Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства в рыночных условиях 10
1.1. Жилищно-коммунальные услуги в системе реализации социальных потребностей населения 10
1.2. Особенности экономической деятельности органов муниципального управления 25
1.3. Развитие системы муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством 37
1.4. Предоставление жилищно-коммунальных услуг муниципалитетами за рубежом 56
Глава 2. Основные элементы механизма предоставления жилищно-коммунальных услуг населению в системе муниципального управления 71
2.1. Влияние платежеспособности населения на предоставление жилищно-коммунальных услуг 71
2.2. Финансовые аспекты предоставления жилищно-коммунальных услуг 101
2.3. Совершенствование политики ценообразования и регулирования тарифов
на жилищные и коммунальные услуги 124
2.4. Привлечение внебюджетных средств для развития жилищно-коммунального хозяйства 142
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 165
ПРИЛОЖЕНИЕ 181
- Жилищно-коммунальные услуги в системе реализации социальных потребностей населения
- Особенности экономической деятельности органов муниципального управления
- Влияние платежеспособности населения на предоставление жилищно-коммунальных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сфера жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) является важнейшей составной частью территориальной социально-экономической системы и находится в настоящее время в состоянии противоречивых реорганизаций и поиска наиболее приемлемых форм ее функционирования и развития. Значительные изменения в сфере жилищно-коммунальных услуг вызваны как общими экономическими реформами, проводимыми в нашей стране, так и системными преобразованиями жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).
На уровне жилищно-коммунального обслуживания населения отрицательно сказались неподготовленные, поспешные рыночные преобразования, непродуманные узковедомственные реформы. Представляется, что реформирование сферы ЖКУ может иметь смысл только в том случае, если это ведет к удовлетворению спроса потребителей на работы, товары и услуги, а также к повышению заинтересованности производителей тех или иных услуг. Любые организационно-экономические и иные нововведения должны быть ориентированы на достижение конечной цели - повышение уровня обслуживания населения.
Следует отметить, что система местного самоуправления (МСУ), способна обеспечить неуклонное развитие и совершенствование сферы ЖКУ в сложившихся условиях. Эксплуатация жилого фонда, обеспечение водой, теплом, газом, электроэнергией, строительство объектов социально-культурного назначения, благоустройство территории, экологическая деятельность - вот далеко не исчерпывающий перечень общественно значимых функций и задач, которые ежедневно необходимо решать органам МСУ. Однако становление полноценного местного самоуправления в нашей стране потребует многих лет кропотливой работы, в течение которых будет осуществляться постепенный переход к эффективному муниципальному хозяйствованию. И здесь весьма полезно изучение и использование зарубежного опыта. Вместе с тем, механический перенос зарубежной практики муниципальной деятельности в российские условия не всегда возможен и целесообразен, в связи с чем зачастую требуются существенные коррективы применительно к сложившимся отечественным особенностям.
Реформа ЖКХ является составной частью общеэкономических преобразований, включая политику оплаты жилья и коммунальных услуг, систему социальных гарантий, а также вопросы повышения эффективности управления и содержания жилищного фонда. Несмотря на огромные средства, затрачиваемые государством на содержание и ремонт объектов ЖКХ, качество жилищно-коммунального обслуживания не удовлетворяет предъявляемым к нему требованиям.
В настоящее время многие актуальные вопросы развития сферы ЖКУ в условиях укрепления муниципального управления остаются малоизученными и требуют проведения серьезных научных исследований.
Данное диссертационное исследование посвящено анализу особенностей отдельных аспектов экономической деятельности органов местного самоуправления (ОМСУ), обобщению отечественного и зарубежного опыта предоставления ЖКУ. В работе рассмотрены ключевые проблемы практики реформирования ЖКХ, финансовые аспекты ЖКУ, предложены новые подходы по совершенствованию механизма ЖКУ, которые могут быть использованы в практической деятельности органов МСУ.
Разработанность проблемы. В условиях формирования рыночных механизмов и становления местного самоуправления в нашей стране основательно изменился характер организационно-экономических отношений как между предприятиями и организациями, так и между ними и органами местной власти. Преобразования в сфере ЖКХ не дали ожидаемых результатов. Все эти и многие другие обстоятельства обусловливают необходимость изучения и осмысления процессов, происходящих в сфере ЖКУ в современных условиях.
Вопросы развития и совершенствования непроизводственной сферы (в том числе жилищно-коммунальных услуг), а также подходы к проблеме разработки ее экономических аспектов в рыночных условиях рассмотрены в работах Авдеева ВВ., Басина Е.В., Бычковского ИВ., Валдайцева СВ., Дронова А.А., Кузнецова Ю.В., Круглика СИ., Минца И.Г., Потемкина В.К., Пригарина B.C., Рыбакова Ф.Ф., Сигова ИИ., Талонова А.В., Чекалина B.C., Чернышева Л.Н., Шамузафарова А.Ш. и ряда других. Несмотря на бесспорную научную ценность и практическую значимость этих работ, изменившиеся экономические условия, требуют проведения новых исследований функционирования сферы ЖКУ применительно к возникшим практическим реалиям.
