Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из ключевых условий результативности мер антикризисного регулирования, осуществляемых в современной российской экономике, выступает эффективность государственного управления и качество публичных услуг. Согласно экспертным оценкам, по ряду интегральных показателей, используемых для оценки системы государственного и муниципального управления, Российская Федерация значительно уступает не только развитым государствам, но и большинству государств Восточной Европы, что является одним из факторов ее низкой конкурентоспособности в мировом экономическом пространстве. В рейтинге Всемирного экономического форума (индекс GRICS) в 2008 г. Россия заняла 89-е место по показателю «качество государственных услуг» из 209 стран, потеряв 8 пунктов по сравнению с 2007 г. По индексу восприятия коррупции, рассчитанному международной организацией «Transparency International», в 2008 г. Россия занимала 90-е место (наряду с Танзанией, Непалом, Гамбией, Индией, Малави и Мозамбиком) из 146 стран. Проявлением неэффективности системы государственного управления выступает высокий уровень административных барьеров, закрытость государственных структур для общества и бизнеса, что инициирует активное рентоискательство со стороны бюрократического аппарата. Согласно экспертным оценкам, по индексу непрозрачности Россия занимает 40 место из 48 крупнейших стран, что влечет за собой рост объема статусной ренты, составляющей 5,64% от ВВП РФ, падение макроэкономических показателей, рост уровня инфляции. Таким образом, лимитирующим ограничением мультипликационного эффекта совокупных расходов, осуществляемых в рамках антикризисных мероприятий в Российской Федерации, выступает низкая эффективность системы государственного управления, что предполагает необходимость внедрения системы менеджмента качества (СМK) в органы государственной власти и местного самоуправления.
Использование принципов менеджмента качества в государственных учреждениях обусловливает снижение стоимости предоставляемых услуг, обеспечивает удовлетворенность граждан состоянием системы управления и формирует заинтересованность бюрократического аппарата в конечных результатах своей работы. Однако опыт внедрения элементов СМК в деятельность властных структур показывает, что отсутствие рыночных сигналов в системе государственного управления, жесткий контроль со стороны федеральных органов власти создает дополнительные уровни иерархии и препятствует инициативности и гибкости ее работников. Внедрению принципов СМК препятствует неспособность руководства внести фундаментальные изменения в содержание традиционных функций управления - планирование, контроль, организацию, коммуникацию и мотивацию, отказаться от бюрократического стиля управления в пользу делегирования полномочий, что обусловливает меньшее число уровней руководства и быстрое реагирование работников на требования потребителей.
Опыт зарубежных государств показывает, что для организации в зависимости от ее размеров и сложности выполняемых функций требуется от 6 до 12 лет, чтобы полностью изменить стиль управления и реализовать принципы менеджмента качества. Сложность структуры органов государственного власти и местного самоуправления в Российской Федерации определяет более длительный срок перехода их к принципам менеджмента качества. В то же время наличие опыта внедрения международных стандартов в деятельность ряда органов исполнительной власти в российских регионах (например, Министерства промышленности и торговли Республики Татарстан) доказывает, что, несмотря на трудоемкость процедур, сложность восприятия чиновниками новых принципов деятельности, внедрение СМК способствует повышению качества и доступности государственных услуг; обеспечивает снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики; повышает эффективность деятельности органов власти всех уровней. Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на неослабевающее внимание со стороны отечественных и зарубежных исследователей к проблемам создания эффективных СМК в государственных структурах эти проблемы сохраняются, что становится причиной низкой эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также недостаточной прозрачности и открытости их деятельности. Все это доказывает актуальность темы диссертационной работы, ее значимость в теоретическом и практическом аспектах.
Степень изученности проблемы. Исследование работ, посвященных вопросам управления качеством органов государственной власти, показывает, что данная проблема носит комплексный характер, объединяющий концептуальные положения альтернативных школ и направлений, что доказывает ее непреходящий характер и актуальность. Теоретической и методологической основой диссертации явились работы, посвященные анализу глубинных экономических отношений и процессов. Среди них труды Д.Белла, Ф.Броделя, Дж.Гэлбрейта, М.Кастельса, Дж.М.Кейнса, Н.Д.Кондратьева, С.Кузнеца, К.Маркса, А.Маршалла, Г.Менша, М.Поланьи, П.Самуэльсона, М.Фридмена, Й.Шумпетера, и др.
