Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ОСОБО ОХРАНЯЕМЫЕ ПРИРОДНЫЕ ТЕРРИТОРИИ КАК
ОБЪЕКТ ЭКОЛОГО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ 18
Эколого-экономическая сущность особо охраняемой природной территории 18
Объективные предпосылки формирования, функционирования и развития особо охраняемых природных территорий 44
Факторы, влияющие на формирование, функционирование, развитие особо охраняемых природных территорий и управление
ими в регионах 59
АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ
ФОРМИРОВАНИЯ, РАЗВИТИЯ И УПРАВЛЕНИЯ ОСОБО
ОХРАНЯЕМЫМИ ПРИРОДНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ (НА
ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ) 74
Влияние современного эколого-экономического состояния регионов на управление особо охраняемыми природными территориями 74
Проблемы функционирования, развития и управления особо охраняемыми природными территориями в регионах 98
РЕГИОНАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ОСОБО
ОХРАНЯЕМЫМИ ПРИРОДНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ 111
3.1 Единая региональная дирекция особо охраняемых природных
территорий как основной управляющий элемент,
обеспечивающий внедрение современных механизмов 111
управления
3.2 Механизм управления природным парком как наиболее сложной
с точки зрения типизации способов управления региональной
категорией особо охраняемых природных территорий
(на примере природного парка «Волго-Ахтубинская пойма») 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 163
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 170
ПРИЛОЖЕНИЯ 185
Введение к работе
Является очевидным, что на современном этапе развития мирового сообщества все общественные потребности должны быть приведены в соответствие с возможностями природно-хозяйственного потенциала планеты, отдельного государства, региона.
В многочисленных эколого-экономических исследованиях механизмов нахождения и поддержания баланса между потребностями человеческого сообщества и возможностями природных и природно-антропогенных систем предоставить ресурсы для удовлетворения этих потребностей рассмотрены различные аспекты решения данной проблемы.
Однако до настоящего времени в отечественной и зарубежной науке не выработано универсальных подходов к организации хозяйственной деятельности и способам вовлечения природных ресурсов в процесс воспроизводства, которые позволили бы полностью нивелировать негативные последствия хозяйственного освоения территорий и, тем самым, решить накопившиеся глобальные проблемы взаимодействия техносферы и биосферы. Объективно сложен выбор гармоничного с точки зрения экосистемного подхода способа эксплуатации тех территорий, в отношении которых по результатам эколого-экономических исследований принимается решение о полном или частичном ограничении хозяйственной деятельности на значительных участках суши и акваториях.
По мнению автора, одной из возможных причин этого является отсутствие системного подхода к анализу проблем создания, функционирования и развития особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Практически отсутствуют комплексные эколого-экономические исследования как отечественных, так и зарубежных специалистов, направлений экономического развития того или иного региона и механизмов управления им с учетом существования на данной территории особо охраняемых природных территорий, проблем сохранения и эффективного использования (или неиспользования) особо ценных природных ресурсов и условий.
В процессе разработки механизмов управления использованием природных ресурсов сегодня часто игнорируется оценка «работы» экосистем той или иной территории по ликвидации негативных последствий их нерациональной эксплуатации, в то время как при соблюдении ряда эколого-экономических условий существует реальная возможность достаточно эффективно использовать самовосстановительные свойства природы в целях социально-экономического развития.
Сегодня в России существует более 200 ООПТ только федерального статуса. Точные статистические данные о числе региональных и местных ООПТ по состоянию на текущий момент получить достаточно сложно, так как система сбора и анализа подобной информации не создана, но, по приблизительным оценкам, сегодня их в России уже более 15 тысяч и они занимают около 8 процентов территории страны. Однако, элементы данной разветвленной сети особо охраняемых природных территорий, в большинстве своем, не интегрированы в хозяйственные системы регионов, механизмы управления ими не развиты и не адаптированы к современным рыночным условиям.
