Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исследование экономических основ деятельности организаций социальной защиты и их влияния на управление этими организациями 11
1.1. Экономические основы деятельности организаций социальной защиты 11
1.2. Критерии оценки деятельности организаций социальной защиты 37
1.3. Влияние экономических основ деятельности организаций социальной защиты на управление ими 59
Глава II. Теоретическое обоснование и методические основы приоритетных направлений развития управления в организациях социальной защиты 81
2.1. Процесс целеуказания как основа совершенствования управления 81
2.2. Повышение индивидуальной результативности работников как неотъемлемое условие развития управления 97
2.3. Проактивное взаимодействие с внешней средой как ключевой элемент управления 115
Глава III. Практические разработки в области развития управленческих технологий в организациях социальной защиты 130
3.1. Анализ мнений и предпочтений руководителей организаций социальной защиты в отношении применяемых управленческих воздействий 130
3.2. Практические разработки в области внедрения новых управленческих технологий в организациях социальной защиты через систему повышения квалификации 149
Заключение 175
Библиографический список использованной литературы.. 177
Приложения 184
- Экономические основы деятельности организаций социальной защиты
- Критерии оценки деятельности организаций социальной защиты
- Процесс целеуказания как основа совершенствования управления
- Анализ мнений и предпочтений руководителей организаций социальной защиты в отношении применяемых управленческих воздействий
Введение к работе
Логика настоящего исследования состоит в поиске путей и приоритетов совершенствования управления организациями социальной защиты в изменившихся социально-экономических условиях. Особый статус института социальной защиты в обществе предполагает, по нашему мнению, необходимость комплексного подхода к рассмотрению деятельности организаций в этой сфере. Такой комплексный подход означает обращение к концепциям и методам теории экономики общественного сектора, организационной теории, а также ориентацию на нормативно-этическую доктрину социальной защиты. С помощью такой исследовательской стратегии предполагается выявить и сформулировать рамочные условия, в которых происходит становление и развитие новых технологий управления в организациях социальной защиты (ОСЗ) и выработать на этой основе методологию их интеграции в единый управленческий процесс и последующего внедрения.
Обращение к данной теме обусловлено тем убеждением, что, во-первых, организации общественного сектора обладают глубокой спецификой, недооцениваемой в теории управления, и, во-вторых, недооценка данной специфики в области социальной защиты имеет критическую значимость для эффективной деятельности ОСЗ.
Использование комплексного подхода обусловлено еще и тем, что управление на уровне организаций в сфере социальной защиты, если и рассматривается исследователями, то в основном в рамках одного из следующих подходов - нормативного (международно-правовая доктрина социальной защиты), менеджерского (зачастую нивелирующего различия в менеджменте в прибыльных и неприбыльных организациях) и неолиберального (заведомо отвергающего возможность эффективности таких организаций). Современные тенденции общественного развития позволяют говорить о неактуальности каждого из этих подходов в отдельности применительно к эффективности управления ОСЗ. Ослабление позиций государства и трудящихся в трехстороннем диалоге, игнорирование специфики управления в общественном секторе в науке и практике и «антисоциальный» потенциал неолиберальной модели развития говорят, на наш взгляд, о необходимости искать новые пути развития ОСЗ, интегрирующие бесспорные достижения каждого из направлений.
Стремление «технологизировать» управленческие воздействия заставляет обратиться к теории менеджмента. Однако термин «менеджмент» ассоциируется главным образом со сферой бизнеса, другими словами, с управлением коммерческими предприятиями, свободно конкурирующими в условиях рынка. При этом традиционно считается, что все современные концепции и практические инструменты из области менеджмента рождаются в частном секторе экономики, и затем, по мере возможности, некоторые из них через значительные промежутки времени получают распространение в общественном секторе экономики.
В действительности в последние годы сам термин «менеджмент», соответствующие теоретические концепции и прикладной инструментарий все шире и смелее стали применяться в отношении организаций нерыночного сектора экономики, включая сферу социальной защиты1. Между тем удельный вес различий в управлении частными, государственными и смешанными видами организаций является предметом дискуссии ученых. П. Друкер, например, подчеркивает, что различия эти не принципиальны, и их ничуть не больше, чем между разными отраслями бизнеса, например, между транснациональным банком и фабрикой детских игрушек [18]. С другой стороны, многие ученые считают такой подход концептуальной ошибкой, раскрывая при этом некоторые специфические черты деятельности организаций нерыночного сектора, обусловливающие специфику их менеджмента [57,72].
Однако до сих пор в научных источниках отсутствует систематизированный сравнительный анализ общего и специфического в управлении организациями рыночного и нерыночного секторов экономики [72]. В действительности, провести такой анализ, оперируя лишь понятиями из теории менеджмента, представляется затруднительным. На практике плохая «приживаемость» в государственных и других публичных организациях подходов и технологий менеджмента, заимствованных из опыта рыночного сектора, происходит либо в силу неверно понятых приоритетов, либо в силу игнорирования специфики организаций общественного сектора.