Изучению методов государственного управления в современной экономике посвящено множество работ, среди которых выделяются работы зарубежных (М.Альберт, К.Кернс, М.Х.Мескон, Б.З.Мильнер Ф.Хедоури, Т.Саати и др.) и отечественных (Л.И.Абалкин, Г.В.Атаманчук, С.А.Губанов, Д.П.Зеркин, В.Г.Игнатов, В.В.Лобанов, Д.С.Львов, А.В.Пикулькин, А.Г.Поршнев Ф.Ф.Рыбаков, С.Ф.Серегина, Л.С.Черный, В.Е.Чиркин, Е.Г.Ясин и др.) ученых.
Значительный вклад в решение проблемы управления качеством внесли зарубежные исследователи П.Даккер, Э.Деминг, Дж.Джуран, Х.Додж, Р.Джонс, К.Ишикава, Н.Кано, Ф.Кросби, Д. Мизаур, Я.Монден, Г.Роминг, Г.Тагути, Ф.Тейлор, А.Файоль, А.Фейгенбаум, Дж.Харрингтон, В.Шухарт Д.Этингер и др. В разное время проблемам управления качеством посвящались фундаментальные исследования отечественных ученых Л.С.Авирома, Ю.В.Адлера, А.Н.Асаула, И.З.Аронова, Б.В.Бойцова, В.Г.Версана, В.Н.Войтоловского, А.К.Гастева, А.А.Горбунова, В.А.Долятовского, В.А.Заренкова, С.Д.Ильенковой, Ю.Н.Казанского, Л.М.Каплана, В.В.Лапидуса, И.Г.Лукмановой, Ю.Б.Монфреда, B.C.Немчинова, В.Ю.Огвоздина, Ю.П.Панибратова, Л.И.Покрасса, Л.С.Пузыревского, А.С.Роботова, А.А.Рудычева, А.Я.Савельева, И.И.Чайки, В.В.Чекмарева, С.Е.Щепетовой и др. Существенный вклад в повышение эффективности систем управления качеством внесли такие ученые, как П.Друкер, Р.Каплан, К.Кернс, Д.Нортон, М.Портер, А.Стрикленд, А.Томпсон, Т.Саати, М.Хаммер, Д.Чампи и др.
Проблемам теории и практики принятия управленческих решений, системного анализа и качества услуг уделяется значительное внимание в работах В.П.Алферьева, Г.Л.Багиева, Н.В.Войтоловского, А.В.Гличева, Е.А.Горбашко, И.П.Данилова, В.Е.Есипова, А.Е.Карлика, В.В.Окрепилова, Б.К.Плоткина, А.И.Семененко, В.Н.Спицнаделя, С.А.Уварова, В.В.Щербакова и др.
Вместе с тем приходится констатировать, что в отечественной литературе применительно к современной российской действительности проблема разработки системы менеджмента качества органов государственного управления как фактора результативности административной реформы разработана далеко не полностью, что создает дополнительные препятствия для использования концепции менеджмента качества в процессе разработки и принятия эффективных управленческих решений. При этом дополнительного исследования требуют вопросы адаптации зарубежного опыта функционирования СМК к деятельности отечественных органов государственной власти.
Целью диссертационной работы является разработка и научное обоснование теоретико-методических подходов и практических рекомендаций, обеспечивающих эффективность процедуры формирования и системы менеджмента качества региональных органов государственной власти в условиях современной российской экономики.
Реализация цели исследования предопределяет постановку и решение следующих основных задач:
1. Выявить содержание услуги государственного органа исполнительной власти.
2. Обосновать проект разработки, внедрения и подготовки к сертификации СМК регионального органа исполнительной власти.
3. Уточнить содержание системы менеджмента качества (СМК) регионального органа исполнительной власти.
4. Разработать алгоритм адаптации общей схемы оценки к региональным органам исполнительной власти.
5. Обосновать систему индикаторов эффективности деятельности аппарата региональных органов исполнительной власти.
6. Разработать метод определения результативности процессов СМК региональных органов исполнительной власти.
Объектом исследования выступают механизмы управления деятельностью и организационным развитием региональных органов исполнительной власти.
