Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально - экономическая характеристика развития региона и условия жизни населения 7
1.1. Экономическая сущность местных бюджетов 7
1.2. Социально - экономическая характеристика региона 14
1.3. Социально-экономические условия жизни населения региона.. 24
Глава 2. Особенности распределения налоговых поступлений внутри региона 34
2.1. Направления развития социальной сферы региона 34
2.2. Формирование и исполнение муниципальных бюджетов 47
2.3. Методика расчета распределения налоговых поступлений между муниципальными образованиями, расположенными на территории района 59
Глава 3. Управление бюджетными ресурсами региона 69
3.1. Источники формирования и направления использования бюджетных ресурсов 69
3.2. Действующая система управления бюджетными ресурсами региона 83
3.3. Прогноз потребностей бюджетных ресурсов и оценка перспективных потребностей муниципальных образований 88
Заключение 99
Использованная литература 112
Приложение
- Экономическая сущность местных бюджетов
- Социально - экономическая характеристика региона
- Направления развития социальной сферы региона
- Источники формирования и направления использования бюджетных ресурсов
Введение к работе
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования объясняется большим значением для социально-экономического развития России проблемы распределения налоговых поступлений между бюджетами муниципальных образований. Эта проблема особенно остра для административных районов, где на одной территории расположены два или более муниципальных образований. Однако еще более остра она для добывающих районов. И причин тому несколько. Во-первых, районы эти расположены, как правило, в отдаленных малозаселенных регионах, характеризуются экстремальными природно-климатическими условиями. Их площадь зачастую превышает размеры территорий многих субъектов Российской Федерации (например, площадь Нефтеюганского района больше площади 10 субъектов РФ и сопоставима с площадью еще 5), следствием чего является разреженная, дисперсная система расселения. А это, в свою очередь, предопределяет набор и сложность функций, реализуемых муниципалитетами, и более высокие затраты на эту реализацию. Во-вторых, территории большинства таких районов являются исконными землями коренных народов Севера, что требует особого подхода к их освоению и обслуживанию. Наконец, в-третьих, разработка месторождений на территории района осуществляется чаще всего самостоятельными предприятиями, базирующимися в различных муниципальных образованиях. Однако нередко все они входят в состав одного объединения, аппарат управления которого расположен в каком-либо одном муниципальном образова ний, как правило, в наиболее крупном в районе городе. Все это приводит к тому, что между администрациями муниципалитетов возникают нередко довольно сложные взаимоотношения по поводу распределения налоговых отчислений, осуществляемых предприятиями. С другой стороны, в настоящее время отсутствуют какие-либо научно обоснованные нормативы и методики, подводящие объективную основу под решение проблемы распределения налогов между такими муниципальными образованиями, что еще более обостряет проблему взаимодействия администраций муниципалитетов.
Степень разработанности темы
Проблемы региональной экономики рассматривались в работах ведущих социологов и экономистов: Лагуткина А.В., Воронина А.Г., Севрука М.А., Лапина В.А., Кулакова М.В., Бернака И., Колли Ж.-К. и
ДР Задача автора состояла в дальнейшем углублении данной темы в
части исследования формирования региональных бюджетов.
Целью данной диссертационной работы является решение
следующих задач, актуальных для социально-экономического развития
регионов:
- исследование, адаптация и развитие применительно к условиям России теории и практики социально - экономических подходов к формированию местных бюджетов;
- финансовое планирование налоговых поступлений и социальное развитие региона и его муниципальных образований;
- создание методики социально-экономического анализа потребностей бюджетных ресурсов на финансирование муниципальных социально - экономических преобразований;
- создание методики мобилизации и направления использования бюджетных ресурсов;
- исследование системы формирования и управления финансовыми ресурсами региона.
Теоретической и методологической базой является теория и методология социально - экономического подхода к формированию местных бюджетов, распределения налоговых поступлений между муниципальными образованиями региона.
Предметом исследования является организация, теория и практика формирования местных бюджетов, развития муниципальных образований регионов.
