 российских НПФ активы составляют более 10 млн. руб., у 7 из них активы превышают 100 млн. руб. По состоянию на начало октября 1997 г. доходы от инвестиций НПФ составили около 30 %. В структуре инвестиционного портфеля 41,4% приходится на государственные ценные бумаги, 43,7% - акции, 4% - ценные бумаги субъектов федерации. В настоящее время в системе негосударственного пенсионного обеспечения участвуют около 2 млн. человек⁷⁵.

Социальное страхование. Социальное страхование в СССР являлось важной частью системы мер по повышению благосостояния граждан. Оно представляло собой систему гарантий материального обеспечения граждан в случае болезни, травмы и осуществлялось полностью за счет государства. Необходимые средства формировались из денежных взносов предприятий без вычетов из зарплат работников, а управляли соцстрахом профсоюзы.

У ныне действующей системы социального страхования есть недостатки. Отсутствие дифференциации страховых взносов не позволяет учесть степень риска наступления страхового случая и задействовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков. В нарушение страховых принципов внебюджетные социальные фонды зачастую выполняют несвойственные страхованию функции, выплачивая различного рода пособия, компенсации и оплачивая другие, нестраховые расходы.

Поэтому внимание в рамках системы социального страхования следует уделить установлению размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем и перечисленными страховыми взносами, а также освобождению

^7Ї Паевые фонды и негосударственные пенсионные фонли в СИГ // CD Энциклопедия Российского права. Справочная правовая система для профессионапов (Вып 20).- М.. ЗАО "АГБТ", 1997.

социальных фондов от несвойственных им функций по выплате пособий и платежей нестрахового характера.

По нашему мнению, возможно ввести трехканальнуго систему (государство, работодатель, работник) поступления страховых взносов на государственное социальное страхование, в соответствии с которой возрастет роль трудящихся в формировании фондов социального страхования при сохранении основной роли работодателя.

Фактором совершенствования системы социального страхования может стать различие тарифов страховых взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования.

Развитие негосударственного страхования могло бы установить оптимальную структуру тарифов по видам социального страхования и снизить уровень нагрузки на предприятия.

В этой связи необходимо расширять полномочия профсоюзов и объединений работодателей при сохранении за государством контрольных функций.

Социальные гарантии и льготы. Система социальных гарантий, льгот и выплат практически не учитывает тот факт, что в 1993 году была принята новая Конституции Российской Федерации, как не учитывает она и произошедших изменений в законодательстве, новых взаимоотношений центра и регионов в области финансов.

Как считает В.Д. Сальников, в условиях современной России, "...когда социальная сфера переживает тяжелые времена, вызванные противоречивым характером рыночного реформирования, проблемы социальной защиты, социальной адаптации, социальной поддержки... населения ...выдвигаются на передний план..."'⁴. Поэтому для обеспечения эффективности социальной сферы при установлении новых и реализации уже действующих социальных гарантий и льгот надо повысить

⁷* Сальников В,Д Российское общество нуждается в специалистах социальной сферы // Актуальные проблемы истории, тории и технологии социальной работы. Вып. 1. / Сб. ст. под ред. П.Я. Циткилова. - Новочекасск; Ростов и/ Д., Пегас, 1998.- С. 3 .

57 результативность использования средств, выделяемых на эти нужды, и шире привлекать внебюджетные источники.

На наш взгляд, в условиях резкого падения объемов производства, разрушения экономики и кризиса государство взяло на себя социальные обязательства, которые не в состоянии выполнить в полном объеме.

Действующая система гарантий не учитывает уровень доходов семьи. В связи с этим различные виды социальных пособий и других выплат, включающие бесплатные или льготные услуги, получает почти половина населения. Это ведет к тому, что при больших расходах на выплату социальных трансфертов, реальные размеры пособий остаются низкими. Для обеспеченного населения эти пособия не имеют экономического смысла, а для нуждающихся семей - не гарантируют необходимой защиты.

Многие специалисты полагают, что пособия, доплаты, льготы должны быть соизмерены не с МРОТ, как это сложилось, а с размером прожиточного минимума. А это предполагает принятие работающего закона о прожиточном минимуме и о минимальной зарплате". Основные аргументы исследователей сводятся к следующему: если считать, что минимальная зарплата должна равняться индивидуальному потребительскому бюджету, то она должна превышать физиологический минимум примерно на 50 %, чтобы обеспечивать минимум непродовольственных расходов. Исходя из этого, в основу системы социальных льгот следует положить единые критерии предоставления по видам выплат, увеличить размеры пособий за счет уменьшения их количества, законодательно закрепить право на получение наиболее выгодного для получателя вида социальной помощи, перевести некоторые льготы, предоставляемые населению в натуральной форме в денежную.

Нам видится, что при реализации предлагаемых мер, действующие льготы и компенсации должны быть сохранены для ряда групп населения, имеющих особый

^и Дармодехин СВ., Елизаров В, В. Проблемы семьи и социальной политики. //Социально- политический журнал.- 1994.- № 9-10.-С. SO-51.

статус (инвалиды и участники ВОВ). Когда начнется экономический рост и возникнут материальные и финансовые возможности для увеличения расходов на социальные нужды, появятся объективные предпосылки повышения государственных гарантий и выплат отдельным категориям граждан.

Образование. "Способность общества обеспечить полноценное образование для всех - показатель социального здоровья общества и необходимое условие его устойчивого развития. Ведь в меняющихся условиях современного общества только полноценное образование позволяет человеку обеспечивать свое существование и осуществлять социально- бытовые, профессионально- трудовые и общественные функции"'*. Но для расширения возможностей населения в получении образовательных услуг в различных видах образования нужен механизм предоставления адресного образовательного кредита.

Для это необходимо ориентировать изменения в системе образования, приводить структуры образовательных услуг в соответствие со структурой спроса, разработать экономические механизмы, адекватные социально-экономическим условиям, законодательно закрепить нормативы финансирования образования, адресную поддержку студентов в зависимости от уровня доходов их семей.

