Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Процесс экономической регионализации России как объект управления
1.1. Понятие, содержание и факторы экономической регионализации России 13
1.2.Анализ состояния процесса экономической регионализации России 40
1.3. Результаты изменения пространства и экономической регионализации 66
Глава 2. Формирование условий для экономического единения регионов и центра
2.1. Государственное регулирование процесса экономической регионализации 89
2,2.Особенности управления культурно - экономическими регионами 98
2.3 .Формирование нового типа организации экономического пространства государства 107
2.4. Формы укрепления экономического единства регионов как субъектов Российской федерации 116
Выводы 121
Список литературы 127
Приложение 142
- Понятие, содержание и факторы экономической регионализации России
- Результаты изменения пространства и экономической регионализации
- Государственное регулирование процесса экономической регионализации
- Формы укрепления экономического единства регионов как субъектов Российской федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что в процессе экономической регионализации России пока не выработано приемлемого для общества и государства варианта развития территорий, позволяющего сохранить региональное многообразие и единство, в качестве главных системоформирующих условий обеспечения целостности государства. Не создана и адекватная система управления, способная обеспечивать крепкое, державное единство субъектов Российской Федерации, поддерживать экономическое развитие регионов как целостной системы хозяйствования, обеспечивающей стабильное функционирование государства.
Регионализация - важнейшая черта современного социально-экономического развития, смысл которой состоит в максимально возможном учете специфики отдельных районов, городов и даже сельских поселений. Нельзя не учитывать общие закономерности, общие правила поведения на рынке, но не менее опасно игнорировать региональную специфику. Не удивительно, что в современных условиях и Центр, и регионы проявляют особый интерес к вопросам региональной политики.
Существующее многообразие региональных экономических пространств, действующих концепций и подходов по управлению их развитием, низкая эффективность их использования, не позволяют нам считать, что научные исследования в данной области знаний закончены. Напротив, острота и глубина накопившихся проблем в регионах России, быстрота изменения внешней среды, нарастание конфликтов интересов как внутри территорий, так и за их пределами, способствуют объективному процессу смещения центров тяжести научных исследований с общенационального на региональный уровень. Это приводит фактически к превращению региональной экономики в объект активного научного исследования, осуществляемого в тесной связи с решением общегосударственных и межгосударственных задач управления.
Существующее развитие интеграционных процессов в развитых странах и глубокие процессы системной трансформации в странах с постсоциалистической экономикой лишь усиливают необходимость создания новых управленческих моделей по решению социально-экономических проблем и обеспечению устойчивого развития территориальных систем, следовательно, способствуют не только сохранению, но усилению внимания к теоретическим исследованиям в области управления экономическим пространством, поиску новых инструментов повышения качества такого управления.
В первую очередь это относится к проведению исследований содержания, понятия и причин экономической регионализации России, для выявления ее составляющих и особенностей управления данным процессом. Необходимо также разобраться с состоянием процесса экономической регионализации России, оценить ее результаты и адекватность общенациональным интересам, включая сохранение единого экономического пространства государства.
Требуются действенные механизмы государственного регулирования процесса экономической регионализации с целью создания более благоприятных условий для функционирования субъектов хозяйствования и выделения приоритетов целенаправленного воздействия на основные процессы, играющие определяющую роль в укреплении экономической интеграции территорий, рационализации их связей с центром.
Весьма важным является рассмотрение особенностей управления вновь формирующимися культурно-экономическими регионами, ориентация развития менеджмента на учет исконных, базовых традиций, присущих коренному населению, сложившихся особенностей его взаимодействия с природой, на сохранение и улучшение особых условий, необходимых для сохранения его жизненного уклада и традиционных форм ведения хозяйства.
Решению этих проблем, как в научном, так и в практическом плане являющихся, на наш взгляд, важной народнохозяйственной задачей и посвящено данное исследование.
