Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Социально-экономическая стабилизация в малом городе как объект управления 12
1.1. Специфика социально-экономической стабилизации в малых городах в условиях перехода к рыночным отношениям 12
1.2. Противоречивость процессов социально-экономической стабилизации на муниципальном и региональном уровнях 27
1.3. Региональная политика как основа формирования системы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе . 60
ГЛАВА П. Основные направления совершенствования управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе в условиях перехода к рынку ... 84
2.1. Воспроизводство региональных условий социально-экономической стабилизации в малом городе 84
2.2. Расширение и развитие местных источников и факторов устойчивости городского хозяйства 105
2.3. Разработка финансовой стратегии управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе 127
Заключение. 152
Список использованных источников литературы 157
Приложения 166
- Специфика социально-экономической стабилизации в малых городах в условиях перехода к рыночным отношениям
- Региональная политика как основа формирования системы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе
- Расширение и развитие местных источников и факторов устойчивости городского хозяйства
- Разработка финансовой стратегии управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью создания системы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах России, способной приостановить дезинтеграцию экономики, активизировать производственный и кадровый потенциал, создать условия для эффективного развития социально-экономического комплекса малого города1 и на этой основе обеспечить достойный уровень жизни населения.
В соответствии со статьей 7,1. Конституции страны государство обязано гарантировать населению удовлетворение минимальных государственных социально-экономических стандартов жизнедеятельности. Однако это важнейшее конституционное положение может быть реализовано только при условии обеспечения социально-экономической стабилизации в стране. Для малых городов, с их жестко детерминированными экономическими связями, обеспечение социально-экономической стабилизации имеет особо важное значение в связи с тем, что экономический кризис в значительной мере ослабил материальную базу их социальной сферы. Сокращение бюджетного финансирования, не компенсируемое новыми источниками, делегирование большого объема социальных функций муниципальным органам управления без соответствующего финансового обеспечения обострили социальную ситуацию в малых городах России. Именно поэтому одной из актуальных проблем науки и практики становится проблема поиска методов и форм управления, обеспечивающих социально-экономическую стабилизацию, а затем и развитие малых городов России. 1 К малым городам относятся города России с численностью населения не превышающей 50 тысяч человек. В настоящее время в России насчитывается 715 малых городов (90% от общего числа городов) в которых проживает 30% городского населения.
Проблемы малых городов стоят особо в силу их особенностей в системе экономических отношений, В крупных, средних и малых городах разные возможности обеспечения социально-экономической стабилизации. Столичные города, крупные торгово-промышленные центры, ориентированные на внутренние локальные рынки, более активно используют свои возможности и механизмы социально-экономической стабилизации.
Наиболее благоприятные условия создаются в крупных городах, за счет значительной концентрации финансовых ресурсов, более активной экономической деятельности коммерческих структур, зарубежных инвесторов и др. факторов. Малые города отличаются значительной ограниченностью использования указанных факторов стабилизации.
Поэтому управление обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе в условиях перехода к рынку требует особого подхода. Специфика местного самоуправления - его нацеленность на обеспечение условий для нормальной жизнедеятельности людей. Основная функция местной власти - социальная. Главная задача управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах России состоит в том, чтобы создать условия для повышения уровня жизни населения, снижения безработицы, сохранения трудового и интеллектуального потенциала, основных социальных институтов, воздействующих на воспроизводство образования, здравоохранения и т.д., подготовить условия для будущего их подъема и развития.
Поиск эффективных форм и методов управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах касается не только абсолютно подавляющего числа городских поселений, но и затрагивает интересы почти трети населения, проживающего в посел-
5 ках городского типа. Этим определяется актуальность исследуемой проблемы.
Теоретические изыскания данного исследования, предложения и выводы автора, их практическая апробация в реальных условиях, позитивные сдвиги в социально-экономической стабилизации города Кольчугино, положении населения, возможность использования полученных результатов в практике управления малых городов придают данному исследованию особую актуальность и практическую значимость.