Предварительно нужно провести подготовительные мероприятия:

сформировать нормативно-правовую базу, включая внесение изменений и дополнений в федеральные законы "Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"⁷', государственные образовательные стандарты, создать условия для расширения самостоятельности учебных заведений;

разработать механизм, включающий расширение участия в финансировании системы образования средств бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов, привлечь к финансированию образовательных учреждений негосударственные средства, ввести минимальные нормативы материально - технического обеспечения

⁷⁶ Цит, по: Социальная работа в системе образования / Под общ. ред. М,В. Фирсова// Социальная работа: Recti їх к теории и практики (реферативный обзор) № 1.- М, "Союз", 1998,- С. 3.

⁷¹ См.: Комментарии к Закону Российской Федерации "Об образовании' / Отв. ред. ВИ. Шкатулла. -М, Юристъ, 1998; Федеральный закон О высшем и послевузовском профессиональном образовании // Сборник федеральных конституционных законов я федеральных законов. Вып. 14 (32).- M., Известия. 1996.

и финансирования учреждений системы образования, внедрить систему специальных образовательных накопительных банковских счетов (вкладов) на каждого ребенка под гарантии государства.

Кроме того, не обойтись без совершенствования механизма управления сферой образования, включая управление собственностью, приведения структуры образовательных учреждений в соответствие с потребностями общества' в специалистах.

Существующая тенденция передачи финансирования из федерального бюджета на уровень бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов издания школьных учебников и бесплатного обеспечения ими детей¹⁵ может повлечь за собой негативные результаты, в частности, вероятно разрушение единой системы образования, доставшейся России в наследство от СССР, тем более, что в регионах может существовать свое видение системы образования, не совпадающее с общероссийским, особенно это касается автономных образований. Кроме того, многие субъекты Российской Федерации едва сводят концы с концами и осуществлять финансирование за счет своих бюджетов им будет просто не под силу, что приведет к дальнейшей деградации образования.

В развитии матери&тьно-технической базы высших я средних учебных заведений необходимо увеличивать долю собственных и внебюджетных источников, кредитов. Важно установить контроль за существующими источниками финансирования за счет всех поступлений, за их целевым расходованием.

Следует развивать образовательные учреждения различных организационно-правовых форм, типов и видов, в том числе негосударственные, сохранять в дальнейшем гарантию возможности получения бесплатного образования - принципа, закрепленного в Конституции Российской Федерации.

Здравоохранение. Это особая сфера социальной политики государства. Эффективность здравоохранения является фактором, стабилизирующим социально-

⁷¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 1997 годаХг 360 Об утверждении программы Правительства Российской Федерации Структурная перестройка и экономический росте 1997-2000 гоаах//СЗ РФ,-1997,-№ 19.

политическую обстановку. Поэтому здравоохранение должно относиться к приоритетному направлению деятельности социального государства.

Главной задачей здравоохранения считается улучшение качества медицинской помощи населению на основе развития медицинского страхования, возможности выбора гражданами медучреждения.

Развитие здравоохранения должно осуществляться с сохранением главного упора на государственные и муниципальные медучреждения.

При сохранении основной роли государственного и муниципального сектора здравоохранения необходимо развивать некоммерческие медорганизации, которые могли бы конкурировать с государственными и муниципальными в разработке и реализации медицинских программ, а также программы обязательного медицинского страхования.

Основой здравоохранения является обеспечение первоочередности осуществляемых в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения мероприятий по снижению заболеваемости, охране здоровья матери и ребенка, распространению здорового образа жизни.

Улучшению охраны здоровья могла бы способствовать бесплатная базовая медицинская помощь, профилактика инвалидности, развитие медико-генетической помощи населению, внедрение технологий для ранней диагностики беременности, улучшение медико-социальной помощи инвалидам.

Важнейшее значение приобретает совершенствование многоканальной системы финансирования здравоохранения (средства бюджетов, фондов обязательного и добровольного медицинского страхования, личные сбережения).

Развитие обязательного медицинского страхования населения невозможно без мероприятий, направленных на его удешевление, введение на всей территории единого страхового полиса, который был бы действительным в любых субъектах федерации, во всех регионах.

До 1992 г, в стране существовала только государственная система здравоохранения. Однако, несмотря на такую положительную сторону этой

61
системы, как бесплатность, выявились и определенные упущения. Дефицит бюджета
привел к недостаточному финансированию, что не могло не сказаться на качестве.
Существовавшая бюджетная форма финансирования здравоохранения не давала
пациентам выбора медицинских услуг, не удовлетворялся спрос на

высококвалифицированную медпомощь.

Увеличение стоимости медицинской помощи сделало невозможным ее финансирование только за счет средств бюджета, т.к. здравоохранение требует все возрастающего финансирования. Выходом из сложившейся ситуации на первом этапе стало введение обязательного медицинского страхования (ОМС). Однако набор медицинских услуг, оказываемых в рамках ОМС, а также качество предоставляемой медицинской помощи часто не удовлетворяют потребности. Возможность оплаты дорогостоящего лечения только за счет средств граждан нереальна. В результате возникновения спроса как у юридических, так и у физических лиц на рынке страховых услуг сформировалось предложение на новый продукт - добровольное медицинское страхование. Приобретение полиса добровольного медицинского страхования позволило частично перенести затраты на страховую компанию.

Изучение взаимного влияния спроса на добровольное медицинское страхование и цены на медицинское обслуживание позволили прийти к выводу о том, что медицинская помощь- специфический продукт, поэтому инфляция ее стоимости сильно отличается от других известных типов инфляции. Это не означает, что потребитель платит все больше за те же услуги. Он просто покупает новый, более дорогой товар. Чтобы понять это явление, необходимо выяснить, почему медицинская помощь стала более дорогостоящей. Такие факторы, как возросшие доходы населения, высокий уровень образования несомненно сыграли роль в повышении спроса на сложную медицинскую помощь. Влияние научно -технического прогресса, совершенствование аппаратуры повышают себестоимость. Наряду с этим причиной инфляции стало быстрое развитие системы страхования. На первый взгляд, роль страхования в повышении цен на медицинское обслуживание не

столь очевидна. Однако, если детально рассмотреть сущность медстрахования, то такое утверждение не вызовет сомнений. Обеспечивая защиту от непредвиденных медицинских расходов, медстрахование снижает цену, которую пациент платит из своего кармана в тот момент, когда он потребляет медуслугу. Пациенты требуют более дорогих услуг в случае, если значительная часть нх затрат компенсируется за счет страхования. Рост спроса на более сложные медуслуги и желание их потребителей платить за них приводит к быстрому росту предложения на дорогие виды медицинской помощи.

