Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Процесс предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий как объект управления - 17
1. Понятие чрезвычайных ситуаций, их влияние на социально-экономическое развитие территорий 17
2. Классификация чрезвычайных ситуаций 33
3. Методология оценки экономического ущерба техноген ных чрезвычайных ситуаций (на примере аварий) 46
Глава 2. Создание эффективной системы управления в чрезвычайных ситуациях 64
1. Стратегии управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий 64
2. Этапы, фазы и функции управления в чрезвычайных ситуациях . 81
3. Концепция государственного управления в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий 95
4. Международное сотрудничество в области предупреж дения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий 120
Заключение 138
Список использованных источников и литературы 145
Приложения 160
- Понятие чрезвычайных ситуаций, их влияние на социально-экономическое развитие территорий
- Классификация чрезвычайных ситуаций
- Стратегии управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий
- Этапы, фазы и функции управления в чрезвычайных ситуациях
Введение к работе
Современный период развития общества характеризуется все более нарастающими противоречиями между человеком и окружающей его природной средой. Созданная им техносфера и способ хозяйствования стали мощными факторами воздействия на природу. Демографический взрыв, промышленное производство, которое устаревает с каждым годом, сельское хозяйство, находящееся в глубоком кризисе, урбанизация территорий1 - это своего рода вызовы, брошенные человеком природе и послужившие причиной высокой степени обострения противоречий между обществом и природной средой. Они обостряются стихийными бедствиями и катастрофами. Резкий рост населения усиливает антропогенные нагрузки и представляют серьезную угрозу для экологической безопасности.
Уязвимость мирового сообщества по отношению к природным катастрофам растет: число пострадавших от них увеличивается ежегодно на 6%2. Согласно данным Научного центра по эпидемиологическим катастрофам за последние 25 лет, в мире от стихийных бедствий погибло около 3,6 млн человек, пострадало более 3 млрд, а общий экономический ущерб составил около 340 млрд долларов3. Статистические данные, представленные различными странами на Всемирной конференции по природным катастрофам, свидетельствуют о том, что их количество за последние десять лет возросло в 4 раза, пострадавших увеличилось в 3,5 раза, а погибших - в 2,1 раза4.
См.: Доклад о развитии человеческого потенциала // Ф.Эльгуайель - постоянный представитель ПРООН в Российской Федерации. - М., 1999; численность городского населения растет в два раза быстрее сельского. К настоящему времени в городах живет около половины населения планеты, а к 2025 г. эта часть населения, по данным ООН, превысит 75%. - (Прим. автора). 2 См.: Текущий архив МЧС России. - 1998. - Д. 1. - Т. 1. - С. 17. ' См.: Доклад Генерального Секретаря ООН на юбилее, посвященном 50-летию ООН // Международная жизнь. - 1995. - № 3. 4 См.: Текущий архив МЧС России. - 1995. - Д.З. - Т.1. - С.143.
Терроризм, военные конфликты и просто социальные волнения, в свою очередь, также являются источником экологических и производственных чрезвычайных ситуаций. Источником их может быть и экологический кризис, ведущий к сбоям в контрольных системах, их свертыванию по причине нехватки средств и т.д.1.
Для Российской Федерации, страны с обширной территорией, вмещающей несколько географических поясов и природных зон, обладающей чрезвычайно большим разнообразием геологических, климатических и ландшафтных условий, риск возникновения различных чрезвычайных ситуаций закономерно велик. По статистике, ежегодно в России происходит 350-400 опасных природных явлений.2
Возрастание потенциальной угрозы чрезвычайных ситуаций обусловлено также и тем, что на территории России расположено большое количество потенциально опасных объектов: 9 АЭС, более 3600 химически опасных производств, более 200 взрывоопасных предприятий, на тысячи километров протянулись нити газо- и нефтепроводов. 146 городов, с численностью населения более ста тысяч человек в каждом, расположены в зонах повышенной химической опасности3. Изношенность основных производственных фондов, снижение квалификации, производственной дисциплины и культуры обслуживания оборудования увеличивают опасность для населения и окружающей среды.
См.: Филонов Н. Бесприродный Госатомнадзор // Независимая газета. - 1996, 16 февраля. І См.: Текущий архив МЧС России. -1996. -Д.2. - Т.1. - С.7.
Из доклада Востротина В.А., зам. министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, «Основные направления использования Войск гражданской обороны РФ и сил МЧС России» (Сборник материалов совещания руководящего состава органов управления российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (26-27 декабря 1995 г. - М.: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 1996). - С.15.