Среди разнообразных определений термина «менеджмент» общим местом является то, что речь идет о такой координации деятельности, которая приводит к достижению целей организации при наиболее эффективном использовании ресурсов. Другими словами, ключевым элементом любого определения менеджмента является цель или миссия организации, которую необходимо достичь или выполнить. Более того, миссия, согласно теории менеджмента, определяет стратегию организации, а та, в свою очередь, ее структуру. При этом общая миссия, объединяющая большую часть организаций, по законам экономики, заключается, в том, чтобы эффективно производить и реализовывать свои товары и услуги, максимизируя прибыль. Другим ключевым элементом определения менеджмента является стремление к эффективности. Это имманентно присущее большинству организаций стремление также задано внешним по отношении к теории менеджмента фактором, а именно конкуренцией. Каковы бы ни были истоки науки об управлении, нельзя отрицать, что на протяжении большей части прошлого века теория менеджмента развивалась, ориентируясь именно на рыночное понимание миссии организации и ее эффективности.
Представляется, таким образом, что именно в экономической теории необходимо искать альтернативные определения миссии и природы эффективности тех организаций, которые не подпадают под действие вышеперечисленных сил и механизмов, а именно организаций нерыночного сектора. Очевидно в этой связи, что методологической основой для выявления и описания целей и специфики менеджмента в таких организациях является экономика общественного сектора.
Преимущественная принадлежность организаций социальной защиты к государственному сектору экономики, на первый - и весьма распространенный - взгляд, предопределяет две основные характеристики деятельности этих организаций, которые сразу же выводят их за поле действия тех сил, которые рождают стремление к эффективности. Эти характеристики - отсутствие конкуренции и несовпадение клиентов и источников дохода. Однако понятийный аппарат и теоретические компоненты экономики общественного сектора, - такие как теория благ, теория общественного благосостояния, теория общественного выбора, - позволяют провести анализ конкурентных и клиентоориентированных отношений, существующих в общественном секторе экономики, принимающий во внимание особую миссию этих организаций, экономическую природу их деятельности, ширящееся взаимодействие и взаимопроникновение общественного и частного секторов, а также механизмы воздействия на экономику внеэкономических сил. Нормативно-этическая доктрина социальной защиты, к которой экономика общественного сектора так или иначе апеллирует в ходе анализа, позволяет дополнить и обогатить результаты этого анализа применительно к ОСЗ. Результаты анализа подтверждают значительные отличия в целеполагании, оценке деятельности и, следовательно, побудительных силах организаций общественного сектора и, в частности организаций социальной защиты. Особая природа эффективности этих организаций, оцениваемой обществом, влияет как на приоритеты в совершенствовании управления, так и на выбор технологий.
Актуальность улучшения менеджмента в организациях социальной защиты (ОСЗ) определяется, прежде всего, новой ролью государства в формирующихся экономических условиях, его ролью как производителя специфических социальных благ и услуг. Согласно логике рыночного хозяйства государство получает ресурсы в виде налогов лишь постольку, поскольку ему удается продемонстрировать потребителям (налогоплательщикам) свою способность удовлетворять их запросы лучше потенциальных конкурентов из числа частных фирм.
Под новыми экономическими условиями понимается, в первую голову, переходный период, но не только. Речь также идет о глобальных тенденциях, влияющих на настоящее и будущее систем социальной защиты. В отличие от прежнего положения организаций социальной защиты в нашей стране, когда в условиях безраздельного доминирования государства как творца экономического и социального порядка эффективность работы этих организаций не определяла политических решений и не могла отразиться на их собственной судьбе, сегодня эти организации становятся субъектами и объектами действия сложного сочетания экономических интересов и политических сил.
На практическом уровне сложнейшие вопросы о роли государства в перераспределении доходов, его взаимодействиях с рыночным сектором для этих целей, иррациональном влиянии политики на законодательство и практику, а также вопросы ответственности и участия индивидов в этом процессе преломляются для обычного человека, прежде всего, в ходе его контактов с организациями социальной защиты (ОСЗ), точнее с людьми, которые там работают. От эффективности этих организаций и профессионализма этих людей будет зависеть восприятие реформ населением и имидж государства как гаранта социальных обязательств. Кроме того, в условиях, когда сфера смешанных общественных благ, к которой можно отнести социальную защиту, становится ареной нарастающей конкуренции с предпринимательским сектором, часто даже дальнейшее существование этих организаций ставится в зависимость от их эффективности. Все это ставит на повестку дня совершенствование управления в ОСЗ.
Исследовательский инструментарий экономики общественного сектора позволяет провести такую декомпозицию многомерного понятия эффективности, которая дает возможность развести экономическую и социально значимую оценки деятельности организации. Выделяя таким образом понятие результативности как меры соответствия поставленным целям при заданных ресурсах, возможно выявить приоритеты по совершенствованию управления этими организациями.