Все это, по мнению Н. Челухиной, "...возвращает к утверждению, что рост медицинских издержек отражает изменения, которые, в свою очередь, вызываются развитием страхования. При оплате медицинской помощи через страхование, медицинские учреждения получают стимул предоставлять потребителю более дорогостоящие услуги, чем тот готов оплачивать. В конце концов он заплатит за них через более высокие страховые премии. Хотя потребитель и платит более высокие премии, в момент болезни его выбор и выбор его врача склоняются в сторону более дорогой медицинской помощи, чего бы наверняка не случилось, если бы потребитель не был застрахован"".

За несколько лет, прошедших со времени принятия закона о медицинском страховании граждан, в России сформировались институты обязательного и добровольного медицинского страхования⁸⁰.

В связи с тем, что коллективная форма медицинского страхования преобладает над индивидуальной, основными страховщиками на рынке добровольного медицинского страхования являются предприятия, которые покупают страховые полисы для своих работников. Поэтому, именно они играют главную роль в формировании спроса на добровольное медицинское страхование.

Введение с 1 января 1996 года нового перечня выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд, утвержденного постановлением

^ЧелухииаН. Финансовые аспекты медицинского страхования//Финансовая газета (Московский выпуск).-1996.-№24. "Закон Российской Федерации от 28 июня 1991 года № 1499-1 О медицинском страховании граждан в Российской Федерации //Российская газета.- 23 июля 1991.

3 Правительства РФ от 19.02.96 г. № 153^а\ оказало существенное влияние на снижение спроса на добровольное медицинское страхование. Согласно данному Перечню, с платежей, уплачиваемых предприятиями в пользу своих работников, по договорам страхования взимались страховые взносы в Пенсионный фонд. Это привело к удорожанию медицинского страхования, что делало его экономически невыгодным для предприятий, а также к уменьшению числа клиентов страховых медицинских компаний за счет заключения договоров напрямую между предприятиями и лечебно- профилактическими учреждениями, что стало причиной краха многих страховых организаций.

Существующая на данный момент модель финансирования медицинской помощи стимулирует нерациональное использование ресурсов и увеличивает инфляцию стоимости медобслуживания.

Любая предлагаемая модель финансирования здравоохранения должна предоставлять гарантию получения медицинской помощи. Нельзя допускать, чтобы пациенту препятствовали в лечении из- за отказа страховщика оплачивать услуги. Наиболее полно этому критерию отвечает система обязательного медицинского страхования. И, конечно же, нужно сокращать затраты. Финансовая система должна стимулировать эффективное использование ресурсов и предотвращать инфляцию расходов медицинских учреждений. Там, где это возможно, пациентам следует использовать амбулаторное лечение. Медучреждениям нужно принимать меры к тому, чтобы себестоимость предоставляемых услуг не возрастала, избегать увеличения численности персонала, завышения заработной платы, удорожания оборудования. Очень важно, чтобы управление системой здравоохранения не требовало дорогостоящих процедур и было приемлемым как для врачей и лечебных учреждений, так и для страховщиков, страхователей и застрахованных. Система, которую не приемлет любая из этих сторон, может привести к конфликту.

³¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 года№ 153 О перечне выплат, на которые не начисляются страхо&ыс взносы в Пенсионный фоззд Российской Федерации//СЗ РФ.-1996.- № 9.

Достижение поставленных целей возможно при условии реализации таких мероприятий, как регламентация общедоступного базового набора медицинских услуг и их финансовое обеспечение.

Следует законодательно разграничить полномочия органов власти России и ее субъектов по обеспечению деятельности систем здравоохранения; исходя из необходимости обеспечения каждого гарантированной медицинской помощью, определить принципы и основы деятельности систем здравоохранения, включая организационные, экономические и финансовые; установить единое правовое регулирование деятельности организаций здравоохранения. Нужна адресность льгот по обеспечению потребности в медикаментах малоимущих.

Поддержка молодежи. Целью молодежной политики является формирование правовых, экономических и организационных условий для становления молодежи как главного резерва общества в перспективе. Среди основных направлений молодежной политики нужно предусмотреть финансовую поддержку молодежи при получении образования, поддержку деловой активности, строительства жилья, развитие системы услуг и информационного обеспечения молодежи, досуга, отдыха, спорта и туризма, развитие художественного и технического творчества, формирование условий для патриотического воспитания и развития личности.

Реализация таких положений должна привести к выравниванию демографической ситуации, улучшению жилищных и социальных условий, повышению доходов, занятости, нравственному и патриотическому воспитанию, раскрытию творческого потенциала. Как следствие, может снизиться преступность, наркомания и алкоголизм в молодежной среде.

Одним из главных проблемных вопросов для молодежи сегодня является получение образования как залог последующего трудоустройства. Можно констатировать, что нынешняя молодежь обладает заметно более высоким уровнем образования. И хотя по данным исследовательской группы РНИСиНП, почти каждый десятый молодой человек бросил институт, не закончив его, все же каждый третий из числа опрошенных имеет высшее образование. Готовность к смене

65 характера деятельности, которая является сегодня фактором успеишого трудоустройства в условиях перестройки экономики, у молодежи очень высока. Только 51,2% молодежи работают по специальности, которую они получили в учебном заведении. Из остальных половина сменили специальность после работы по своей основной профессии, а половина вообще никогда по ней не работали, сразу начав осваивать другую⁸³.

Несомненно, данные результаты можно толковать как отрицательные в смысле расходования квалификационного потенциала, но, с другой стороны, в условиях, когда система образования оказывается неспособной готовить специалистов в соответствие с запросами рынка труда, без готовности молодежи к смене специальности на индивидуальном уровне, попытки обеспечить полную занятость обречены на провал.

Создание системы профориентации, подготовки и специализации учащихся, формирование инфраструктуры обеспечения занятости, поддержка молодежного предпринимательства - это одни из основных направлений достижения заметных положительных изменений в молодежной политике.

Жилищная и жилищно-коммунальная сфера. Приоритетная роль жилищной политики в экономике обусловлена в первую очередь объемами вкладываемых в жилищную сферу средств. Но значительная часть расходов направляется на дотирование жилищно - коммунального хозяйства (ЖКХ), что является одной из причин бюджетного кризиса.

