Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические аспекты исследования социально-экономического развития муниципальных образований 10
1.1. Малый город как особый субъект муниципального образования 10
1.2. Понятие и сущность социально-экономического развития на местном уровне 31
1.3. Управление муниципальным образованием в контексте устойчивого развития 47
2. Методическое обеспечение управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования 68
2.1. Особенности социально-экономического развития муниципальных образований, сформированных на основе малых городов Челябинской области 68
2.2. Факторы и показатели эффективности управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования 99
3. Организационное обеспечение совершенствования управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования 116
3.1. Методика определения воздействия местной администрации на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования 116
3.2. Рекомендации по организации работ, направленных на повышение эффективности управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования 125
3.3. Совершенствование организационной структуры управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования 133
Заключение 143
Список использованных источников 152
Приложения 1
- Малый город как особый субъект муниципального образования
- Понятие и сущность социально-экономического развития на местном уровне
- Особенности социально-экономического развития муниципальных образований, сформированных на основе малых городов Челябинской области
- Методика определения воздействия местной администрации на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Трансформация экономических отношений, изменение экономической, социально-демографической и экономической ситуации, усиление взаимодействия городских, региональных и местных органов власти вызывают необходимость более углубленного изучения процессов, происходящих в российских городах, в том числе и малых.
Актуальность исследования обусловлена целым рядом обстоятельств объективного характера.
Во-первых, малые города являются важным элементом городского каркаса расселения страны, на долю которых приходится 85% общего количества городов страны. Малые города как особый субъект муниципальных образований являются базой социально-экономического развития сельских территорий. В условиях реформирования местного самоуправления требуется пересмотр стратегической ориентации развития малых городов, нацеленной на воссоздание их способностей к самостоятельному развитию (саморазвитию) на базе собственных ресурсов.
Во-вторых, традиционная модель экономического роста стран, регионов и городов к настоящему времени себя исчерпала. Сложившиеся модели развития и соответствующий характер производства и потребления не являются устойчивыми по своей сути. Имеющиеся концепции устойчивого развития, которые определяют стратегические задачи глобального и государственного уровней, глубоко не затрагивают региональные и тем более локальные (городские) уровни.
В-третьих, развитие муниципальных образований в современных условиях зависит не столько от объемов имеющихся ресурсов, сколько от способности управленческих кадров муниципалитета организовать их эффективное использование. Это связано с тем. что происходящие в стране с начала 90-х гг. принципиальные изменения в управлении муниципальным хозяйством направлены на повышение роли и усиление самостоятельности местной власти при значительном снижении влияния органов государственной власти на социально-экономические процессы на территориях.
В-четвертых, в возникновении целого ряда экологических проблем определяющую роль сыграло отставание экономической мысли. Многие отечественные ученые не придавали должного значения ограничениям в экологическом развитии стран, регионов и городов. Обострение экологических проблем во второй половине XX в. поставило перед экономической наукой задачу разработки принципиально новых концепций развития. Популярными становятся эколого-экономические исследования в виде разработки программ устойчивого развития. Однако, термин «устойчивое развитие» используется во многих случаях оез неооходимого осмысления.
Таким образом, наличие противоречия между необходимостью совершенствовать управление устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования и отсутствием достаточной для этого научно-методической базы свидетельствует об актуальности темы исследования.
Степень разработанности проблемы. Настоящая тема исследования устойчивого социально-экономического развития города как сложной системы носит междисциплинарный характер. Поэтому ее изучают представители разных наук.
Научной разработке вопросов государственного управления развитием социально-экономических процессов, планирования социально-экономического развития территорий посвящены труды отечественных экономистов: Л.И.Абалкина. А.Г.Аганбегяна. А.А.Адамеску. С.А.Глазьева. А.Г.Гранберга. Н.И.Данилова, В.Н.Лексина. Б.А.Райзберга. В.Е.Рохчина. А.И.Татаркина. Р.А.Фатхутдинова. Б.С.Хорева. А.Н.Швецова, Р.И.Шнипера и др.
В западной экономической литературе разработка проблемы государственного управления экономикой осуществлена такими экономистами, как: Дж.К.Гелорейт. Ф.Ойкен. Дж.Сакс. П.Самуэльсон. Д.Стиглиц и др.
Вопросы теории и методологии построения, функционирования и совершенствования системы муниципального управления рассматриваются в работах B.C. Антонюк. Л.А.Велихова. А.Г. Воронина, М.В.Глазырина. А.И. Радченко. П.Г.Щедровицкого. Проблемам управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне в условиях переходной экономики посвящены исследования Т.Т. Авдеевой. Е.Г. Анимицы. С.В.Вобленко. А.Г. Гранберга. В.Б.Зотова, Е.А. Елисеева. С.Ф. Жилкина. Б.С.Жихаревича. И.А.Ильина. В.А.Лапина. В.Н. Лексина. В.ЯЛюбовного. П.А. Ореховского. А.П. Панкрухина. В.Е. Рохчина, А.И. Татаркина. А.Н. Швецова. С.Н.Юрковой.