Изученность проблемы. Рассматриваемой теме посвящены значительное количество различных публикаций, прямо или косвенно исследующих проблемы регионализации. Вместе с тем, можно с уверенностью констатировать тот факт, что изучение и поиск путей решения, проблем управления процессом экономической регионализации в условиях рыночных преобразований находится на стадии становления.
В нашей стране концептуальные и практические аспекты управления процессом экономической регионализации разрабатываются такими учеными и практиками, как Е. Доморенок, О. Дубатовка, В. Дубровин, Л. Каганский, В. Храпунов, В. Щедровицкий.
Общим методологическим проблемам управления региональной экономикой посвящены труды Ю.Алексеева, А, Гапоненко, С. Глазьева,
Г.Горланова, Б.Злобина, В. Орешина, М.Степанова, В. У колова, С. Хорзова, В. Чалова, И.Чернявского, и других.
Однако вопросы управления процессом экономической регионализации России до сих пор изучены недостаточно, что отрицательно сказывается на практике при решении проблем социально-экономического развития территорий.
Общая цель исследования состоит в поиске и обосновании путей рационального решения важной народнохозяйственной задачи - в дополнении и развитии концепции управления экономической регионализацией России.
Эта общая цель достигается решением следующих конкретных задач: исследованием содержания, понятия и причин экономической регионализации России, для выявления ее составляющих и особенностей управления данным процессом; изучением состояния процесса экономической регионализации России, оценки ее адекватности общенациональным интересам, включая сохранение единого экономического пространства государства; анализом результатов экономической регионализации для оценки результативности функционирования системы управления данным процессом и разработки мер по ее совершенствованию; - формированием механизмов государственного регулирования процесса экономической регионализации, с целью создания более благоприятных условий для функционирования субъектов хозяйствования и выделения приоритетов целенаправленного воздействия на основные процессы, играющие определяющую роль в укреплении экономической интеграции территорий, рационализации их связей с центром; рассмотрением особенностей управления культурно-экономическими регионами, ориентации развития менеджмента на учет исконных, базовых традиций, присущих коренному населению, сложившихся особенностей его взаимодействия с природой, на сохранение и улучшение особых условий, необходимых для сохранения его жизненного уклада и традиционных форм ведения хозяйства; - формированием нового типа организации экономического пространства государства, базирующегося на создании приемлемых для общества форм объединения регионального многообразия, как главного системоформирующего условия обеспечения целостности государства.
Объектом исследования является процесс экономической регионализации России.
Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в ходе экономической регионализации России.
Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теорий общественного развития, экономики; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, законы и другие материалы по управлению процессом. В диссертации применяются методы статистической обработки информации, логического, экономического анализа.
Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем: найдены и обоснованы пути решения важной народнохозяйственной задачи - осуществлено дополнение и развитие концепции управления экономической регионализацией России и разработаны научно - практические рекомендации по ее использованию.