Следует также отметить, что направленность исследования в основном на укрепление конкурентных позиций государственных организаций в общественном секторе, приобретающем все более смешанный характер, учитывает тот факт, что центром притяжения российского общества по-прежнему является скорее государственный патернализм, чем либеральный индивидуализм. Однако, результаты анализа в целом применимы и к частным организациям, привлекаемым в сферу социальной защиты.
Целью диссертационного исследования является определение приоритетных направлений развития управления в организациях социальной защиты с целью повышения их результативности и разработка методических основ развития соответствующих управленческих технологий.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением следующих основных задач:
анализ экономических основ деятельности организаций социальной защиты как субъектов общественного сектора экономики;
выявление особенностей управления ОСЗ как субъектами общественного сектора экономики;
исследование теоретических и методологических подходов к понятию эффективность деятельности организации общественного сектора и, в частности ОСЗ;
определение ключевого критерия оценки деятельности ОСЗ как цели совершенствования управления в этих организациях;
определение приоритетных направлений развития управления в ОСЗ на основе результатов проведенного анализа;
выработка теоретических и методологических подходов к развитию управленческих технологий в ОСЗ по выявленным приоритетным направлениям;
изучение применяемых управленческих воздействий на основе практических исследований в ОСЗ;
систематизация существующих проблем в применении управленческих технологий в ОСЗ;
практические разработки в области внедрения предложенной методологии совершенствования управления.
Объект и предмет исследования. Объектом являются организации социальной защиты в Российской Федерации, из них преимущественно территориальные фонды ОМС. Предметом являются применяемые в этих организациях управленческие технологии.
Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых: Агаповой И.И., Бабича A.M., Валового Д.В.,
Егорова Е.В., Жильцова Е.Н., Зобова А. М, Иноземцева В.Л., Кибанова А.Я., Короткова Э.М., Пригожина А.И., Слезингера Г.Э., Филоновича С. Р., Якобсона Л.И., Якушева Л.П, Арджириса К., Аткинсона Э.Б., Ван де Вена А, Гелбрейта Дж., Друкера П.Ф., Мескона М.Х., Мюллера-Армака А., Стиглица Дж.Э., Туроу Л., Хаксевера К., посвященные вопросам управления в предпринимательском и общественном секторах экономики, управления в сфере услуг, экономической теории общественного сектора, системному подходу в организационной теории, аспектам взаимодействия экономики и этики, теоретическим вопросам социальной защиты, вопросам активных методов обучения взрослых, а также в целом вопросам теории развития современного общества.
Опора также была сделана на целый ряд работ в области менеджмента в социальной сфере, выполненных российскими специалистами под эгидой Агентства развития дополнительного профессионального образования в социальной сфере.
При выполнении исследования обобщены результаты активных групповых методов работы (мозговые штурмы, деловые игры, анализы конкретных ситуаций) в ходе повышения квалификации руководителей ОСЗ, а также результаты специально проведенных социологических исследований в системе обязательного медицинского страхования в период с 1998 по 2001 гг.
Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретическом исследовании и разработке методологического подхода к анализу деятельности российских организаций социальной защиты и выявлении на его основе приоритетных направлений развития управления в этих организациях.
Основные научные результаты, полученные лично автором и обладающие новизной, состоят в следующем:
в результате исследования экономических основ деятельности ОСЗ уточнены набор и свойства, производимых ими благ; виды и характер конкурентных отношений, в которых они участвуют;
уточнена специфика управления ОСЗ, отличающая их от прибыльных организаций по таким фундаментальным вопросам управления, как целеполагание, механизмы и силы, побуждающие организацию к эффективности, отношения с клиентами, источники дохода; влияние этических доктрин и политических институтов;
в результате комплексного исследования теоретических аспектов управления ОСЗ уточнена сущность их миссии и цели, раскрыт конфликтный характер их определения, определены побудительные силы для повышения эффективности управления и характер их действия; определена роль различных субъектов во внешней среде в деле развития управления в ОСЗ;
уточнены основные понятия теории эффективности организаций общественного сектора - экономическая и техническая эффективность, производительность, экономичность и результативность;
в результате исследования теоретических и методологических подходов к понятию «эффективность деятельности организации общественного сектора» и, в частности ОСЗ определен и аргументирован ключевой критерий оценки деятельности ОСЗ -результативность;
раскрыто содержание и аргументирована структура приоритетов в процессе совершенствования управления ОСЗ с целью повышения их результативности;
проведена комплексная оценка побудительных сил, ограничений и препятствий для применения новых управленческих технологий с целью повышения результативности ОСЗ на уровнях внешней среды, организации и личности;
разработана теоретическая парадигма повышения результативности в ОСЗ, служащая аналитической основой для разработки и внедрения новых управленческих технологий в практику ОСЗ и ориентированная на приоритетное развитие технологий целеуказания, повышения индивидуальной результативности работников и проективного взаимодействия с внешней средой;
релевантность и актуальность предложенной методологии совершенствования управления в целом подтверждена результатами практических исследований в ОСЗ;
на основе разработанной методологии и опыта ее практического внедрения систематизированы практические проблемы совершенствования управления в ОСЗ и определены перспективы их преодоления.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его научных результатов для совершенствования управления ОСЗ, в научно-педагогической работе и нормотворческой деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, касающиеся структуры и содержания приоритетов в совершенствовании технологий управления ОСЗ, использовались при разработке программ повышения квалификации для исполнительных директоров и руководителей кадровых служб территориальных фондов обязательного медицинского страхования, специалистов Пенсионного фонда Российской Федерации, руководителей отделов назначения и выплаты детских пособий в органах социальной зашиты населения. Основные положения диссертации использовались при составлении ряда учебно-методических пособий для работников системы социальной защиты. Предложенный комплексный теоретический подход к совершенствованию управления ОСЗ лежит в основе учебного курса в Институте управления и предпринимательства в социальной сфере ГУУ «Менеджмент в организациях социальной сферы».