Всего в потенциально опасных зонах проживает около 52 млн человек, в том числе чрезвычайно опасных - около 15 млн человек, что соизмеримо с численностью населения, оказавшегося в зонах поражения при ведении крупномасштабной войны обычными средствами. Ежегодно в чрезвычайных ситуациях погибает более 1000 человек, а число пострадавших составляет от 20 до 40 тысяч человек1. Так, в 1999 году в Российской Федерации произошло 1156 чрезвычайных ситуаций самой различной сложности. В результате пострадали более 32 тысяч человек и еще 1446 погибли .
Исходя из этого, актуальной является проблема предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, с учетом изменения катаклизмов природного, техногенного, социально-экономического и политического характера.
В диссертации автор использует рабочую терминологию, говоря об «управлении в чрезвычайных ситуациях». Под этим он понимает процессы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. (В научной литературе термин «управление в чрезвычайных ситуациях» является устоявшимся, смотри: Андерсон М., Кюни Ф. Понимание и использование связи между чрезвычайными ситуациями и гуманитарной помощью. - Оксфорд Политехникум, 1994; Вестник «Деятельность УВКБ ООН в СНГ». - 1995. - №1-28. - 1996. -№7-14. Издательство регионального представительства УВКБ ООН в Москве; Локтионов Н.И. Основные принципы организации управления в условиях чрезвычайных ситуаций / Материалы анализа системы
Из доклада Востротина В.А., зам. министра РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, «Основные направления использования Войск гражданской обороны РФ и сил МЧС России» (Сборник материалов совещания руководящего состава органов управления российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (26-27 декабря 1995 г. - М.: Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, 1996). - С. 17.
См.: Независимая газета. - 1999,28 декабря. - С.2. управления. - Текущий архив МЧС России. - 1996. - Д.7. - Т.4; Методические рекомендации по организации первоочередного жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях. -М.: ВНИИ ГОЧС, 1998; Обзор управления в чрезвычайных ситуациях. Изд. второе. ПРООН ДГВ, 1996; Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. - М: «Наука», 1991; и др.)
Известны многие объективные и субъективные причины устойчивой тенденции ежегодного возрастания количества чрезвычайных ситуаций, их все большей и большей тяжести. И хотя в деле борьбы с чрезвычайными ситуациями на первом плане должно быть их прогнозирование и предупреждение, чем активно занимаются соответствующие службы федерального уровня (МЧС России и его структурные подразделения в субъектах Федерации), однако, объективная действительность такова, что полностью предотвратить их не представляется возможным. Можно с уверенностью сказать, что чрезвычайные ситуации в Российской Федерации были, есть и будут. Поэтому ликвидация уже свершившихся чрезвычайных ситуаций является важнейшей задачей и политикой заложенной в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). В их основу положено создание нормативно-правовой базы и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в военное время, а также проведение государственной экспертизы и надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время.
Опыт работы Правительства Российской Федерации в лице МЧС России убедительно свидетельствует о том, что уже немало сделано в вопросах организации мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, администрация объектов экономики, региональные центры, штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям получили прочные навыки в организации аварийно-спасательных работ, сосредоточении сил и средств на наиболее угрожаемых направлениях, использовании всех имеющихся ресурсов для жизнеобеспечения пострадавшего населения.
Вместе с тем становятся очевидными и определенные, чаще всего типичные для всех, недостатки в организации работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Здесь и некоторая растерянность органов управления на начальном периоде работ, неумение руководителей местных комиссий по чрезвычайным ситуациям ввести в действие, а порой даже разобраться в собственных планах действий, разработанных и согласованных на всех уровнях заблаговременно, слабость технической базы систем связи, поверхностная, зачастую просто формально бумажная организация взаимодействия сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и многое другое. В решающей степени эффективность выполнения задач зависит от правильной организации управления в чрезвычайных ситуациях.
Таким образом, по мнению автора, управление в чрезвычайных ситуациях - это емкое понятие, охватывающее все стороны управленческой деятельности единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и прежде всего знаний и навыков их руководителей. Оно базируется на ряде принципов, основными из которых являются: централизация управления с предоставлением подчиненным структурам широкой инициативы в определении способов выполнения возложенных на них задач; твердость и настойчивость в проведении принятых решений и планов в жизнь; оперативное и гибкое реагирование на изменения в обстановке; личная ответственность руководителей за принимаемые решения, использование подчиненных сил и результаты выполнения возложенных на них задач.
Все вышесказанное подчеркивает актуальность исследования: необходимым представляется исследование управления в чрезвычайных ситуациях, а соответставенно, и управленческой сферы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Степень разработанности проблемы. Комплексный характер темы потребовал изучения самого широкого круга работ отечественных и зарубежных авторов. Проблема управления является объектом пристального внимания многих наук, в том числе в области экономики, психологии, социологии и политологии.