В том числе: -сформулировано и раскрыто понятие «экономическая регионализация». Она представляет собой процесс изменения и качественного преобразования регионального экономического пространства (пространства, на которое распространяется идея хозяйствования и на котором осуществляется решение социально-экономических проблем территорий), с целью создания благоприятных условий для взращивания многообразных форм хозяйственной и культурной жизнедеятельности, исконно присущих регионам, для обеспечения фундаментальных основ выживания и воспроизводства населения; - доказано, что экономическая регионализация является одной из форм естественной реакции территорий на общепреобразовательные дезинтеграционные процессы, охватывающей глубинные слои переструктуризации системы отношений внутри регионов, между регионами, между центром и регионами, а также между регионами и государствами. В масштабах государства она должна быть направлена на упорядочение жизнедеятельности общества, на его самосохранение, на обеспечение целостности и устойчивости общенациональной хозяйственной системы, на повышение ее выживаемости по отношению к внешней агрессивной среде межстранового разделения труда; показано, что в масштабах государства, экономическая регионализация должна достигаться сменой парадигмы отношений центра и регионов, путем перехода к такой модели развития, при которой административное руководство, осуществляемое из центра, постепенно, до определенных пределов, заменяется развитием внутри- и межрегиональных связей, самостоятельно генерирующихся регионами, в рамках законов, предопределяющих условия взаимодействия территорий, подкрепляемых позитивным государственным регулированием данных процессов центром; выделены основные виды экономической регионализации, проявившиеся на практике: - административно-территориальная. Имела место при СССР. Центром являлось государство, которое формировало единое экономическое пространство страны. Административные границы регионов совпадали с территориальными границами, межрегиональные экономические связи развивались на плановой основе и обслуживали функционирование единого народнохозяйственного комплекса страны, построенного на рациональном размещении производительных сил общества; - административно - политическая. Возникла после распада СССР. Вначале центром власти на местах являлся орган субъекта федерации, а позже и административно-территориальных округов. Предполагалось политическими мерами стабилизировать экономические процессы в регионах. В результате образовались «административные регионы и округа». Субъекты федерации, превышая свои полномочия, присвоили часть функций федерации, что привело к возникновению и развитию тенденций формирования административно замкнутых экономических пространств, представляющих угрозу целостности федерации, обусловило необходимость восстановления законодательства, конституционного порядка и поиск новых форм экономической регионализации; - культурно-экономическая, основанная на определенном типе культуре, исконно присущей данной территории, или на интеграции культур. Осуществляется на базе естественных процессов экономического развития, параллельно административно-политической регионализации. Не имеет постоянного единого центра в силу множества субъектов. Веменным центром является субъект, принимающий решения (финансовые, корпоративно-стратегические, социо-культурные структуры и их объединения). Административные границы регионов перестают совпадать с территориальными границами. Выделяются регионы - лидеры, вокруг которых и формируется новое экономическое пространство. Культурно-экономическая регионализация характеризуется перераспределением экономического пространства, на основе возникновения региональных и межрегиональных, внутри и межотраслевых хозяйственных объединений и конкурентной борьбы за ресурсы. Направлена на сближение, развитие и укрепление экономических, политических, культурных и иных связей между регионами на иной качественной основе, на извлечение на этой базе максимальных доходов и перераспределение властных полномочий; - выделены признаки, на основе которых можно судить о начале и ходе процессов экономической регионализации. Они являются основанием для их государственного регулирования в интересах общества: географические (несовпадение административных и территориальных границ регионов); политические (появление симптомов, предшествующих образованию новых «административных» территорий); экономические (границы местных рынков перестают совпадать с границами государственно-административного образования); организационные (оформление статуса локальных региональных центров; приобретение особого статуса территории, в рамках российской федеративной системы); выявлены тенденции новой экономической регионализации, выражающиеся в формировании на территории России центров «культурно-экономических» регионов. Ими являются не субъекты федерации, не отдельные промышленные предприятия и компании, не отрасли и не федеральные округа, а крупные города, в первую очередь такие мегаполисы, как Москва и Санкт-Петербург. Показано, что в данном варианте регионализации, мегаполисы выступают в качестве одного из «каркасов», «несущей конструкции», на базе которой собирается инфраструктура культурно-экономических регионов. Аргументирована целесообразность государственного регулирования данных тенденций путем поддержки через инвестиционные программы развития, основанной на форвардных городских проектах и другие инструменты; выявлены факторы, объединяющие участников формирования культурно-экономических регионов и предопределяющие особенности управления их развитием: общие культурные нормы - общая политическая, организационная, бизнес-культура и т.п.; общая инфраструктура, которая совместно финансируется, развивается, и используется участниками; общая инновационная среда и направленность на создание нового; общее «поле» знаний, общая технология обработки, передачи и хранения информации; общие культурные ценности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что оно доведено до конкретных рекомендаций по управлению процессом экономической регионализации России. Материалы диссертации послужили основой для управления регионализацией в Астраханском регионе. Они могут быть применены для разработки стратегии регионального управления и выявления наиболее эффективных механизмов внутри и межрегиональной интеграции.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждены на заседании центра управленческого консультирования кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также на совещаниях в комитете экономического развития и торговли Администрации Астраханской области. Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.
