Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Управление ресурсами как основа экономического развития региона 7
1.1. Организационно-экономические аспекты управления экономическим развитием региона 7
1.2. Региональные особенности формирования и использования бюджетных ресурсов 27
1.3. Зарубежный опыт регулирования бюджетных отношений 42
ГЛАВА 2. Экономическое развитие и бюджетная обеспеченность регионов 55
2.1. Индикативный анализ социально-экономического развития территорий 55
2.2. Региональная асимметрия в экономическом развитии регионов 66
2.3. Организация управления региональными бюджетными средства ми 99
ГЛАВА 3. Стратегия повышения эффективности регионального управления 113
3.1. Реструктуризация организационно-информационной системы управления регионом 113
3.2. Реформирование бюджетных отношений на региональном и местном уровнях 140
3.3. Оценка экономического состояния и эффективности управления региональной экономикой 169
Заключение
Список использованной литературы 191
Приложения
- Организационно-экономические аспекты управления экономическим развитием региона
- Индикативный анализ социально-экономического развития территорий
- Реструктуризация организационно-информационной системы управления регионом
- Реформирование бюджетных отношений на региональном и местном уровнях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Все более расширяющийся процесс регионализации экономики объективно предопределяет перемещение центра тяжести в решении многих вопросов, в значительной степени касающихся условий обеспечения жизнедеятельности населения, на уровень территорий. Возможность эффективного регулирования процесса социально-экономического развития отдельных административных образований находится в прямой зависимости от рационального использования экономических ресурсов территорий, основной составляющей которых являются бюджетные ресурсы.
Распределение и перераспределение бюджетных ресурсов осуществляется в рамках системы межбюджетных отношений, состояние которой в настоящее время характеризуется наличием целого ряда проблем, обусловленных недостаточной их гибкостью. Неурегулированность межбюджетных отношений является сегодня одной из наиболее актуальных проблем в системе «федеральный центр - регион - местные образования», где противоречия во взаимоотношениях федерального и региональных, региональных и местных бюджетов не позволяют в полной мере реализовывать функциональную ответственность за жизнеобеспечение и развитие территории. В последние годы предпринимался ряд попыток повысить эффективность управления финансовыми потоками, но на практике их результативность оказалась невысокой.
Данные обстоятельства предопределяют необходимость реформирования механизма управления бюджетными ресурсами региона и обусловливают актуальность темы диссертационного исследования, ее научную новизну и практическую значимость.
Степень разработанности проблемы. Интерес к теоретическому осмыслению проблемы эффективного использования экономических ресурсов в целом и бюджетных, в частности, в Российской Федерации значительно актуализировался в последнее десятилетие 20-го века. Различные аспекты этой проблемы нашли отражение в работах Е.Н. Андреевой, А.Г. Игудина, В.Н. Лексина, Н.С. Максимовой, Б.З. Мильнера, М.М. Минченко, Л.Н. Павловой, СЕ. Прокофьева, О.С. Пчелинцева, А.В. Улюкаева, С.Н. Хурсевича, А.Н. Швецова, А.Г. Шеремета, Е.С. Стоянова, В.В. Ковалева и ряда других авторов. Тем не менее, проблема повышения эффективности управления экономическими ресурсами, особенно на региональном уровне не получила окончательного разрешения. Наименее изученными являются вопросы управления бюджетными средствами. Фундаментальным исследованиям данной проблемы посвящены труды Д.Доллана, М. Миллера, М. Прукока, Д. Гарне-ра, Р. Оуэна, Е.Бригхема, Р.Холта, М. Бромвича.
Данное обстоятельство позволяет исследовать эту проблему с позиции новых подходов.
Вышеизложенное и предопределило выбор темы диссертационной работы, ее цель, задачи, предмет и объект исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является совершенствование механизма управления экономикой региона и обоснование направлений эффективного использования бюджетных ресурсов.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
исследовать организационно-экономические основы управления экономическим развитием региона в современных условиях;
провести сравнительный анализ особенностей территориального управления бюджетными ресурсами в отечественной и зарубежной практике;
исследовать зависимость социально-экономического развития региона от организации управления бюджетными ресурсами и бюджетной обеспеченности;
- обосновать необходимость и направления реформирования системы управления экономикой и бюджетными ресурсами на региональном и мест ном уровнях;
- разработать стратегию регионального управления экономикой, обеспечивающую эффективное использование бюджетных ресурсов;
- разработать методику оценки эффективности управления региональ ной экономикой.