Знания в области управления накапливались десятками лет и это не могло пройти мимо внимания исследователя. В работе широко использованы документы ООН, в которых подчеркивается, что оказание чрезвычайной помощи является важным вопросом социально-экономической повестки дня для мира, и вся деятельность стран - доноров должна строиться на руководящих принципах управления1.
В работе широко использованы труды общего и специального характера, а также отечественных ученых-практиков С.К.Шойгу, Ю.Л.Воробьева, В.Л.Манилова, Л.А.Вролийта, Э.Пальма, Е.А.Рогожина, В.И.Уломова, М.А.Шахрманьяна, Е.Ю.Васильева, А.Пригожина, В.Кув-шинова, В.Кочетова, А.Л.Гапоненко, А.М.Омарова, В,Ф.Уколова и др.2 1 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 46/182 от 20 декабря 1991 г. "Об укреплении координации в области гуманитарной помощи". - 1991. - Женева; Проект ДКР 213/3 ВЗСГО "Руководящие принципы использования военных ресурсов и средств гражданской обороны для оказания помощи в случае бедствий". - 1994. - Женева; Проект соглашений МАГАГЭ о взаимной чрезвычайной помощи в связи с ядерными авариями. - 1996. - Женева - Документ GOV/1144; Резолюция о сообщениях в случае бедствия. - 1995. - Женева. - Документ ДТ/12 (Rev. 2Е); Резолюция 45/100 от 19 декабря 1990 г. "Укрепление координации в области чрезвычайной гуманитарной помощи ООН". - 1990. - Женева; Резолюция Генеральной Ассамблеи 44/236 от 22 декабря 1989 г. "О международных рамках действий для Международного десятилетия по уменьшению опасности стихийных бедствий". - 1989. - Женева; Программа обучения управлению в чрезвычайных ситуациях. - 1996. - Женева (на рус. яз.).
См.: Шойгу С.К. Организация государственного управления при прогнозировании чрезвычайных ситуаций в целях уменьшения социально-экономического ущерба /
Исследования зарубежных авторов по проблемам управления в чрезвычайных ситуациях облегчили автору поиск решения задач для достижения поставленной цели. Работы Р.С.Стефенсона, М.Андерсона, Ф.Кюни, Я.Айсана, Я.Дейвиса, Ф.Кальсховена, М.Харофф-Тавеля были использованы автором как источники, позволяющие оценить созданную систему управления в чрезвычайных ситуациях в развитых странах Европы и США1 и сопоставить с наличием накопленного опыта этой работы в Российской Федерации.
Достоверность исследования обеспечивается изучением и анализом достаточно широкого круга источников, среди которых основное место занимают программные документы Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, документы Содружества Независимых Государств и прежде всего Устава, Решения Совета глав государств СНГ, Заявления Совета глав государств, Алма-Атинская дек-
Дисс. на соиск. уч. степени канд. экон. наук. - 1996. - М.: РАГС; Воробьев Ю.Л. Развитие международного сотрудничества в области ликвидации социально-политических последствий стихийных бедствий и обеспечения сейсмической безопасности России / Дисс. на соиск. уч. степени канд. полит, наук. - 1996. - М.: РАГС; Манилов В.Л. Стратегия выживания человечества // Вестник РАН. - 1996. - Т.66. -№ 2; Пригожий А.И. Социодинамика катастроф // Социологические исследования. -1989. - № 3; Вролийт Л., Пальма Э. Уменьшение опасности стихийных бедствий, урбанизация и окружающая среда // Остановить катастрофы. - 1996. - № 11(27); Васильев Е.Ю. Всемирная конференция по уменьшению опасности стихийных бедствий // Проблемы безопасности в чрезвычайных ситуациях. - 1994. - № 7; Кувшинов В.В. Международная система спасения // Дисс. на соиск. уч. степени канд. полит, наук. - 1997. - М.: РАГС; Общий и специальный менеджмент. Уч. пособие; в двух ч. Под общ. ред. Гапоненко А.Л., Панкрухина А.П. - М: РАГС. - 1997.
