Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО -
МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
УПРАВЛЕНИЯ ЖКХ 13
Место ЖКХ в системе национальной экономики, проблемы и приоритеты реформирования ЖКХ Российской Федерации ... 13 Система стратегического управления ЖКХ в крупных городах 32 Программно-целевой метод как инструмент управления
развитием ЖКХ на муниципальном уровне 54
ИССЛЕДОВАНИЕ ПРОБЛЕМ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА УПРАВЛЕНИЯ ЖКХ
И НАПРАВЛЕНИЯ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ 72
Анализ использования программно-целевого метода
управления ЖКХ в крупных городах Российской Федерации 72
Анализ проблем управления ЖКХ в городе Омске 90
Направления использования программно-целевого метода в
процессе управления ЖКХ 104
РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ ИНВЕСТИЦИЯМИ В ПРОЦЕССЕ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО
МЕТОДА РАЗВИТИЯ ЖКХ 115
Методические рекомендации по формированию системы мероприятий муниципальных долгосрочных целевых
программ развития ЖКХ в крупных городах России 115
Методические рекомендации по повышению эффективности управления инвестициями в рамках муниципальных долгосрочных целевых программ развития ЖКХ в крупных
городах России 132
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 149
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 152
ПРИЛОЖЕНИЯ 175
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Жилищно-коммунальное хозяйство (далее — ЖКХ) является одной из важнейших составных частей инфраструктуры любого поселения, от состояния которой напрямую зависят уровень и качество жизни каждого человека. При этом реформирование системы управления ЖКХ имеет особое значение, поскольку ЖКХ долгое время функционировало в режиме прямого административного управления без учета экономических факторов его развития.
В ходе реализации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 -2010 годы созданы правовые и организационно-экономические основы государственной жилищной политики, определены приоритетные направления реформирования ЖКХ. Сформирована нормативно-правовая основа регулирования ЖКХ, обеспечения прав собственности в жилищно-коммунальной сфере в условиях рыночных отношений. В большинстве субъектов Российской Федерации разработаны и реализуются региональные и муниципальные целевые программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства.
Вместе с тем в большинстве регионов позитивного изменения ситуации в ЖКХ достигнуть не удалось. На сегодня многие организации России не обеспечивают оказание потребителям качественных жилищно-коммунальных услуг (далее - ЖКУ). Износ основных средств ЖКХ достиг критических значений (65—70%). Остается высокой доля потерь ресурсов и энергии: воды - более 25%, тепловой энергии - свыше 30%. Внедрение современной техники и технологий, форм управления, подготовки кадровдля ЖКХ ведутся недостаточными темпами. Ослабление внешнего контроля-за хозяйственной деятельностью организаций ЖЮСне привело к улучшению их финансового состояния, не остановило рост тарифов.
Анализ хода реализации муниципальных целевых программ' реформирования ЖКХ (далее - программы) показывает, что недостаточная*
4 методическая проработанность вопросов формирования и реализации программ привела, в ряде случаев, к несбалансированности по ресурсам и недостаточности материально-технического обеспечения их реализации. В результате далеко не все программы осуществляются в полной мере и с запланированными результатами.
При реализации программ имеют место недостаточное стимулирование организаций-исполнителей программ, применение затратных методов хозяйствования, неэффективный контроль за целевым использованием выделяемых средств, стремление исполнителей к получению средств только из вышестоящих бюджетов, без мобилизации имеющихся ресурсов и привлечения внебюджетных инвестиций.
Учитывая вышеизложенное, в рамках существующих методов управления решить проблемы, стоящие перед ЖКХ, практически невозможно. Необходим принципиально иной — стратегический подход к вопросам управления ЖКХ. При этом особое значение приобретает разработка организационно-экономических основ повышения эффективности муниципальных долгосрочных целевых программ реформированияЖКХ в крупных городах, включающая формы и методы разработки и реализации инвестиционных программ.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективной потребностью в формировании научно обоснованных практических и методических рекомендаций по разработке и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ управления ЖКХ, в крупных городах . России, направленных на повышение эффективности инвестиционной деятельности при их реализации.