Эмпирической базой диссертации послужили данные авторского исследования существующего порядка формирования местных бюджетов на примере Нефтеюганского региона.
Научная новизна исследования состоит:
- в развитии теории и методологии социально - экономического формирования региональных бюджетов;
- в развитии методологии прогнозирования местных бюджетных ресурсов;
- в развитии теории формирования и управления финансовыми ресурсами региона.
Практическая значимость диссертации заключается в следующем:
- результаты диссертационного исследования позволяют осуществлять совершенствование механизма формирования ресурсов для капитальных вложений за счет местных бюджетов;
- созданные методики позволяют определять потребность в бюджетных ресурсах на реализацию социальных программ. Это является важной социальной задачей, влияющей на повышение индивидуальной защищенности человека, и, соответственно, социальной стабильности общества в целом;
- методический аппарат диссертации позволяет уточнить систему распределения региональных финансовых ресурсов по отдельным территориям. Это исследование позволяет оценить и существующий, и перспективный спрос на бюджетные ресурсы.
Апробация работа. Основные результаты работы депонированы в двух статьях сборника по экономической социологии в ИНИОН РАН и доложены на научных конференциях МГУ им. М. В. Ломоносова, использованы при чтении курсов на кафедре экономической социологии, а также использованы при формировании бюджета Нефтеюган-ского региона.
Структура работы определена логикой изложения и поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, заключения и списка литературы.
Экономическая сущность местных бюджетов
Финансовой базой местных органов власти местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями получать от них доходы.
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.
В Конституции Российской Федерации (Статья 12) говорится, что «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.» 1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Статья 132 1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.» Под местными бюджетами будем понимать финансовую базу местных органов власти. Местные бюджеты являются одним из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Из местных бюджетов финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важной частью жизнеобеспечения населения региона. Велико значение местных бюджетов в осуществлении важных социально экономических задач - содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. По данным 1995 г. число местных бюджетов составляет более 29000. Их объем по расходам составил 139 трлн. рублей (в ценах до 1998 года), а их удельный вес в консолидированном бюджете Российской Федерации - 29%. (с.219, 3). На местные органы власти возложены важная задача осуществления социальной политики государства. Концепция социально-экономического развития Нефтеюганского региона Ханты-Мансийского автономного округа на период до 2006 года разрабатывается с целью определения как приоритетных направ лений развития региона, так и основных организационных и экономических факторов, обеспечивающих их реализацию.
Для достижения поставленной цели потребовалось: проведение анализа фактического состояния производственного потенциала, социальной сферы и уровня жизни населения региона в сравнении с социальными нормативами и достигнутым уровнем в округе; оценка бюджетного потенциала региона и местных финансовых ресурсов, влияния тенденций в изменении состава и структуры источников финансирования на социально-экономическое развитие региона и входящих в него муниципальных образований; обоснование приоритетных направлений и первоочередных мер по развитию социальной сферы и переориентации экономики для создания благоприятных условий жизнеобеспечения населения.
В основу анализа состояния экономики и социальной сферы, уровня жизни населения Нефтеюганского региона положены материалы комитетов по экономике, по финансам муниципальных образований Нефтеюганского региона, а также комитетов по статистике Ханты-Мансийского автономного округа, гг. Нефтеюганск и Пыть-Ях.
Социально - экономическая характеристика региона
Нефтеюганский регион включает в себя три муниципальных образования: Нефтеюганский район, г. Нефтеюганск и г. Пыть-Ях. Общая численность населения региона на 01.01.1997 г. составила 171,87 тыс. человек, из них в г.Нефтеюганске проживают 97,5 тыс. человек, в г. Пыть-Ях - 42,67, в Нефтеюганском районе - 32,3 тыс. человек. В свою очередь, Нефтеюганский район как муниципальное образование включает в себя шесть административно-территориальных образований: поселок городского типа Пойковский (численность населения 17133 человека), сельсоветы - Салымский (5237 человек), Чеускинский (3200 человек), Усть-Юганский (3080 человек), Куть-Яхский (2050 человек), Каркатеевский (1400 человек) и Лемпинский национальный поселок (340 человек).