Бесплатная приватизация жилья создала условия для возникновения рынка жилья. Однако острота жилищной проблемы не снижается, напротив, продолжается сокращение объемов жилищного строительства, что, прежде всего, объясняется снижением инвестиционной активности в результате высокой стоимости кредитных ресурсов и низкой платежеспособности населения, чрезмерным налогообложением.

⁸¹ Горшков М. и др. Молодёжь новой России: Какая она? Чем живет? К чему стремится? // Аналитический доклад по заказу московского представительства Фонда им, Ф, Эберта. - M-. Российский независимый институт социальных и национальных проблем. Москва, Январь 1998.

66 К тому же государство чинит потенциальным инвесторам в жилиищое строительство искусственные препятствия"³.

Сравнение с положением в жилищном строительстве бывшего СССР говорит не в пользу реформ в данной сфере. Только в 1971 г. получили квартиры или улучшили свои жилищные условия 11 млн. человек. Квартплата составляла в общих расходах семьи не более 4 % и не менялась почти 40 лет. Строительство обходилось государству в 160 руб. / кв.м., а квартплата начислялась из расчета 16 коп. за кв.м^м.

В условиях, когда государство не в состоянии содержать жилищный фонд, когда ведомственное жилье передается на баланс органов местного самоуправления, как нам кажется, необходим пересмотр системы оплаты в сторону ее уменьшения и введения договорных отношений. За годы реформ заметно повысилась плата за жилищно-коммунальные услуги, при этом доля населения в покрытии эксплуатационных издержек возросла в некоторых регионах до 40 %, что немного позволило преодолеть отставание оплаты жилищно-коммунальных услуг от инфляции. На 1 декабря 1998 г, стоимость жилищно-коммунальных услуг по предварительной оценке Госкомстата составила на 1 кв. м. общей площади 9,1 руб. при федеральном стандарте 9,2 руб. Возмещение затрат на жилищно-коммунальные услуги населением составило 4.24 руб. на кв.м. общей площади или 47 %. Эти показатели варьируются, в зависимости от региона, от 27,2 % в Москве до 50 % в Ямало- Ненецком автономном округе⁸⁵. Ситуация усугубляется тем, что сложилась неблагоприятная динамика доходов населения.

Наблюдается разница в темпах роста оплаты жилья между субъектами федерации и отдельными муниципальными образованиями внутри них. При этом регионы, проводящие политику медленных изменений оплаты жилья, как правило, получают большую помощь из федерального бюджета. Используемые для обоснования трансфертов утвержденные субъектами федерации региональные

"Федеральный закон от 20 июля 1998 годаХй 116- ФЗ О государственном контроле за соответствием крупных расходов на

потребление фактически получаемым физическими лицами доходам //Российская газета-1998,- №242,

^м Поданным: Будников Г. Социальные гарантии- каждому члену общества. - М., Профиздат, 1976.- С. 3.

^,s Стоимость ЖКУ и уровень и\ оплаты населением на 1 декабря 1993 года (предварительная оценка Госстроя России) //

Экономика и жизнь. - 1998.- № 52 (8746).

тарифы на отдельные услуги, представляемые как "экономически обоснованные", нередко сильно различаются.

В связи с этим очевидно, что необходимо повысить социальную направленность изменений в сфере жилищной политики. Ее целью должны быть:

1) обеспечение доступности жилья для населения;

2. сохранение предоставления бесплатного жилья малоимущим гражданам, военнослужащим и некоторым другим группам населения;

3. внедрение адресной социальной поддержки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

4) обеспечение эффективности систем управления, обслуживания и
финансирования.

Реализовать эти мероприятия можно, если принять новый Жилищный кодекс, законы, регламентирующие жилищное кредитование, активизировать усилия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по увеличению объемов ввода жилья, расширить источники финансирования строительства, проводить протекционистскую политику в области строительства и реконструкции, развивать вторичный рынок жилья, совершенствовать систему оплаты жилья путем снижения тарифов при поддержании стандартов качества услуг через энергосбережение, а также развитие конкуренции услуг, связанных с управлением и содержанием жилфонда, совершенствование адресной защиты малообеспеченных, обеспечение стандартов качества.

Большое значение в этой связи имеет федеральная программа "Свой дом", затрагивающая интересы всего населения. В соответствие с ней, стоимость 1 кв. м. не должна превышать среднего 2-месячиого денежного дохода на душу населения путем использования эффективных технологий, создания системы кредитования, финансирования и поддержки населения в форме безвозмездных субсидий¹*.

³⁶ См.: Указ Президента Российской Федерации "¹0 разработке федеральной целевой программы "Свой дог^" // Российская газета.-1996.- №58.

Граждане не смогут обойтись без поддержки в получении жилищных кредитов. На эти цели средства нужно предусматривать во всех бюджетах, кроме того, необходимо направлять и часть иностранных кредитов.

Дальнейшее развитие должны получить приватизация жилья и передача ведомственного жилья в муниципальную собственность, поскольку некоторые предприятия не в силах содержать за счет собственных средств социальную инфраструктуру. Однако, что касается градообразующих предприятий, то к ним должны применяться правила, отличные от общих.

Бесплатная приватизация жилья остается главным способом обеспечения капитала граждан, который мог бы быть использован для улучшении жилищных условий. Наряду с этим целесообразно было бы способствовать сохранению части квартир в государственной или муниципальной собственности в качестве фонда социального использования. В связи с этим необходимы изменения в Закон "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", дающие право органам власти субъектов федерации устанавливать сроки окончания бесплатной приватизации жилфонда*¹.

В области финансирования строительства и приобретения жилья необходимо предусмотреть:

1) предоставление долгосрочных ипотечных кредитов на приобретение жилья
в расчете на среднюю зарплату:

2) совершенствование законодательства, обеспечивающего использование
незавершенного строительства в качестве залога;

3. развитие системы жилищных сбережений;

4. государственные безвозмездные субсидии;

5) создание фондов развития жилищного строительства, выпуск жилищных
сертификатов, осуществление мер по сокращению незавершенного строительства;

^вт КоммСіггарий к законодательству Российской Федерации о припатизаіши жилья.- М.. Республика, 1993.

6) обеспечение жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, северян, вынужденных переселенцев, граждан, пострадавших от стихийных бедствий.

Совершенствование управления, обслуживания и контроля, переход на договорные отношения предоставят потребителям возможность влиять на объем и качество услуг, выбор организаций, осуществляющих обслуживание жилья, передачу жилищного фонда в управление собственникам жилья.