Изученность проблемы. Вопросы управления социально-экономическим развитием городов занимают значительное место в экономической теории.
Общетеоретические проблемы и тенденции управления развитием городов исследованы в работах Аганбегяна А.Г., Агафонова Н.Т., Аитова Н.А., Борщевского М.В., Воротилова В.А., Глазырина М.В., Граника Г.И., Гибберда Ф., Ильина И.А., Мамутова В.К., Некрасова Н.Н., Панченко Е.Г., Хорева Б.С., Чумаченко Н.Г. и др.
Исследованию проблем социально-экономического развития городов в условиях становления и развития рыночных отношений, их роли как ведущих элементов территориальной организации общества посвящены работы Алексеева Ю.П., Брячихина A.M., Гапоненко А.Л., Дульщикова Ю.С., Любовного ВЛ., Мельникова СБ., Николаева В.А., Омарова A.M., Орешина В.П., Полянского В.Г., Уко-лова В.Ф., Швыркова Ю.М., Шниппера Р.И., Штульберга Б.М. и др.
В работах названных авторов глубоко проработаны различные аспекты управления городами, исследованы проблемы их развития, обоснованы пути совершенствования управления в условиях перехода к рыночным отношениям. Однако современная общественно-политическая и экономическая ситуация отличается значительным обострением противоречий, связанных с затянувшимся процессом пе- рехода экономики на рыночные отношения, когда обеспечение социально-экономической стабилизации следует искать на путях дифференциации объектов реформирования и управления. Все это диктует необходимость поиска методов и форм управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах России с учетом их специфических характеристик.
Недостаточно глубоко исследован и сам процесс управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах, который автор рассматривает как воздействие субъектов муниципального управления на трансформацию социально-экономического комплекса малого города, обеспечивающее его устойчивость в условиях перехода к рынку.
Цель исследования состоит в разработке концептуальных основ управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе в условиях перехода к рынку и выработке на их базе практических рекомендаций для муниципальных органов власти.
Цель диссертационного исследования достигается в решении следующих основных задач: -выявить специфику управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе; проанализировать причины противоречивости процессов социально-экономических преобразований в малых городах и раскрыть их связь с региональными факторами социально-экономической стабилизации муниципальных образований; определить пути воздействия региональной государственной политики на процесс управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе; -обосновать принципы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе; - разработать систему финансовых рычагов управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе в условиях перехода к рынку.
Объектом исследования является управление обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе в условиях перехода к рынку.
Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе.
Теоретической и методологической базой исследования служат положения и выводы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых, труды классиков теории общественного развития и управления, законодательные акты Федерального Собрания Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства. В диссертации применялись методы экономического, исторического и логического анализа. Использовались прикладные исследования по данной проблеме: программы, концепции и другие материалы по управлению социально-экономическим развитием малых городов, материалы статистической отчетности городов и районов Владимирской области. Информационной базой для анализа явились результаты внедрения мер по стабилизации экономики города, в разработке которых автор диссертации принимал непосредственное участие.