Опубликованные научные работы Воронина А.Г., Ивановой В.Н., Кирпичникова В.А., Ошуркова А.Т., Рохчина В.Е., Широкова А.Н., Юрковой СН. и некоторых других достаточно полно раскрывают суть, содержание и актуальные проблемы местного самоуправления, которые используются автором в самостоятельном исследовании. В тоже время эти исследования не затрагивают многих вопросов совершенствования городской сферы услуг, в том числе жилищно-коммунального обслуживания, в связи с ускоренным развитием муниципального управления. В результате эта область научных и практических интересов остается пока еще малоизученной.
В настоящее время необходимо выявить причины, тормозящие развитие сферы ЖКУ, обосновать наиболее острые проблемы предоставления ЖКУ и разработать эффективные организационно-экономические меры по улучшению обслуживания населения с учетом имеющихся потенциальных возможностей местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является разработка теоретических вопросов и методических основ формирования ключевых элементов механизма предоставления ЖКУ в условиях жилищно-коммунальной реформы и развития местного самоуправления, а также разработка практических рекомендаций, обеспечивающих повышение уровня обслуживания населения.
Достижение указанной цели потребовало решения следующих задач: - изучение особенностей функционирования сферы ЖКУ в современных условиях и выявление проблем, препятствующих улучшению качества обслуживания населения; - анализ экономических аспектов деятельности органов местного самоуправления по развитию сферы ЖКУ; - выявление особенностей муниципальной системы управления жилищным хозяйством, оказывающих влияние на предоставление ЖКУ; обоснование научных принципов совершенствования сферы жилищно-коммунального обслуживания населения в условиях развития местного самоуправления; разработка новых методических подходов к ценообразованию в сфере ЖКУ, учитывающих платежеспособность населения; исследование муниципальных механизмов предоставления ЖКУ в зарубежной практике; разработка методических рекомендаций по повышению качества жилищно-коммунального обслуживания с использованием возможностей местного самоуправления.
Объектом исследования выступает сфера жилищно-коммунального обслуживания населения в системе муниципального управления в Российской Федерации.
Предметом исследования являются организационно- экономические отношения в сфере жилищно-коммунального обслуживания, возникающие в условиях формирования рыночных отношений и развитием системы местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляет диалектический подход к изучению явлений и процессов в общественных системах с учетом закономерностей и особенностей развития социальной сферы. В качестве основного инструмента исследования использован системно-целевой подход к изучению и регулированию экономики муниципального образования. Для обеспечения достоверности были привлечены научные труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, разработки учебных и научно-исследовательских институтов, законы и постановления Правительства Российской Федерации, решения местных органов власти по вопросам предоставления ЖКУ населению, статистические данные, фактические материалы по совершенствованию сферы обслуживания населения в Российской Федерации, в Санкт-Петербурге, Ленинградской области, Новгороде, Пскове и других городах, а также в США, Финляндии и других европейских странах.
Научная новизна диссертации состоит в анализе особенностей современного состояния сферы ЖКУ, выявлении новых тенденций ее функционирования, обоснования перспективных возможностей организации жилищно-коммунального обслуживания, а также в разработке практических рекомендаций по совершенствованию обслуживания населения в условиях развития местного самоуправления.
К числу основных результатов, обладающих научной новизной, выносимых на защиту, можно отнести следующие:
Обоснованы основные научные принципы совершенствования жилищно-коммунального обслуживания населения в условиях развития системы местного самоуправления, которые в том числе включают: приоритетность предоставления социально значимых услуг, программ и проектов; учет специфики местных условий при формировании и предоставлении разнообразных видов услуг, в том числе в жилищно-коммунальной сфере; муниципальное регулирование деятельности в сфере ЖКУ на основе соответствия финансовых и материальных ресурсов объему возлагаемых функций и задач, использование муниципального маркетинга в сфере ЖКУ.
Предложен механизм предоставления ЖКУ в системе муниципального управления, отражающий организационно-экономические отношения всех субъектов хозяйствования. Данный механизм основан на разделении функций управления и обслуживания жилищного фонда, при этом важнейшей задачей управляющей компании является обеспечение координации и согласования действий предприятий ЖКХ.