При сохранении за субъектами федерации и местным самоуправлением права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья, необходимо создать систему, при которой помощь из федерального бюджета должна рассчитываться исходя из федеральных стандартов. Органы власти субъектов федерации вправе в соответствии с действующими законодательством устанавливать региональное значение норматива социальной площади жилья, равно как и делегировать такое право органам местного самоуправления"⁸. Однако при перераспределении бюджетных средств федерального бюджета между субъектами Российской Федерации за основу все равно должен браться федеральный стандарт.

В настоящее время в России приняты следующие федеральные стандарты:

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья: 18 кв. м. общей площади на одного члена семьи из трех и более человек, 42 кв. м общей площади на семью из двух человек, 33 кв. м. на одиноких.

Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м, общей площади жилья, рассчитываемый из средних норм потребления, а также сложившегося "экономически обоснованного" тарифа⁸⁹.

Внесение в тарифы инвестиционной составляющей позволяет включать затраты на восстановление жилищного фонда и развитие коммунальных объектов в структуру оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

⁸⁸ Муниципальное право: вопросы и ответы/Под ред. проф. А.И. Коваленко.- М., Ноиый Юрист. 1993. - С 66.

⁸' Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 1997 года N 621 О федеральных стандартах перехода на

новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг// Экономика и жизнь.- 1997 ,- N 23.

Главным инструментом политики учета качества жилья при оплате жилищных услуг, по нашему мнению, является плата за социальный и коммерческий наймы, поскольку эти платежи могут быть дифференцированы в зависимости от местоположения жилья.

При проведении мероприятий в сфере жилищно-коммунальных услуг следует исходить из недопустимости снижения уровня жизни населения. Для этого можно предпринять следующие меры:

1) контроль местного самоуправления за тарифами для населения;

2) контроль за деятельностью предприятий ЖКХ и состоянием жилья и
коммунальных объектов (при помощи жилищных инспекций);

3) выделение жилищных субсидий.

При расчете жилищных субсидий необходимо включать абсолютно все виды жилищно-коммунальных услуг. Предоставление субсидий всем имеющим на это право является условием законности принятия местными органами решений об увеличении оплаты жилья и коммунальных услуг.

Использование величины прожиточного минимума в качестве показателя охвата жилищными субсидиями граждан, нуждающихся в защите, должно быть ориентировано на постепенное увеличение компенсаций в зависимости от уменьшения их дохода.

Существующие льготы, как и другие льготы, не имеющие отношения к жилищно- коммунальным отношениям, следует упорядочить. Законы, их устанавливающие, должны четко прописывать механизм их предоставления и финансирования.

Важно также сосредоточить усилия на снижении издержек на предоставление жилищно - коммунальных услуг, поскольку рост их стоимости связан с монополизмом организаций, предоставляющих услуги.

Функции государственного контроля и регулирования качества обслуживания в этих условиях ложатся на государственную жилищную инспекцию,

контро л ирующую не только обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт заключения договоров, отражающих эти нормативы*⁵.

Очевидно, что необходимой предпосылкой развития конкуренции является демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где может развиваться конкуренция, относятся управление и обслуживание жилфонда, привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления услуг, проектжьизыскательские и строительные работы по развитию коммунальных объектов,

В сфере действия локальных и естественных монополий необходимо применение дополнительных методов антимонопольного воздействия. В этой связи региональным и местным органам власти через службы заказчика и жилищную инспекцию следует предоставить право контролировать установление тарифов для населения путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий и прибыли для формирования цен, повышать независимость субъектов хозяйствования для перехода на договорные отношения, контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей на уровне минимальных социальных стандартов, директивно внедрять приборы домового и индивидуального учета расходов ресурсов.

Опыт регионов показывает, что элементарный порядок и конкуренция в жилищной и жилищно- коммунальной сферах дадут экономию в размере тех средств, которые сейчас государство тратит на финансирование бесхозяйственности и монополизации обслуживающих организаций, К этому следует прибавить упорядочение системы оплаты жилья и коммунальных услуг, сократить число неоправданных льгот, В этом случае появляется возможность освобождения малоимущих слоев населения от квартплаты полностью.

^к Постановление Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 года.№ 1GS5 О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации// Российская ггяета.. 1994.- № 188.

Функции, источники и ресурсы существования социального государства

Институт правового государства, как и само право, начал зарождаться с древнейших времен. Граждане афинской и римской республик стремились не допустить концентрации власти в одних руках. Уже в Древней Греции существовали политические институты, которые не позволяли этого7. В своей книге "Политика" Аристотель писал: "Там, где отсутствует власть закона, нет места и форме государственного строя"3.

Цицерон говорил о государстве как о правовом общении и общем порядке, как о публично- правой общности. Государство - это согласованное правовое общение членов общества9. Здесь уже заложена мысль о правовом государстве.

Одним из первых авторов идеи правового государства считается Т. Гоббс, По его мнению, реализация "Общественного договора", прекращающего "естественное" состояние войны всех против всех, отвечает требованиям "естественного закона"-разума - не делать того, что пагубно для жизни. Действие "общественного договора" не может изменить природу человека, который остается в образе "политического животного" Аристотеля. "Общественный договор" есть лишь мирное соглашение, заключенное убежденными "хищниками" под давлением обстоятельств. Под обстоятельствами Гоббс подразумевает силу государства, которое принуждает индивидов к соблюдению заключенного гражданского мира. Но само государство не обязано сообразовываться с "естественными законами" - такое соответствие может быть только милостью государя к поданным. Д. Локк в своих взглядах во многом придерживался позиций Гоббса. Однако, он все же считал, что монархия должна быть ограничена народным представительством и четко определена законом. Главная угроза свободе заключается в неразделении власти. "Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать мерам правительства"10,- констатировал Локк.