Новые научные результаты, полученные автором, состоят в следующем: -разработаны концептуальные основы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе в условиях перехода к рынку. Она включает в себя: а) формирование системы целей, определяющих содержание управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе (преодоление тенденций дезинтеграции экономики го рода, активизация производственного и кадрового потенциала, соз дание условий и предпосылок эффективного развития социально- экономического комплекса города и на этой основе обеспечение до стойного уровня жизни населения); б) выявление принципов управления обеспечением социально- экономической стабилизации в малом городе (сочетание разграниче ния и интеграция функций управления между администрацией и субъектами хозяйствования; децентрализация управления и развитие партнерства субъектов управления; опора на собственные силы и раз витие взаимодействия с региональными структурами управления; в) обоснование путей реализации поставленных целей (расширение и развитие собственных источников и факторов соци ально-экономической стабилизации в малом городе; разработка и реализация муниципальной финансовой стратегии, как важнейшего рычага управления социально-экономической стабилизацией в малом городе; интеграция в региональные, межрегиональные и мирохозяй ственные связи; формирование механизмов сдерживания и локализа ции факторов неопределенности и нестабильности развития эконо мики малого города); -выявлены специфика и характерные проблемы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе; наличие жестких ограничительных условий для рыночных преобразований; углубление кризиса идеологии социально-экономической политики; рост недоверия населения к органам управления, реализующим социально-экономические реформы; криминализация многих сфер жизнедеятельности; ограниченность возможностей диверсификации производства, реструктуризации социально-экономического комплекса с его жестко детерминированными организационно-экономическими, технологическими, инфраструктурными и др. связями; -раскрыта противоречивость процессов управления обеспечением социально-экономической стабилизации на муниципальном и региональном уровнях. В частности: противоречия в постановке целей преобразований (на региональном уровне - решение общегосударственных стратегических проблем, на муниципальном - только текущих проблем выживания); противоречия в принципах осуществления преобразований (на региональном - на основе поступательного усиления государственного регулирования, на муниципальном - на основе конъюнктурно-прагматического принципа); противоречия в организационно-экономических и финансовых отношениях (на региональном - реализация отношений через механизмы перераспределения и выравнивая ресурсов, на муниципальном - разрыв связей, с одной стороны, из-за недополучения средств городами-рецепиентами, с другой - невыплатами городами-донорами); в нормативно-правовой сфере (на региональном - принятие законов и нормативных актов, ущемляющих права городов, на муниципальном - игнорирование в уставных положениях государственного воздействия на процессы преобразований местного значения). Многие из указанных противоречий характерны и для региона, что связано с отсутствием механизма взаимодействия региональных и федеральных органов управления; -обоснованы пути усиления воздействия государственной региональной политики на эффективность управления обеспечением, социально-экономической стабилизации в малых городах, в частности; на, стимулирование экономической активности в малых городах (в рамках региональных программ), активизация инновационной деятельности (содействие созданию в малых городах технополисов.
10 технопарков, бизнес-инкубаторов и т. д.), обеспечение субъектами Федерации минимальных государственных социальных стандартов и минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований; -уточнены принципы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе: децентрализация и де-концентрация функций управления социально-экономическими процессами на региональном и муниципальном уровнях; регламентация деятельности органов государственной власти на территории малого города; реалистичность программ социально-экономической стабилизации усиление внутреннего муниципального и внешнего государственного контроля за исполнением местными органами власти программ и бюджетов социально-экономического развития; использование форм гражданского контроля в экономической и социальной сферах развития малого города; -предложена система финансовых рычагов управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе: а) коммерциализация муниципальных источников финансовых ресурсов и внебюджетных фондов; б) использование рынка ценных бумаг для покрытия долговых обязательств и нормализации процесса взаиморасчетов; в) мониторинг дефицита бюджета.
Практическая значимость работы заключается в том, что исследование доведено до конкретных рекомендаций по разработке и внедрению системы управления социально-экономическими процессами малого города в условиях преодоления кризиса. Положения и выводы, сформулированные в диссертации, использованы в процессе управления обеспечением социально-экономической стабилизации в г. Кольчугино Владимирской области. Материалы данного исследования могут быть использованы в работе исполнительных и предста- вительных органов власти малых городов, а также в процессе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждены на методологических семинарах кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на совещаниях специалистов экономических подразделений и глав администраций городов и районов Владимирской области.
Логика и структура работы определены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы и приложений.