Публикации. Основные положения диссертации нашли отражение в 7 опубликованных учебно-методических и практических пособиях и 3 научных статьях, в которых лично автору принадлежит 27,5 п. л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованной литературы. Работа содержит 183 страницы основного текста, включая 19 таблиц, 16 рисунков, 3 графика, а также 4 приложения на 16 страницах.
Экономические основы деятельности организаций социальной защиты
Для целей настоящего исследования под организациями социальной защиты (ОСЗ) понимаются организации, исключительной деятельностью которых является участие в системе социальной защиты населения. Система социальной защиты населения при этом рассматривается как многоукладная [74, 75, 76], включающая обязательное социальное страхование, добровольное социальное страхование, социальные трансферты и услуги, производимые за счет бюджетов всех уровней, а также добровольно общественную деятельность в этой области. Выбранный подход к ограничению сферы социальной защиты1 позволяет рассматривать практически все виды организаций, вовлеченных на настоящем этапе в систему социальной защиты в нашей стране, в их экономической взаимосвязи. Однако предметом исследования в данном параграфе выступают в первую очередь те организации, которые финансируются целиком или преимущественно из государственного бюджета2. В связи с тем, что таких организаций в сфере социальной защиты абсолютное большинство, представляется правомочным исследовать экономическую сущность ОСЗ в целом с позиций экономики общественного сектора. В связи с кардинальным пересмотром роли государства в нашей стране требуется научное осмысление способов реализации его функций, связанных с социальной защитой. В новой экономической ситуации эти способы обновляются, изменяются, находясь одновременно под давлением как сторонников государственного детерминизма, так и неолиберальных взглядов. Представляется, что именно экономика общественного сектора позволяет непредвзято, на единой методологической основе подойти к анализу институциональных структур, занимающихся социальной защитой. Ведь именно экономика общественного сектора занимается исследованием экономических механизмов достижения социальных целей. Понятийный аппарат и аналитический инструментарий экономики общественного сектора ориентированы на изучение современных смешанных рыночных экономик и прекрасно сочетаются в этой связи с другими научными источниками настоящего исследования. Имеются в виду концепции социального рыночного хозяйства, экономической и политической этики. Представляется также, что исследовательский потенциал экономики общественного сектора был значительно расширен благодаря ее осмыслению и развитию российскими учеными [3, 4, 20, 73], актуализировавшими ее подходы для России, с ее уникальным опытом прошлого и настоящего в общественном секторе. И, наконец, рассмотрение деятельности ОСЗ с позиций экономики общественного сектора представляется также обоснованным в данном исследовании, посвященном особенностям менеджмента в связи с тем, что для этой экономической дисциплины характерен скорее микроэкономический, чем макроэкономический взгляд на взаимодействие государства с другими участниками экономических процессов [73, С.8]. Это делает возможным использование микроэкономических характеристик рассматриваемых организаций для выявления специфики управления ими. «Микроэкономическое истолкование» роли государства является концептуально новым подходом для отечественной экономики [Там же] и, по нашему мнению, может послужить прояснению природы управленческих воздействий в организациях социальной защиты, большая часть которых является государственными учреждениями. Итак, в данном параграфе представляется необходимым найти ответы на следующие основные вопросы: - Какие экономические функции исполняют ОСЗ? Какой сектор экономики преимущественно представляют? - Каким образом цели и законы деятельности соответствующего сектора экономики определяют основные характеристики деятельности ОСЗ? - Какие взаимосвязи существуют с другими секторами экономики? Каковы тенденции во взаимодействии этих секторов и как они отражаются на деятельности ОСЗ? В связи с тем, что в исследовании употребляются различные определения того сектора экономики, в котором преимущественно действуют ОСЗ (общественный, государственный, нерыночный и т.