Очевидным является то, что и Гоббс и Локк не сумели сформулировать идею правового государства в цельном виде. Более того, некоторые авторы утверждают, что Гоббс и его последователь Локк заложили основы учения о тоталитарном государстве". С развитием научной мысли концепция правового государства была сформулирована более четко. Особый вклад внес Ш. Монтескье. В 1748 г. он публикует свой знаменитый труд "О духе законов", в котором противопоставляет абсолютизму республиканскую форму правления и разделение властей ("Не будет свободы..., если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной")12- В дальнейшем, многие положения работ Монтескье вошли в конституционные акты некоторых стран 3. Вопрос о взаимоотношениях государства и человека находится в центре политической, экономической и правовой мысли уже несколько столетий с момента зарождения буржуазных отношений. Сформировалось два основных подхода к этой проблеме,

С одной стороны, это индивидуальная свобода человека, неотделимая от обязанности государства гарантировать ее от чьего- либо, в том числе и своего, вмешательства в нее. Главное - экономическая свобода, а политические права являются лишь средством в охране независимости и индивидуальной свободы личности. Сторонники индивидуальной свободы (А. Смит, С. Милль, Б. Констан) понимали, что такая свобода в конечном счете порождает неравенство, что равенство и свобода могут противоречить друг другу, однако свободу они считали высшей ценностью, обеспечивающей развитие индивидуальности и своеобразия личности, устраняющей "уподобление" людей друг другу".

С другой стороны, по дход. не отрицающий значимости индивидуальной свободы, но стремящийся сочетать ее с равенством, участием государства в обеспечении равенства личностей. Основоположником концепции был Ж,- Ж. Руссо, считавший, что принципу равенства должно быть подчиненно все, в том числе и власть, задача которой - обеспечение равенства15. В таком подходе четко проступает не только негативное понимание свободы от вмешательства государства, но и ее позитивное понимание как право гражданина на определенные действия государства, связанные с обеспечением равенства.

По мере развития буржуазного общества и в теории, и на практике начал преобладать подход, связанный с возрастанием социальной функции государства (теория "государства всеобщего благоденствия"), с расширением социальных программ, выравниванием несправедливости, порождаемой капитализмом.

Однако, в настоящее время российскому обществу навязывается теория консервативного толка, сводящая к минимуму социальную роль государства, которая, согласно данной теории, должна распространяться главным образом на малообеспеченные слои населения. Такая теория неприемлема в современном мире даже для традиционного буржуазного общества. Тем более неприемлема она в нашем обществе, которое в течение длительного периода было ориентировано на социалистические идеалы равенства и справедливости.

В развитии идей собственно социального государства тоже можно выделить две тенденции. В англо- саксонском варианте В. Вильсоном в книге "Конституционное государство" (1902) была сформулирована модель регулирующего государства. По Вильсону, регулирующее государство минимизирует антагонизм между богатством и бедностью, ограждая человека от гибельной конкуренции, сглаживая социальную напряженность. Государство не вмешивается в экономику, но регулирует социальное неравенство, предоставляя индивидам одинаковые стартовые возможности. Англо -саксонский вариант социального государства концентрируется на предупреждении социального расслоения, разграничении гражданского общества и государства, равенстве в пользовании правами для всех, независимо от социального статуса. Однако, концепция Вильсона не ответила на вопрос: как, выравнивая условия жизни людей, не нарушать их "естественные" права? И тем не менее, эта теория сыграла положительную роль, поскольку образ государства как "ночного сторожа" подвергся корректировке в сторону усиления его социальных функций. Другая тенденция в развитии теории социального государства возникла в континентальной Европе. Она базировалась на идеалах эпохи Возрождения и либерализма XIX в. Среди представителей этой тенденции Кант, Иеринг, Еллинек, Вебер, Гербер. Они искали баланс между свободой и справедливостью, равенством и свободой предпринимательства.

Особенности формирования социального государства в современной России

Европейское социальное государство как собирательное понятие выросло из правовой государственности и в органическом единстве с ней. Рост промышленного и экономического благосостояния западных государств позволил пополнить перечень основных прав человека новыми социально- экономическими правами, правовое государство стало социально ориентированным. Социальное государство на Западе в первую очередь ориентировано на стимулирование инициативы, творчества, способностей нуждающихся, создание условий для самостоятельного удовлетворения своих потребностей. Основной упор делается на то, что причина бедствий человека заключается в нем самом. Помощь государства рассматривается как временная мера. Россия провозгласила себя социальным и правовым государством"1, не имея исторических корней и многовековых традиций западного правового государства. Ни до-, ни послереволюционную Россию нельзя назвать правовым социальным государством. В силу многих причин исторический процесс в России по сравнению с европейскими государствами замедлился, а затем ускорился. В современной Российской Федерации становление правовой и социальной государственности совпадает по времени. Социальная государственность не является естественным развитием правовой государственности, поскольку последняя попросту не могла существовать в условиях социалистического государства. Ситуация переходного периода в России определяет необходимость одновременного формирования правовых и социальных функций государства, что и нашло свое законодательное закрепление в Конституции Российской Федерации. Правовую традицию России характеризует значительная, по сравнению с западной традицией, социальная наполненность правового регулирования, глубокая связь правосознания с общественно- коллективистской организацией общества, акцент на фактических, а не юридических гарантиях конкретных социальных возможностей44. Поэтому не следует «...отождествлять политический либерализм в России с социально- экономическим демократизмом».

Принятие в начале 90-х годов российской юридической наукой и политической практикой на вооружение понятий "правовое государство", "социальное государство", компонентами которых являются соблюдение социальных прав человека, верховенство закона, равенство, придало содержательным и функциональным характеристикам государства особую значимость. Помимо прочего, это связано с тем, что принцип социальной справедливости стал рассматриваться в свете его соотношения с принципом равноправия граждан в связи с задачами формирования социального государства". Конституция России 1993 г. при всем ее несовершенстве как юридического документа способна сыграть положительную роль в строительстве социального государства. Новшеством Конституции является ориентация не только на права и свободы индивида, но и на провозглашение их в соответствии с международными стандартами социальных прав. Становление социального государства в России связано с целым комплексом задач, которые необходимо решить при значительном увеличении участия государства в экономической жизни и усилении социальной направленности реформ в конкретных социально- исторических условиях постсоциалистической России. Общее состояние социального сектора в России, Изменение характера социальной политики государства зависит от того, будет ли она проводится в пользу трудящихся или за счет них. В российской социально- политической мысли сложилось мнение, что социальные реформы должны явиться источником повышения жизненного уровня населения страны4 .