Объектом исследования является система управления социально-экономическим развитием региона, его экономические ресурсы и эффективность их использования.
Предметом исследования выступают экономические отношения в региональных системах управления и основные направления рационального использования бюджетных ресурсов.
Методологическую и информационную основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов по региональной экономике, Законы РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные документы.
В качестве исходной информации в диссертации использовались материалы Госстата РФ, Министерства экономики, Министерства финансов, ЦБ РФ, а также статистические материалы территорий Приволжского федерального округа, Нижегородской, Волгоградской и других областей.
Для решения конкретных задач исследования применялись методы экономического анализа, моделирования, экспертных оценок, а также системы компьютерных информационных технологий.
Новые научные результаты диссертационной работы могут быть определены следующими положениями:
обоснована необходимость формирования новых подходов к управлению экономикой региона, а также возрастающая роль бюджета в реализации регионального управления;
показана прямая зависимость состояния экономики регионов от эффективности управления бюджетными ресурсами;
сформулирована модель поэтапной реструктуризации организационно-информационной системы по уровням управления;
обоснованы положения концепции повышения эффективности бюджетного взаимодействия на региональном и местном уровнях;
разработана методика оценки эффективности управления региональной экономикой.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его основные научные выводы и сформулированные предложения направлены на реформирование механизма управления экономическими ресурсами региона и разрешение противоречий в экономических и бюджетных отношениях системы «федеральный центр — регионы — муниципальные образования». Сформулированные в работе концепция поэтапной реструктуризации управления, модель формирования и реализации стратегии управления территорией могут быть использованы в практической деятельности на различных уровнях управления.
Апробация работы. Предложения по реструктуризации системы управления региональной экономикой и повышению эффективности использования бюджетных ресурсов реализованы в деятельности органов управления Нижегородской и Волгоградской областей. Методика оценки эффективности управления бюджетными средствами территории прошла апробацию в Балахнинском районе Нижегородской области.
Основные результаты и выводы диссертационного исследования опубликованы в 6 научных работах, общим объемом 2,85 п.л. и докладывались на научно-практических конференциях и семинарах.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе Волго-Вятской академии государственной службы и Волжской государственной академии водного транспорта.
Структура работы. Цель и задачи, поставленные в исследовании, определили структуру диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Организационно-экономические аспекты управления экономическим развитием региона
Многие факторы современной территориальной структуры российской экономики обусловлены географическим или историческим наследием: огромная территория, суровые климатические условия, низкая плотность населения на большей части территории, пространственные разрывы между сосредоточениями природных ресурсов, населения и производственного капитала. Это усиливает пространственную дифференциацию регионов.
Другая группа факторов связана с последствиями территориальной организации экономики. Как известно, до конца 1980-х годов проводилась политика изменения размещения производительных сил, результатами которой явились масштабное освоение природных ресурсов периферийных регионов и общий сдвиг производительных сил на Восток и Север, индустриализация ранее отсталых аграрных регионов, создание новых транспортных коммуникаций.
Однако многие формы и методы пространственной организации, характерные для экстенсивного экономического развития, стали неэффективны в новых экономических условиях. Наибольшие трудности создают такие свойства сложившейся пространственной структуры экономики, как чрезмерная концентрация многих производств, узкая специализация ряда регионов, большие расстояния между производителями и потребителями, сращивание социальной инфраструктуры поселений с производственными предприятиями, хронический дефицит рабочих мест в хозяйственно отсталых регионах, многочисленные зоны экологического бедствия, критическое состояние малых городов, деградация многих сельских местностей.
Сильной неравномерностью отличалась территориальная структура экономики. Так, только в Центральном и Северо-Западном экономических районах на площади, занимающей 4% территории, проживает четвертая часть населения страны.
Различия между Западом и Востоком, Севером и Югом к началу 1990-х годов были чрезвычайно велики и по основным экономическим показателям. Так, европейская часть концентрирует 80% производства обрабатывающей промышленности, а Сибирь и Дальний Восток - почти две трети запасов природных ресурсов. Экономика зоны Севера также сильно отличается от остальной территории страны по отраслевой структуре, сравнительной эффективности различных производств, условиям воспроизводства рабочей силы и жизнедеятельности. Среди 11 экономических районов Российской Федерации только на три района (Центральный, Поволжский, Уральский) в 1990 г. приходилось 46,4% занятых в экономике, 42,3% всех основных фондов, 44,9% промышленного производства (табл. 1.1).
