Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы землеустройства административно-териториальных образований 10
1.1 Значение муниципальных образований в управлении земельными ресурсами 10
1.2 Обоснование необходимости землеустройства территорий муниципальных образований как механизма управления земельными ресурсами страны 31
1.3 Сущность, значение и содержание схем землеустройства территорий сельских администраций 42
Глава 2 Анализ состояния и перспективы использования земель муниципальных образований 53
2.1 Состояние и использование земель муниципальных образований волгоградской области 53
2.2 Оценка производительно-территориальных, продуктивных и техногенных свойств земли 72
2.3 Комплексная агроэкологическая оценка земель и использование ее данных при разработке схем землеустройства административно-территориальных образований 89
Глава 3 Методика разработки схем землеустройства территорий сельских администраций и их обоснование 107
3.1 Содержание конструктивной части схемы землеустройства территории сельской администрации 107
3.2 Экономическое обоснование основных землеустроительных решений в схеме землеустройства территории сельской администрации 126
Выводы и предложения 147
Список использованной литературы 153
Приложения 166
- Обоснование необходимости землеустройства территорий муниципальных образований как механизма управления земельными ресурсами страны
- Состояние и использование земель муниципальных образований волгоградской области
- Комплексная агроэкологическая оценка земель и использование ее данных при разработке схем землеустройства административно-территориальных образований
- Содержание конструктивной части схемы землеустройства территории сельской администрации
Введение к работе
Проведение земельной реформы в стране и связанная с ней ликвидация монополии государственной собственности на землю, образование на этой базе многообразия форм собственности на землю, широкомасштабная реорганизация крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, а также отсутствие опыта крупномасштабных земельных преобразований и исчерпывающего набора законодательных актов, регулирующих правовые, экономические, организационные, территориальные и другие аспекты государственного управления земельными ресурсами страны и реорганизации землеустроительных работ — послужили причиной возросшей сложности и остроты проблем управления земельными ресурсами, а также необходимости совершенствования системы землеустроительных работ на различных территориальных уровнях.
Важным фактором, учет которого необходим при совершенствовании системы управления земельными ресурсами и проведения землеустроительных работ является то, что земельная реформа была сопряжена с развитием и становлением в России института местного самоуправления. Органы местного самоуправления были наделены властными и хозяйственными функциями, обеспечивающими самостоятельное решение вопросов связанных с владением, пользованием и распоряжением землей. В таких условиях районные, городские, поселковые и сельские администрации становятся одними из ключевых звеньев в единой вертикали управления земельными ресурсами страны.
Решению проблем совершенствования управления земельными ресурсами и землеустройства различных административно-территориальных образований посвящены современные исследования ведущих ученых в области землеустройства, экономики землепользования, земельного права: Н.В. Комова, С.Н. Волкова, П.Ф. Лойко, А.А. Варламова, В.В. Милосердова, В.Х. Улюкаева,
Ю.Г. Жарикова, В.П. Троицкого, СИ. Носова, А.З. Родина, В.В. Алакоза, О.Б. Леппке, И.И. Пономаренко и др.
Опыт землеустроительных работ по реорганизации крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий в Волгоградской области показал, что традиционная разработка схем землеустройства на территорию административного района требует существенных изменений. Автор полагает, что в сложившихся условиях наиболее эффективно осуществлять разработку схем землеустройства на территорию сельской администрации, рассматривая данный документ как новый вид предпроектных разработок и новую форму управления земельными ресурсами.
Изложенный в диссертации опыт проведения таких работ, теоретическое обоснование их необходимости и методы реализации, по мнению автора, в значительной степени решают на практике проблему управления земельными ресурсами на уровне административно-территориальных образований, что определяет актуальность темы исследования и ее практическую значимость.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является: разработка теоретических и методических положений совершенствования землеустройства административно-территориальных образований, разработка методов проведения и обоснования землеустроительных работ на территории сельских администраций, выявление и обоснование современной роли землеустройства в управлении земельными ресурсами страны и исследование взаимосвязей развития землепользования и землевладения в результате реорганизации крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий и образования на их основе большого числа хозяйств различных организационно-правовых и организационно-территориальных форм хозяйствования.