д.), необходимо уточнить понятие общественного сектора. Такое уточнение является важной методологической задачей, которая усложняется целым рядом обстоятельств. Во-первых, в переходный период общественный сектор формируется по сути заново, однако понимание этого факта отнюдь не освобождает от распространенных стереотипных представлений прошлого периода о государстве как о творце всего экономического порядка. Во-вторых, и в связи с первым обстоятельством, в научной литературе на русском языке зачастую не делается различий при употреблении терминов «общественный» и «государственный» сектор экономики. Прямой перевод термина «public» (как раз и объединяющего эти понятия) как «публичный» используется в основном в терминологии права (публичное право, публичный интерес). При этом известно, что экономика общественного сектора не отождествляет общественный сектор с государственным, так как интеграция общественного сектора в экономику имеет другие разнообразные формы, помимо государственной собственности и бюджета. И, в-третьих, в связи с усложнением взаимосвязей между различными секторамив экономики, а также в зависимости от целей анализа зачастую требуется разнообразить определения, даваемые этим секторам. В этой связи неизбежно употребляются такие антонимичные пары терминов как рыночный/нерыночный, государственный/негосударственный, общественный/предпринимательский, коммерческий/некоммерческий (неприбыльный), государственный/добровольно общественный. К тому же в силу растущего взаимопроникновения этих секторов весьма широко применяется термин «смешанный», когда речь идет о смежных зонах действия двух секторов. Итак, общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. Он не тождествен совокупности государственных предприятий и организаций (т.е. непосредственному производству государством товаров и услуг), так как функционирует также в формах налогообложения и программ общественных расходов [73, С. 12]. В этой связи необходимо сразу уточнить, что ОСЗ, участвующие в основном в перераспределении доходов, представляют собой лишь конкретную форму целесообразного использования ресурсов. Другими словами, первичным вопросом для государства является рациональное размещение (аллокация) ограниченных ресурсов. Таким образом, существующие институциональные структуры в области перераспределения доходов не являются чем-то «надэкономическим» и раз и навсегда данным. В условиях усложняющихся взаимодействий в рамках смешанной экономики техническая организация перераспределения доходов со стороны государства может происходить разными путями.
Критерии оценки деятельности организаций социальной защиты
Анализируя объективно заданные особенности экономической деятельности ОСЗ, необходимо отдельно остановиться на проблеме критериев оценивания этой деятельности. Без знания этих критериев невозможно сформулировать ориентиры в процессе совершенствования управления, да и саму цель такого совершенствования.
Если взглянуть на основные идеи, почерпнутые из подхода к анализу деятельности ОСЗ с позиций экономики общественного сектора (параграф 1.1.), с точки зрения оценивания деятельности ОСЗ и значения этой оценки для их существования и развития, то можно сформулировать следующие исходные положения данного параграфа: - независимо от того, к какому сектору экономики принадлежит ОСЗ, отвечать за результаты ее деятельности перед обществом, в конечном итоге, будет государство, т.е. скорее всего правительство; - государство, под давлением общества и исходя из собственного стремления к эффективности, решает, в какую организационную форму облечь администрирование общественных расходов, и это делает будущее ОСЗ таким же неопределенным, как и будущее любой частнопредпринимательской структуры, зависящей от конъюнктуры рынка; - ОСЗ, следовательно, должна стремиться доказать свою эффективность не только перед государством, но и перед обществом в целом. Эта задача усложняется тем фактом, что результаты, ожидаемые от ОСЗ, зависят от социальных, т.е. внеэкономических целей; - несмотря на преимущественную принадлежность к государственному сектору и чаще всего монопольное положение в предоставлении услуг населению, ОСЗ в глобальном плане находятся в состоянии конкуренции с организациями других секторов экономики в отношении многих функций; - понятие «цели» или «миссии» имеет для ОСЗ первостепенное значение, так как целевое назначение является одним из главных свойств ОСЗ;
Таким образом, оценка деятельности ОСЗ связана прежде всего с выполнением ими своей миссии, которая имеет внеэкономическую природу и предписывается ОСЗ государством под давлением запросов общества. Такая основа деятельности ОСЗ определяющим образом влияет на выбор критериев оценки их деятельности.
В отсутствие такого универсального критерия успешности как прибыль, используемого для рыночного сектора, следует обратиться к критериям, характеризующим рациональность общественных расходов. Прежде всего, необходимо рассмотреть имеющиеся подходы к анализу понятия «эффективность в общественном секторе». К сожалению, комплексных исследований в области эффективности управления вне частного сектора экономики чрезвычайно немного [72,С19] не только у нас, но и за рубежом. Этот факт объясняется, с одной стороны, постулатом либеральной экономики об изначальной неэффективности государства и провозглашением принципа «чем меньше государства, тем лучше», и, с другой, отсутствием всякой заинтересованности у бюрократии в развитии объективных методов оценки и измерения их деятельности. В результате спрос на информацию о том, как следует повышать эффективность в общественном секторе, в действительности невелик. Мы убеждены, что в задачи развития научного подхода входит также и формирование этого спроса в организациях общественного сектора.