Специфика социально-экономической стабилизации в малых городах в условиях перехода к рыночным отношениям
Появление и развитие городов неразрывно связано с развитием производительных сил, размещением их на определенной территории и созданием новых предприятий. Вместе с увеличением численности населения появляется необходимость строительства жилья и социально-культурных объектов, возникают новые и развиваются действующие предприятия пищевой, легкой и других обслуживающих отраслей промышленности. Создаются предприятия и организации транспорта, связи, торговли, общественного питания, материально-технического и бытового обслуживания. Таким образом, с течением времени сложившийся город становится конгломератом многоотраслевого хозяйства, состоящего из значительного числа предприятий, организаций и учреждений различных отраслей и сфер деятельности. Такой же путь в своем развитии прошел и город Кольчугино Владимирской области Российской Федерации, социально-экономический комплекс которого, как и большинства малых городов России, в условиях переходного периода оказался в кризисном состоянии. Рассмотрим особенности и специфику выхода малых городов из кризисного состояния, обеспечения социально-экономической стабилизации и создания условий для их последующего развития.
Город Кольчугино - типичный малый город Российской Федерации с численностью населения 46 тыс. человек. Численность населения в трудоспособном возрасте составляет 57,4 %. Число занятых в экономике - 16.5 тыс. человек, из них в материальном производстве 10,9 тыс., в непроизводственной сфере - 5,6 тыс. человек. Объем промышленного производства за 1997 г. оценивается в 786,5 млрд руб., сельскохозяйственного производства -1,1 млрд руб., объем инвестиций за 1997 г. оценивается в 79,4 млрд руб. (в т.ч. - производственного назначения - 43,3 млрд руб.), т.е. в целом 10 % от объема производства.
Собственные средства предприятий и организаций в структуре инвестиций составили около 72,4 млрд руб.1
Специфика социально-экономической структуры города Кольчугино, как и многих малых городов центральной России заключается в том, что различные сферы его жизнедеятельности формируются вокруг двух-трех крупных предприятий. В рамках данного исследования следует указать на то, что два предприятия города Кольчугино ОАО ""Кольчугинцветмет" и ТОО завод Электрокабель" производят 83,4 всей промышленной продукции города2. По существу эти два предприятия были градообразующими. От их деятельности фактически зависела вся экономическая и социальная инфраструктура города. Эта инфраструктура была достаточно развитая в сравнении с другими малыми городами России.
Из паспорта города Кольчугино следует, что в 1990 г. средняя обеспеченность жильем на одного жителя составляет 16 м. Население было достаточно обеспечено общественным транспортом. 4 млн пас-сажиро-перевозок в год на город с населением 46 тыс. человек, было задействовано 9 тыс. номеров телефонной связи, газоснабжение представляло на одного жителя 146 мэ газа в год, теплоснабжение обеспечивало по 6 г/кол в год, обеспеченность населения поликлиниками на 1000 жителей составляло 13,6 посещений в смену, полная обеспеченность населения в дневных общеобразовательных школах, а также потребность в детских дошкольных учреждениях - 3165 мест, т.е. 14 мест на 100 детей, имелось 1337 клубов и домов культуры, обеспеченность населения предприятиями общественного питания составила 100 мест на 1000 жителей.
Город Кольчугино отнесен к группе малых в соответствии с проектной численностью населения, которая определена исходя из численности градообразующей группы.
Более того, город Кольчугино отнесен нами к малым городам с позиций системного подхода к национальному комплексу России. Если народное хозяйство России, представляющее собой исторически сложившийся комплекс отраслей и форм хозяйства, рассматривать как большую систему в общественном разделении труда, то г, Кольчугино есть относительно обособленная подсистема или малый город в этой системе.
Рассмотрим, отвечает ли город Кольчугино тем требованиям, которые предъявляются к системам и в какой мере обладает свойствами систем. Итак, система должна отвечать требованиям упорядоченной целостности, самостабилизации, самоорганизации и иерархизации.
Упорядоченная целостность относится к характеристикам системы, а не ее отдельных элементов и представляет собой результат динамического взаимодействия составных элементов или подсистем. Причем целостность представляет собой не простую сумму отдельных компонентов, а есть взаимодействие взаимозависимых частей.