В соответствии с поставленной целью в работе решены следующие задачи:
- исследованы современные проблемы управления земельными ресурсами страны;
- проанализировано состояние земельного законодательства в системе
местного самоуправления и выявлена роль муниципальных образований в
управлении земельными ресурсами страны;
- проанализировано современное состояние и перспективы использования
земель муниципальных образований;
- определены цели, задачи, основные принципы и необходимость
проведения землеустройства территорий сельских администраций;
- выявлены место и роль схемы землеустройства территории сельской
администрации, как нового вида предпроектного этапа землеустройства в
общей системе землеустроительных работ, и как новой формы регулирования
земельных отношений;
- разработана методика составления и обоснования схемы землеустройства
территории сельской администрации.
Объектом исследования являются: территории муниципальных образований Волгоградской области.
Предметом исследования являются: закономерности организации территории сельских администраций применительно к новым хозяйственным условиям землевладения и землепользования.
Исходные материалы. В процессе исследования были использованы
материалы составления схем и проектов перераспределения земель, проекты
межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства
сельскохозяйственных предприятий Волгоградской области, статистические данные по состоянию и использованию земельного фонда области, законы Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, правовые документы Волгоградской области, нормативно справочные материалы, научная литература, указания и методические рекомендации Федеральной службы
земельного кадастра России, Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ, а также другие материалы.
Методология и методика исследования. Методологией исследования являются теоретические и методологические положения реализации земельных преобразований, совершенствования земельных отношений, землеустройства, развития механизмов управления земельными ресурсами в условиях многоукладной экономики хозяйствования на земле. В работе использованы следующие основные методы исследования: абстрактно-логический, монографический, аналитический, статистический, расчетно-конструктивный и экономико-математический.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
1. Усовершенствованы теоретические положения землеустройства
административно-территориальных образований.
Обоснована необходимость разработки нового вида предпроектного этапа землеустроительного проектирования в общей системе землеустроительных работ.
Предложена новая форма и механизм регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами на нижнем уровне единой вертикали власти.
Разработана методика составления и обоснования схем землеустройства административно-территориальных образований на уровне территорий сельской администрации.
Определена взаимосвязь развития землепользования и землевладения в результате реорганизации крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий.
Уточнены и дополнены методы реорганизации сельскохозяйственных предприятий и образования на их основе хозяйств различных организационно-правовых и организационно-территориальных форм хозяйствования.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:
1. Теоретические положения землеустройства административно-
территориальных образований.
Методика разработки и обоснования схем землеустройства территорий сельских администраций.
Усовершенствованный механизм регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами.
4. Методы территориальной реорганизации сельскохозяйственных
предприятий и формирования землевладений и землепользовании различных
форм хозяйствования.
Практическая значимость работы заключается в совершенствовании единой системы проведения землеустроительных работ на разных территориальных уровнях, позволяющей наиболее эффективно решать вопросы перераспределения земельных ресурсов в ходе реформирования крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, улучшении управления земельным фондом, создании оптимальных условий формирования землевладений и землепользовании различных организационных форм хозяйствования, защиты земельных ресурсов от негативных последствий, связанных со структурной перестройкой агропромышленной сферы хозяйствования, сохранением плодородия и качества земель, повышением их продуктивности и улучшением использования.
Полученные в результате исследования выводы и предложения позволят уточнить пути развития и совершенствования землеустроительного проектирования, повысить роль землеустройства, как одного из наиболее действенных механизмов аграрных преобразований.
Разработанные в исследовании теоретические и методические положения рекомендуется применять в производственной и научно-методической деятельности научных и проектных организаций по землеустройству,
государственных органах управления земельными ресурсами, а также при подготовке специалистов в области землеустройства, организации и управления народным хозяйством страны.
Апробация работы. Основные положения диссертации неоднократно докладывались на международных (Москва, 1997, 1998 гг.), всероссийских и зональных конференциях и семинарах (Саратов, 1995 г; Волгоград, 1997 г.; Москва, 1998 г.). Разработанные и опубликованные автором «Рекомендации по землеустройству территорий сельских администраций» (2000 г.) одобрены научно-методическим Советом Федеральной службы земельного кадастра России в качестве методического пособия и рекомендованы для практического использования во всех производственных и проектно-изыскательских организациях системы Росземкадастра.
Публикации. По теме диссертации автором было опубликовано 11 печатных работ общим объемом 10, 2 п.л.
Структура, объем и содержание работы. Работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, библиографического списка, содержащего 120 наименований. Общий объем составляет 186 стр. машинописного текста, включая 53 таблицы, 14 рисунков и 9 приложений.