Логика и структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, выводов, списка литературы и использованных источников, приложения.
Понятие, содержание и факторы экономической регионализации России
В современной России найдется не так много проблем, которые последние годы привлекали ли бы такое пристальное внимание исследователей, как проблема отношений регионов и центра. В определенной мере эти отношения вписываются в понятие регионализация. Под регионализацией часто понимают различные явления, в основу которых положены экономические, военно политические, идеологические или религиозные процессы, развивающиеся по линии сближения областей или стран. Несовпадение взглядов на сущность регионализации обусловлено тем, что в экономическом, территориальном, географическом и интегральном понимании регионов, у ученых нет единства мнений. Разнообразные подходы (административный, историко культу роли ческий, континентальный, метафизический и другие) обусловливают и соответствующие подходы к обоснованию регионального деления. Отсюда возникает необходимость анализа сущностных подходов к формулированию таких основополагающих понятий, как «регион» и «регионализация», которые помогут придти к объективным, истинным выводам о перспективах и пределах регионализации, о возможностях применения опыта одних регионов к практике других, об эффективности внутри- и межрегионального взаимодействия, о построении системы отношений с центром. Исследование показывает, что новая экономическая регионализация началась не в России. Значительная часть научных источников свидетельствует о том, что она берет свое начало с реализации плана Маршалла и превращения доллара США в мировую валюту, с реализации в Европе «проекта Шумана», когда был создан общеевропейский рынок угля, и стали. В 1970-е годы, когда сложился мировой рынок финансов, хозяйственное пространство мира окончательно стало преобразовываться в мобильные экономические регионы, и продолжилось в 1990-е годы в виде интернационализации банковской сферы. Сейчас экономическая регионализацию проходит и в России.
Попытаемся охарактеризовать процесс пространственного развития России в последнее десятилетие, которое в определенной степени отражает понятие «регионализация». Проблема регионализации страны рассматривается как одна из форм естественной реакции на общепреобразовательные процессы.1
В стране нарастает правовое, государственно-административное, социо - культурное и экономическое своеобразие территорий.
Прежняя регионализация целенаправленно задавалась государством и опиралась на стратегию и практику размещения производительных сил, вырабатываемую Советом по размещению производительных сил при Госплане СССР. Формировавшиеся при этом регионы являлись частями единого народно-хозяйственного комплекса страны, их границы, как правило, совпадали с государственно-административными. При этом, однородная система государственного управления, единая правовая система делали существование этих регионов комплиментарным друг по отношению к другу. Регионы не вступали в прямую экономическую и политическую конкуренцию между собой.
Более того, за счет своей народнохозяйственной специализации они выступали в виде взаимодополняющих звеньев единых технологических и социокультурных цепочек. Главными принципами региональной политики советского государства были комплексность социально-экономического развития (цель - самодостаточность регионов, страны и социалистического содружества) и выравнивание его уровня в различных регионах.
В процессе формирования Российской Федерации постсоветское пространство было переструктурировано. Оно больше уже не представляет собой гомогенную площадку индустриализации, на которой производительные силы располагаются комплексно и равномерно, с учетом специализации каждого региона в рамках единого народнохозяйственного комплекса. Фактически, в последнее десятилетие века произошла новая регионализация России. Причем эта регионализация была, по сути дела, административно-политической2.
Органы власти субъектов федерации постепенно «стянули» на себя экономический, административно-политический капитал, что в конечном итоге позволило в границах зоны своей юрисдикции создать своеобразные административно - интегрированные сообщества. Причем количество их легко поддается исчислению - восемьдесят девять «административных» регионов.
