Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Характеристика системы соглашений о разделе продукции . 9
1.1. Характеристика российской системы соглашений о разделе продукции . 9
1.2. Характеристика зарубежного опыта подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции. 31
1.3. Постановка цели и задач исследования. 54
ГЛАВА II. Организационная структура управления при реализации соглашений о разделе продукции . 58
2.1. Организационная структура государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции . 58
2.2. Организационная структура управления при реализации СРП, созданная инвестором. 79
2.3. Субъекты осуществления взаимодействия сторон соглашения в процессе управления проектами соглашений о разделе продукции . 89
2.4. Выводы. 93
ГЛАВА III. Анализ системы управления при реализации соглашений о разделе продукции . 95
3.1. Система управления при реализации соглашений о разделе продукции . 95
3.2. Система контроля при реализации соглашений о разделе продукции. 132
3.3. Выводы. 150
Заключение. 152
Список использованных источников 157
Приложения 169
- Характеристика российской системы соглашений о разделе продукции
- Организационная структура государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции
- Субъекты осуществления взаимодействия сторон соглашения в процессе управления проектами соглашений о разделе продукции
- Система управления при реализации соглашений о разделе продукции
Введение к работе
Одной из приоритетных задач экономической политики в России в настоящее время является привлечение российских и иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. По официальным статистическим данным для модернизации экономики России ежегодно необходимы инвестиции в размере 100 млрд. долларов. 29 октября 2002 г. премьер-министр Михаил Касьянов, открывая заседание Совета по предпринимательству при Правительстве РФ, отметил, что низкий уровень инвестиций является одним из основных препятствий для увеличения темпов роста ВВП. По его мнению, это "препятствует росту экономики большими темпами, чем те 4%, которые мы имеем".
Очевидно, что существуют два основных пути преодоления инвестиционного кризиса, которые могли бы обеспечить обновление технологической базы и выхода на стандарты устойчивого роста. Первый из них связан с преимущественной ориентацией на государственные инвестиции, второй с ориентацией на частный капитал, как российский, так и иностранный. С учетом ограниченности бюджетных средств и низкой эффективности бюджетных инвестиций основным приоритетом в инвестиционной сфере должно стать привлечение капиталовложений частного сектора, включая прямые иностранные инвестиции.
В настоящее время топливно-энергетический комплекс остается одним из наиболее устойчиво работающих секторов народного хозяйства в России и одним из ключевых областей инвестирования в экономику Российской Федерации. Поэтому основная часть прямых иностранных инвестиций в Россию - около 40% приходится именно на топливно-энергетическую отрасль. Указанные данные выглядят достаточно логично в связи с тем, что Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом топливно-энергетических ресурсов, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики России в углеводородном сырье. Так, на территории России расположены 35% мировых запасов газа, 12% запасов нефти, 16% запасов угля .
Тем не менее, нарастает беспокойство относительно долгосрочных перспектив энергообеспечения страны. Одной из важнейших проблем нефтяной отрасли остается ухудшение состояния сырьевой базы отрасли, так как с 1994 года объемы прироста
1 Михаил Субботин «Инвестиционный пшик? Болевые точки российского ТЭК: итоги 2002 года», ж-л «Мировая энергетическая политика», №1, 2003 год, В. Терехов «Стратегия недропользования», ж-л «Экономист», №3, 2002 год.
запасов нефти компенсируют ее добычу не более чем на 80%, эффективность использования распределенного фонда недр крайне низка. Это обусловлено почти четырехкратным сокращением объемов геологоразведочных работ вследствие значительного уменьшения финансирования. Для обеспечения энергетической безопасности страны и сохранения роли России на мировых рынках необходимы инвестиции в ТЭК в размере 280 миллиардов долларов. Понятно, что если не вкладываются средства в поиск новых месторождений и их разработку, то под угрозой оказывается не только сохранение экспортного потенциала России, обеспечение топливом ее внутреннего рынка, но и получение доходов в бюджет как от самих добывающих компаний, так и от их смежников, которые работают на подряде у этих компаний. Поэтому создание условий для инвестиций является одной из основных задач государственной экономической политики.