Источник: «Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза». М. «Экономика». 2000. с. 20.
Сравнения в разрезе экономических районов дают представление о региональной дифференциации экономических потенциалов, но они существенно сглаживают различия, существующие между регионами - субъектами РФ. В этом проявляется, во-первых, изначальная территориальная, демографическая и экономическая разномасштабность субъектов РФ, даже входящих в один экономический район. Так, по объемам промышленного производства субъекты РФ в 1990 г. различались в сотни раз (г. Москва по отношению к малым автономным округам). Первые по объемам производства 10 регионов дали 37% общероссийского производства, половина всего производства приходилась на первые 117 регионов. Зато 10 регионов, замыкающих список, вместе производили лишь 0,2% промышленной продукции страны.
Своеобразие региональных проблем России в 1990-х годах определяется происходящей трансформацией экономической системы. Наибольшее влияние оказывают пять переходных процессов: формирование нового экономического пространства (после распада СССР); переход к экономике рыночного типа с нестабильным государственным регулированием; открытие национальной экономики для внешнего рынка; длительный экономический кризис; изменение экономических отношении «центра и регионов».
Многие региональные напряженности в экономике переходного периода являются проявлением противоречия между инерционностью размещения природных и материальных ресурсов и возросшей динамичностью экономических условий производства, труда, жизнеобеспечения. По этой причине возникают диспропорции между спросом и предложением на региональных и межрегиональных рынках товаров, услуг, факторов производства; между размещением производителей и потребителей. Острота региональных проблем усиливается также несбалансированностью рыночных преобразований в разных сферах. Например, рыночному саморегулированию занятости в регионах препятствует отсутствие гармоничного рынка жилья и медленное развитие малого и среднего бизнеса.
Либерализация внешнеэкономической деятельности позволила активнее использовать преимущества международного разделения труда. Регионы стали напрямую выходить на мировые товарные и финансовые рынки, привлекать иностранные инвестиции для модернизации своей экономики. Однако для различных регионов либерализация внешнеэкономической деятельности имела существенно разные последствия. Выигрывают в основном регионы - экспортеры продукции, пользующейся устойчивым внешним спросом (нефти, газа, цветных металлов, леса), а также крупные торгово-посреднические центры (Москва, портовые города). В то же время в трудное положение попали регионы, концентрирующие производства, не выдерживающие конкуренции с импортируемой продукцией или сильно зависящие от дорогого импортного сырья (например, «текстильные» районы).
Экономические кризис в РФ в начале 1990-х годов охватил все регионы без исключения. Его основными признаками являются падение объемов производства и инвестиций, сокращение внутреннего рынка, инфляция, безработица, снижение реальных доходов населения, рост государственного внешнего и внутреннего долга.
Индикативный анализ социально-экономического развития территорий
Социально-экономическое развитие РФ и регионов осуществляется в сложной противоречивой обстановке. Хотя темпы спада производства, продолжавшиеся с 1990 г., в последние годы значительно сократились, а с 1999 г. наблюдается рост ВВП, реальный объем производства остается низким.
Основные макроэкономические показатели социально-экономического развития РФ за период 1998-2000 приведены в табл. 2.1.
С целью упреждения возможных негативных изменений на финансовом рынке были осуществлены вынужденные меры по стерилизации избыточной рублевой массы. В январе 2000 г. нормативы отчислений в фонд обязательного резервирования (ФОР) для кредитных учреждений были увеличены, что привело к возрастанию объема резервных денежных средств на 26,7%. Обязательные резервы на 1 апреля 2000 г. достигли 17,5% от денежной базы, тогда как на начало года этот показатель составлял всего 6,3%.
Активные меры привели к тому, что к концу I квартала 2000 г. объем денежной базы практически вернулся к уровню начала года (суммарное снижение составило 0,2%). Несмотря на это, по состоянию на 01.04.2000 г. остатки на корреспондентских счетах все еще составляли 72,2 млрд. рублей по всей территории России (из них 58,3% - по Московскому региону).