Тем не менее, анализ зарубежного и отечественного опыта их создания и обеспечения функционирования показывает значительный социоприродо-хозяйственный потенциал территорий с особым охранным статусом, результаты использования которого находятся в прямой зависимости от уровня развития механизмов управления, своевременности анализа и решения проблем их функционирования.
Вследствие этого, необходимость адаптации уже существующих механизмов управления в сфере использования природных ресурсов к изменяющимся общественным условиям и поиск новых эффективных форм организации управления особо охраняемыми природными территориями, которые бы разрабатывались с учетом полной экономической ценности территории, сегодня очевидна и актуальна.
Автором выбран региональный уровень исследования современных проблем формирования, функционирования и развития особо охраняемых природных территорий, процессов создания эффективных механизмов управления ими.
Степень разработанности проблемы. Анализ монографической и периодической литературы по проблематике диссертации показал, что научных публикаций по вопросам управления особо охраняемыми природными территориями в регионах крайне мало для формирования системно-целостного представления о предмете исследования. Отчасти, это обусловлено тем, что проблемы функционирования, развития и управления особо охраняемыми природными территориями не являются объектом исследования в рамках отдельного направления научного знания, методы и способы их исследования рассматриваются в рамках нескольких экономических дисциплин (экономика природопользования, экономическая география, статистика, экологический менеджмент, региональная экономика). Уделяя большое внимание исследованию всех аспектов организации мониторинга и охраны природных и природно-антропогенных объектов на данных территориях, на периферии внимания авторов остаются вопросы конструирования результативных механизмов управления взаимодействием разноплановых и разномасштабных субъектов отношений, возникающих в процессе создания и развития территорий с особым охранным статусом.
Однако имеющиеся в научной литературе и периодических изданиях, а также электронных источниках информации публикации в исследуемой области можно условно сгруппировать по тематической направленности следующим образом.
Современные подходы к изучению процессов создания и управления ООПТ представлены в работах С.Н.Бобылева, А.А.Тишкова, Ю.Л.Мазурова, А.А.Пакиной, О.Л. Дубовик, А.Деви, Д.Диксона, А.ПКапицы, А.Филлипса и др.
Вопросам методологии формирования и развития региональных механизмов рационального природопользования посвящены работы
В.Б.Степаницкого, Г.А.Мазманянц, Протасова В.Ф., Молчанова А.В, И.М.Шабуниной, О.А.Ломовцевой, Г.И.Старокожевой, М.Ю.Трубина и др.
Комплексный анализ проблем функционирования ООПТ различных категорий, в том числе проблем сохранения биоразнообразия, проведен в работах, выполненных рядом авторов в рамках реализации в России Проекта Глобального Экологического Фонда «Сохранение биологического разнообразия России». Это, в том числе, работы по анализу экономических проблем сохранения биоразнообразия и экономической оценке ООПТ С.Н.Бобылева, А.Ю.Александровой, А.К.Благовидова, А.А.Никольского, В.Л.Грошева, И.М .Потравного и др.
В последнее время появился значительный объем исследований отношений собственности, возникающих в процессе природопользования на территориях ООПТ. Данные исследования проводятся правоведами в рамках изучения реализации в России экологического права. Это работы О.Л.Дубовик, А.В.Мазурова и др.
Региональные аспекты данной проблемы исследовались в работах В.А.Брылева, А.В.Семенютиной и др.
Тем не менее, на практике и в научной литературе сегодня трудно найти конкретные предложения по совершенствованию механизмов управления особо охраняемыми природными территориями, не выработаны подходы к разработке и адаптации региональных режимов управления охраняемыми территориями в соответствии с политическими, социально-экономическими изменениями, происходящими в России. Территории с особым охранным статусом сегодня являются источниками многочисленных эколого-экономических, экономико-правовых, социально-политических конфликтов между различными субъектами отношений, возникающих в процессе производства материальных благ и нематериальных ценностей. Методологические и прикладные аспекты исследования региональных детерминант формирования системы управления взаимодействием особо охраняемых природных территорий и хозяйствующих субъектов, населения
региона сегодня востребованы для научного поиска как не получившие системного обеспечения адекватным методическим инструментарием.