Одной из форм привлечения инвестиций как в топливно-энергетическую отрасль страны, так и в экономику в целом является соглашение о разделе продукции (далее «СРП»). Соглашения о разделе продукции достаточно давно и успешно применяются в мире не только в качестве механизма привлечения инвестиций в экономику. Несомненными преимуществами использования указанного режима по сравнению с традиционными механизмами разработки недр являются косвенные и прямые макроэкономические эффекты от реализации соглашений о разделе продукции, оказывающие влияние на экономику страны в целом. Также использование режима СРП позволяет разрабатывать трудноизвлекаемые запасы минерального сырья, месторождения с небольшими запасами, а также проводить разведку неразведанных месторождений и разрабатывать месторождения, расположенные на шельфе.
В России закон, регулирующий отношения в области соглашений о разделе продукции был принят только в 1995 году. Тем не менее, еще до принятия указанного закона уже были заключены три соглашения о разделе продукции: СРП по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харъягинскому проекту. Принятие закона «О соглашениях о разделе продукции» (далее «закон «О СРП»), а также первый опыт разработки месторождений на основе СРП вызвал достаточно глубокий общественный и политический резонанс в стране в целом. В закон «О соглашениях о разделе продукции» три раза вносились важные изменения и дополнения, уточняющие и изменяющие режим СРП. Последние изменения в закон были внесены в июне 2003 года. Внесение указанных изменений мотивировалось тем, что режим СРП фактически показал свою несостоятельность: условия заключенных соглашений слишком
индивидуализированы и не защищают интересы государства, государство не получает видимых результатов от использования режима СРП.
Тем не менее, окончательно отменять механизм разработки недр на условиях соглашений о разделе продукции пока рано. Одной из причин недостаточной эффективности реализации действующих соглашений о разделе продукции является неотлаженный механизм управления при реализации соглашений и с недостаточная законодательная урегулированность этого вопроса.
В настоящее время действенной системы управления при реализации СРП в России не создано, также существует множество проблем, связанных с управлением при реализации механизма СРП в России. А без создания действительно эффективной системы управления при реализации СРП невозможно и получение соответствующих выгод от реализации проекта. Причем как многочисленные изменения и дополнения, внесенные в закон «О СРП», так и принятие специальной главы Налогового кодекса, регулирующей систему налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции, не решили всех проблем как в сфере управления СРП, так и в области защиты интересов государства как стороны соглашений о разделе продукции.
Большая значимость, а также недостаточная научная разработанность вопросов, связанных с осуществлением управления при реализации соглашений о разделе продукции обусловили выбор темы настоящей работы.
В настоящем исследовании будет дана характеристика действующей системы СРП в России, рассмотрен зарубежный опыт заключения и реализации СРП, также будет дана характеристика организационной структуры управления реализацией соглашений о разделе продукции, причем как системе государственного управления, так и механизму управления инвестором проектами реализации соглашений. Кроме того, будут рассмотрены основные направления совершенствования системы управления при реализации соглашений о разделе продукции. Создание действительно эффективной системы управления проектами СРП невозможно без анализа управления действующими проектами СРП. В данной работе также проанализирована система управления проектами разработки сахалинского шельфа на условиях СРП - «Сахалин-1» и «Сахалин-2».
Предметом исследования является система управления при реализации соглашений о разделе продукции в Российской Федерации и основные проблемы, связанные с системой управления СРП, а также направления ее совершенствования.
Объектом исследования — является механизм недропользования, основанный
на соглашениях о разделе продукции в России и в частности, система управления при
реализации соглашений о разделе продукции в России.
Цель исследования — анализ организационной структуры, а также системы
управления и при реализации соглашений о разделе продукции в России и выработка
рекомендаций по их совершенствованию.