Обоснование необходимости землеустройства территорий муниципальных образований как механизма управления земельными ресурсами страны
В условиях перехода к многообразным формам земельной собственности, развития многоукладного хозяйства, реорганизации и перестройки сельскохозяйственного производства, а также перестройки взаимоотношений сельскохозяйственных предприятий с государством, между собой и внутри собственных трудовых коллективов существенным образом меняются земельные отношения, что вызывает радикальные изменения в организации использования земель.
Законодательно определенное разграничение сфер владения, пользования и распоряжения землей в пределах "старых" землевладений (землепользовании) крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, связанное, прежде всего, с появлением множества землевладельцев и землепользователей — привело к путанице в земельных отношениях, усложнило процесс управления земельными ресурсами.
На территориях реорганизованных сельскохозяйственных предприятий образовались собственники, имеющие земельные паи (доли), владельцы личных подсобных и крестьянских хозяйств, индивидуальных жилых домов, распорядители земли в черте населенных пунктов в лице местной администрации, различные виды сельскохозяйственных объединений и кооперативов, пользователи огородов, кормовых угодий и другие владельцы и пользователи земли.
Указанное существенным образом сказывается и на организации территории, определении сфер влияния различных собственников в области своих прав на землю, установлении (уточнении) границ землевладений и землепользовании, формировании специальных фондов перераспределения земель, выделении земельных паев (долей) в натуре, решении проблем организации и устройства территории вновь образованных сельскохозяйственных предприятий различных организационно-правовых форм собственности на землю.
Вся территория ранее существовавших крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий становится не только и не столько объектом внутрихозяйственного землеустройства, сколько объектом территориального землеустройства, сложным объектом управления земельными ресурсами.
В этой связи классическое содержание этих двух видов землеустройства требует существенного изменения как по целям, задачам, так и по методике выполняемых проектных и предпроектных работ, а также их экономическому, правовому, социально-историческому, экологическому (природоохранному), агротехническому обоснованию проектных решений.
В таких условиях одним из ключевых вопросов, обеспечивающим комплексное решение стоящих перед землеустройством и в целом перед экономикой хозяйствования и управления использованием земельных ресурсов, является выбор объекта для землеустроительных действий и принятия предпроектных и проектных решений. Объект землеустроительных действий в единой системе территориального (межхозяйственного) землеустройства должен: с одной стороны, обеспечить возможность надлежащего решения принципиальных вопросов использования земельных ресурсов на уровне предпроектных проработок, не усложняя ее излишней детализацией, с другой стороны, создать хорошую организационно-территориальную, правовую и экологическую базу решения большого многообразия вопросов связанных с хозяйственной деятельностью предприятий.
Разработка традиционных схем землеустройства на территорию целого района в сложившихся после крупномасштабной реорганизации крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий и создании на их базе сотен различных землевладений и землепользовании в современных условиях представляется достаточно сложной задачей. К примеру, если до земельной реформы в Волгоградской области на территории района насчитывалось в среднем 15 крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, то в настоящее время насчитывается в среднем до 250 предприятий.
Мы полагаем, что в современных условиях землепользования, схема землеустройства района должна представлять собой документ обобщающий предпроектные проработки осуществленные на более низком территориальном уровне.
Практика последних лет, связанная с реализацией землеустроительных решений по реорганизации крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, формированию новых землевладений и землепользовании в Волгоградской области показывает, что оптимальным объектом землеустройства в отмеченных условиях является территория сельской администрации.
Определив в качестве оптимального объекта территорию сельской администрации, следует обратить внимание, что автор понимает под "территорией сельской администрации" — территорию, традиционно входившую в зону влияния администрации в лице бывших сельских советов, то есть территорию в пределах "старых до реформирования" границ землепользовании крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, находящихся под юрисдикцией соответствующей (одной) сельской администрации.
Состояние и использование земель муниципальных образований волгоградской области
По данным государственного земельного учета земельный фонд Волгоградской области на 1 января 2001 года включает в себя 11287,7 тыс. га, земельных ресурсов, что составляет 0,66% от общей площади земель единого земельного фонда России. При этом в Волгоградской области сосредоточены свыше 2% (2,03%) земель сельскохозяйственного назначения и свыше 4% (4,21%) земель промышленности, транспорта, связи и иного несельскохозяйственного назначения России в целом, что косвенно свидетельствует о большом промышленном и сельскохозяйственном потенциале данного региона (табл. 2.1).
Значительное количество земельного фонда области представляют земли сельскохозяйственного назначения (79,1%), что связано с благоприятными природными и климатическими условиями региона (табл. 2.2).