Площадь территории региона составляет 2493,1 тыс. га, из них в ведении муниципальных образований находятся 26,6 тыс. га (в т.ч. г. Нефтеюганска -1462 га, г.Пыть-Ях - 4868 га, Нефтеюганского района -20270 га). Из общей площади территории муниципальных образований площади застроенных земель по г. Нефтеюганску составляют почти 100%, г. Пять-Ях - 43,8% и по Нефтеюганскому району %. Лесные площади составляют свыше половины территории региона.
На территории региона расположено более тридцати нефтяных месторождений с запасами нефти около 2 млрд. тонн. Добыча нефти осуществляется в основном АО "Юганскнефтегаз", входящим в состав нефтяной компании (НК) "ЮКОС". Лесные запасы составляют около 127 млн. куб. м древесины. Значительны запасы торфа, сапропеля, строительных глин и песка.
Транспортная сеть региона достаточно развита. По территории проходят магистральные автомобильные и железные дороги. Общая протяженность автомобильных дорог составляет 2458 км, из них с твердым покрытием 409 км. Значительный объем перевозок выполняет вбдный транспорт по рекам Обь и Юганская Обь.
Кроме предприятий и организаций НК "ЮКОС", на территории хозяйствуют крупные предприятия строительства, транспорта, являющиеся градообразующими для ряда населенных пунктов региона.
В целом Нефтеюганский регион располагает значительным экономическим потенциалом и имеет выгодное географическое и экономическое положение.
Структура экономики, промышленный потенциал региона и, соответственно, важнейшие параметры жизнеобеспечения населенных пунктов (состояние социальной сферы, в том числе наличие средств на ее развитие и содержание, занятость населения, уровень доходов и социальной защищенности и т.д.) в решающей мере определяются состоянием базовой отрасли экономики - нефтегазодобычи, представленной в г. Нефтеюганске нефтегазодобывающим управлением (НГДУ) "Юганскнефть", в г.Пять-Ях - НГДУ "Мамонтовнефть" и "Майскнефть", в Нефтеюганском районе - НААО "Правдинскнефть", входящими в состав ДО "Юганскнефтегаз" (НК "ЮКОС"), а также в г.Нефтеюганске - ЗАО "Юганскфракмастер" и рядом других, более мелких нефтяных компаний ("Манойл", "Эвихон" и др.).
Следующей по значимости в промышленном развитии региона, с учетом наличия сырьевых и людских ресурсов, является лесная промышленность. Основньми предприятиями лесопромышленного комплекса являются АО "Салымлес" (пос. Салым), ЛПХ "Лиственный" (пос. Куть-Ях), деревообрабатывающий комбинат (пос. Салым), являющийся филиалом АО "Сургутгазпром".
В годы рыночных преобразований предприятия нефтяной и лесной промышленности региона работали неустойчиво. Сокращение объемов производства, ухудшение экономических показателей предприятий, хотя и меньшими темпами, чем в целом по России, Тюменской области и ХМАО, не могли обойти стороной и основные отрасли экономики Нефтеюганского региона. Добыча нефти в 1996 г. в регионе составила 54,6% от уровня 1991 г., газа - 49,0%. Наибольший спад объемов производства относится к нефтегазодобывающим предприятиям АО "Юганскнефтегаз", расположенным в г. Нефтеюганск ("Юганскнефть"), г. Пять-Ях ("Мамон-товнефть"). Некоторый прирост добычи нефти по сравнению с предыдущим годом был отмечен в 1995 г. в НГДУ "Правдинскнефть" (11%), "Майскнефть" (4,6%) и ЗАО "Юганскфракмастер" (14,3%). Вместе с тем, по НГДУ "Правдинскнефть" в 1996 г. добыча нефти но отношению к 1995 г. сократилась на 9,3%, по НГДУ "Юганскнефть" и в целом АО "Юганскнефтегаз" в 1997 г. (а по прогнозу и в последующие годы) продолжается дальнейшее сокращение объемов производства.