В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены следующие
задачи:
проанализировать существующую организационную структуру управления
при реализации СРП и выработать рекомендации по ее совершенствованию;
определить правовой статус управляющих компаний, оценить необходимость
их участия в управлении и контроле при реализации СРП;
проанализировать правовой статус инвестора как субъекта управления СРП,
уделив особое внимание проблеме правового статуса консорциума;
проанализировать механизм взаимодействия государства и инвестора в
процессе управления при реализации СРП;
раскрыть понятие системы управления реализацией СРП;
оценить эффективность механизма осуществления управления работами в
рамках реализации СРП, включая механизм утверждения программы работ и
сметы расходов в ходе реализации СРП на примере сахалинских проектов
СРП;
разработать рекомендации по защите интересов государства в процессе
осуществления бюджетного управления в рамках реализации СРП;
проанализировать систему управления ресурсами при выполнении СРП, а
также механизм управления привлечением российских подрядчиков к
выполнению работ по СРП;
проанализировать систему управления возмещением расходов при реализации
СРП, разработать рекомендации по ее совершенствованию;
раскрыть понятие системы контроля при реализации соглашений о разделе
продукции;
выявить основные формы контроля, осуществляемые в ходе реализации
соглашений о разделе продукции, разработать рекомендации по
совершенствованию системы контроля при выполнении СРП;
сформулировать обоснованные рекомендации по совершенствованию системы
управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.
Теоретической и методической основой исследования послужили фундаментальные исследования Э.Э. Батизи, А.И. Богданчикова, А.Василенко Д.Джонстона, А.Н. Михайлина, А.И. Перчика, М.Л. Разу и др. Также при подготовке диссертационного исследования автор обращался к работам специалистов и экспертов-практиков, а именно Ю.Бобылева, А.А.Конопляника, Л.К.Линника, М.Субботина, А.И. Салиной, Шарифуллиной А.Ф. и др.
Информационная база исследования. В ходе написания работы в части исследования законодательства, автор использовал весь комплекс нормативно-правовых актов, принятых как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов федерации регулирующих отношения, связанные с соглашениями о разделе продукции. В диссертации также использованы публикации Института экономики переходного периода (ИЭПП), Института финансовых исследований The Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy, Фонда развития энергетической и инвестиционной политики и проектного финансирования (ЭНИПиПФ) акты Счетной Палаты, практические материалы по реализации соглашений о разделе продукции по проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2», материалы конференций по соглашениям о разделе продукции, проходившим как в России, так и за рубежом, аналитические обзоры, материалы, размещенные в журналах «Нефтегазовая вертикаль» и «Нефть и капитал» и др.
Научная новизна данного исследования состоит в комплексном рассмотрении системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, включая организационную структуру государственного управления и управления инвестором при реализации соглашений о разделе продукции, а также весь комплекс подсистем системы управления при реализации соглашений о разделе продукции, выявлении проблем и недостатков как системы управления при реализации СРП, предусмотренной действующим законодательством, так и системы управления при реализации действующих проектов, основанных на соглашениях о разделе продукции, а также выработка рекомендаций по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции в России.
Практическая значимость результатов, полученных в исследовании, заключается в практических рекомендациях по совершенствованию системы управления при реализации соглашений о разделе продукции.
Полученные результаты имеют теоретическое и прикладное значение и могут быть использованы нефтяными компаниями, государственными органами власти и управления с целью осуществления эффективного управления при реализации
соглашений о разделе продукции, а также дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего механизм недропользования, основанный на соглашениях о разделе продукции в России.
Апробация и реализация результатов работы. Диссертационная работа соискателя прошла реализацию в рамках исследований Института экономики переходного периода. Соискатель непосредственно за время написания диссертации принимал участие в подготовке материалов для ряда исследований, проводимых ИЭПП, а также участвовал в выполнении ряда проектов ИЭПП, связанных с темой диссертации, а именно «Оценка бюджета нефтяной отрасли» по заказу ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС»; «Анализ текущей макроэкономической ситуации в России и разработка поквартальных прогнозов макропоказателей развития экономики России и мировых цен на нефть» по заказу ОАО «Нефтяная компания «ЛУКОЙЛ»; «Анализ влияния налоговой реформы на нефтяной сектор экономики и разработка законодательных предложений по совершенствованию налоговой системы» по заказу ОАО «Сургутнефтегаз». Основные положения и выводы исследования изложены в научных публикациях автора.