Показатели внешнеторгового оборота Тем не менее, в этот период не удалось предотвратить нарастание кредиторской задолженности (прежде всего по заработной плате) бюджетных организаций. Для частичной компенсации дефицита финансирования и погашения кредиторской задолженности Министерство финансов РФ в соответствии с Федеральным законом «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» прибегло к прямому эмиссионному финансированию бюджетного дефицита и целевому финансированию бюджетных расходов.
Указанные меры позволили в определенной степени решить проблему, хотя и сопровождались побочными эффектами - ростом инфляции и падением реальной денежной составляющей доходов. При этом исполнение доходной части федерального бюджета в 2000 г. составило 1127,6 млрд. рублей, или 16,2% к уровню ВВП. Основная часть доходов была сформирована за счет налоговых доходов, составивших 965,5 млрд. рублей, (13,9% ВВП) (табл. 2.2).
Соотношение поступлений налоговых доходов (с учетом налоговых поступлений в целевые бюджетные фонды) в консолидированном бюджете РФ сложилось в пропорциях 54% (федеральный бюджет) к 46% (бюджеты субъектов Российской Федерации). С учетом расходов Федерального фонда финансовой поддержки регионов соотношение федеральных и территориальных налоговых доходов составило 49 и 51 % соответственно.
В сравнении с 1999 годом соотношение налоговых доходов сместилось в пользу федерального бюджета (его доля в консолидированном бюджете увеличилась с 51% в 1999 до 54% в 2000 году). Это произошло в результате проведения нескольких мер, оказывающих существенное влияние на темпы и объемы поступлений доходов как в федеральный бюджет, так и в бюджеты субъектов Российской Федерации (табл. 2.3).
Объем фактически поступивших доходов составил 102,2% от заложенного в бюджете 2000 года. Такой результат был достигнут благодаря реализации следующих конкретных мер по стабилизации бюджетных показателей: - целевое финансирование расходов федерального бюджета; - реструктуризация государственных ценных бумаг и государственного долга; - введение лимитов бюджетных обязательств и жесткого контроля за их исполнением. По существу был создан новый механизм исполнения бюджета, позволяющий бюджетополучателям реально оценивать возможности бюджетного финансирования, а Минфину России — контролировать образование кредиторской задолженности; - формирование полномасштабной системы органов федерального казначейства, позволяющей оперативно осуществлять финансирование расходов бюджета и контролировать целевое использование выделенных средств; - сокращение текущих государственных расходов за счет усиления контроля за осуществлением бюджетного процесса (табл. 2.4).
Реструктуризация организационно-информационной системы управления регионом
Система реализации управленческих функций основывается, как известно, на традиционной линейно-функциональной организационной структуре управления.
Вертикальная или линейная структура органов управления представляет собой соподчиненность и взаимосвязь по оси «федерация - регионы». Федеральный уровень управления представляет Правительство РФ, региональный — субъекты РФ. Однако, как уже отмечалось ранее, в последнее время статус Центра во взаимоотношениях с субъектами РФ постепенно уступает по значимости территориям. Кроме того, отсутствие прямых связей федерального и местного уровня, к примеру бюджетно-финансовых, практически лишает Центр возможности нормирования, рычагов регулирования и контроля.
С созданием новых территориальных органов управления - федеральных округов - появилась необходимость уточнить их место, роль и функции деятельности. Пока в их полномочия не входит функция межрегионального управления, но уже уполномоченные таких структур, как прокуратура, налоговые органы, налоговая полиция и др., появились в округах. Думается, что их роль со временем будет повышаться.
Таким образом, вертикальная структура приобретает фактически иной, более сложный характер, представляя собой систему из четырех уровней: федеральный - межрегиональный - региональный - местный. Каждый элемент системы (уровень) должен выполнять свои функции, реализуя при этом двусторонние (прямые и обратные) связи. При прямой связи осуществляются распорядительно-управленческие функции (планирования, организации анализа, координации, стимулирования, контроля). При обратной связи -информационно-аналитические функции.
Горизонтальная структура управления основывается на функциональном разделении управленческой деятельности. Наиболее сложным в этом отношении является федеральный уровень, так как включает несколько федеральных органов управления различных структур: финансовой, бюджетной, правоохранительной, налоговой, таможенной и других. Каждый из них должен выполнять строго определенные функции. Однако, одни и те же функции на практике могут выполняться несколькими различными службами одновременно.