Степень научной разработанности проблемы: Теоретическим основам программно-целевого управления в различных отраслях экономики посвящен ряд трудов российских и зарубежных ученых.
Среди авторов научных работ, раскрывающих сущность, содержание и методологическую основу программно-целевого управления, можно назвать:
5 А.Г. Гранберга [69], Б.З. Мильнера [119], Г.Х. Попова [111], Г.С. Поспелова [112], Б.А. Райзберга [117], B.C. Рапопорта [119], В.А. Баринова [78], B.C. Ефремова [89], М.А. Миллера [107], Р.А. Фатхутдинова [129] и других.
Ряд работ, посвященных проблемам стратегического планирования, разработки целевых программ был опубликован отечественными авторами:
А.Г. Ворониным [83], О.М. Рой [121], Э.А. Уткиным [124], B.C. Кулибановым [99], В.Е. Рохчиным [165] и другими учеными.
Проблемы развития инвестиционной деятельности в ЖКХ рассматриваются в работах отечественных и зарубежных ученых. Среди них целесообразно выделить труды A.M. Бабича [75], О.Э. Бессоновой [140],
И.А. Болдыревой [141], Е.В. Егорова [88], Е.Н. Жильцова [92], В.Н. Казакова [92], Л.Э. Лимонова [101], Н.Н. Минаева [160], М.В. Потаповой [88],
Г. Поляковского [90], СБ. Сиваева [168], Л.Н. Чернышова [173] и ряда других авторов.
Вместе с тем, в научных исследованиях не решены многие принципиальные вопросы, связанные с выявлением принципов и особенностей программно-целевого управления ЖКХ, развитием инвестиционной деятельности при реализации программ реформирования ЖКХ, оценкой эффективности инвестиционных проектов в ЖКХ, методическим обеспечением данных процессов.
Актуальность данной проблемы, ее недостаточная научная разработанность предопределили выбор темы, обусловили объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Целью исследования является разработка организационно- экономических основ повышения эффективности инвестиционной* деятельности при реализации муниципальных долгосрочных целевых программ развития ЖКХ в крупных городах России.
Для осуществления поставленной цели были сформулированы и решены следующие частные задачи, определившие логику и структуру диссертационной работы: исследованы теоретические и организационно-методические основы программно-целевого метода управления ЖКХ в крупных городах России с целью разработки предложений по его совершенствованию; определены факторы, сдерживающие процессы реформирования ЖКХ, сформулированы рекомендации по повышения эффективности осуществления инвестиционной деятельности при реализации программно-целевого метода управления реформированием ЖКХ крупных городов России; разработаны научно обоснованные предложения по повышению эффективности управления бюджетными инвестициями в рамках муниципальных долгосрочных целевых программ развития ЖКХ; обоснован и апробирован метод оценки эффективности инвестиционных проектов для включения в муниципальные долгосрочные целевые программы развития ЖКХ.
Объектом исследования являются коммунальные предприятия и организации, функционирующие на муниципальном уровне в крупных городах России.
Предметом исследования выступает процесс совершенствования принципов, методов и направлений в рамках осуществления бюджетных инвестиций при реализации программно-целевого метода управления реформированием ЖКХ.
Выбор- объекта и предмета диссертации обусловлен проблемами, возникающими при осуществлении инвестиционной- деятельности- в1, рамках реализации целевых программ развития ЖКХ крупных городов России, в результате чего особую актуальность приобретает повышение эффективности управленияданным процессом.
Теоретической и методологической основой диссертации являются методы, формы и принципы научного исследования, работы отечественных и зарубежных ученых в области стратегического и программно-целевого управления, теории инвестирования. Особое внимание уделено
7 исследованию методов разработки и реализации долгосрочных целевых программ развития ЖКХ.