Характеристика российской системы соглашений о разделе продукции
Система соглашений о разделе продукции является достаточно новой в российской практике недропользования. В России первые соглашения о разделе продукции появились в начале 90-х годов, а закон «О соглашениях о разделе продукции» был принят только в 1995 году. В данной главе хотелось бы остановиться на особенностях соглашений о разделе продукции и их отличии от традиционных систем недропользования.
В соответствии с ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. При этом в соглашении определяются все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».
Как следует из вышеуказанного определения, система соглашений о разделе продукции представляет собой абсолютно новый тип системы недропользования. Хотелось бы остановиться на ее характерных чертах.
Характерные черты механизма, основанного на соглашениях о разделе продукции.
1) Правовое регулирование соглашений о разделе продукции носит двойственный характер: регулируется как публичным правом, так и гражданским законодательством.
Это означает, что, с одной стороны, к соглашениям применяются нормы гражданского права. А с другой стороны, правовое регулирование соглашений о разделе продукции лежит также в сфере публичного права. Это отличает соглашения о разделе продукции от других систем недропользования, в частности от системы лицензирования, которая в большей степени лежит в сфере публичного права. При этом соглашение о разделе продукции является все же договором, заключенным сторонами, но договором особым.
Это связано, прежде всего, с тем, что одной из сторон соглашения является государство, которое по определению не может быть равнозначно юридическому или физическому лицу. Например, одной из исключительных функций государства в лице соответствующих его властных органов является функция законотворчества. Так же одним из признаков государства, отличающих его от других субъектов правоотношений, является то, что оно обладает широким кругом властных полномочий и в том числе "монополией на принуждение". Немаловажно и то, что государство, вступая в те или иные отношения с различными субъектами, действует от имени всех своих граждан и представляет их интересы.
Существует точка зрения (и она совпадает с формулировкой Гражданского кодекса РФ), что государство может вступать в договоры, осуществлять свои права и нести обязанности как равная сторона соглашения. Но, с другой стороны, не следует забывать и о том, что, даже, вступив в такое соглашение, государство останется публично - правовым институтом и за ним останутся его властные полномочия и оно все также будет «монопольно» осуществлять "монополию на принуждение".
В данном случае следует также отметить, что в положении пп.2 ч.З ст.1 Закона "О СРП" определено, что "Права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции, имеющие гражданско-правовой характер, определяются в соответствии с настоящим Федеральным законом и гражданским законодательством Российской Федерации". В соответствии с данным положением получается, что гражданско правовой характер носят лишь некоторые права и обязанности сторон соглашения о разделе продукции. При этом речь идет о тех правах и обязанностях, которые устанавливаются непосредственно в конкретном соглашении и в законе четко определен круг таких отношений - это "отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с настоящим Федеральным законом ". Но, в любом случае, из п. 3 ст. 1 закона следует, что лишь часть отношений, регулируемых законом "О СРП" носит гражданско-правовой характер. А ведь Законом "О СРП" устанавливается особый налоговый и таможенный режим для такого рода соглашений, более того эти режимы являются частью самого механизма соглашений о разделе продукции. Кроме того, административный характер носят и отношения, возникающие в процессе заключения СРП: в процессе проведения аукционов, утверждения отдельных соглашений федеральными законами.
В какой-то мере, отношения, регулируемые соглашениями о разделе продукции, действительно носят публично правовой характер. Ведь для инвестора многие требования, установленные Законом «О СРП» носят императивный характер. Как, например, требования статьи 7 Закона «О СРП» в части участия российских юридических лиц в выполнении работ по соглашению. Данная статья является по своей сути уникальной. Ни в одном законодательном акте Российской Федерации в императивном порядке не устанавливается, что, например, для выполнения работ инвестор должен привлекать не менее чем 80 процентов рабочих и специалистов -граждан Российской Федерации.