См.: Стефенсон Р.С. Взаимосвязь между экономическим развитием и чрезвычайными ситуациями. - 1995. - Женева; Андерсон М., Ф.Кюни. Понимание и использование связи между чрезвычайными ситуациями и гуманитарной помощью. - 1994. -Оксфорд (на рус. яз.); Айсан Я. Роль ООН и неправительственных организаций в гуманитарных акциях. - 1994. - Канада; Кальсховен Ф. Беспристрастность и нейтральность в гуманитарном праве (практика управления). - 1989. - Женева; Хорофф-Тавель Марией. Система управления рисками в чрезвычайных ситуациях. - 1995. -Женева (на рус. языке); Siegel, Seyril R. and Peter Witham. "UNDP Coordination of Disaster and Development Planning. Managing Natural Disasters and the Environment, etc; Alcira Kreimer and Mohan Manqsinghe. Washington DC: the Wold Bank, 1996; United Nations Development Programme. UNDP/UNDRO Disaster Management Manual. Geneva: United Nations Development Programme, 1997. ларация от 21 декабря 1991 г., Договор о коллективной безопасности 1992 года, Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках СНГ, Стратегический курс России с государствами - участниками СНГ, а также двусторонние соглашения, подписанные с руководителями ближнего и дальнего зарубежья о действиях в чрезвычайных ситуациях1.
С учетом изложенного, автор стремился реализовать основную цель диссертационного исследования - на базе комплексного анализа разработать концептуальные основы управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, делая особый акцент на социально-экономический аспект указанной проблемы.
Достижение указанной цели предполагает решение ряда конкретных задач: определить характер влияния чрезвычайных ситуаций на социально-экономическое развитие территорий; уточнить понятие «чрезвычайная ситуация» и провести классификацию таких ситуаций; разработать методику оценки экономического ущерба при техногенных чрезвычайных ситуациях; определить цели и содержание стратегии управления в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; выявить этапы, фазы и функции управления в чрезвычайных ситуациях;
Утвержден Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 г. - № 940; Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 года // "Содружество" (Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ). Вып.1. - Минск, 1992; Договор о коллективной безопасности // Там же. Вып.4. - Минск, 1993; Декларация о соблюдении принципов сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств // Там же. Вып.2. - Минск, 1992; Соглашение об обмене экономической информацией. // "Содружество" (Информационный вестник Советов глав государств и правительств СНГ). Вып.6. - Минск, 1992; Соглашение о сотрудничестве в области внешнеэкономической деятельности // Там же. Вып.5. - Минск, 1992. разработать концептуальные основы государственного управления в данной области.
Объектом диссертационного исследования является управление процессом предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними социально-экономические отношения, возникающие в ходе целенаправленного воздействия на предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидацию их последствий.
Теоретической и методологической основой диссертационной работы являются нормативно-правовые документы национальных и международных организаций, относящиеся к теме исследования, документы практического осуществления гуманитарных операций и акций.
Использование трудов зарубежных и отечественных специалистов по теории и практике катастроф и чрезвычайных ситуаций позволили автору исследования применить методологию экономической науки. Источниками новейшей информации явились интернет, а также средства массовой информации.
В диссертационном исследовании были задействованы материалы курса «Экономическая политика и корпоративная стратегия (Economic Policy and Corporate Strategy)» на получение степени Мастер Бизнес Администрирования (Master of Business Administration), Голландия, Маастрихтская Школа Менеджмента (Maastricht School of Management).
Научная новизна исследуемой проблемы и полученных результатов состоит в том, что диссертантом:
Уточнено понятие «чрезвычайная ситуация», которую автор рассматривает как внешне неожиданную, внезапно возникающую обстановку, характеризующуюся неопределенностью, остроконфликтностью, стрессовым состоянием населения, значительным социально- экологическим и экономическим ущербом (возможны и человеческие жертвы), необходимостью быстрого принятия решений. Такие ситуации связаны с крупными людскими, материальными и временными затратами на проведение эвакуационно-спасательных работ, сокращение масштабов и ликвидацию многообразных негативных последствий.
Уточнена также сводная классификация чрезвычайных ситуаций. Рассматривая такие ситуации как следствие крайнего обострения противоречий в условиях отсутствия или недостаточной эффективности механизма управления развитием общества, автор выделяет четыре класса чрезвычайных ситуаций: социально-политические конфликты; стихийные бедствия; техногенные катастрофы; чрезвычайные ситуации «комбинированного» характера, имеющие смешанную природу возникновения. В отличие от имеющихся подходов в классификацию включены социально-политические и военно-политические конфликты и чрезвычайные ситуации «комбинированного» характера с естественно-технологической и естественно-социальной природой генезиса.
Определено негативное и позитивное влияние чрезвычайных ситуаций на социально-экономическое развитие территорий, позволяющее выделить четыре основных вида взаимоотношений между ними: чрезвычайные ситуации тормозят выполнение программ развития экономики; восстановление материальной сферы после чрезвычайной ситуации открывает значительные возможности для реализации программ социально-экономического развития территорий; программы социально-экономического развития повышают риск возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера; реализация программ социально-экономического развития влечет за собой снижение потенциальных негативных последствий чрезвычайных ситуаций.
Определены цели и пути реализации стратегии управления в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Выделено три типа целей и соответствующие им стратегии: предотвращение причин возникновения чрезвычайных ситуаций; предупреждение самих ситуаций; максимальное ослабление их последствий.