Относительная стабилизация в ведущей отрасли экономики региона -нефтегазодобыче, выражающаяся в замедлении в последние годы темпов падения добычи нефти и газа в отдельные годы и по отдельным эксплуатируемым месторождениям региона, еще не позволяет говорить о полном благополучии в этой отрасли.
Направления развития социальной сферы региона
Особенности и фактическое состояние социальной сферы, характеризующееся отставанием по наиболее важным показателям от социальных норм и нормативов, среднеокружных показателей, с одной стороны, а возможностью развития за счет эффективного использования бюджетных и внебюджетных ресурсов, привлечения средств хозяйствующих на территории региона субъектов, населения, с другой, определяют исходные предпосылки, ограничители и приоритеты развития социальной сферы населенных пунктов муниципальных образований региона.
Принимая во внимание общую ситуацию в регионе, округе и стране в целом, подъем уровня социального развития и качества жизни населения в регионе до норм и нормативов, принятых Правительством РФ, возможен лишь в перспективе, в процессе поэтапного решения задач. На данном этапе в практическом плане необходимо ставить задачи достижения обеспеченности населения региона качественным жильем, объектами соцкультбыта и инженерными сооружениями коммунально го назначения на уровне, способствующем созданию условий жизнеобеспечения и комплексного социально-экономического развития региона, аналогичных промышленно развитым территориям округа.
Значительный прорыв в жилищном строительстве был сделан в регионе в 1995-96 г. г. Вместе с тем, основная часть жилья, построенного в эти годы (в Нефтеюганском районе свыше 70 тыс.кв.м, в г.Нефтеюганск - 35 тыс.кв.м, г. Пыть-Ях -21,5 тыс.кв.м), ушла на отселение жильцов из фенольных, аварийных и ветхих домов.
По состоянию на 01.01.97 г. обеспеченность жильем в среднем по региону составила 14,13 кв.м общей площади на человека (табл. 6). Значительное отставание от нормативного и среднеокружного уровней (16,2 кв.м) в г.Пыть-Ях и Нефтеюганском районе, составило, соответственно, 11,6 и 13,8 кв.м на человека. Относительно благополучным, по сравнению со среднеокружным уровнем, по метражу приходящейся на одного жителя общей площади является г.Нефтеюганск.
Вместе с тем, для значительной части его жителей жилищная проблема (обеспеченность жильем и коммунальными услугами) остается нерешенной. Это обусловлено как общим износом жилищного фонда и объектом коммунального назначения, недостаточной мощностью последних для оказания полноценных услуг, так и большим раз 949 рывом по степени обеспеченности (по метражу и качеству) жильем жителей города, что объективно вызвано различием объемов жилищного строительства предприятий, на которых трудились и получили жилье их работники.
Особой проблемой для администраций муниципальных образований является переселение жильцов из построенного в 1965-75 г.г. деревянного ветхого, аварийного и фенольного жилья общей площадью по состоянию на 01.01.97 г. по региону свыше 200 тыс.кв.м (табл. 7 - 9). По данным БТИ, деревянные дома, построенные в эти годы, имеющие общую площадь 724 тыс.кв.м и составляющие около 16% жилищного фонда г.Нефтеюганска, 38% -г.Пыть-Ях, 65% - Нефтею-ганского района., к концу прогнозируемого периода (2005 г.) в основном придут в состояние негодности из-за естественного износа.
В условиях существенного износ а жилищного фонда и ограниченности капиталовложений на его восстановление постепенное повышение уровня оплаты жилья, в том числе включение в нее затрат на капитальный ремонт, предусмотренное концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, является для муниципальных образований Нефтеюганского региона мерой, лишь частично решающей проблему финансирования жилищно-коммунального обслуживания.