Организационная структура государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции
Обеспечение интересов государства в соглашениях о разделе продукции, а также государственное управление вопросами, связанными с соглашениями осуществляется системой специально уполномоченных государственных органов и организаций.
Следовательно, под организационной структурой государственного управления при реализации соглашений о разделе продукции следует понимать систему уполномоченных федеральных органов власти, органов власти субъекта федерации, а также организаций и учреждений, осуществляющих вспомогательные организационно-консультативные функции с целью осуществления управления при реализации СРП.
Рассмотрим систему органов государства, а также специальных организаций осуществляющих управление при реализации соглашений о разделе продукции.
Система федеральных органов власти, осуществляющих государственное управление при реализации СРП. Правительство РФ. К полномочиям Правительства в указанной сфере относятся: определение порядка использования государственной части произведенной продукции, поступающей в федеральную собственность; заключение договоров распределении произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции в соответствии с условиями СРП, между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на территории которых расположены предоставляемые в пользование участки недр или проводятся работы по таким соглашениям; назначение и определение полномочий представителей Правительства Российской Федерации из числа федеральных государственных служащих в управляющих комитетах, создаваемых в соответствии с условиями соглашений о разделе продукции; заключение, изменение и расторжение соглашений о разделе продукции; утверждение условий аукционов на право заключения соглашений о разделе продукции; определение порядка зачисления и использования денежных средств, получаемых при реализации соглашений о разделе продукции; определение порядка предоставления тарифных льгот в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации при реализации соглашений о разделе продукции; определение порядка использования и распоряжения федеральной государственной собственностью, приобретаемой при реализации соглашений о разделе продукции; согласие на передачу инвесторами полностью или частично своих прав и обязанностей по соглашениям о разделе продукции третьим лицам. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации осуществляет права и обязанности Российской Федерации по соглашениям о разделе продукции в отношении участков недр и месторождений всех видов минерального сырья, а также выступает от имени Правительства Российской Федерации по всем вопросам, касающимся указанных соглашений, за исключением вопросов, решения по которым принимаются непосредственно Правительством РФ, в частности к полномочиям Минэкономразвития в сфере управления СРП относятся: реализация государственной инвестиционной политики в области СРП; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов нормативных правовых актов по вопросам подготовки, заключения и реализации соглашений о разделе продукции; - организация проведения экспертизы ТЭО проектов разведки, разработки и освоения месторождений минерального сырья на условиях СРП; разработка совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и проектов заключений и официальных отзывов Правительства РФ на проекты федеральных законов об участках недр и месторождений, право пользования которыми, может быть предоставлено на условиях раздела продукции; участие в разработке проектов федеральных законов о перечнях участков недр и месторождений, право пользования которыми, может быть предоставлено на условиях раздела продукции, подготовка целесообразности включения таких участков недр в указанные перечни; представление по согласованию с Минэнерго и Минприроды РФ в Правительство РФ предложения по включению участков недр и месторождений в перечни участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, без утверждения их федеральными законами; участие в разработке условий и в проведении аукционов на право заключения СРП; обеспечение деятельности комиссий по разработке условий пользования недрами и подготовке проектов СРП; по согласованию с Минфином РФ и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти принятие решения об одобрении от имени Правительства РФ программ, планов работ и смет расходов, представляемых инвесторами и / или операторами в ходе реализации СРП; с участием Министерства промышленности, науки и технологий РФ при реализации СРП оказание содействия размещению заказов на изготовление оборудования, технических средств и материалов, необходимых для геологического изучения, добычи и первичной переработки минерального сырья, в объеме, предусмотренном законодательством РФ, юридическими лицами, зарегистрированными в качестве налогоплательщиков на территории РФ; координация и организация деятельности представителей Правительства РФ в управляющих комитетах; разработка совместно с МНС РФ, Минфином РФ и соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ программ аудиторских и иных проверок деятельности инвесторов и / или операторов по СРП, проводимых по инициативе РФ; осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти контроля за объемами добытого и реализованного минерального сырья в связи с исполнением СРП; подготовка договоров о распределении произведенной продукции, полученной государством в результате раздела продукции между Российской Федерацией и соответствующими субъектами Российской Федерации; участие в разработке предложений по предоставлению тарифных льгот в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ при реализации СРП; обеспечение деятельности Комиссии Правительства РФ по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации СРП. Министерство энергетики Российской Федерации участвует в пределах своей компетенции в осуществлении контроля объемов добытого и подлежащего разделу углеводородного сырья в соответствии с условиями СРП, а также объемов углеводородного сырья, передаваемого государству в результате раздела продукции; участвует в осуществлении контроля объемов углеводородного сырья, передаваемого в собственность инвестора в качестве компенсационной и соответствующей части прибыльной продукции; осуществляет контроль за соблюдением условий СРП на этапах геологического изучения и промышленного освоения месторождений в части технологии производства работ по обустройству месторождений углеводородного сырья и их эксплуатации; участвует в проведении аукционов на право заключения СРП; участвует в согласовании программ, планов работ и смет расходов, предоставляемых инвесторами и \ или операторами в ходе реализации СРП. Министерство природных ресурсов Российской Федерации осуществляет
Субъекты осуществления взаимодействия сторон соглашения в процессе управления проектами соглашений о разделе продукции
Текущее управление при реализации СРП, а также координацию деятельности по выполнению работ сторонами соглашения осуществляет управляющий комитет.
В состав управляющего комитета входит равное число представителей от каждой стороны. При этом в состав управляющего комитета должно входить равное число представителей федеральных органов исполнительной власти со стороны федерации и представителей органов исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен соответствующий участок недр.
Численный состав, права и обязанности управляющего комитета, а также порядок его работы определяется условиями конкретного соглашения о разделе продукции. В законодательстве аналогичные нормы отсутствуют. Тем не менее, в некоторых нормативно-правовых актах определены отдельные полномочия управляющего комитета. Так, в соответствии с Положением «О формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции» инвестор в установленные соглашением сроки предоставления отчетности информирует управляющий комитет о выполнении работ по ликвидации, проведенных за отчетный период. Также в соответствии с Указаниями по отражению в бухгалтерском учете и отчетности операций при исполнении соглашений о разделе продукции» инвестор (оператор) соглашения о разделе продукции обязан известить управляющий комитет о применяемых способах, а также в случае внесения изменений в учетную политику при изменении существенных условий соглашения инвестор (оператор) обязан известить уполномоченный государством орган или управляющий комитет. Также бухгалтерская отчетность инвестора (оператора соглашения) по исполнению соглашения подлежит представлению уполномоченному государственному органу или управляющему комитету.