Данные обстоятельства в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловили выбор темы исследования, формулировку ее цели и этапных задач.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе содержательного анализа эколого-экономической сущности особо охраняемых природных территорий, определения особенностей их формирования в регионах разработать концепцию и региональный механизм управления особо охраняемыми природными территориями, обеспечивающие их эффективное функционирование и развитие.
Алгоритм достижения поставленной цели предусматривает решение следующего комплекса взаимоувязанных задач:
исследование эколого-экономической сущности особо охраняемой природной территории во взаимосвязи с общей теорией рационального природопользования и концепцией полной экономической ценности;
уточнение понятия особо охраняемой природной территории с учетом ее хозяйственного освоения и принципов управления;
анализ предпосылок формирования и развития особо охраняемых природных территорий в России и зарубежом;
выявление влияние различных факторов на формирование, функционирование и развитие особо охраняемых природных территорий в регионах;
анализ на примере конкретного региона особенностей формирования сетей особо охраняемых природных территорий и перспектив эффективного управления ими в современных условиях;
систематизация проблем формирования, функционирования и развития особо охраняемых природных территорий;
определение направлений совершенствования регионального управления особо охраняемыми природными территориями в регионах на основе типизации способов управления;
- разработка региональных механизмов управления особо охраняемыми природными территориями с учетом формирования внешних «надотраслевых» органов управления.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступают особо охраняемые природные территории, а также особенности их функционирования и развития. Предметом исследования является совокупность управленческих отношений, возникающих в процессе создания, функционирования и развития ООПТ в регионах, способы и модели управления их взаимодействием в контексте приоритетов регионального развития.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам развития особо охраняемых природных территорий, реформированию системы научных взглядов на их эколого-экономическую сущность, проблемам рационального использования природных ресурсов, формирования и развития, региональных эколого-экономических систем, региональному управлению; законодательные и нормативные акты РФ, Волгоградской области, решения органов местного самоуправления, определяющие основные направления государственного и регионального регулирования деятельности в сфере формирования, функционирования и развития ООПТ, в том числе в процессе принятия управленческих решений в отношении рационализации использования земельных, лесных, водных, биологических и рекреационных ресурсов на их территориях.
При разработке проблемы использовались различные методологические подходы, в том числе системный подход, общенаучные методы исследования, включая аналитический метод, методы экономического, сравнительного, факторного анализа, метод научной абстракции, а также статистические и графические методы исследования.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе официальных статистических данных, аналитических материалов, нормативных, отчетных, методических и служебных материалов Управления
Росприроднадзора по Волгоградской области, Росприроднадзора и МПР России, монографических исследований российских и зарубежных ученых, опубликованных в научной литературе и периодической печати, материалов государственных докладов о состоянии окружающей природной среды, семинаров и конференций, а также Интернет-ресурсов и авторских исследований диссертанта.
Концепция диссертационного исследования состоит в совокупности положений, в соответствии с которыми исходной методологической основой формирования в новых условиях хозяйствования механизма управления особо охраняемыми природными территориями являются императивы теории устойчивого воспроизводства территориальных эколого-экономических систем и модели полной экономической ценности окружающей природной среды, реализация которых требует внедрения многоуровневого экологического менеджмента, применения инструментов и технологий полного или частичного ограничения хозяйственной деятельности (режимы хозяйствования, налоги, платежи, штрафы и т.д.), государственной поддержки и регулирования развития региональных рынков экосистемных услуг, обеспечения соблюдения принципов соответствия и симметричности прав и ответственности всех региональных субъектов хозяйствования и государственных структур, действующих в границах особо охраняемых природных территорий, внедрения механизма формирования федерального, регионального и местного социального заказа на воспроизводство экологических ресурсов и услуг этих территорий.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Анализ теоретических работ и результатов практической деятельности свидетельствует о недостаточной разработанности проблематики, посвященной управлению особо охраняемыми природными территориями в рыночных условиях. Это связано с отсутствием научно обоснованных подходов к определению эколого-экономической сущности ООПТ, различиями в международной и российской практике их классификации. В узком смысле особо охраняемая природная территория региона представляет собой особо
управляемый природный или природно-антропогенный объект или комплекс, функционирование которого осуществляется на основании охраны, применения системы ограничений хозяйственной деятельности, который является элементом экологического каркаса региона. В широком смысле под особо охраняемой природной территорией региона следует понимать совокупность объектов и субъектов управления, объединенных системой эколого-экономических, экономико-правовых и социально-политических отношений, возникающих в процессе рационализации использования природных ресурсов и условий, особо ценных с эколого-экономической точки зрения участков территории региона.