Для поддержания оставшегося муниципального жилищного фонда в пригодном для проживания состоянии и покрытия затрат на коммунальные услуги в 1998 году потребуется финансирование в сферу ЖКХ по региону 475 млрд. руб., в 6.- . по г. Нефтеюганску - 250 млрд. руб., г.Пыть-Ях -125 млрд. руб. После полной передачи ведомственного жилья в муниципальную собственность эти расходы с учетом необходимых капитальных вложений на капитальный ремонт жилья значительно возрастут.
В критическом состоянии находятся водоснабжение (особенно снабжение питьевой водой), водоотвод, канализация и другие инженерные сооружения. Изношенность коммунальных сетей (водоснабжения, водоотвода, теплоснабжения) приводит к потере ресурсов в них и, следовательно, к удорожанию услуг, отсутствие чистой воды - к росту заболеваний органов пищеварения, мочеполовой системы, раннему выпадению зубов и т.д. Создавшееся положение главным образом обусловлено практикой градостроения в регионе, в результате которой с самого начала освоения территорий вплоть до середины восьмидесятых годов при масштабном жилищном строительстве на сооружение инженерных сетей и объектов коммунального назначения выделялись мизерные капиталовложения. Даже в Нефтеюганске, строящемся по единому генеральному плану как город-спутник, объем средств, вложенных в коммунальное строительство, вместо общепринятых правилами градостроительства 30% составил в 1970-76 г.г. не более 6%, а в 1980 - 3% от капиталовложений на строительство жилья. А в других населенных пунктах региона объем капиталовложений на коммунальное строительство был еще ниже.
Для обеспечения населения коммунальными услугами хотя бы на уровне минимальных стандартов в срочном порядке необходимо провести ремонт и реконструкцию действующих и строительство дополнительных коммунальных сетей.
Исходя из вышеизложенного, администрации муниципальных образований будет вынуждена основные средства местного бюджета в ближайшие годы сосредоточивать на восстановлении, реконструкции и строительстве объектов инженерного обустройства (водо-, теплоснабжения, канализации и др.) территории жилых районов города, без чего невозможно обеспечение надежности и качества жилищно-коммунального обслуживания, рационализация и снижение затрат предприятий, производящих эти услуги, и, следовательно, поддержание на социально и экономически обоснованном уровне оплаты жилья и коммунального обслуживания.
Для осуществления первоочередных мероприятий по данному направлению работ потребность в инвестициях до 2001 г. составляет 131,4 млн. руб. в ценах 1991 г. по региону, в том числе по г.Нефтеюганску - 51)2 млн. руб., г.Пыть-Ях - 42,0 млн. руб, Нефтею-ганскому району - 38,2 млн. руб.
Источники формирования и направления использования бюджетных ресурсов
Финансовый потенциал муниципальных образований региона формируется главным образом за счет трех источников: - собственных средств предприятий и организаций, функционирующих на данной территории; - бюджетных ресурсов, мобилизуемых за счет налогов и платежей в бюджеты различных уровней; - платежей в государственные внебюджетные фонды. Данные о постатейных составляющих доходной и расходной частей муниципальных бюджетов Нефтеюганского региона приведены в таб. 4.1. В таблице 4.2 показана структура доходов и расходов по источникам образования и направлениям использования, в таблице 4.3 - доля каждого из образований в общих по региону доходах и расходах. Все данные приведены за 1995 г. (факт) и 1996 г. (оценка и факт), что позволяет оценить динамику и степень реальности (вернее - реализованности) предварительных оценок (плана).
Из приведенных данных видно, что финансовый потенциал региона в 1995г. составил 6,7 триллиона рублей. На 1997 год администрациями муниципальных образований прогнозировался рост финансового потенциала в 1,9 раза, до 12,3 триллиона рублей, фактически потенциал составил 10,8 триллиона рублей.