Структура земельных угодий в основном представлена сельскохозяйственными угодьями (77,6%), из которых более половины (52,2%) составляет пашня (табл. 2.3). Подавляющее количество площадей всех пахотных (96,0%) и сельскохозяйственных угодий области (94,5%) входит в состав категории земель сельскохозяйственного назначения (табл. 2.4).
В пределах территории области выделяется четыре природно-сельскохозяйственные зоны, а также Волго-Ахтубинская пойма (рис. 2.1).
Для каждой зоны характерно наличие определенного типа почв, научно обоснованное использование которых, базирующееся на оценке фактического уровня возврата питательных веществ в почву позволяет получать стабильную планируемую урожайность сельскохозяйственных культур в каждой природно-сельскохозяйственной зоне (табл. 2.5).
Почвенный покров сельскохозяйственных угодий включает 15 типов и подтипов почв, среди основных типов почв, по мере убывания их удельного веса в общей площади сельскохозяйственных угодий, можно выделить следующие: каштановые (включая темно-, светло- и лугово-каштановые) —
Комплексная агроэкологическая оценка земель и использование ее данных при разработке схем землеустройства административно-территориальных образований
Наиболее эффективное значение для обобщенного анализа состояния земельных ресурсов и проведения последующих землеустроительных мероприятий, связанных с совершенствованием организации территории в ходе разработки схем землеустройства административно-территориальных образований, имеет комплексная агроэкологическая оценка земель. Комплексность указанной оценки определяется совокупным учетом климата, почв, рельефа местности, условий увлажнения, возможностей произрастания различных сельскохозяйственных культур и др.
Необходимость учета совокупного влияния множества природных факторов территории на последующую ее организацию и планирование использования земельного потенциала в целом, определило два основных подхода к рассмотрению природных свойств изучаемого территориального объекта землепользования: — эколого-ландшафтного и агроэкологического.
Первый подход учитывает ландшафтную дифференциацию территории с выделением эколого-ландшафтных зон (типов, подтипов, видов) и предполагает решение в последующем вопросов землеустроительного процесса по определенным частям агроландшафта (местностям, урочищам, фациям) [69, с. 566-572].
Второй предполагает изучение агроэкологических особенностей территории (агроэкологических факторов и режимов) по отношению к отдельным видам или группам сельскохозяйственных растений и выделение агроэкологически однородных территорий (типов, классов, комплексов, видов) в качестве базиса для конструирования агроценозов, что также должно обеспечивать осуществление последующего землеустройства [52, с.77-90; 39, с.71-114].
Изучение проектов землеустройства, составленных с использованием ландшафтного и агроэкологического подходов в системе объединения "Роснииземпроект", а также опыт экспериментального землеустроительного проектирования Государственного университета по землеустройству показал, что наиболее обоснованных землеустроительных результатов можно добиться на основе синтезированного метода, который учитывает требования адаптивно-ландшафтной системы земледелия, агроэкологического подхода и специальных землеустроительных норм и правил [44, с. 141 ].
В ходе экспериментального землеустроительного проектирования, осуществляемого Госуниверситетом по землеустройству на основе многолетних агроэкологических исследований, проведенных Т.П. Федосеевой, а также группой ученых под руководством С.Н. Волкова в составе: Т.П. Федосеевой, А.А. Бубашкиной, Т.А. Емельяновой, СИ. Носова, В.П. Родионова, В.Н. Семочкина, В.В. Вершинина, а также нашем участии, отработана методика комплексной агроэкологической оценки земель и использования ее данных в проектах внутрихозяйственного землеустройства и схемах землеустройства административно-территориальных образований. Остановимся на кратком изложении данной методики, реализованной на территорию Дубовского района Волгоградской области и входящих в нее сельских администраций в 2001 году.
Осуществление работ по излагаемой методике можно разделить на четыре последовательно выполняемых этапа.
На первом этапе было проведено обоснование системы показателей агроэкологической оценки земель. В качестве таких показателей рассматриваются различные признаки земельных участков, определяющие пригодность участка под возделывание различных видов сельскохозяйственных культур и размещения на них различных видов сельскохозяйственных угодий. Дифференциация (расчленение) выявленных признаков осуществлялась на базе разработки шкал оценки этих признаков. В частности, разработаны и предложены шкалы оценки земель по следующим признакам: генезиса территории, орографического положения, механического состава субстратов в корнеобитаемом слое, экспозиции склона, характера рельефа и другим признакам, более подробно рассмотренных в на этапе выделения агроэкологически однородных и однотипных территорий. Указанные оценочные шкалы представлены в соответствующих таблицах 2.32, 2.33, 2.34, 2.35.