Однако, пока реформы осуществляются за счет граждан, происходит снижение жизненного уровня, углубляются социальная напряженность в обществе. Исследования показали, что "...категорическое неприятие беспорядка объединяет людей независимо от возраста, образования, места жительства, рода занятий, получаемых доходов 50. Так, по данным социологического мониторинга аналитического центра ИСПИ РАН следует, что на протяжении нескольких последних лет отношение населения России к проводимым реформам было стабильно негативным, т.е. они имеют слабую социальную базу. Для этого достаточно посмотреть динамику отношения населения к проводимому курсу социально- экономических реформ. Вот как видит социальную политику государства О.Н. Сысуев, считающий, что она должна базироваться на нескольких основных принципах: 1) признание семьи, а не гражданина в качестве объекта социатьной помощи, что предполагает предоставление такой помощи с учетом совокупного дохода семьи; 2) постепенный отказ от субсидий производителям как формы социальной защиты населения; 3) расширение прав потребителей в системе предоставления социальных услуг; 4) перевод социальной защиты семей, не относящихся к категории бедных, на страховую основу, с сохранением принципов обязательности и солидарности". Ему вторит СВ. Калашников: "Государство, которое ранее отвечало за все, на сегодняшний день может отвечать только за минимальные социальные гарантии"". В связи с этим для поддержки социальных прав человека, установленных Конституцией необходимы, во- первых: адресность, прожиточный минимум и введение страховых принципов. Прожиточный минимум- это единственный объективный критерий социального положения человека, а проблема страхования является узловой для современного социального государства. Во- вторых, регулирование трудовых отношений, которые сегодня подменены хозяйственными. Акт купли- продажи рабочей силы нельзя считать трудовыми отношениями, потому что здесь вплетаются социальные факторы, которые должны регулироваться государством. Поэтому необходимо усилить страховые начала финансирования здравоохранения, социального и пенсионного обеспечения. В современной экономической обстановке при отсутствии средств в бюджете и недостаточной собираемости налогов эти принципы являются реально выполнимыми. Однако, как нам кажется, нельзя обойтись без точных механизмов в важнейших социальных сферах -трудовых отношениях, социальном партнерстве, занятости, социальном страховании и пенсионном обеспечении, социальной защите, социальной поддержке. Необходимо предпринять действенные меры по преодолению региональных различий в уровне жизни и занятости населения, улучшению системы финансирования социальных мероприятий. Упор, очевидно, следует делать на использование факторов, оказывающих влияние на повышение трудовой активности, прежде всего, оплату труда. Чтобы достичь положительных сдвигов в социальной сфере, нужно обеспечить превышение роста доходов граждан над их расходами. Рост возможен за счет перераспределения бремени расходов на те слои населения, доходы которых выше среднего, можно пойти даже на легализацию доходов теневой экономики с целью включения их в общие финансовые потоки и последующего налогообложения. Компенсацию низкодоходным слоям населения следует осуществлять адресно. Формирование доходов населения должно обеспечиваться только с учетом интересов основных групп населения: трудоспособных граждан, детей и пенсионеров.

Правовые основы деятельности органов государственной власти Ямало-Ненецкого автономного округа в социальной сфере

Правовую основу деятельности органов государственной власти Ямало -Ненецкого автономного округа в социальной сфере составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, Устав (Основной закон) Ямало - Ненецкого автономного округа и его законодательство. Новая Конституция России 1993 года провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым социальным государством с республиканской формой правления. В ней нашли свое отражение основные аспекты социального правового государства: права и свободы человека, принцип разделения властей, конституционно - правовая природа действующего законодательства. Как федеративное государство Россия состоит из 89 равноправных субъектов, которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство. Конституционное устройство субъектов Российской Федерации должно соответствовать основам конституционного строя всей федерации. Ямало-Ненецкий автономный округ является государственно-территориальным образованием и обладает всеми атрибутами государственности в рамках, определенных Конституцией России. В частности, он имеет свой учредительный акт - Устав и собственное социальное законодательство. Устав автономного округа определяет его территорию и границы, административно-территориальное устройство, формы прямого волеизъявления населения и его участие в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, полномочия и ответственность власти, принципы взаимоотношений с федеральными органами, принципы организации местного самоуправления, приоритеты и направления социальной, экономической и культурной политики. Поскольку Устав является основным законом, он имеет высшую юридическую силу по отношению к нормативным актам автономного округа и нормативным актам органов местного самоуправления. Устав имеет прямое действие и применяется на всей территории округа. Социальное начало представлено в Уставе прежде всего в виде социальных прав человека, их признания и защиты.

Для утверждения начал правовой социальной государственности определяющее значение имеют положения Устава о высшей ценности человека, его прав, о разделении властей, прямом действии Устава и законов. В соответствии с основами гражданского общества, формируемого в России на основе конституционных норм и положений о высшей ценности человека, его прав и свобод, Устав гарантирует гражданам Российской Федерации, иностранцам и лицам без гражданства, находящимся на территории автономного округа, равенство независимо от расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, происхождения, пола и иных признаков. Социальные права человека, установленные нормами международного права и Конституцией Российской Федерации, непосредственно действуют на территории автономного округа и могут быть ограничены только федеральным законом. Законы автономного округа не могут отменять или умалять социальные права человека (ст. 11 Устава). Характерной особенностью автономного округа является то, что на его территории установлены дополнительные социальные и иные права для граждан из числа коренных малочисленных народов Севера (КМНС) и этнических общностей. Уставом предусмотрена квота для КМНС на выборах в представительный орган государственной власти автономного округа: 3 депутатских мандата из 21. Губернатор назначает одного из своих заместителей из числа КМНС. а также создает в органе исполнительной власти структурные подраздел ения, обеспечивающие реализацию гарантий прав КМНС. В случае предоставления земель на территориях хозяйственной деятельности КМНС для целей, не связанных с традиционным природопользованием, органы местного самоуправления обязаны выяснить их мнение через местный референдум.

Граждане из числа КМНС, вынужденные покинуть территории своего проживания в связи с их промышленным освоением, имеют право на компенсацию за причиненные им потери и убытки. Коренным малочисленным народам Севера гарантируется право возвращения на территории проживания после рекультивации земель. Реализуя предоставленное Конституцией России и Уставом автономного округа право на законодательную деятельность, органы государственной власти автономного округа издают законы и иные нормативные акты, касающиеся социальной сферы. Нормативные акты автономного округа и нормативные акты местного самоуправления составляют нормативную правовую систему автономного округа. При этом нормативные акты органов местного самоуправления в социальной сфере должны приниматься в соответствии с федеральными законами и законами автономного округа.