Доля собственных средств предприятий и организаций (прибыль, амортизационные отчисления) в общих объемах (финансовых ресурсов региона составляет 53-55%, на внебюджетные фонды приходится 18-19%, остальную часть составляют налоговые поступления в бюджеты различных уровней. При этом доля бюджетных доходов по гг. Нефтеюганск и Пыть-Ях в 1996 г. существенно снизилась против 1995 года: в 1,4 и в 3 раза соответственно. В то же время доля бюджетных доходов по Нефтеюганскому району возросла в 1,3 раза и составила 48,4%, что объясняется введением в 1996 г. централизованной системы сбора налогов и платежей ОАО "Юганскнефтегаз" через налоговую инспекцию и казначейство района.
Приведенные данные показывают также, что для региона в целом характерно увеличение доли средств, перечисляемых в вышестоящие бюджеты и фонды. Мобилизуемые в регионе средства государственных внебюджетных фондов практически полностью перечисляются в ресурсы более высоких уровней управления. Общая доля средств, перечисляемых в вышестоящие бюджеты, в 1996 г. возросла против 1995 г. с 22 до 39,2% без изменения доли текущих расходов и при значительном -в 1,5 раза - сокращении доли средств, направляемых на финансирование капитальных вложений в строительство и реконструкцию муниципальных объектов. Такую тенденцию нельзя признать обоснованной, учитывая серьезное отставание в развитии социально-бытовой сферы региона от обоснованных нормативов.
Анализ показывает, что общие финансовые ресурсы региона, особенно с учетом их возможного возрастания за счет развития производства, позволяют достаточно высокими темпами совершенствовать местное хозяйство. Однако это требует изменения бюджетной политики прежде всего на уровне ХМАО в сторону повышения доли ресурсов, оставляемых в распоряжении местных органов управления, а также совершенствования системы управления финансами непосредственно в регионе.
Совершенствование системы финансового управления социально-экономическим развитием региона, каждого из его муниципальных образований и населенных пунктов требует кардинального улучшения финансовой статистики местного уровня и постоянного отслеживания реальных процессов мобилизации бюджетных ресурсов, выявления наиболее устойчивых и стимулирующих доходных источников, механизма и пропорций распределения бюджетных ресурсов по уровням управления, рациональности принимаемых направлений расходования этих ресурсов.
В приведенных в приложении к работе таблицах 22-30 обобщены результаты анализа хода мобилизации бюджетных ресурсов по муниципальным образованиям Нефтеюганского региона за 1995 - 1996 гг.(план, факт) и за 1997 г. (план). Обобщены также данные об использовании бюджетных ресурсов но направлениям за этот же период.
Из таблицы 22 видно, что общий объем финансовых ресурсов, мобилизованных по Нефтеюганскому региону в бюджетную систему страны, составил в 1996 г. более 5081 млрд. рублей, в 2,3 раза больше, чем в 1995 г. При этом доля поступлений по каждому муниципальному образованию претерпела существенные изменения, что связано лишь с реформированием работы в регионе налоговой службы и казначейства, прекращением самостоятельного участия в налоговых платежах подразделений АО "ЮНГ", расположенных в разных образованиях. Это, однако, не изменяет общих результатов мобилизации ресурсов в бюджетную систему по региону в целом.
Регион обеспечил более высокий темп роста объемов мобилизуемых бюджетных ресурсов по сравнению с Ханты-Мансийским автономным округом (рост в 1,7 раза, табл. 23). Уровень мобилизации ресурсов в расчете на одного жителя превысил этот показатель по ХМАО в 1,3 раза. Заметно возрос вклад региона в общий объем мобилизованных бюджетных ресурсов по ХМАО - с 12,4% до 16,9%.
Основным источником финансовых ресурсов, мобилизуемых в бюджетную систему, являются налоговые платежи и акцизные сборы: в 1996 г. налог на добавленную стоимость составил 2.3% всех платежей в бюджет, акцизные сборы - 18,9%, налог на прибыль - 16.4%, ресурсные платежи (за пользование недрами и природными ресурсами) -10,2%, что в целом соответствует структуре платежей по ХМАО (таблица 24). Сравнительно незначительная доля налога на прибыль является результатом снижения рентабельности предприятий нефтегазового комплекса.