2. Ретроспективный срез эволюции системы научных взглядов на создание территорий с особым охранным статусом свидетельствует об объективной предопределенности формирования и развития сети особо охраняемых природных территорий в регионах. Их функционирование и развитие происходит под влиянием совокупности факторов, которые обусловливают появление как позитивных, так и негативных социально-экономических и экологических последствий данных процессов. Анализ современного состояния сети особо охраняемых природных территорий Волгоградской области показал, что наличие на территории района охраняемых территорий различного статуса и разных категорий требует от органов местного самоуправления регламентации хозяйственной деятельности с учетом наличия таких территорий и режимов управления каждой из них. Для эффективного регионального управления особо охраняемыми природными территориями необходима разработка и внедрение специфических способов управления, типизированных по степени сложности. Данное предположение позволяет выделить для регионального уровня две группы и несколько типов управления особо охраняемыми природными территориями, учитывающих статус этих территорий. Первая группа включает муниципальный, региональный и федеральный монотипы управления в случаях, когда в границах административной единицы находятся объекты соответственно только
муниципального, регионального или федерального статуса. Ко второй группе в
зависимости от сочетания статусов находящихся в границах административной
единицы территорий следует отнести четыре смешанных типа управления:
муниципально-региональный, муниципал ьно-федеральный, регионально-
федеральный, муниципально-регионально-федеральный. Применение
традиционных способов управления не позволяет обеспечить социально-
экономическое развитие районов регионов, в которых созданы территории с
особым охранным статусом, и тем самым, не способствует их интеграции в
экономическую систему региона. В таких условиях потенциал этих территорий
регионом используется нерационально и востребован частично.
Реализация смешанного типа управления особо охраняемыми природными территориями местными органами самоуправления крайне затруднена без создания внешних структур, обеспечивающих стратегическое и оперативное управление территориями всех правовых статусов. Ведь придание особого правового статуса влечет за собой изменение режима управления, изменение правовой, финансовой и социальной ответственности за принятые управленческие решения. Кроме того, создание особо охраняемых природных территорий в регионах осуществляется с изъятием и без изъятия земель. Следовательно, ряд районов в связи с формированием на их территориях охранной сети с федеральным и местным статусом могут иметь препятствия для социально-экономического развития, а также велика вероятность возникновения хозяйственных споров. В связи с этим возникает необходимость создания такого «надотраслевого» внешнего органа управления, который бы обеспечивал эффективное взаимодействие органов местного самоуправления, органов исполнительной власти, хозяйствующих субъектов охраняемых природных территорий независимо от их статуса, наличия местных жителей на территориях регионов.
Становление современной региональной системы управления особо охраняемыми природными территориями сопряжено с формированием различных внешних органов управления, структура которых и место в
иерархии власти зависит от совокупности условий реализации государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды в том или ином регионе. Подобным управляющим органом может быть единая региональная дирекция по управлению особо охраняемыми природными территориями, в задачи которой входит осуществление стратегического и оперативного управления территориями с различным статусом и различных категорий. Региональный эффективный механизм управления особо охраняемыми природными территориями может быть разработан и внедрен только с учетом осуществления единой дирекцией многофункциональной деятельности, связанной с реализацией межотраслевых коммуникаций. Механизм управления особо охраняемыми природными территоиями представляет собой совокупность способов, методов, технологий управления использованием природных ресурсов и условий на их территории, правовых норм, посредством применения которых достигается цель охраны, воспроизводства особо ценных ресурсов, а также структурных связей и конкретных форм хозяйствования на данных территориях. По форме реализации механизм управления представляет собой методическую, организационную, экономическую и правовую деятельность по разработке и реализации конкретных инструментов управления.