«Административные регионы» (административно - интегрированные сообщества) - основная единица членения пространства России. «Административные регионы» - это по сути сообщества, которые формируются сейчас в границах юрисдикции административных органов управления - субъектов федерации. Порядок хозяйственной, политической и прочей деятельности в рамках таких сообществ устанавливается преимущественно одним центром - органами власти субъекта федерации3.
Можно сказать, что к середине 1990-х годов в основном завершимось разграничение собственности между Российской Федерацией и ее субъектами. В руках субъектов федерации сконцентрировались властные полномочия и имущественные права. Имущественные права некоторых из них были зафиксированы максимально широко, вплоть до права собственности на землю, недра и иные природные ресурсы, что было сделано отдельными субъектами федерации с ведома органов государственной власти Российской Федерации.
Дальнейшее перетекание государственной собственности в ведение «административных» регионов могло продолжаться только за счет утраты федерацией собственности на недра, природные ресурсы, иные имущественные комплексы.
Результаты изменения пространства и экономической регионализации
Пространство нашей страны за последние 10-12 лет быстро менялось, действуя на все сферы жизни. При этом следует обратить внимание на то, что Россия в сущности ощущает растерянность общества перед новой пространственной реальностью, чрезвычайно трудное ее освоение и непонимание реальности.
Главное для нашего пространства - отнюдь не размер. Советское пространство необычно для современного мира, это общее пространство общества и государства. По пространственному устройству невозможно отличить и отделить общество от государства. Это одна система, единый каркас и узор . Представить это наглядно можно было бы так: построить карты общества и государства и изучить их возможное совпадение. Оно окажется полным; это - одна и та же карта. Подставив в пример сельское хозяйство и промышленность, мы увидим специфику советского пространства. Советское пространство не испытывает воздействий государства, поскольку оно внутри государства; пространство национализировано. Единственное пространство универсально; один каркас несет и организует размещение производства, иерархию поселений, статусы территорий, жизнеобеспечение, институты государства и т.д. Все существующее размещается по одному рисунку, разложено по одинаковым ячейкам в одинаковом порядке. Советское пространство всюду одинаково. Достаточно единственной универсальной карты для всех мест. Единое единственное пространство неизбежно становится системой государственных статусов. Всякое место, положение в пространстве -некоторый статус. Независимых от пространственного положения статусов нет. Положение в пространстве = место в государстве. Советское пространство задано из надпространственной позиции. Пространство-проекция сконструирована. Множество спущенных сверху задач создают пространственные ячейки. Места, расстояния и связи производны от вертикально-иерархических, властно-административных. Множество связанных по вертикали ячеек слагает фрагментированное, разорванное пространство.
Административно-территориальное деление (АТД) - та базовая система ячеек, матрица, на которой выстроены все остальные структуры советского пространства . Хотя территориально - институциональная структура шире собственно АТД, последнее есть и рассматривается как ее основа; АТД трактуется расширительно. Советское АТД реализовало принцип «единства политического, экономического и этнического». Институциональная структура является одновременно и территориальной, административная - комплексной. АТД в узком смысле - система вложенных друг в друга единиц, районов, имеющих определенные ранг, территорию и границы. Далее единицы АТД называются регионы. Ряд «СССР - республика - область - район» известен. Есть промежуточные неполные, т.е. не покрывающие всей территории единицы: города союзного - республиканского - областного и т.д. подчинения. Они обычно являются центрами регионов. Каждому уровню административного деления отвечают свои территории. Уровни иерархии соотнесены по вертикали, а подчиненные им объекты соседствуют по горизонтали, на территории. Единица АТД, регион, является комплексным районом. В пределах регионов осуществляется управление всей деятельностью. Всякий знает, что системы здравоохранения, сельского хозяйства, соцкультбыта и т.