Предметом исследования является совокупность организационно-экономических отношений, возникающих в процессе разработки системы менеджмента качества региональных органов исполнительной власти.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования стали разработки, концепции и гипотезы, обоснованные и отраженные в трудах представителей организационно-управленческого направления: управления качеством, менеджмента организации, менеджмента знаний, корпоративного, промышленного, стратегического, инновационного и др. ветвей менеджмента; управления человеческими ресурсами, маркетинга, теории социальных систем, экономической социологии и др.
Исследование базируется на использовании статистических, программно-целевых методов, методов и принципов системного управления. Постановка и доказательство рабочих гипотез выполнялись на основе методов классифицирования, кластерного анализа и синтеза, экстремальных группировок, структурно-функционального моделирования, балльно-индексных оценок, экономико-математического моделирования. При разработке основных вопросов экономического прогноза осуществлен системный подход к исследуемой проблеме, что позволило обеспечить комплексность исследования и выявить основные пути рационализации и повышения эффективности функционирования системы государственного управления и местного самоуправления. В качестве специальных инструментов исследования использованы приемы и методы экономического и статистического анализа, SWOT- и STEP-анализа, факторного, ситуационного анализа, метода экспертных оценок.
Информационную базу диссертационной работы составляют сведения Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориальных органов, статистических органов зарубежных государств, данные Министерства экономического развития РФ, Министерства экономики РТ, Министерства промышленности и торговли РТ, специализированных аналитических зарубежных компаний – Standard&Poors, Dun and Bradstreet, Рейтингового агентства «Эксперт РА», а также материалы социологических опросов различных социально-демографических групп населения, проведенных с участием автора. В процессе подготовки работы в качестве информационных источников были использованы монографии, коллективные работы, публикации в периодической печати, материалы научно-практических конференций, парламентских слушаний, информационные ресурсы всемирной сети Интернет и др.
Содержание диссертационного исследования соответствует пункту 9. Экономика и управление качеством: 9.11. Формирование теоретических и методических основ сертификации продукции (услуг) и систем качества Паспорта ВАК России специальности 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством».
Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке комплекса теоретических и методических положений, а также практических предложений по внедрению системы менеджмента качества (СМК) в региональных органов государственной власти, что конкретизируется в следующих положениях:
1. Определено содержание услуги исполнительного органа государственной власти как деятельности или ряда действий неосязаемого характера, которые происходят во взаимодействиях между потребителем и уполномоченным органом, учреждением в рамках действующего федерального или регионального законодательства или локальных нормативных актов в форме исполнения запроса физического и (или) юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств, а также предоставления документированной информации и осуществляются с целью удовлетворения потребностей субъектов территориально-локализованной системы в общественных благах (управленческие услуги: планирование и прогнозирование развития территории, формирование и реорганизации структуры органов власти в субъекте федерации, информационно-аналитическое обеспечение и др.), либо для обеспечения эффективного управления организацией общественного сектора (административные услуги: внутренний документооборот; выполнение работ, связанных с отчетностью в вышестоящие инстанции; мотивация персонала организации и др.).
2. Предложен проект разработки, внедрения и подготовки к сертификации СМК регионального органа исполнительной власти, который представляет собой уникальный процесс, состоящий из совокупности скоординированной и управляемой деятельности с начальной и конечной датами, предпринятый для достижения цели, соответствующей конкретным требованиям (снижение стоимости предоставляемых государственных услуг, удовлетворенность граждан данными услугами и заинтересованность аппарата учреждений в конечном результате своей работы), что предполагает деятельность в рамках ограничений по срокам, стоимости и ресурсам (бюджетное нормативное финансирование).
3. Уточнено содержание системы менеджмента качества регионального органа исполнительной власти и предложена модель СМК, представляющей собой совокупность многочисленных взаимосвязанных, взаимодействующих, динамичных процессов управления развитием территориально-локализованной системы; предоставления административных услуг, урегулированных федеральным и региональным законодательством личным и коллективным потребителям; вспомогательные (обеспечивающие) процессы деятельности организаций общественного сектора, а также процедуры контроля и коррекции действующих процессов.
4. Разработан алгоритм адаптации общей схемы оценки (Common Assessment Framework (далее CAF)), как инструмента всеобщего управления качеством (далее TQM) к региональным органам исполнительной власти, включающая обследование их деятельности на основе самооценки; определение сильных и слабых сторон в деятельности аппаратов организаций общественного сектора; мероприятия по улучшению качества и повышению эффективности публичной службы; сбор и обработку данных об успешном опыте в сфере государственного управления и предоставление этой информации через многоуровневую базу данных.