5. Наиболее сложной с точки зрения определения эколого-экономической сущности и репрезентативной с точки зрения реализации смешанных типов управления региональной категорией особо охраняемых природных территорий является природный парк. Степень сложности типа управления возрастает за счет значительной площади их территории, наличия местного населения, проживающего в их границах; наличия подчиненных ООПТ различного статуса, кластеров (территорий внутри природного парка, не вошедших в его границы), специфики биоразнообразия, экологических проблем и т.д. Механизм управления природным парком представляет собой последовательность взаимосвязанных процессов, обеспечивающих снижение степени
неопределенности функционирования особо охраняемой природной территорией и ее развитие. Элементами механизма являются: комплексная эколого-экономическая оценка потенциала парка, разработка и внедрение режима и инструментов управления, оптимизация структуры управления, разработка и реализация программы развития, мониторинг результатов деятельности, оценка по результатам мониторинга, принятие управленческих решений по рационализации деятельности природного парка.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в концептуальном осмыслении необходимости учета региональной специфики при определении направлений развития и форм организации взаимодействия различных особо охраняемых природных территорий; необходимости комплексной эколого-экономической оценки и учета потенциала особо охраняемых природных территорий в процессе разработки программ использования (неиспользования) их природных ресурсов и условий, формировании теоретических и методических подходов к управлению процессами рационализации использования особо ценных ресурсов и условий в регионах с учетом функционирования в их пределах территорий с особым охранным статусом и обосновании на этой основе элементов механизма управления охранной сетью, связанных с формированием адекватных приоритетам социально-экономического развития региона моделей взаимодействия. К числу положений, содержащих элементы приращения научного знания, относятся следующие:
1. Уточнено и расширено понятие особо охраняемой природной территории как специфически управляемого природного или природно-антропогенного объекта или комплекса, являющегося структурным элементом экологического каркаса региона, и обеспечивающим ее экологически безопасное воспроизводство, с точки зрения хозяйственного освоения и многоуровневой системы управления, что позволило рассматривать особо охраняемую природную территорию как объект управления в системе рационального использования природных ресурсов региона; показана объективная предопределенность
формирования особо охраняемых природных территорий в регионах, в силу чего особую актуальность получает обоснование концепции эффективного управления сетью особо охраняемых природных территорий в рыночных условиях на основе разработки адекватных современным экологическим и социально-экономическим условиям механизмов.
Выявлены особенности формирования и развития особо охраняемых природных территорий в регионах: модификация объекта, связанная с изменением норм, правил, ограничений хозяйственной деятельности в регионе, обусловленных изменением механизма управления в соответствии с рыночной моделью экономики и процессами сохранения особо охраняемых природных территорий в регионах с учетом трансформации механизма управления; обоснована система взаимодействия элементов управления ООПТ, включающая в себя специфические инструменты, такие как менеджмент-планы, режимы управления особо охраняемыми природными территориями как хозяйствующими субъектами, учитываемые при разработке механизмов управления на федеральном, региональном и местном уровне.
Практически доказана необходимость типизации способов управления особо охраняемыми природными территориями, расположенными на территории административной единицы региона, с выделением монотипов и смешанных типов управления; для уточнения статуса, подтверждения категорий особо охраняемых природных территорий предложен подход, предполагающий выявление и оценку по 10-бальной шкале тех компонент, которые в большей степени влияют на суждение о возможности хозяйственного освоения природных объектов и ценности, не связанной с их использованием (совокупность моноцелевых, многоцелевых и средообразующих природных ресурсов, ассимиляционная емкость территории).