В ходе исследования использовался следующий научно-методический инструментарий: общенаучные методы, в том числе логического и сравнительного анализа; методы экономико-статистического анализа (анализ динамических рядов, статистических совокупностей, относительных и средних величин и др.); метод системного анализа; метод профилирования и др. Применены табличные и графические методы визуализации данных.
Информационной базой исследования послужили статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, научные публикации, информационные и аналитические материалы органов государственной власти и местного самоуправления, материалы международных и российских конференций по проблемам ЖКХ, первичные документы организаций ЖКХ, материалы международных организаций, ресурсы сети Интернет и другие источники. В ходе решения исследовательских задач использовались также материалы и результаты исследований Института экономики переходного периода, Фонда «Институт экономики города», ООО «Центр прикладной экономики», Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия управления окружающей средой.
Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством, в соответствии с п. 4.21 Паспорта специальности «Управление инновациями и инвестиционной деятельностью: Критерии и показатели эффективности инвестирования новых инвестиционных проектов и программ».
Научная новизна, исследования состоит в, решении научной задачи разработки и обоснования рекомендаций по совершенствованию и развитию принципов, методов и направлений повышения эффективности, бюджетного инвестирования при формировании и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ развития ЖКХ как составной части
8 стратегического управления жилищно-коммунальным хозяйством крупных городов России.
Научная новизна выносимых на защиту результатов диссертационной работы конкретизируется в том, что в ходе исследования:
1. На основе уточнения принципов стратегического управления ЖКХ крупного города введено понятие «программно-целевой механизм управления ЖКХ муниципального образования».
Новизна выделенных принципов (многофункциональность и многовариантность) заключается в рассмотрении системы стратегического управления ЖКХ крупного города как «большой системы», состоящей из ряда элементов и подсистем, взаимосвязанных между собой и направленных на достижение общей цели. Применение данных принципов характеризует систему стратегического управления ЖКХ крупного города в качестве открытой системы, тесно взаимосвязанной с топливным, энергетическим комплексом, жилищным строительством, социальной сферой и др. При этом внешней средой для нее служит макроэкономическая ситуация в городе, сложившаяся на определенном этапе экономического развития.
Программно-целевой механизм управления ЖКХ муниципального образования представляет собой систему форм, методов и инструментов, направленных на обеспечение формирования и реализации эффективных муниципальных долгосрочных целевых программ управления ЖКХ. Введение в научный оборот и хозяйственную практику данного механизма способствует, повышению эффективности и качества инвестиционной деятельности при формировании и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ развития ЖКХ за счет обеспечения системного подхода к разработке и применению методов и инструментов управления ЖКХ на различных этапах программного процесса. Это связано, прежде всего, с использованием инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, а также муниципально-частного партнерства.
2. Определены направления использования программно-целевого метода управления ЖКХ крупных городов России на основе анализа опыта инвестиционной деятельности в процессе разработки и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ управления ЖКХ и основных причин недостаточной эффективности инвестирования.
Проведенный анализ свидетельствует о том, что основные причины недостаточной эффективности формирования и реализации муниципальных целевых программ управления ЖКХ связаны с отсутствием комплексного подхода и системной взаимосвязи отдельных элементов к решению программных целей и задач. Это выражается в несбалансированности программ по ресурсам, отсутствии механизма оценки их эффективности и недостаточной координации деятельности исполнителей.
Исходя из выявленных проблем формирования и реализации муниципальных целевых программ управления ЖКХ, в исследовании определены направления использования программно-целевого метода управления ЖКХ. Данные направления предполагают комплекс мероприятий, связанных с организационно-методической и финансовой поддержкой развития самоуправления в жилищной сфере, внедрением механизмов муниципально-частного партнерства, стимулированием модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, привлечением населения к реформированию ЖКХ,, кадровым обеспечением жилищно-коммунального хозяйства.
3; Предложен алгоритм действий и процедур* управления бюджетными, инвестициями при формировании: и исполнении муниципальных долгосрочных целевых программ» управления, развитием ЖКХ.