д. выстроены по каркасу АТД. Регион - также и программный район; функция программы - управление жизнью людей и жизнеобеспечение. Программы дифференцированы по уровням АТД. Система АТД - не столько система территорий, сколько универсальная система статусов; статусы жестко фиксированы. Программы, задачи, функции распределены по единицам АТД, поэтому на административных границах регионов и тем более - при переходе от уровня к уровню резко меняется тип, уровень, качество обыденной жизни, специализация сельского хозяйства и многое другое вплоть до обычного права. АТД -каркас полной вертикально-горизонтальной сегрегации. Единство региона усиливается тем, что регион - реальный узловой район, то есть территория, возглавляемая доминирующим во всех отношениях центром, связанная с ним и подчиненная ему. Основные связи - центростремительные. Основа транспортной сети - связи между центрами по иерархии; в СССР 2/3 железнодорожного пассажиропотока шло через Москву. Границы административного района, тем более области, почти не пересекаются транспортом. На аэрокосмических снимках территории СССР отчетливо видны границы регионов. Регионы бросаются в глаза даже из космоса. Иерархии регионов отвечает иерархия центров. Центр региона - главный административный, промышленный, культурный etc центр, крупнейший по размеру. Советское пространство не знает ситуации, когда крупнейший город, самый богатый город, административный центр, лучший университет, крупнейший концерн - были бы 5 разными городами. У нас это один город. Все иерархии совмещены. Внутри регионов замыкается основная масса связей. Программно-узловое замыкание региона делает его целостным, отграниченным и изолированным. Институциональный каркас не наложен извне, а пронизывает территорию насквозь, материализован, овеществлен. Регион - это монолитная социально-хозяйственная плита. Отношения и различия в пространстве - отношения или между этими частями-регионами или внутри них. Регионы уже в советское время были протосубъектами - вспомним борьбу с местничеством. Тотальные регионы создают административную идентификацию. Жизненный мир большинства людей определен системой АТД. Жизнь, компетенция, сознание региональны; регионы - жизненные арены и горизонты. Такое пространство обречено быть невменяемым30.
Государственное регулирование процесса экономической регионализации
Новая экономическая регионализация России уже неизбежно ведет к переструктурированию политического, экономического и социокультурного пространства страны. Государство должно быть готово изменить собственную политику развития, освоить новые технологии управления.
На сегодняшний день для граждан России характерно своего рода раздвоение сознания по отношению к экономическому устройству страны. Они не соотносят ожидаемых действий государства в экономической области с необходимыми для этого жертвами и трудностями, которые в итоге должны нести сами же граждане. Если попытаться понять, что же сегодня препятствует нормальному устройству экономической жизни России - то окажется следующее.
С одной стороны, ожидается, что государство должно «помогать» любому профессиональному или иному набору граждан, который только можно вообразить (ученым, врачам, учителям, крестьянам, хлебопашцам юга, скотоводам Нечерноземья, работникам севера, отечественным производителям, потребителям, банковскому сектору, экспортерам, малым и средним предприятиям, градообразующим предприятиям, жителям малых городов, Москве, молодежи, пенсионерам, рабочим, военнослужащим, государственным служащим, рыбакам, морякам, работникам ВПК, производителям потребительских товаров и далее). С другой стороны, все жалуются на «невыносимое налоговое бремя», а уклонение от налогов ни в малейшей степени не расценивается общественным сознанием как нечто порочащее или постыдное.
С одной стороны, ожидается, что государство должно постоянно расширять круг предметов своего «наблюдения» и лицензирования. Практически любая жизненная проблема порождает жалобы на отсутствие должного «государственного контроля» в соответствующей области.
С другой стороны, такой же всеобщий характер приобрели жалобы на всеобъемлющую коррупцию в регулирующих органах. Реально это означает, что, как только граждане сами оказываются объектом регулирования, они перестают рассматривать это регулирование как легитимное, полезное и необходимое.
Таким образом, на сегодняшний день стране требуется государственное управление новой регионализацией России.