На втором этапе осуществлялось выделение агроэкологически однородных участков. Их выделение производилось путем совмещения (размещения) на единой картографической основе контуров, однородных по каждому из рассмотренных признаков. Выделенные однородные контура (ареалы) характеризуются одинаковым в пределах контура сочетанием жизнеобеспечивающих факторов и равными условиями для произрастания любого вида или сорта сельскохозяйственной культуры, одновременно представляя собой многомерные и многопараметровые объекты.
Выделенные однородные контура должны являться основной, "фундаментальной" территориальной единицей для последующего планируемого размещения определенного агроценоза — либо по ведущей полевой культуре, группе полевых и кормовых культур, видам естественных кормовых растений или по каким либо другим планируемым подходам использования территории.
Всего на территории Дубовского района по данной методике выделены 80 однородных типов контуров (приложение 4).
На третьем этапе работ проведено выделение агроэкологически совместимых участков. Указанный этап работы осуществлялся с целью сведения выявленного многообразия однородных типов контуров к небольшому числу избранных типов. В основу объединения, выделенных однородных типов контуров, положена агроэкологическая совместимость земельных участков по сходству экологических ниш для культур с близкими адаптивными реакциями на условия формирования корневой системы, извлечения элементов питания, влаги из подпочвенных горизонтов. Агроэкологически совместимые участки образуют агроэкологические группы земель, которые должны служить территориальным базисом для формирования определенных типов севооборотов.
Содержание конструктивной части схемы землеустройства территории сельской администрации
В третьем параграфе первой главы данной работы, автором определена типовая структурная модель схемы землеустройства территории сельской администрации, включающей в себя ряд составных частей. В последних параграфах второй главы раскрыты основные вопросы разработки ее подготовительной части. Данная глава посвящена: рассмотрению основных вопросов методики разработки конструктивной части схемы, экономическому обоснования ключевых землеустроительных решений, принимаемых в схеме землеустройства территорий сельских администраций, а также конструктивным предложениям по совершенствованию землеустроительных работ, разработанных автором в результате практической реализации рассматриваемых вопросов в процессе реформирования земельных отношений в Волгоградской области.
Конструктивную часть схемы должны составлять работы по межотраслевому и внутриотраслевому перераспределению земель, реорганизации сложившейся системы землевладений и землепользовании с выделением фондов перераспределения земель для организации крестьянских (фермерских) и других хозяйств нового типа с различными земельными правомочиями. Ключевыми вопросами конструктивной части схемы землеустройства территории сельской администрации, являются:
1. Формирование земельных фондов специального назначения и перераспределение земельной собственности в схеме землеустройства территории сельской администрации;
2. Перераспределение земель при реорганизации крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий и выделение площадей фонда перераспределения земель их размещение и анализ использования;
3. Уточнение существующих и установление проектных площадей сельских населенных пунктов, переданных (передаваемых) в ведение сельской администрации;
4. Выделение земель (целевого фонда) для расселения беженцев и вынужденных переселенцев;
5. Выделение земель с особыми условиями пользования;
6. Формирование в схеме землеустройства территории сельской администрации землепользовании крестьянских (фермерских) хозяйств.
На первых этапах проведения земельной реформы в стране были проведены работы по формированию специального земельного фонда. Согласно "Временному положению о порядке формирования фондов перераспределения земель", утвержденному Советом Министров РСФСР 29 января 1991 г. (№32-10/82) [25], в специальный фонд включались следующие земли: используемые не по целевому назначению, неэффективно используемые и земли, выбывшие из оборота или переведенные в менее ценные угодья.
Как показала практика выполнения указанных работ по формированию специального земельного фонда в области, наиболее эффективно реализация указанных работ осуществляется в процессе разработки схем землеустройства на территорию сельской администрации.
Опыт проведения этих работ показал, что в специальный земельный фонд целесообразно передавать не только неиспользуемые по целевому назначению или неэффективно используемые земельные участки, но также и высокоплодородные земли колхозов и совхозов и других сельскохозяйственных предприятий (с учетом их добровольного желания), которые ввиду отсутствия надежной инфраструктуры, материально-технической базы, кадров механизаторов, других работников или по причине неудобного расположения, а также трудной доступности по отношению к хозяйственным центрам — приносили хозяйствам нежелательные дополнительные затраты и снижали эффективность их работ.