5. Обоснована система индикаторов эффективности деятельности аппарата региональных органов исполнительной власти, включающая две группы и исчисляемая с учетом весовых коэффициентов, устанавливаемых для каждого индикатора: группа «возможности» (совершенство подхода (формы и методы работы, обоснование их применения в рамках осуществляемой деятельности); полнота подхода (широта и системность применяемости данных методов по уровням управления, по подразделениям и направлениям деятельности); оценка и пересмотр подхода (состояние анализа, корректировки и актуализации подхода с целью его совершенствования)); группа «результаты» (достижения (показатели собственных результатов, тенденций их изменений в среднесрочном периоде, сравнение собственных показателей с аналогичными показателями других организаций); полнота охвата (степень отражения различных направлений деятельности)).
6. Разработан метод определения результативности процессов СМК региональных органов исполнительной власти, который отражает степень реализации запланированной деятельности (выполнение в установленном порядке всех видов деятельности, входящих в состав «процесса») и достижения запланированных результатов уполномоченным органом и всеми его подразделениями (выполнение установленных показателей «процесса»), что позволяет обеспечить постоянное улучшение результативности СМК.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные научные положения и выводы могут стать методической основой создания комплексных программ формирования систем менеджмента качества в федеральных и региональных органах власти, а также в органах местного самоуправления. Научные положения и практические рекомендации могут быть использованы уполномоченными органами, государственными учреждениями для проектирования подсистем управления, а также министерствами и ведомствами при разработке типовых указаний и отраслевых инструкций по оптимизации процессов управления и использования ресурсов, повышению производительности труда управленческого аппарата.
Положения и выводы работы могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курсов «Управление качеством», «Экономика предприятия», «Менеджмент», «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы изложены, обсуждены и получили одобрение на международных, региональных, межвузовских научно-практических и научно-методических конференциях в 2006-2009 гг.: международных молодежных научных конференциях «Туполевские чтения» (Казань, 2006, 2007), международной научно-практической конференции «Современный менеджмент: проблемы и перспективы» (Санкт-Петербург, 2007), всероссийской научно-практической конференции «Инновационные технологии в управлении компанией» (Казань, 2007) и др.
Имеется 15 публикаций по теме диссертации общим объемом 12,16 п.л. (авт.- 7,8 п.л.), в том числе 2 статьи в журнале «Вестник Казанского технологического университета», рекомендованном ВАК России для опубликования материалов по кандидатским и докторским диссертациям.
Разработанные теоретические и практические рекомендации внедрены и используются в работе Министерства промышленности и торговли РТ (далее МПиТ РТ) в ходе подготовки методических рекомендаций, направленных на определение результативности СМК, в учебном процессе в ГОУ ВПО «Казанский государственный технический университет им.А.Н.Туполева», что подтверждено справками о внедрении.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, включающей 102 наименований, и приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, раскрывается степень разработанности проблемы в отечественной и зарубежной экономической литературе, определяются цель и задачи, предмет и объект, методологическая и теоретическая основы, новизна и научно-практическая значимость, апробация результатов исследования и его структура.
В первой главе «Теоретико-методические основы исследования системы менеджмента качества в исполнительных органах государственной власти» выявлены содержание государственных услуг, основные подходы к обоснованию сущности СМК и особенностей ее функционирования в организациях общественного сектора Российской Федерации, сформулированы этапы формирования СМК.
Вторая глава «Оценка современного состояния системы менеджмента качества в исполнительных органах государственной власти в регионах Российской Федерации» посвящена анализу принципов функционирования СМК региональных органов исполнительной власти в России, исследованию опыта и проблем внедрения СМК в государственных структурах в Республике Татарстан, а также содержит методические подходы к определению критериев эффективности СМК уполномоченных органов.
В третьей главе «Направления развития системы менеджмента качества в исполнительных органах государственной власти в регионах Российской Федерации» содержатся рекомендации по внедрению принципов СМК региональных органов исполнительной власти, определены прогнозы реализации административной реформы в результате реализации сформулированных в работе предложений.
В заключении сформулированы основные выводы и результаты диссертационной работы.