Хотя, как указывалось выше, в законодательстве отсутствует четкий закрытый перечень полномочий, которые уполномочен осуществлять управляющий комитет, в работе «Иностранные инвестиции и СРП в России»1 сформулирован следующий объем компетенции управляющего комитета. К функциям управляющего комитета относится: - рассмотрение и утверждение разработанных инвесторами программ, проектов, планов и смет затрат на выполнение работ, а также изменений и дополнений к ним, и отчетов об их выполнении, в порядке и сроки, определенные соглашением; - подготовка рекомендаций инвестору о привлечении на конкурсной основе российских и (или) иностранных юридических лиц к выполнению работ по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков, или в ином качестве на основе договоров (контрактов) с инвестором; - осуществление контроля за организацией и проведением инвестором либо оператором конкурсов или аукционов по выбору поставщиков, подрядчиков, перевозчиков, страховщиков и т.п. для заключения с ними соответствующих договоров (контрактов); согласование с уполномоченным государственным органом порядка проведения работ в условиях чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.); - решение любого иного вопроса, связанного с исполнением соглашения, который по договоренности между государством и инвестором в соответствии с условиями соглашения может быть передан на рассмотрение и решение управляющего комитета. На соглашения о разделе продукции, заключенные до вступления в силу закона «О соглашениях о разделе продукции» не распространяются требования закона. Тем не менее, опыт реализации указанных соглашений важен с точки зрения дальнейшего развития и совершенствования применения механизма СРП в России. В соглашении о разделе продукции по проекту «Сахалин-2» предусмотрено создание наблюдательного совета. Указанный орган по своим полномочиям и составу аналогичен управляющему комитету. Рассмотрим порядок деятельности наблюдательного совета. В состав наблюдательного совета в соответствии с соглашением входят 10 членов, из которых 5 назначаются Российской стороной и 5 - оператором соглашения. Российская сторона и оператор имеют право назначать по одному из представляющих их интересы членов сопредседателем Наблюдательного совета. Обязанности Наблюдательного совета: Рассмотрение и утверждение Планов освоения и Смет расходов на освоение месторождений. Рассмотрение и утверждение любых существенных поправок к Плану освоения и Смете расходов на освоение. Рассмотрение и утверждение Годовых программ работ и Годовых смет. Рассмотрение и утверждение любых существенных поправок к Годовым программам работ и Годовым сметам. Рассмотрение и утверждение долгосрочных соглашений о продаже природного газа. Рассмотрение и утверждение Порядка организации материально-технического снабжения и подрядных работ. Рассмотрение и утверждение Программ использования и подготовки российских кадров. Рассмотрение годовых отчетов. Утверждение любых сумм и видов затрат, не включенных в статьи затрат, предусмотренные соглашением. Утверждение назначения оператора, поставщика финансовых или инженерно-технических услуг, не являющихся родственной организацией оператора соглашения. 1 Центр энергетики и природных ресурсов, 2002г., стр. 441. Рассмотрение и утверждение соглашений об использовании свободных или резервных мощностей и объектов инфраструктуры для их нужд. Назначение независимой аудиторской фирмы. Рассмотрение финансовых документов. Заседания наблюдательного совета проводятся не реже четырех раз в год. Решения наблюдательного совета принимаются большинством голосов членов наблюдательного совета (с учетом отсутствующих и не голосующих на заседании).
Любой член совета, не принявший участие в голосовании, (в том числе отсутствующий или воздержавшийся) считается проголосовавшим «против». При этом в случае равенства голосов при принятии решений по вопросам о рассмотрении и утверждении поправок в План освоения и Смету расходов на освоение, Годовых программ работ и Годовых смет, а также изменений к ним и соглашений о поставках газа, сопредседатель, назначаемый оператором соглашения, обладает правом решающего голоса в случае равенства голосов, поданных «за» и «против» принимаемого решения. Указанная процедура голосования наблюдательного совета при принятии важнейших решений противоречит интересам государства, поскольку фактически создает ситуацию, при которой решения по вопросам, против которых проголосовали представители государства, в любом случае будут приняты. Из изложенного следует, что процедура голосования при принятии решений наблюдательным советом создает риск нарушения интересов государства.