Следует отметить, что в данной работе не ставилось целью разрабатывать проблемы эффективности программ общественных расходов, в которых участвуют ОСЗ. Целью работы является нахождение путей совершенствования управления действующими ОСЗ. В этом смысле анализ ведется с позиций «выживания» и развития самих ОСЗ и неизбежно связан с исследованиями в области государственного управления (public administration), другими словами управления в общественном секторе. Речь идет именно о том содержании этой научной дисциплины, которое посвящено методам управления, позволяющим достигать целей, отличных от цели коммерческой деятельности -получения прибыли. Собственно говоря, государственное администрирование и деловое администрирование - это две равноправные части теории и практики менеджмента. С теоретической точки зрения эти концепции основываются как на общих концепциях научного управления (теория организации, теория производительности, теория мотивации и т.д.), так и на специфических концепциях (например, теория государственной бюрократии, политическая этика).
Сложнейшая проблематика, связанная с понятием «эффективность», разрабатывается в данном параграфе только в связи с эффективностью управления на уровне организации общественного сектора. Тем не менее, с целью «вычленения» именно этого аспекта эффективности и, учитывая, что слово «эффективность» неизбежно употребляется на протяжении всей работы в разных значениях, методологически необходимо объяснить наше понимание существующих подходов к проблеме эффективности в общественном секторе и составляющих этого многомерного понятия.
Как представляется, многозначность этого термина объясняется еще и тем, что в европейских языках (как минимум, в английском и во французском) существуют, по меньшей мере, четыре термина, соответствующие различным значениям слова, переводимого на русский язык чаще всего как «эффективность». Во-первых, это слова "efficiency" и "effectiveness", которые, обычно соответствуют экономической (затраты/выпуск) и организационно-технической (издержки/результаты) сторонам русского многомерного понятия эффективности. Кроме того, тем же термином в российской научной литературе часто определяют понятие производительности (productivity), употребляемом в самом широком понимании этого термина. Под широким пониманием имеется в виду то, что часто понятие «выпуск» (output) рассматривают не только как объем производства (в нашем случае это могут быть назначенные и выплаченные пенсии, например), но включая в него так называемый внутренний продукт (организация персонифицированного учета, например, или повышение квалификации, эксплуатация инфраструктуры), а также конечные результаты деятельности (вовремя и в полном объеме выплаченные пенсии). Все это приближает понятие «производительности» (некоторые пытаются называть ее в расширенном смысле «продуктивность») к нашему термину «эффективность». В последнее десятилетие особенно популярным стал также термин «performance», практически не переводимый на русский язык и означающий примерно «степень эффективности функционирования» [72.С.75]. Именно этот термин чаще всего употребляется при оценивании эффективности управления организацией в иноязычных работах. При всем изобилии терминов, надо признать, в зарубежной научной литературе встречается большое количество разночтений и противоречащих друг другу определений и случаев употребления всех этих понятий.
В этой связи в нашем исследовании мы будем употреблять термин «эффективность» как родовое понятие, называя другими терминами то, что мы считаем составляющими этого родового понятия, либо, прибегая к описательным, развернутым определениям некоторых ипостасей этого понятия.
Процесс целеуказания как основа совершенствования управления
Миссия представляет собой основную цель, философию организации. Официально провозглашенная миссия служит оправданию в глазах общественного мнения необходимости и законности существования данной организации, ее нужности и полезности для различных групп граждан [56,С53]. Миссия служит ведущим ориентиром, своеобразным стволом, из которого вырастают ветви - цели. Миссия прибыльной организации определяется основной, уникальной задачей, которая отличает ее от других фирм такого же типа и описывает диапазон ее операций в категориях продукции и рынка [101]. Миссия организации общественного сектора обосновывает ее право на существование и использование общественных ресурсов. Радикальное отличие состоит в том, что организациям общественного сектора основная цель их деятельности ставится государством и обществом, т.е. задается извне и носит над экономический характер.
Миссии организаций общественного сектора, как правило, широки и расплывчаты. И это является неизбежным следствием политического процесса, в результате которого они формулируются. Смысл таких деклараций, закрепленных законодательно, обычно является неким «флагом» для формирования коалиции политических сил, которые бы обеспечили принятие соответствующего нормативного акта. Общие формулировки, позволяющие членам коалиции давать различные интерпретации одного и того же положения, чрезвычайно важны для обеспечения такой поддержкой. Слишком конкретная миссия может лишить предложение поддержки каких-нибудь из влиятельных групп интересов. Одна из причин, почему государственным организациям трудно провозгласить четкие цели, заключается в том, что эти цели должны вытекать из продекларированной миссии, которая, в свою очередь, была сформулирована, чтобы выполнить совершенно другую функцию - мобилизовать поддержку для принятия соответствующего законодательства. Вот почему декларация миссии, которая может способствовать единству и сплоченности частной организации, может привести к множественному толкованию и породить неоднозначность в случае государственных организаций.