С этой точки зрения хозяйственно-экономическую структуру можно разделить на градообразующую и градообслуживающую. Комплекс градообразующих предприятий и организаций - это экономическая база города. Они создают условия формирования города как сложного социально-экономического комплекса и стимулируют его развитие. Данные предприятия и организации преимущественно выполняют внешние по отношению к городу функции, участвуя в общегосударственном разделении труда. Произведенная ими продукция может потребляться внутри города и может вывозится за его пределы. К градообразующим относятся предприятия и организации промышленности, транспорта, строительства, науки, проектных учреждений.
Комплекс предприятий и организаций, выполняющих только внутренние по отношению к городу функции, составляет его градооб-служивающую сферу. Продукция этих предприятий и организаций предназначается для потребления внутри города. Сфера градообслу-живающих отраслей включает пассажирский транспорт, некоторые виды строительства, торговлю и общественное питание, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, просвещение, культуру.
Региональная политика как основа формирования системы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе
Перспективы выхода из кризиса и дальнейшего развития различных муниципальных образований в нынешней России не одинаковы. Общие оценки протекающих противоречивых процессов были сделаны в первых двух параграфах. К изложенному можно добавить, что проявление противоречивости особенно ощутимо на региональном и муниципальном уровне, и прежде всего в малых городах. Понимание усложнения ситуации есть и в высших эшелонах власти. На научно-практической конференции "Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики" (апрель 1997 г.) Председатель Совета Федерации Е.С. Строев констатировал, что важнейшее направление в корректировке курса реформ заключается "в создании условий для стимулирования хозяйственной активности и более полного использования экономического потенциала субъектов РФ. Налоговая, бюджетная, денежно-кредитная политика должны строиться исходя из потребности каждого региона, с прицелом на его максимальную заинтересованность в мобилизации собственных ресурсов. Сегодня мы имеем, к сожалению, ситуацию, когда объем взаимных обязательств центра и регионов определяется множеством факторов, но только не соображениями экономической эффективности"1.
Будущее любого муниципального образования определяется множеством факторов. Среди них следует отметить прежде всего влияние рыночных форм на реальные тенденции развития регионов, а также принципы региональной политики и результаты ее практической реализации.
Без методологических принципов трудно разобраться в усложнившейся системе формирования нового взаимодействия национального, регионального и муниципального хозяйства.
К методологическим принципам следует отнести прежде всего определение места и роли региональных и муниципальных проблем в общенациональной стратегии экономического и социального развития. Это один из важнейших принципов, так как от него зависит, будет ли формироваться механизм взаимодействия общенациональной, региональной и муниципальной экономики. Если да, то каким будет этот механизм? Методология национального и методология территориального анализа должны быть увязаны между собой, так как определяют основную генеральную стратегию или тенденцию развития. Вообще в теории и практике управления обеспечением социально-экономической стабилизации следует исходить из концепции о неделимости национальных и территориальных аспектов развития.
Успех в решении многих общенациональных задач зависит от решения территориальных проблем. Отношение периферийных областей и муниципальных образований к центральному правительству представляет собой важный фактор политической и социально-экономической стабильности. Особенностями, присущими многим странам в области регионального развития, является нацеленность на закрепление достигнутой политической независимости и упрочение национальной консолидации и стабильности. Региональная политика стран с самого начала формируется как часть общей государственной стратегии, так как она может обеспечить политическую и экономическую стабильность. Данный процесс является объективным доказательством, чему служит тот факт, что страны, не уделявшие внимания региональному развитию, имеют у себя результатом сепаратистские движения, приводящие к дезинтеграционным процессам, а в конечном итоге к гражданским войнам и угрозе раскола страны.
Методологически правильным будет считать региональную политику важнейшей частью государственной национальной политики, а ее проведение - функцией государства. Даже в государствах федеративного типа, с большой автономией региональных органов в проведении экономической политики, определяющая роль в региональном регулировании остается за центральным руководством.