Реализация первой из указанных стратегий (предотвращение причин возникновения чрезвычайных ситуаций) осуществляется через: 1) отказ от конкретных мер хозяйственного и иного характера, которые создают источники чрезвычайной ситуации; 2) перепрофилирование объектов, источников повышенной опасности для здоровья и жизни людей в тех случаях, когда объекты уже сооружены или эксплуатируются.
Вторая стратегия (предупреждение самой чрезвычайной ситуации), предусматривает, что если причины, порождающие такую ситуацию, устранить невозможно, то может начаться «цепная реакция» событий, ведущих к катастрофе. Поэтому необходимо прервать эту реакцию на уровне проектных разработок, не допустив выхода опасного процесса из-под контроля.
Третья стратегия (смягчение последствий) подразумевает ориентацию управления на максимальное ослабление, локализацию всех последствий чрезвычайной ситуации, которую не удалось предотвратить. В ходе анализа подчеркивается, что каждая из перечисленных стратегий не только не исключает другие, а, напротив, предполагает их совместное существование, обеспечивая при необходимости возможность переключения с одной стратегии на другую.
Выявлены этапы (превентивный, реагирования, ликвидации) и фазы управления в чрезвычайных ситуациях (предотвращения; подготовки к чрезвычайным ситуациям; реагирования на их возникновение и устранения последствий).
Предложен методический подход к оценке экономического ущерба при техногенных чрезвычайных ситуациях. Экономический ущерб оценивается путем вычисления затрат на возможное предупреждение чрезвычайных ситуаций (частичное, полное) и ликвидацию их последствий. Сумма всех затрат составляет полный размер экономического ущерба. В состав затрат включаются: стоимость потерь всех видов ресурсов; затраты на возможное уменьшение потерь ресурсов; затраты на компенсацию последствий чрезвычайной ситуации; затраты на предотвращение вероятности возникновения чрезвычайной ситуации; затраты, направленные на повышение устойчивости функционирования потенциально опасного промышленного объекта.
Разработаны концептуальные основы управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, которые содержат следующие моменты: выявлено, что трансформация структур государственного управления происходит по двум основным направлениям: за счет передачи ряда функций или реорганизации действующих структур управления, а также создания новых специальных организаций, ведающих вопросами планирования подготовки к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий. предложено объединение существующих общегосударственных систем гражданской обороны (ГО) и РСЧС, которыми руководит МЧС России, в единую систему гражданской защиты (где высший орган управления системой сохраняет статус министерства, при этом дробление министерства не допускается), что позволяет повысить оперативность и эффективность управления. Доказано, что экономически, управленчески и финансово нецелесообразно развивать способы и средства защиты населения от чрезвычайных ситуаций (любого типа) отдельно для военного и мирного времени.
Практическая значимость работы определяется тем, что результаты исследования доведены до конкретных рекомендаций, позволяющих обеспечить эффективное управление процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Основные положения диссертации могут быть использованы, в частности, при диагностике чрезвычайных ситуаций; при разработке рекомендаций по определению стратегии управления в чрезвычайных ситуациях; в выборе подходов оценки экономического ущерба при техногенных катастрофах.
Теоретические и методологические выводы, сформулированные в работе, могут быть использованы также при подготовке лекций, спецкурсов и учебных пособий по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в процессе обучения и переподготовки кадров министерств и ведомств, работающих в этой сфере.
Авторские выводы были использованы в учебном процессе Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также Маастрихтской Школы Менеджмента (Голландия).
Теоретические и методологические выводы, сформулированные в работе, могут быть также использованы при подготовке лекций, спецкурсов и учебных пособий по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в процессе обучения и переподготовки кадров министерств и ведомств Российской Федерации, работающих в этой сфере.
Апробация работы. Результаты настоящего исследования использованы автором в практике преподавания на Международных курсах подготовки спасателей в Академии Гражданской защиты. Выводы и рекомендации исследователя излагались на международных семинарах-тренингах по проблемам "конфликт-согласие", организованных международной миротворческой организацией хранителей Земли (Москва,
1997 г.). Научно-практические результаты работы были одобрены коллегами из Международной организации Гражданской обороны (Женева), на семинарах регионального представительства УВКБ ООН (Москва, сентябрь-октябрь 1999 г.).
Автор исследования, являясь в 1998 г. стипендиатом Президента Российской Федерации, прошла научную стажировку в г.Маастрихт (Голландия) в Маастрихтской Школе Менеджмента, где подготовила по теме исследования работу и защитила диплом по специальности: "Экономическая политика и корпоративная стратегия" - (MBА - EPCS).