Если миссия часто определяется как набор концептуальных положений, в обобщенной форме раскрывающих то, ради чего существует организация, то в трактовке понятия «цель» у исследователей не достигнуто полного согласия [56.С.54]. Э.М. Коротков определяет цель как идеальный образ желаемого, возможного и необходимого состояния управляемой системы [31,С64]. Мы принимаем это определение цели, так как оно в наибольшей степени соответствует выбранному нами системному подходу к изучению процессов целеполагания.
В научных исследованиях, посвященных категории «цель», обычно предлагаются различные классификации целей, многоуровневая структура и описание функций целей, принадлежащих к разным уровням [48, 56]. Основной идеей для менеджера при этом является та, что умение своевременно выдвигать и обосновывать реалистичные цели -это искусство, одно из важнейших условий успеха той или иной деятельности. Другими словами, речь в основном идет о менеджере как субъекте целеполагания, способном самостоятельно выдвигать реалистичные цели для своей организации. Представляется в этой связи, что экзогенный, предписываемый извне характер цели организаций социальной защиты диктует необходимость более глубокого анализа действий менеджера по отношению к этой цели. Необходимо изучить, каким образом предписанная «извне и сверху» цель может стать стволом для дерева конкретных и реалистичных организационных целей и задач.
Бели принять классификацию целей, предложенную А.И.Пригожиным [48,С.54-56], то следует различать цели-задания, цели-ориентиры и цели-системы. К целям-системам А.И.Пригожин относит те, которые обеспечивают выживание организации в меняющихся условиях среды. Рассуждая о целях ОСЗ, предписываемых им государством и обществом, мы говорим скорее о целях-системах, соответствие которым оправдывает существование ОСЗ и обеспечивает тем самым их выживание.
В связи с тем, что, как это уже было определено, цель, предписываемая ОСЗ, носит неэкономический характер нам важно подчеркнуть, что эта цель определяется людьми и в ней «присутствует целая совокупность ожиданий, норм, установок, а также моральных представлений» [1.С.9].
Смешанные общественные и социально значимые блага, которые производят ОСЗ, собственно потому и являются благами, что общество имеет представление о них как о благах. Следуя логике, предложенной еще Аристотелем, И.И.Агапова подчеркивает в своих исследованиях аспектов взаимодействия экономики и этики: нечто становится благом в результате целеполагания. Верно и обратное утверждение. Формулирование целей предполагает определение представления о том, что есть благо. В определении же блага этические моменты не менее важны, чем экономические. Это обусловливает сложность практической реализации концепции благосостояния [1,49].
Основная, самая важная часть комплекса этических норм отражается в совокупности законов, судебных и административных актов, в которых эти нормы фиксируются. Следовательно, именно государство в общих чертах выражает этические требования общества [1.С.133]. Именно поэтому государство рассматривается обществом как институт реализации идеалов справедливости. ОСЗ, как известно, являются организациями-исполнителями функции государства по реализации ожидаемой справедливости в форме перераспределения доходов и предоставления субсидируемых услуг. Все это обусловливает высокие социальные ожидания в отношении результатов деятельности ОСЗ.
Исследователи, изучающие вопросы достижения социальных целей экономическими методами, указывают, что «целеполагание - не область науки, в том числе экономической» [1,С10]. И нет критериев для определения того, какое распределение считать справедливым. Это приводит к неутешительному выводу, что не поддаются теоретическому обоснованию границы вмешательства государства в этот процесс [1, С. 111]. По всей видимости, на развитие перераспределительных процессов повлияли не столько экономические исследования, сколько конкретный расклад политических сил в обществе [1, С. 141].