Пути и средства реализации социального законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа

Формирование в Российской Федерации социального государства требует длительного времени. Государственные деятели, облеченные властью, с помощью философов, ученых- правоведов, политологов, представителей других наук, с помощью практиков, занимающихся каждодневно проблемами социальной государственности, должны определить основные пути развития социального государства в России, ибо без этого государство обречено либо на откат к жесткому авторитаризму, либо к исчезновению.

Закрепление атрибутов социальной государственности в Конституции и нормативных правовых актах еще не означает, что социальное государство реально существует в Российской Федерации. Социальная сфера, экономика и общественное сознание до сих пор не отвечают принципам, характеризуемым во всем мире как принципы социальной правовой государственности.

Решив формировать социальную государственность, российское общество поставило перед собой сложную задачу. Путь к ее достижению будет длительным, он может занять десятилетия, главное - выбрать верное направление.

Статья 5 Конституции Российской Федерации гласит, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Статья 65 перечисляет все субъекты Российской Федерации, что не случайно. Перечисление каждого из субъектов подчеркивает их равноправие". Исходя из этих положений, можно предположить, что все субъекты Российской Федерации являются носителями государственной власти и имеют равные права.

В России имеется 89 субъектов, которые различаются по уровню социального и экономического развития, численности населения, площади территории, объему запасов полезных ископаемых, однако эта не должно влиять на конституционно-правовой статус субъекта федерации. Статья 66 Конституции Российской Федерации говорит о том, что статус субъекта федерации определяется его уставом (конституцией), то есть субъекты Российской Федерации обладают элементами учредительной власти. Поэтому статус субъекта определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и его уставом (конституцией). Статья 1 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа гласит, что "Ямало-Ненецкий автономный округ - государственно-территориальное образование и в соответствии со статьями 5 и 65 Конституции Российской Федерации является равноправным субъектом Российской Федерации"" . Этим автономный округ подтвердил свой статус равноправного субъекта Российской Федерации. Российский вариант социального государства должен заключаться еще и в его законодательном оформлении. Необходимо решение проблемы несоответствия конституций и уставов некоторых субъектов Российской Федерации Конституции России как непременное условие формирования социального государства. Конституции республик и уставы иных субъектов федерации, противоречащие Конституции России должны быть приведены в соответствие с Основным Законом России. Основным средством реализации социального законодательства автономного округа является, прежде всего, деятельность органа исполнительной власти и специальных органов исполнительной власти округа, уполномоченных заниматься проведением в жизнь социальной политики, а также органов местного самоуправления. Этому способствуют подзаконные нормативные правовые акты, которые обеспечивают правовую регламентацию механизма регулирования задач, принципов и критериев, заложенных законами в области социальной политики. Социальное развитие Ямала обладает рядом характерных, свойственных только этому региону Крайнего Севера, черт. Все они законодательно закреплены в Уставе, законах и подзаконных актах и носят ярко выражен ную социальную направленность. В число приоритетных направлений социальной политики автономного округа включены организация систем жизнеобеспечения, охрана здоровья населения и окружающей природной среды, обеспечение занятости, регулирование миграционных процессов, содействие сохранению коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей, социальная поддержка отдельных категорий граждан, удовлетворение культурных, воспитательных, образовательных, религиозных потребностей населения. Интересы коренного населения нуждаются в особой защите, потому что они менее адаптированы к жизни в индустриальном, постиндустриальном и информационном обществах, чем представители иных народов. Органы государственной власти автономного округа, разрабатывая основные направления и приоритеты региональной социальной политики, сами же и претворяют их в соответствии с федеральными программами. Право граждан на сохранение и поддержание здоровья обеспечивается органами государственной власти автономного округа, органами местного самоуправления и работодателями путем принятия мер по охране благоприятной для человека природной и социальной среды, предоставлению медицинской помощи, организации рациональных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, контроля за доброкачественностью питьевой воды и ввозимых на территорию округа продуктов питания. Для более полного и качественного предоставления медицинских услуг различным категориям населения принимаются конкретные меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения. Для этого в бюджетах муниципальных образований предусматриваются средства на финансирование строительства новых и реконструкцию действующих медицинских учреждений. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия инвестируют средства в создание и обустройство рекреационных зон на территории автономного округа и на территориях других регионов, в строительство, реконструкцию и содержание курортно-санаторных объектов, баз отдыха за пределами автономного округа. Разрабатываются и осуществляются программы занятости различных слоев населения, профессионального обучения, подготовки и переподготовки кадров. Для этого создаются необходимые материальные, финансовые условия, принимаются соответствующие законы и иные нормативные правовые акты (о социальном партнерстве, объединениях работодателей, вмененном налоге для субъектов предпринимательской деятельности и др.).

Похожие диссертации на Социальное государство: Проблемы формирования и ресурсы существования

НАСЛЕДИЕ И. КАНТА И Г.В.Ф. ГЕГЕЛЯ И ДИСКУССИЯ ПО ПРОБЛЕМЕ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА В ЗАПАДНОЙ ФИЛОСОФИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ 20-ГО-НАЧАЛА 21-ГО ВЕКА.Воробьев Алексей Викторович

Проблема взаимосвязи государства и общества в философии русского позитивизмаНиконов, Леонид Александрович

Конфликт властных центров как проблема символической репрезентации географического пространства государстваШубин, Владимир Юрьевич

Методологические проблемы формирования активной жизненной позиции личности Елютина Марина Эдуардовна

Проблемы формирования социального участия молодёжи (на материалах Ирана и Таджикистана)Аббаси Гади Моджтаба Мостафа

Формирование проблемы интерсубъективности в феноменологической философии Эдмунда Гуссерля : 1905-1927 гг.Гуцалов Александр Анатольевич

Социально-философский анализ проблем формирования религиозной идентичности в современном религиоведческом образованииГеранина, Галина Александровна

Философские проблемы формирования культуры речи личности Синюкова Нина Николаевна

Общественное мнение в открытом обществе: проблемы формирования и функционированияСедлецкий Богдан Анатольевич

Проблемы формирования инновационной культуры современного российского общества на примере московского мегаполиса : социально-философский анализЧернова, Анна Викторовна