Основные положения диссертации изложены в публикациях в виде научных статей общим объемом 4,5 п.л.
Логика и структура работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Понятие чрезвычайных ситуаций, их влияние на социально-экономическое развитие территорий
Можно считать достаточно обоснованным тезис о наличии весьма тревожной тенденции нарастания губительного для человека воздействия опасных природных явлений и процессов. Одним из важнейших критериев чрезвычайных ситуаций является их внешняя неожиданность, внезапность. Слово "внешняя" употреблено не случайно: этим мы стремимся подчеркнуть, что внезапность возникновения экстремальных ситуаций - не более чем форма их реализации, проявления. По существу же они возникают как закономерный результат действия многих факторов, образующих причинно-следственную цепь событий, приводящих в итоге к экстремальной ситуации.
Управление в чрезвычайных ситуациях1 сопряжено с трудностями и требует прежде всего решения важных теоретико-методологических вопросов, во многом новых для науки управления. Что вкладывать в понятие "чрезвычайная ситуация"? Как выделить эти ситуации среди огромного разнообразия происходящих в мире процессов и явлений? Какие признаки, характерные для чрезвычайных ситуаций, позволяют говорить о них как об особом явлении, затрагивающем интересы общества и государственного внимания?
Ответы на эти вопросы являются основополагающими, поскольку от того какие конкретно ситуации признаются чрезвычайными, в какой мере изучены причины и механизмы их возникновения, во многом зависит принятие решений по своевременному предотвращению и/или максимальному сокращению риска возникновения, эффективной ликвидации последствий, решений относительно характера формирования и использования ресурсов в процессе разработки и осуществления государственной политики.
В отечественных толковых и энциклопедических изданиях определение чрезвычайной ситуации отсутствуют. Имеющаяся в них трактовка понятия "чрезвычайный" - т.е. не предусмотренный обычным ходом дел, внезапно возникающий1 - в самом общем виде позволяет уяснить смысл рассматриваемого понятия.
Некоторые существенные характеристики содержатся в словаре Уэбстера, в котором чрезвычайная ситуация квалифицируется как "неожиданная, непредвиденная обстановка, требующая немедленных действий"2.
По нашему мнению, приведенные определения понятия "чрезвычайная ситуация", верно отражая некоторые важные характеристики рассматриваемой ситуации - внезапность, непредсказуемость, императивность принятия мер, - являются заведомо общими. Эти характеристики -необходимые, но недостаточные критерии чрезвычайной ситуации. Под такое определение попадает практически любое экстраординарное событие.
В научной американской литературе и обиходной лексике в качестве синонима "чрезвычайная ситуация" используется термин "кризис" или "кризисная ситуация". Если их рассматривать как синонимы чрезвычайным ситуациям, то это представляется неоправданным, так как зачастую приводит к смешению разных понятий в теории и путанице в действиях.
"Чрезвычайная ситуация" подразумевает непосредственную опасность или риск для здоровья и жизни человека, что в свою очередь предполагает быстрые, решительные действия по устранению или ослаблению воздействия источника этой опасности. При таком подходе понятие "чрезвычайная ситуация" оказывается производным от категорий "риск" и "опасность".
Выработку научно обоснованного определения чрезвычайной ситуации представляется необходимым произвести в два этапа: на первом - дать достаточно четкую формулировку базовым категориям, показать их отличие и взаимосвязь с понятием "чрезвычайная ситуация"; на следующем этапе -установить критерии и дать определение такой ситуации.
Существует несколько подходов к определению риска. Один из них рассматривает данную категорию как одну из информационных компонентов процесса принятия решения, сравнивая ее с другими такими его составляющими, как неопределенность, конфликт1.
Классификация чрезвычайных ситуаций
Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и вызывающие их природные и техногенные бедствия классифицируются по различным признакам, описывающим эти явления со всевозможных характерных сторон их природы и свойств.
Для практических нужд общую классификацию чрезвычайных ситуаций, как правило, осуществляют по типам лежащих в их основе чрезвычайных событий, их источникам, важнейшим показателям их проявления. Кроме основного признака при осуществлении классификации нередко используют признаки принадлежности, причинности и масштаба.
Ключом к построению любой классификации является выбор основания - одного или нескольких признаков, по которым группируются изучаемые процессы или явления. В качестве теоретической базы и одновременно отправной точки типологического анализа чрезвычайных ситуаций мы рассматриваем положение о том, что история человечества - это история взаимодействия природы и общества и история отношений внутри него, общественных отношений.