Большое разнообразие управленческих взаимосвязей на региональном уровне не позволяет рассмотреть их в полном объеме в рамках одной работы. Учитывая, что наиболее сложными и конфликтными в экономических отношениях центра и периферии являются межбюджетные отношения, в работе проект реструктуризации региональной системы управления разработан применительно к бюджетно-финансовой сфере управления. К примеру, контрольные функции в бюджетно-финансовой сфере осуществляются одновременно несколькими федеральными органами: Управлением федерального казначейства Минфина РФ, Министерством по налогам и сборам РФ, Прокуратурой, Федеральной службой налоговой полиции, КРУ Министерства финансов РФ, Главным контрольным управлением Администрации Президента РФ и др. (рис. 3.1).
Попытки скоординировать деятельность этих структур не дают реального эффекта, существует несогласованность действий, противоречивость в нормативных документах, проблемы в организационно-методологической, а также информационно-технологической областях по всем направлениям взаимодействия:
1) С банковской системой: - отсутствие централизации всех средств федерального бюджета на счетах Министерства финансов; - не все органы федерального казначейства реально включены в систему электронных расчетов Центрального банка РФ; - отсутствие в платежных документах ряда реквизитов, необходимых для автоматизированной обработки информации всеми их пользователями.
2) С налоговыми и таможенными органами: - не все счета по учету налогов и сборов, уплачиваемых в бюджеты РФ, открыты в органах федерального казначейства; - дублирование функций по учету доходов федерального бюджета органами федерального казначейства и налоговыми органами; - зачисление таможенных платежей в доход федерального бюджета не осуществляется на соответствующем территориальном уровне;
Реформирование бюджетных отношений на региональном и местном уровнях
Все субъекты Федерации, во-первых, равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений заметно различаются. Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня. В-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств (рис. 3. 6).
Существующая система межбюджетных отношений базируется на использовании так называемой «трансфертной» методики, в основе которой лежат четыре основных вида финансовой поддержки субъектов РФ в рамках бюджетного регулирования: финансовая поддержка региональных бюджетов в рамках межбюджетных отношений, которые включают Федеральный фонд поддержки регионов (ФФРП), а также субвенции и дотации; финансирование расходов, связанных с реализацией различных федеральных целевых программ; финансирование на возвратной основе из федерального бюджета для решения региональных проблем.
На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами оказались расплывчаты и неустойчивы. Несмотря на неоднократные попытки корректировки действующей системы, современное состояние межбюджетных отношений остается неудовлетворительным.
Все субъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и регионы-доноры, что объяснялось необходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Происходит встречное движение денег. Регионы-доноры платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов.
Действующий механизм выравнивания как по вертикали, так и по горизонтали пока не решил поставленной задачи. Так в общей сумме доходов бюджетов всех территорий только 31,5% составляют собственные доходы, а остальные 68,5% - средства бюджетного регулирования. Наряду с этим, имеются резкие отклонения в пропорциях между распределением по вертикали бюджетной системы расходов и доходов. Наибольший дефицит наблюдается на уровне местных бюджетов. Неравномерность распределения средств и полномочий между федеральным и региональным уровнями можно проследить по динамике удельного веса бюджетов в ВВП и ВРП (табл. 3.1).
Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, как показывает анализ, во многих регионах не только не привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и привела к увеличению их асимметрии.
Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом состоит одна из проблем бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы).
Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов Федерации и неизменным долевым объемом доходных источников. Одновременно сокращались поступления из федерального бюджета в территориальные бюджеты по всем направлениям межбюджетных расчетов (возмещение передачи социальной сферы и жилья, реализация региональных программ и др.).
В этих условиях региональные власти используют любые возможности для получения финансовой поддержки из федеральной казны, так как финансовая поддержка, как правило, поступает «живыми» деньгами и позволяет выдать зарплату и сделать иные социальные платежи, которые нельзя реализовать в товарной, зачетной и денежно-суррогатной формах.
Не удалось преодолеть в полной мере субъективный характер бюджетной политики. Среди основных причин здесь можно выделить: неустра-ненную возможность нецелевого использования трансфертов; обилие федеральных программ; использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991 г. с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам.
Существующая система межбюджетных отношений имеет и другие недостатки. В частности, трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и почти не влияют на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы не в полной мере обоснованы и закреплены. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ. Региональные власти не заинтересованы в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов.
Похожие диссертации на Управление развитием региона на основе эффективного использования экономических ресурсов