Разработан региональный механизм управления особо охраняемыми природными территориями на основе экономически и экологически обоснованных способов и методов управления в соответствии с концепцией
полной экономической ценности, концепцией полного или частичного ограничения хозяйственной деятельности и развития рынков экосистемных услуг; определен основной управляющий элемент системы управления особо охраняемыми природными территориями - единая региональная дирекция, а также субъекты отношений - временные или постоянные администрации особо охраняемых природных территорий, подчиненные особо охраняемые природные территории, хозяйствующие субъекты (юридические и физические лица), местные жители и посетители; определены основные функции и направления деятельности единой дирекции в современных рыночных условиях, позволяющие плавно интегрировать особо охраняемые природные территории в экономическую систему региона; выработаны возможные подходы к определению качественных и количественных характеристик единой дирекции как субъекта управления.
Предложена модель управления природным парком, предусматривающая реализацию смешанных типов управления различной степени сложности; разработан механизм управления наиболее сложной с точки зрения определения эколого-экономической сущности категорией региональной особо охраняемой природной территории, основными элементами которого являются: комплексная оценка потенциала природного парка, разработка и внедрение способов управления в соответствии с типом управления, разработка и внедрение режимов управления, оптимизация структуры управления и кадровая политика, реализация программы развития, мониторинг результатов деятельности, оценка результатов мониторинга и эффективности деятельности, внедрение предложений по совершенствованию управления.
Разработана на основе исследования всех аспектов организации эффективного управления природным парком как региональной категорией особо охраняемых природных территорий, который по своей сущности является объектом управления, обладающим различными свойствами и субъектом многоуровневых экологических, экономических, социальных отношений, принципиальная структура программы функционирования и
развития природного парка на среднесрочную перспективу, в реализации которой должны принять участие все субъекты управления природным парком; показано, что основным подходом к формированию данной программы является соблюдение принципов софинансирования и появления новых экосистемных рынков, позволяющих создавать банки развития, что является непременным условием реализации принципов экоразвития.
7. Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования, полученных результатов и обоснованных выводов определяется актуальностью поставленных задач и достигнутым уровнем разработанности проблематики и состоит в формировании концептуальной модели и реализующего ее методико-аналитического инструментария управления особо охраняемыми природными территориями региона. Практическая значимость диссертационного исследования усиливается адаптацией и апробацией предложенного в ней инструментария на примере Волгоградской области.
Материалы исследования и его практические выводы могут быть использованы:
администрациями субъекта и муниципальных образований при разработке краткосрочных и перспективных программ социально-экономического развития, а также в текущей деятельности для обоснования выбора управленческого решения в целях повышения эффективности использования трудовых, земельных, водных, лесных, биологических ресурсов особо охраняемых природных территорий;
хозяйствующими субъектами, гражданами, дирекциями природных парков и других региональных и местных особо охраняемых природных территорий в процессе регулирования совместной деятельности как на территориях с особым охранным статусом, так и в приграничных районах.
Основные положения диссертации могут быть использованы как методический и учебный материал при проведении семинарских и лекционных занятий по дисциплинам: «Региональная экономика», «Основы экономической
теории», «Экономика природопользования», «Теория и практика оценки земли», «Экологическое право», «Экологический менеджмент».
Апробация результатов исследования. Основные концептуально-теоретические положения и выводы, а также прикладные рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах и выступлениях автора на ряде научно-теоретических и научно-практических конференций и семинаров, ведомственных совещаниях, круглых столах, семинарах по межотраслевым региональным проблемам.
Основное содержание диссертации и результаты проведенных исследований изложены в пяти опубликованных научных работах общим объемом 3,1 печатных листа (лично автора- 2,3 п.л.).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, насчитывающего 152 наименования, приложений. Диссертация содержит 23 таблицы, 9 рисунков.
Похожие диссертации на Управление особо охраняемыми природными территориями: концепция, формы организации