Исходя из данной методологической посылки можно выделить две группы противоречий: между природой и обществом и внутри общества (между социальными общностями). В силу объективных причин человек зависит от природы и законов ее развития. С точки зрения анализа чрезвычайных ситуаций важно выделить две стороны такой зависимости: 1) объективно обусловленную, которая связана с невозможностью для человека (общества в целом) управлять силами природы - что наглядно проявляется в отношении стихийных бедствий; 2) субъективно обусловленную, которая вызвана незнанием, нарушением или игнорированием законов природы в процессе хозяйственной и иной деятельности человека. В результате ухудшается качество среды обитания человека, возникают эффекты, непосредственно угрожающие жизни и здоровью людей (загрязнение воды, воздуха, почв токсичными веществами, истощение озонового слоя и т.д.)
Во второй группе противоречий - внутри общества - можно условно выделить совокупность социально-политических, включая военно-политические, и социально-экономических противоречий на двух уровнях: межгосударственном (международном) и внутригосударственном. Другую совокупность противоречий составляет дихотомия «технология-общество», в рамках которой происходит обратное воздействие средств производства на общество. В данном случае влияние техники и технологии на общество осуществляется непосредственно в отличие от того, когда оно оказывается через природную среду. Прямое и косвенное воздействие техники и технологии на общество, представляя собой форму обратной связи в системе «общество - техника - природа», являются важной закономерностью научно - технического прогресса, которую необходимо постоянно учитывать в процессе разработки и осуществления государственной научно - технической политики. (Такой взгляд разделяется не всеми экономистами. Например, проф. Ю.В.Яковец не выделяет обратное воздействие техники и технологии на общество в числе закономерностей научно - технического прогресса, хотя справедливо отмечает, что «нужно учитывать и обратные связи, стимулирующие или тормозящие прогресс науки и техники и других элементов производительных сил »).
В системе «природа - техника - общество» выделяются три группы обратных связей: 1) непосредственное влияние природы на общество; 2) прямое и опосредованное воздействие технологии на общество; 3) взаимодействие социальных сил внутри общества как результат противодействия одной из социальных общностей инициирующим действием другой стороны2. Используя данную группировку и рассматривая чрезвычайные ситуации как следствие крайнего обострения противоречий в условиях отсутствия или недостаточной эффективности механизма управления развитием общества, можно выделить четыре класса чрезвычайных ситуаций: военно-политические и социально-политические конфликты; стихийные бедствия; технологические (техногенные) катастрофы; чрезвычайные ситуации «комбинированного типа», т.е. имеющие смешанную естественно-технологическую (эпидемии онкологических заболеваний, силикоза легких и т.п., а также оползни, опустынивание и т.д.), естественно-социальную (некоторые психические заболевания)1 природу возникновения. Перечисленные классы чрезвычайных ситуаций могут быть подразделены на подклассы, группы и т.д.2.
Стратегии управления процессом предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий
Возникновение чрезвычайных ситуаций всегда означает прерывание нормального течения жизни общества. Вследствие гибели людей, утраты здоровья под воздействием факторов риска, стрессов, генетических отклонений нарушается весь процесс воспроизводства, прежде всего рабочей силы. В общественные отношения вносится крайняя напряженность, остро-конфликтность. Нарушается воспроизводство материальных благ, включая все его фазы - производство, распределение, обмен и потребления. В случае глобальных чрезвычайных ситуаций на повестку дня перед обществом встает проблема сохранения своей целостности, поддержание режима нормальной деятельности биосоциальной системы. Отсюда закономерно вытекает необходимость организации управления в чрезвычайных ситуациях, подразумевая их предотвращение или сведение к минимуму риска их возникновения, ликвидацию их последствий.
Управление любым объектом, в том числе чрезвычайной ситуацией, всегда начинается с постановки целей. Применительно к чрезвычайным ситуациям формирование целей управления в методологическом плане определяется двумя фундаментальными характеристиками общества как саморазвивающейся биосоциальной системы. Во-первых, его способностью обеспечить собственную стабильность. Это достигается за счет так называемых отрицательных обратных связей, благодаря которым общество, как и любой живой организм, способно преодолевать внешние вредные воздействия, уменьшать риск своего разрушения. Во-вторых, способностью обеслечить собственное развитие, используя положительные обратные связи, которые содействуют поддержанию изменчивости системы, ее эволюции1.
Эти характеристики позволяют сформулировать идеализированную двуединую цель управления в чрезвычайных ситуациях - обеспечить развитие общества при условии его полной безопасности для здоровья и жизни людей. Как и всякий идеал, данная цель принципиально недостижима: определенная степень риска всегда присутствует. Однако практическая ценность такой цели состоит в том, что она облегчает процесс реального целе-полагания: в качестве цели практического управления выступает максимальное приближение к идеалу.