Предложенный в исследовании алгоритм включает две стадии: стадию формирования программ и стадию их исполнения. На первой стадии
10 реализуются мероприятия по проверке соответствия проектов целям и задачам развития ЖКХ; анализу сметной стоимости заявленных проектов; оценке эффективности проектов на основе установленных критериев и отбору инвестиционных проектов для включения в проект программы. На второй стадии осуществляются мониторинг, контроля и оценка целесообразности дальнейшей реализации проектов.
Использование данного алгоритма позволяет комплексно оценить эффективность реализации проектов на различных стадиях программного процесса и принять обоснованное решение о целесообразности финансирования проектов. При этом предлагается комплекс мер по формализации данных процедур путем принятия соответствующих правовых актов органами местного самоуправления.
4. Разработан метод оценки эффективности инвестиционных проектов для включения в муниципальные долгосрочные целевые программы управления ЖКХ, предполагающий расчет единого показателя эффективности проектов (коэффициента необходимости реализации проекта) и ранжирование инвестиционных проектов в зависимости от значений данного показателя вместо анализа соответствия проектов отдельным критериям.
Новизна данного метода заключается в расчете единого коэффициента необходимости реализации проекта, учитывающего показатели: социальной эффективности (количество создаваемых рабочих мест, обеспеченность жилищно-коммунальными услугами), бюджетной эффективности (по отношению к бюджетам всех уровней), экологической эффективности, наличия дополнительных источников софинансирования проекта и территориальной значимости проекта. Использование предложенного метода позволит: придать системность процедуре распределения бюджетных средств в ЖКХ; учесть объективные, количественно измеримые факторы, не связанные с лоббированием интересов отдельных организаций, отраслей или уровней власти; обеспечить прозрачную и некоррупционогенную процедуру оценки и отбора проектов.
Практическая значимость выполненного исследования состоит в том, что полученные выводы и методические рекомендации могут применяться органами местного самоуправления для обеспечения эффективности бюджетного инвестирования в процессе разработки и реализации муниципальных долгосрочных целевых программ управления развитием ЖКХ крупных городов России.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшем исследовании научных и практических проблем, связанных с применением программно-целевого метода управления ЖКХ.
Материалы диссертационной работы могут быть использованы в процессе преподавания экономических дисциплин в вузах Российской Федерации и государственных образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования в ходе повышения квалификации и переподготовки работников ЖКХ, а также в научно-исследовательской работе.
Апробация диссертационного исследования. Основные результаты диссертации обсуждались на научно-практических конференциях, проводимых Государственной академией повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России, а также в ходе Межрегиональной научно-практической конференции «Муниципальные образования - реализация полномочий и перспективы развития» (Россия, г. Тюмень, сентябрь 2008 г.); II Всероссийской научно-практической конференции «Современная Россия: проблемы социально-экономического и духовно-политического развития» (Россия, г. Волгоград, июль 2009 г.); VII Международной научно- практической конференции «Инновационные технологии научных исследований социально-экономических процессов» (Россия, г. Пенза; июль 2009 г.).
12 Основные положения диссертационного исследования были использованы автором в учебном процессе Государственной академии строительства и ЖКК России, а также при преподавании курса «Основные направления государственной политики в ЖКХ» по программе подготовки руководителей управляющих организаций и председателей ТСЖ в учебном центре ООО «Центр правовой защиты» (г. Омск).
Результаты исследования были использованы автором при разработке проектов муниципальных правовых актов по реформированию ЖКХ муниципального образования городской округ город Омск Омской области.
Публикации. По теме исследования автором опубликовано 11 научных статей общим объемом 5 п.л., в том числе 3 статьи объемом 1,2 п.л. - в изданиях, входящих в перечень изданий, рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований.
Структура диссертации. Диссертационная работа изложена на 191 странице печатного текста, включает 22 таблицы, 16 рисунков, 4 приложения и состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, в котором 203 наименования.