Расширение и развитие местных источников и факторов устойчивости городского хозяйства
Как известно, субъекты Федерации включают города, районы, сельские поселения, а также сельские округа, т.е. объединение нескольких небольших деревень.
По официальным статистическим данным на 1 января 1997 г. в России насчитывалось 715 городов с населением до 50 тыс.
Всего на сегодняшний день в России насчитывается 1085 городов и городских поселений, 152922 сельских населенных пункта, образующих 23976 сельских округов (сельсоветов). Как уже отмечалось, к категории малых относятся города с численностью населения до 50 тыс. человек. Средние города - до 150 тыс. населения. Из общего числа городских поселений абсолютное большинство - около 90% -составляют малые города. В них проживает около 30% от общей численности городского населения.
Формирование системы управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малых городах касается абсолютно подавляющего числа городских поселений и затрагивает интересы почти трети населения, проживающего в городах. Из вышеприведенных данных видны роль и место малых и средних городов России.
"Шоковые" методы рыночных преобразований привели к острейшим проблемам в экономике и социальной сфере всех городов России. Однако последствия такой терапии, глубина кризиса, дестабилизация экономики, разрушения социальной сферы особенно остро проявились в малых городах. Как уже было отмечено в I главе, за годы экономических реформ различия в уровне социально-экономического развития между отдельными регионами РФ и городами существенно выросли. Большинство малых городов буквально поставлены на грань выживания. Проблемы малых городов стоят особо и занимают особое место в системе экономических отношений. В крупных, средних и малых городах различные возможности преодоления кризиса. Столичные города, крупные торгово-промышленные центры, ориентированные на внутренние локальные рынки, используют свои возможности и механизмы антикризисного развития. Наиболее благоприятные условия складываются в крупных городах, где значительной концентрации финансовых ресурсов способствует экономическая деятельность коммерческих структур, зарубежных инвесторов и др. факторы. Особое место занимают закрытые административно-территориальные образования, которые объединяют города и поселки атомной и оборонной промышленности, и совсем особняком стоят крупные мегаполисы-города - Москва, Петербург и др. Специфика объектов управления, их разнообразие обусловливают и особенности антикризисного управления. Применительно к малому городу существует своя организационная модель управления и иное его содержание. Специфика местного самоуправления - его нацеленность на обеспечение нормальной жизнедеятельности людей. Основная функция местной власти - социальная. Главная задача - избежать, несмотря на кризисную ситуацию, обвального падения уровня жизни населения, катастрофического роста безработицы, сохранить трудовой и интеллектуальный потенциал, основные социальные институты, обеспечивающие воспроизводство образования, здравоохранения и т. д., подготовить условия для будущего их подъема и развития, то есть обеспечить мобилизацию и развитие муниципальных факторов социально-экономической стабилизации.
Конечно, у большого города также имеются свои специфические проблемы. Но его потенциал дает возможность маневра, он менее раним, менее уязвим, чем малый. Однако и у малых городов есть свои преимущества. Залог развития малого города - в разветвленной инфраструктуре, в опоре на сеть небольших предприятий различного профиля. В нынешних условиях именно на развитие малых и средних предприятий должно быть направлено пристальное внимание органов муниципального управления.
Здесь меньше крупных предприятий ВПК, реальный вывод которых из глубокого кризиса сегодня практически невозможен. Реанимировать индустриальные колоссы куда сложнее, чем маневрировать, имея в городе десяток-два предприятий. Малые города, выросшие при крупных заводах (особенно ВПК) и ставшие их придатком, имели лучшую социальную базу, но сегодня эти города стали заложниками одного-двух предприятий, находящихся в кризисном состоянии. Неработающие или наполовину работающие градообразующие предприятия в малом городе - это не только резкое сокращение финансовой базы местного бюджета, но это и мина замедленного социального взрыва.