В нашем случае это предотвращение и/или сведение к минимуму риска возникновения чрезвычайной ситуации, ее последствий. Идеализированная цель предполагает также наиболее целесообразный способ оценки эффективности управления.
"Нулевой" риск как абстракция, идеальная цель не выбирается: это закономерно вытекает из объективной потребности общества сохранять свою целостность и динамичную устойчивость как биосоциальной системы. В то же время собственно цели и задачи, т.е. мера продвижения этой системы к идеалу в реальном масштабе времени, как и средства их достижения, выбираются обществом, исходя из конкретных экологических, культурно-исторических и социально-экономических условий. Такой расклад предопределяет тот тип управления, который общество в целом должно осуществлять в отношении чрезвычайных ситуаций. В том числе технологических катастроф - стратегическое управление.
Под стратегическим управлением обычно понимается совокупность действий по формированию стратегий, их оценке, оперативному управлению реализацией выбранной стратегии и контролю за выполнением тактических и оперативных планов1. Оно включает два процесса: стратегическое планирование и тактико-оперативное управление сформированной стратегией. В процессе планирования на высшем иерархическом уровне устанавливаются цели организационной системы (общества в целом, государства или других субъектов управления). Они соотносятся с прогнозируемыми ситуациями, в которых система может оказаться через определенный промежуток времени. На этой основе осуществляется выбор приоритетов, целей и средств их достижения, включая оценку потребных ресурсов, главных направлений деятельности (в форме главных программ).
Управление их осуществлением, вырабатываемыми на их базе тактическими и оперативными программами и планами реализуется на нижестоящих субординационных уровнях и составляет содержание второго из упомянутых процессов2.
Этапы, фазы и функции управления в чрезвычайных ситуациях
Стратегия управления в чрезвычайных ситуациях формируется и осуществляется в конкретных политических, социально-экономических, культурно-исторических, природно-экологических условиях конкретной страны или на международном уровне. В любом случае этот процесс - составная часть государственной политики, субъектами и объектами которой выступают крупные социальные общности: нации, социальные слои, группы, обладающие различными, зачастую противоположными интересами. Это означает, что цели и задачи стратегии управления в чрезвычайных ситуациях, средства их достижения производим от целей, задач и средств реализации государственной политики, в целом являются ареной столкновения противоречивых социальных интересов.
В современном обществе регулирование таких интересов, снятие наиболее острых противоречий являются главной функцией государства. Устанавливая задачи политики, средства их достижения, общие цели, по отношению к которым ориентиры стратегии управления в чрезвычайных ситуациях являются подцелями, государство выступает как главный субъект управления в этой сфере деятельности. При этом отдельные группы монополий или корпораций стремятся к максимальному наращиванию и усложнению средств производства, не считаясь с нарастающим риском для здоровья и жизни людей, возможностью возникновения частых и разрушительных катастроф техногенного характера, других чрезвычайных ситуаций. Это стремление наиболее наглядно проявляется у ресурсоэксплуатирующих, в частности, энергетических монополий, и особенно у военно-промышленных фирм. Тем самым мир подталкивается к глобальной чрезвычайной ситуации.
Вместе с тем предприниматели в целом как социальная общность объективно заинтересованы в устойчивом развитии производственных сил, не нарушаемом ни структурными, ни циклическими кризисами, ни чрезвычайными ситуациями. У отдельных групп предпринимателей сама возможность получения прибыли непосредственно связана с минимизацией технологического, экологического и других типов риска для жизни и здоровья людей -это медицинские фирмы, компании, выпускающие природозащитное оборудование (малоотходные технологии, очистные устройства и т.п.) В этом отношении их интересы противоположны интересам, например, ресурсоэксплуатирующих монополий (которые, впрочем, тоже небезразличны к перспективам своей собственной деятельности, напрямую связанной с характером природопользования), а также интересами ВПК.
Несмотря на указанное противоречие, именно общая заинтересованность предотвратить неблагоприятные изменения в развитии производительных сил, отрицательные стороны НТП, связанные с нарастанием риска для жизни и здоровья людей, играет важную роль в том, что государство идет на ужесточение контроля технологических и экологических режимов строительства и эксплуатации инженерных комплексов, транспортных средств, на более строгие административно-правовые и экономические санкции за их нарушение. Это способствует уменьшению риска возникновения и масштабов потенциальных последствий технологических чрезвычайных ситуаций.
С начала 70-х годов мировая общественность, прежде всего в США, забила тревогу по поводу негативных социально-экологических последствий НТП, в частности, ядерной энергетики и химической индустрии. И в США, и в Западной Европе сформировались мощные движения в защиту окружающей среды, прав потребителей (консьюмеризм) и т.д. Их массовые выступления во многом повлияли на действия правительств по пересмотру социальных приоритетов развития общества.