В новом региональном строительстве выделятся три группы факторов и три группы стратегий, которые государство может поддерживать или противодействовать им, но уж во всяком случае, влиять на их реализацию и управлять тем самым процессом36:
I. Прежде всего, это - стратегии гуманитарного проектирования, имущественно-корпоративные и финансовые, так как именно они несут в себе образ Будущего и определяют развитие.
2. Стратегии населенных пунктов, территорий по включению их в новые экономические регионы. Прежде всего, это - стратегии городов или городских конгломератов.
3. Стратегии населения - стратегии адаптации к социальным изменениям, освоения инновационных техник поведения.
В соответствии с этим в государственной региональной политике российского государства, федерального центра должны быть выделены три новых блока:
1. Стимулирование строительства на территории страны новых экономических регионов.
2. Политика в отношении «административных» регионов (субъектов федерации и муниципальных образований).
3. Политика в отношении населения.
Основываясь на вышеизложенный материал, можно предположить, что в основу государственной региональной политики (политики пространственного развития) России могут быть включены следующие положения:
1. Строительство новых «культурно-экономических» регионов должно начинаться с создания площадки для их прикрепления к территории страны, т.е. с создания необходимых для этого инфраструктур.
2. При строительстве инфраструктур должен применяться принцип «пакетной сборки»: для определенных «культурно-экономических» регионов формируется собственный «пакет», который локализуется на определенных территориях. 3. Должен быть выбран «каркас», «несущая конструкция», на которой собираются инфраструктуры. Судя по всему, этим «каркасом» для локализации на территории России центров мобильных «культур но-экономических» регионов должны стать не субъекты федерации, не площадки отдельных промышленных предприятий, пусть даже и самых крупных, не отрасли и даже не федеральные округа, а крупные города, в первую очередь мегаполисы (Москва и Санкт-Петербург). Соответственно при решении о государственной поддержке тех или иных инвестиционных программ в качестве форвардных должны выбираться проекты городских сообществ (развитие, основанное на форвардных городских проектах).
LINK4 Формы укрепления экономического единства регионов как субъектов Российской федерации LINK4 .
Одно из основных возражений на предложения о глубокой регионализации - опасения о «распаде России» (часто добавляют - «на удельные княжества»). При этом вопрос о единстве России смешивается с вопросом о ее устройстве.
Единство страны заключается не в том, что в ней существует унифицированная налоговая система. Единство страны - это отсутствие для ее граждан правовых барьеров для передвижения в ее границах, переселения, перемещения грузов, приобретения собственности. Это -принципиальное отсутствие дискриминации по принципу места рождения. Это - не единый правовой режим для всех граждан, а неограниченная возможность выбирать место жительства и, соответственно, любой из существующих на территории страны правовых режимов. С этой точки зрения предлагаемая реформа существенно укрепит единство России. В сегодняшней России трудно говорить о единстве, пока фактически существует институт разрешительной прописки, обеспечивающий насильственное и неравное перераспределение благ между различными категориями российских граждан.
Реальное единство России обеспечивается не формальными законами, не государственными институтами, а тем, что граждане России считают себя таковыми. После всех событий, произошедших после 1989 года, говорить о «нерушимости существующих границ России» просто несерьезно. Мы не должны закрывать глаза на то, что постсоветские границы могут в среднесрочной перспективе подвергнуться ректификации.
Судьбу территории решает живущий на ней народ. Именно ему принадлежит право голоса при приятии тех или иных решений. Соответственно, государство путем создания нормативно-правовой базы и используя экономические механизмы должно регулировать данные отношения.
Следует заметить, что, как это ни парадоксально, часто идея регионализации встречает сопротивление именно в Москве. Очень значительная часть населения этого города живет за счет своего рода «централизованной ренты» как в денежной форме, так и в административной форме. Это относится и к большому числу журналистов и аналитиков, обслуживающих интеллектуальные потребности центральной власти, и к финансовому сектору, живущему за счет обслуживания перманентного дефицита федерального бюджета. Голос этих групп особенно громко слышен - но их возможное неприятие настоящих предложений в слишком большой степени связано с их узкогрупповыми интересами.