В этих условиях необходимо значительно активизировать муниципальные факторы и рычаги управления, обеспечивающие выживание и сохранение производственного, трудового, интеллектуального потенциала малых городов. Местное самоуправление в странах с развитой рыночной экономикой в свое время выполняло эту роль. Разграничение общегосударственных функций, закрепленное в конституциях и законах этих стран, предоставляло местным органам власти решающее значение в проведении государственной политики на местах. Механизм местного самоуправления в зависимости от конституционного устройства той или иной страны функционирует на трех или двух уровнях. В федеративных странах (США, ФРГ и др.) социально-экономическая политика и управление осуществляется на трех уровнях: федеративном, региональном и местном (муниципалитеты, графства, коммуны и т. д.).
Разработка финансовой стратегии управления обеспечением социально-экономической стабилизации в малом городе
В прогнозе социально-экономического развития на 1998 г., разработанного Минэкономики России с учетом федеральных и региональных органов исполнительной власти, намечено укрепление экономических и финансовых позиций субъектов Федерации и органов местного самоуправления для самостоятельного решения социально-экономических вопросов, относящихся к их ведению, достижение подлинного бюджетного федерализма. Суть системы бюджетного федерализма состоит в распределении и закреплении между бюджетами различных уровней статей расходов и источников поступлений. В России такая система пока не сложилась, что создает большие трудности при разработке финансовой стратегии муниципального управления в целях обеспечения социально-экономической стабилизации.
Укрепление бюджетов всех уровней власти ключевым вопросом бюджетной и экономической реформы.
Среди множества бюджетных проблем следует выделить три основных:
- отсутствие механизма формирования доходов бюджетов всех уровней;
- вертикальная несбалансированность бюджетной системы;
- неопределенность положения бюджетов местных органов власти.
В настоящее время бюджетная система переживает сложный период становления третьего бюджетного уровня - уровня местного самоуправления.
Формирование бюджетных доходов осуществляется во многом еще традиционно для унитарной бюджетной системы. Подавляющий объем доходов всех трех уровней образуют одни и те же виды налогов: на прибыль, подоходный, НДС и акцизный. Эти четыре вида налогов составили 70,3% налоговых доходов федерального бюджета; 77% - регионального бюджета и 71% - местных бюджетов.
Между тремя уровнями бюджетов делятся поступления по налогу за природопользование и даже налог на землю, отнесенный к ведению местных властей.
В составе бюджета 1998 г. впервые выделен раздел "Финансовая помощь бюджетам других уровней". Общий объем расходов на эти цели составит 38,1 млрд руб. (в деноминированной валюте), из них 34,1 млрд руб. - Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, 3 млрд руб. - дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований, 1, 3 млрд руб. - средства, передаваемые по взаимным расчетам.
Формирование финансовой базы взаимоотношений РФ с субъектами РФ в 1998 г. формируется за счет 14% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет (за исключением доходов от таможенных пошлин и сборов). Это на 1 пункт ниже, чем в 1997 г.
Рассмотрим структуру налоговых доходов в составе бюджетов всех трех уровней в 1995 г. в сравнении с бюджетом 1998 года.
В ходе работы над бюджетом 1998 г. остались неурегулированными межбюджетные отношения с субъектами Федерации, не согласованы доходная и расходная базы региональных бюджетов.
Федеральный бюджет разработан без учета региональных и муниципальных интересов. Приоритеты расходования бюджетных средств определяются только на федеральном уровне, без учета развития бюджетной системы в целом. Между тем на долю территориальных бюджетов приходится 85% всех расходов на здравоохранение и 77% на культуру.
Сопоставление затрат федерального и территориального бюджетов показывает, что федеральные затраты не передаются, как это было принято в странах Западной Европы, а сбрасываются на региональные бюджеты.
Так, соотношение федерального и регионального уровней расходов на поддержку предприятий промышленности, строительства и транспорта в 1995 г. составили 76% и 24%, а в 1996 г. уже 67% и 33%.
В 1997 г. Правительство РФ продолжило политику безвозмездных перечислений в регионы без четкого плана развития национальной экономики в целом.