Анализ мнений и предпочтений руководителей организаций социальной защиты в отношении применяемых управленческих воздействий
Для целей изучения мнений и предпочтений руководителей организаций социальной защиты в отношении применяемых управленческих воздействий были применены исследовательские методы, нацеленные на: - выявление мнений, формулируемых руководителями ОСЗ самостоятельно (эксплицитно выраженная потребность в развитии менеджмента), - анализ реальных предпочтений в отношении применяемых управленческих воздействий, диагностируемых путем выявления и формулирования проблем в управлении ОСЗ (имплицитно выраженная потребность). В целях выявления эксплицитно выражаемой потребности в развитии менеджмента была предпринята следующая последовательность действий: 1) формулирование факторов управления, оказывающих влияние на результативность ОСЗ, участниками фокус-группы - руководителями организаций различных отраслей социальной защиты, 2) формулирование компетенций (в виде их составляющих - знаний, навыков, способностей, стереотипов поведения и усилий), требуемых от руководителей ОСЗ для эффективного использования всех идентифицированных факторов управления (той же фокус-группой), 3) составление анкет на основе сформулированных фокус-группой позиций, 131 4) анкетирование более широкого контингента руководителей ОСЗ с целью вторичного ранжирования приоритетов. Для формирования фокус-группы были приглашены руководители организаций различных отраслей социальной защиты, представляющих: - департамент Министерства социальной защиты, - региональные органы социальной защиты, - центр социального обслуживания, - отделения Пенсионного фонда РФ, - территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Всего в работе участвовало 11 экспертов. Целями данной работы являлись: - идентификация и классификация факторов управления, влияющих на результативность деятельности ОСЗ, их первичное ранжирование; - идентификация требований к руководителю ОСЗ в форме составляющих его компетенций с целью эффективного использования всех выявленных факторов. 1) Участникам «мозгового штурма» было предложено сформулировать факторы управления ОСЗ, определяющим образом влияющие на ее результативность. Факторы предлагалось сформулировать на трех уровнях: Внешняя среда - Организация - Личность. Затем выявленные факторы были ранжированы по степени значимости для участников группы. По мнению участников мозгового штурма, наиболее значимыми факторами в результативности ОСЗ являются следующие, в порядке убывания значимости: 2) На втором этапе работы участникам было предложено сформулировать компетенции руководителя, требуемые для эффективного использования факторов результативности ОСЗ. Компетенции формулировались в соответствии с их составляющими - знаниями, навыками, способностями, стереотипами поведения, усилиями (названными, по предложению участников, ориентацией руководителя). Результирующая таблица сформулированных и затем ранжированных составляющих компетенций, которые требуются от руководителей ОСЗ, по их собственному мнению, имеет следующий вид: В целом, деятельность, предложенная в рамках мозгового штурма не вызвала особых затруднений. Однако, по результатам идентификации факторов результативности и требуемых компетенций, можно отметить дефицит формулировок, касающихся: - технологий управления на уровне организации, - знаний, необходимых руководителю. Следует также подчеркнуть множественность и разнообразие факторов взаимодействия с окружающей средой, отмеченных руководителями ОСЗ в качестве факторов результативности организации. При этом, однако, ни в одной группе факторов не упоминались клиенты или клиентоориентированные технологии, речь шла исключительно об иерархии политических институтов. Возможно, в качестве клиентоориентированности следует рассматривать многочисленные формулировки, касающиеся законности и соблюдения всех правовых норм. Показательным является также тот факт, что технологии и компетенции управления финансами во всех группах приоритетов опережают технологии и компетенции управления персоналом. Отличительным также является то обстоятельство, что среди требований к личности руководителя ответственность, обязательность, твердость, последовательность, настойчивость и требовательность рассматриваются как более значимые, чем инициативность, коммуникабельность и самостоятельность. Весьма характерным представляется также предложенный набор способностей руководителя, где особое внимание уделяется способностям к прогнозированию ситуации и работе в критических ситуациях, а также выделяются способности противостоять давлению и иметь отстаивать собственное мнение. По результатам формирования содержательной части позиций с помощью работы фокус-группы, были составлены анкеты. Анкеты, требующие ранжировать предложенные факторы результативности ОСЗ и требуемые компетенции руководителей по степени их значимости, были заполнены большим количеством респондентов, представляющих одну отрасль социальной защиты - обязательное медицинское страхование (ОМС). Данная отрасль, являясь самой «новой» из существующих в нашей стране, характеризуется сложностью и многосубъектностью отношений, политической нестабильностью своего существования, необходимостью выстраивать свои приоритеты и стиль управления, стремлением к самоутверждению и доказательству своей результативности. Дальнейшее исследование проводилось путем анкетирования исполнительных директоров территориальных фондов ОМС с последующим ранжированием и обработкой результатов. Были разработаны две анкеты: «Факторы результативности деятельности ОСЗ» и «Компетенции, требуемые от руководителей ОСЗ». Участникам анкетирования было предложено, в свою очередь, ранжировать предложенные позиции по степени значимости согласно предложенной 5-балльной шкале (от отсутствия влияния до очень сильного влияния). Предусматривалась также возможность дополнить список позиций по желанию респондентов. Анкета 1. Оцените, пожалуйста, значимость следующих факторов управления для результативной деятельности Вашей организации. Анкета 2. Оцените, пожалуйста, значимость следующих компетенций и их составляющих лично для Вас, как руководителя организации. В анкетировании приняли участие 43 исполнительных директора территориальных фондов ОМС и их заместителя. Возврат анкет составил 100 % от розданных, что объясняется условиями анкетирования (учебный семинар), и высокой заинтересованностью участников в результатах работы.