Обоснованы эффективные технологии оценки качества жилищно-коммунального обслуживания и обеспечения гарантий потребителей на базе экспертного метода, подготовки специалистов для организации и проведения экспертизы; обеспечение комплексности экспертной оценки качества ЖКУ на всех уровнях системы жилищно-коммунального обслуживания населения.
Определены принципы ценообразования на ЖКУ: равная оплата за услуги, характеризующаяся соизмеримо полезным эффектом; зависимость цен от качественных характеристик услуг и условий их потребления; учет соотношения спроса и предложения на данный вид услуг в пределах муниципального образования, сокращения тарифов путем конкурсного размещения муниципального заказа.
5. Предложена модель тарификации ЖКУ на основе показателей социально-экономической статистики, одним из которых является прогноз возможных поступлений за оплату жилья в зависимости от совокупного семейного дохода. Данная модель может быть использована и для тарифного регулирования инвестиционного процесса.
Практическая значимость выполненного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы в деятельности органов МСУ по улучшению функционирования сферы ЖКУ и будут способствовать повышению уровня обслуживания населения. Практический интерес представляют рекомендации по совершенствованию муниципального обслуживания населения по предоставлению ЖКУ, а также регулирования организационно-экономических и финансовых аспектов предоставления ЖКУ.
Жилищно-коммунальные услуги в системе реализации социальных потребностей населения
Социально-экономическая наука определяет категорию «потребность» как необходимость, нужду в чем-либо, объективно необходимом для поддержания жизнедеятельности и развития организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом.
Потребности зависят от многих факторов (состояния экономики, уровня развития культуры и науки, природно-климатических процессов). При этом выделяются индивидуальные (личные) и общественные потребности. Вместе с интересами и ценностными ориентирами они определяют мотивы социального действия личности, ее побудительные причины. Они выражают отношения между личностью и обществом и рассматриваются как механизм многих общественных процессов.
Потребление услуги, как специфического товара, связано с непосредственным удовлетворением потребностей человека, в том числе социальных, которые составляют объективную основу для формирования рынка услуг.
Социальные потребности связаны с категорией благосостояния общества, которая применяется для характеристики уровня удовлетворения социальных потребностей, анализа его структурных компонентов и обоснования приоритетов социального развития. При этом благосостояние рассматривается как совокупность благ, находящихся во владении, распоряжении и пользовании отдельных субъектов, их групп и общества в целом, предназначенных для удовлетворения разнообразных потребностей личности. Благосостояние имеет целью удовлетворение потребностей и является его основой.
Процесс удовлетворения социальных потребностей создает условия жизнедеятельности населения. Эти условия характеризуются категорией «качество жизни». Понятие «качество жизни» тесно связано с понятием «благосостояние общества». Оно используется на практике для характеристики уровня благосостояния и является, по существу, его измерителем.
Необходимость использования категории «качество жизни» при формировании стратегии муниципалитета в области социальной политики обусловлена тем, что качество жизни представляет собой количественный и качественный аспект удовлетворения материальных и духовных потребностей людей.
Качество жизни формируется под воздействием множества факторов: обеспечения населения продуктами питания и возможностью получения бытовых услуг; жилищной обеспеченности, состояния природной среды; уровня доходов населения и степени занятости; уровня инфляции и политической стабильности, безопасности жизнедеятельности и т.д.
Включение стандартов качества жизни в систему планирования социального развития муниципального образования создает механизм объективного обоснования приоритетности социальных целей. Величина любого стандарта качества жизни, особенно на уровне муниципального образования, не должна опускаться ниже минимальных социальных стандартов, поскольку последние фиксируют предельно допустимый уровень ряда ключевых социальных показателей. Формирование системы стандартов качества жизни, как и линий социальных стандартов - процесс длительный и сложный, требующий определенной этапности.
При определении показателей качества жизни всегда важно, какой уровень удовлетворения потребностей считать нормативным. В условиях жесткого административного управления использовалась обширная система норм и нормативов, регламентирующих процесс удовлетворения потребностей. Такая нормативная база имела необходимые научные обоснования и в полной мере соответствовала специфике применяемой управленческой концепции. Однако в современных условиях, когда процесс социально-экономического управления строится на принципах рыночной ориентации, необходимы иные способы построения нормативной базы для анализа формирования необходимого уровня удовлетворения потребностей. Это обусловлено следующими обстоятельствами:
- во-первых, процесс удовлетворения потребностей в условиях рыночных отношений отличается более свободным характером и не имеет жестких регламентирующих рамок;
- во-вторых, на уровень удовлетворения потребности в рыночной сфере, когда значительная часть услуг реализуется на платной основе, оказывает влияние платежеспособность населения. На рынке платных услуг удовлетворяется не потребность, а спрос на услугу, т.е. та часть потребности, которая обеспечена деньгами. При этом спрос отличается широкой дифференциацией и динамизмом во временном и пространственном отношениях;
- в-третьих, удовлетворение спроса на услуги связано с разнообразием качественных характеристик. Требования к качеству услуг формируются под воздействием комплекса социально психологических мотиваций: утверждения социальной престижности, представлений о приоритетах в потреблении услуг, социально-культурных и эстетических воззрений и т.д. Такие требования обусловливают широту нормативного ряда в потреблении услуг, которая все более растет по мере развития рыночных отношений.