Предлагаемая правовая реформа передает в ведение регионов огромные полномочия. Необходимо обусловить эту передачу полномочий принятием регионами на себя определенных обязательств. Важнейшим из этих обязательств должно стать неукоснительное соблюдение прав любого гражданина России на беспрепятственное передвижение по территории страны. Жители различных регионов могут обладать различными правами и нести различные обязанности - это будет зависеть от избранного данным регионом экономического курса, от возможностей данного региона - но никто не может быть дискриминирован на основании того, что он родился, вырос и жил до этого в другом регионе,
Иначе говоря, сохраняется принцип единства российского гражданства. Специфические для региона права и обязанности не сохраняются при переезде в другой регион. В частности, все граждане России имеют равные права по перевозке грузов, осуществлению платежей, открытию и ведению дел и так далее. Запрещается установление внутренних сборов и разрешений за пересечение границ региона. Запрещается введение любых нетарифных ограничений торговли, связанных с тем или иным местом производства товара или услуги.
В целом такое решение создаст основы для здоровой межрегиональной правовой и налоговой конкуренции. Регион, принявший на вооружение неэффективные принципы регулирования и налогообложения, столкнется с оттоком наиболее производительного населения и капитала.
Можно предложить, чтобы решение возникающих вопросов межрегионального согласования - прежде всего бюджетных - было передано в ведение соответствующего представительного органа.
Первым приближением такого органа может быть нынешний Совет Федерации. Следует обратить внимание, что именно на субнациональном уровень России, прежде всего на региональном, можно наблюдать реальное становление институтов представительной демократии. В то время как федеральные избираемые органы воспринимаются как максимально оторванные от подлинных результатов волеизъявления населения, как максимально коррумпированные и подверженные влиянию частных интересов, - именно на уровне руководителей регионов, городов и поселений происходит реальная ротация руководства.
Рядом аналитиков отмечалось, что для России характерно сравнительное усиление единоначальной территориальной власти. Как правило, губернаторы обладают большими реальными полномочиями, чем местные представительные органы (местные думы). Это отражено в нынешней форме Совета Федерации. Тем не менее, имеет смысл сделать орган межрегионального согласования - с возможным сохранением названия «Совет Федерации» - подлинным форумом регионов. Практически это будет означать, что каждый регион будет обладать одинаковым количеством голосов, а кто конкретно будет его представлять, отдается на усмотрение региона. Регион может предоставить это право своему губернатору, может выбирать своего представителя прямым голосованием, может назначать его тем или иным образом. При этом можно обратить внимание, что разделение России на регионы подтверждается историей ее административно-территориального деления. Примерно до конца 50-х годов в стране шел постоянный процесс укрупнения и разукрупнения регионов, передачи территорий от одних регионов другим. Как наследие этих экспериментов сохраняется, в частности, анахроничное разделение регионов на края и области. Но последние 40-50 лет никаких значительных переделов в СССР и России не происходило. Сложилась устойчивая традиция принадлежности каждого данного поселения к тому или иному региону. Вопросы передачи мелких территорий от одного региона другому должны рассматриваться прежде всего самими заинтересованными регионами. Если они не достигают согласия, вопрос передается на рассмотрение Совета Федерации. Кроме того, Совету Федерации должно быть предоставлено чрезвычайное право вмешательства в политические процессы на территории региона. Если будет установлено, что происходит нарушение изложенных выше принципов единства России или нарушаются базовые права граждан, Совет Федерации может предложить региону проведение чрезвычайных выборов или референдумов по тем или иным вопросам.
Если принципиальные разногласия по базовым вопросам продолжают сохранятся и находят поддержку в ходе регионального референдума, Совет Федерации может предложить региону выйти из состава России. При этом не следует гарантировать нерушимость границ данного региона - компактное меньшинство не должно быть заложником сепаратистов.
Похожие диссертации на Управление процессом экономической регионализации России