Система управления при реализации соглашений о разделе продукции
В соответствии с соглашением компания-оператор по соглашению вправе вносить в планы освоения и сметы расходов на освоения месторождений, не являющиеся существенными, не представляя такие изменения наблюдательному совету или какому-либо государственному органу. При этом оператор обязан предоставлять наблюдательному совету для утверждения следующие существенные изменения в план освоения и смету расходов: перерасход средств по отдельным статьям, сумма которого составляет более 5% от сметы расходов на освоение; изменение более чем на 10% в суммарной мощности объектов, сооружаемых в соответствии с планом освоения и сметой расходов на освоение; существенное изменение в назначении, количестве или размещении объектов проекта, включая трубопроводы, платформы, комплекс по производству сжиженного природного газа, установки по подготовке продукции, хранилища и наливные сооружения; существенное изменение в порядке организации материально-технического снабжения и подрядных работ для проекта. Из изложенного порядка внесения изменений в план освоения и смету расходов на освоение следует, что все изменения в план освоения и смету расходов, которые в соответствии с соглашением не признаются существенными, инвестор вправе вносить самостоятельно без соответствующего согласования с государством. При этом в соглашении определены случаи, в которых изменения плана освоения и сметы расходов признаются существенными и подлежат утверждению наблюдательным советом. В данном случае следует отметить, что, если с перерасходом средств на более чем 5% от сметы расходов, а также изменением более чем на 10% суммарной мощности объектов все понятно, то два других случая, в которых изменения плана освоения и сметы расходов признаются существенными нельзя назвать определенными. Так, в соглашении четко не определено что же следует понимать под «существенным изменением в назначении, количестве или размещении объектов проекта, а также в порядке организации материально-технического снабжения и подрядных работах». Указанная неопределенность случаев обязательного согласования существенных изменений плана освоения и сметы расходов может повлечь риск внесения изменений в план освоения и смету расходов без согласования с государством и, как следствие, ущемление интересов государства.
С целью нивелирования риска нарушения интересов государства в процессе изменения плана освоения и сметы расходов, целесообразно в законодательном порядке определить случаи, в которых изменение плана работ и сметы расходов является существенным и подлежит согласованию с соответствующим органом, осуществляющим текущее управление при реализации соглашения (управляющим комитетом).
Ежегодно компания - оператор соглашения предоставляет наблюдательному совету предварительную годовую программу работ и годовую смету расходов для утверждения. После утверждения годовой программы работ и сметы расходов оператор проводит работы и производит затраты исключительно в соответствии с условиями указанной программы работ и сметы расходов. При этом в случае, если наблюдательный совет не утвердит годовую программу работ и смету расходов, компания получает право проводить работы и производить затраты во исполнение программы работ в период изучения и планов освоения, при условии, что затраты на проведение таких работ не превысят 5% суммы запланированные под указанные работы в утвержденных плане освоения и смете расходов.
Компания-оператор вправе производить экстренные затраты, которые можно считать необходимыми для предотвращения повышенной опасности для жизни людей, имущества и природной среды, при этом отчет о произведенных экстренных затратах представляется наблюдательному совету.
Следует отметить, что из формулировки соглашения о том, что отчет об экстренных затратах предоставляется наблюдательному совету не следует, что он подлежит последующему одобрению или утверждению наблюдательным советом.
При заключении последующих соглашений о разделе продукции, в них следует предусмотреть, что все экстренные затраты, произведенные инвестором, не только предоставляются наблюдательному совету, но и подлежат утверждению им. При этом только в случае утверждения таких затрат наблюдательным советом и признания их обоснованности они будут возмещены инвестору из компенсационной части продукции.
Кроме того, как было указано выше, при голосовании на заседании наблюдательного совета по вопросам о рассмотрении и утверждении существенных поправок к плану освоения и смете расходов, а также рассмотрении и утверждении годовых программ работ и годовых смет и существенных поправок к ним в случае равенства голосов, поданных «за» и «против», сопредседатель наблюдательного совета, назначенный компанией-оператором обладает правом решающего голоса. Из изложенного следует, что в случае голосования «против» представителей государства по указанным выше вопросам, решение об утверждении программ работ и смет расходов, а также существенных изменений к ним будут приняты, если все представители инвестора будут голосовать «за». Как уже было указано выше, указанная ситуация создает риск нарушения прав государства при реализации соглашений о разделе продукции, а также риск существенного превышения затрат на освоение месторождений и реализацию проекта.
В связи с изложенным, целесообразно в законодательном порядке определить порядок согласования и утверждения программ работ и смет расходов на разработку месторождений на основании соглашений о разделе продукции.
Порядок утверждения программ работ и смет расходов при реализации соглашения о разделе продукции по проекту «Сахалин-1».