В этих условиях для построения нормативной базы показателей качества жизни используется социально обусловленный уровень удовлетворения потребности, отражающий не только запросы и вкусы потребителей, но и платежеспособность населения.
Особенности экономической деятельности органов муниципального управления
Переходя к анализу особенностей экономической деятельности муниципальных образований, необходимо подчеркнуть, что в условиях рыночной экономики обеспечение нормального функционирования жилищно-коммунального хозяйства, необходимые уровень и качество обслуживания населения и других потребителей предопределяются четким разграничением функций управления, прав собственности, системой договорных отношений, объективным сочетанием экономических и административных методов воздействия на деятельность всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования.
Осуществляемая в настоящее время реформа ЖКХ не даст должного результата, если органы муниципального управления не будут заинтересованы в намеченных преобразованиях. Только глубоко осознанная, экономически привлекательная (с точки зрения местных бюджетов) и научно обоснованная деятельность органов МСУ способна осуществить полноценные преобразования в жилищно-коммунальном обслуживании населения.
Одной из важнейших целевых функций местного самоуправления в настоящее время является экономическое развитие территории муниципального образования (МО). Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением большого объема вопросов местного значения. Для этого необходима соответствующая законодательная и финансовая база, стабильная местная экономика и свободное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Следует учитывать, что проблема самостоятельности МСУ может успешно решаться при наличии достаточных средств для покрытия, как минимум, обязательных расходов местных бюджетов и при условии долговременного финансового планирования.
Рассматривая основные аспекты экономической деятельности местного самоуправления, следует определить ряд исходных понятий.
Так, в соответствии с действующим законодательством, под муниципальным образованием понимается одно или несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы МСУ.
Муниципалитеты осуществляют функции муниципального управления, связанные с удовлетворением общественных потребностей населения МО. Эта деятельность осуществляется с использованием муниципального хозяйства, т.е. совокупности организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность.
Основными субъектами муниципального хозяйства являются муниципальное учреждение, т.е. созданная органом МСУ некоммерческая организация для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично, а также муниципальное унитарное предприятие.
В основе деятельности органов МСУ лежат следующие экономические принципы, обеспечивающие успешное функционирование субъектов хозяйствования на рынке обслуживания потребителей: - формирование рынка производителей услуг ЖКХ, их хозяйственная
См.подробнее: Горный МБ., Иванова В.Н. и др. Основы муниципальной экономики. М. 2000. С.10-14. самостоятельность на основе частных экономических интересов;
- создание механизмов, обеспечивающих взаимную ответственность субъектов договорных отношений в сфере производства и потребления услуг ЖКХ;
- платность услуг;
- социальная защита низкодоходных категорий населения путем предоставления компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг.
К вопросам экономической и хозяйственной деятельности местного самоуправления относятся, во-первых, определение принципов разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий органов МСУ, во-вторых, характеристика структуры и функций муниципального хозяйства и, в-третьих, выявление ресурсов. Предметом ведения муниципального образования являются вопросы местного значения, непосредственно обеспечивающие жизнедеятельность населения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы МСУ. Следует иметь в виду, что в соответствии со статьей 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в городах федерального подчинения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются городскими законами.
Влияние платежеспособности населения на предоставление жилищно-коммунальных услуг
Важный фактор финансирования предприятий ЖКХ платежеспособность населения, однако в настоящее время у трети населения денежные доходы ниже и без того невысокого прожиточного минимума.
На рис. 2.1 представлена динамика численности населения, имеющего среднедушевые денежные доходы, ниже величины прожиточного минимума.
Как показывает график, с начала 1999 г. и по настоящее время численность населения с низкими доходами держится на уровне 58-63 млн. чел., что составляет 35-40% всего населения России.
Постановление Правительства РФ № 887 от 02.08.99 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» внесло существенные коррективы в механизм оплаты ЖКУ, конкретизировало структуру платежей граждан (см. рис 2.2). Независимо от формы собственности на жилье граждане оплачивают содержание, текущий и капитальный ремонт жилищного фонда; коммунальные услуги, вносят плату за найм жилья. Уточнен перечень коммунальных услуг, на оплату которых предоставляются субсидии. В него включены вывоз отходов и обслуживание лифтового хозяйства.