В работах таких ученых как А.Л. Гапоненко. Р.В. Бабун. А.И. Балобанов. В.И. Са-ломатов. А.Н. Широков. Ю.В.Филиппов рассмотрены особенности структурной организации муниципальных органов и их кадрового обеспечения.
Проблемы устойчивого развития общества на различных территориальных уровнях - от глобального до локального - исследуются в работах Л.И.Абалкина. О.Ф.Балацкого. П.Я.Бакланова. А.В.Безгородова. С.В.Березнева. Н.П.Ващекина. Ю.И.Винокурова. Н.Ф.Глазовского, В.И.Голованова, А.Г.Гранберга. В.И.Данилова- Данильяна. В. В.Жи деле вой. А.Н.Истошина, В.А.Корчмит. С.Б.Лаврова. Е.К.Миннибаева. П.И.Мунина. К.Б.Норкина, П.Г.Олдака. О.С.Пчелинцева. П.М.Потравного. Н.Ф.Реймерса. Г.В.Сдасюк. Ю.П.Селиверстова. А.Н.Тетиора. О.Н.Яниикого. Я.Я.Яндыганова и др.
Вместе с тем. несмотря на значительное число публикаций, посвященных социально-экономическому развитию муниципальных образований, недостаточно исследованы вопросы совершенствования управления социально-экономическим развитием на муниципальном уровне. Наблюдаются разночтения в понятиях, определяющих содержание управления социально-экономическим развитием муниципального образования. Отсутствует необходимая методическая база оценки воздействия органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие и эффективности управления социально-экономическим развитием.
Отмеченное выше предопределило выбор темы, объекта и предмета исследования, постановку цели и задач, структуру и логику исследования.
Объектом исследования выступают малые города и возглавляемые ими муниципальные образования.
Непосредственным научным полигоном, на котором проводилась апробация предложенных теории и методических приемов, явился г.Караоаш (Муниципальное образование «Город Карабаш») Челябинской области, типичный представитель малых городов Уральского региона.
Предметом исследования являются отношения, возникающие в процессе устойчивого социально-экономического развития городского муниципального образования, а также методы, технологии и процедуры управления, используемые при управлении муниципальным образованием.
Область исследования: диссертационное исследование выполнено в соответствии с п. 5.13 «Проблемы устойчивого развития регионов разного уровня: мониторинг экономического и социального развития регионов разного уровня» и п.5.16 «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях; функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки).
Цель исследования состоит в научном обосновании устойчивого социально-экономического развития муниципального образования, формирующегося на основе малого города и разработке рекомендаций по совершенствованию его управления.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе потребовалось решить следующие задачи:
1. Выявить современные особенности развития и проблемы функционирования
малых городов как особых субъектов муниципальных образований.
2. Уточнить и расширить научно-методические основы исследования социально-экономического развития на местном уровне.
3. Оценить специфику управления городским муниципальным образованием в контексте устойчивого развития.
4. Предложить систему методического обеспечения управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования.
5. Разработать рекомендации по организации работ, направленных на совершенствование управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования.
Теоретической и методологической базой исследования послужили идеи, концепции, теории, изложенные в трудах отечественных и зарубежных ученых по национальной и региональной экономике, менеджменту и управлению (в частности, теории экономического роста, городского развития, устойчивого развития). Основные методические подходы - это междисциплинарный, системный и программно-целевой, позволившие наиболее эффективно организовать научный поиск для решения поставленных задач.
Кроме традиционно используемых в региональной экономике общенаучных методов исследования (индукция, дедукция, анализ, синтез и др.). автор применил и спе-шкгльные (историко-логический. сравнительный, графоаналитический, экспертный, статистические и др.) методы.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили нормативные и законодательные акты РФ. субъекта РФ (Челябинской области), статистические данные Федеральной службы государственной статистики, данные Челябинского областного комитета Федеральной службы государственной статистики, экспертные оценки, программы социально-экономического развития городов, статистическая и практическая информация органов местного самоуправления. Фактологическую основу работы составили результаты собственных исследований автора.
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором и их научная новизна:
1 . Уточнено содержание понятие «устойчивое социально-экономическое развитие малого города», новизна которого заключается в том. что ресурсы устойчивого развития делятся на внутренние и внешние, и акцент ставится на оптимальный для каждого периода времени баланс между этими ресурсами. В перспективе устойчивое развитие малого города предполагает сокращение зависимости от внешних ре сурсов. наращивание и инициирование внутренних источников развития и создание благоприятной среды обитания и жизнедеятельности, которая была бы привлекательной для жителей и бизнеса.
2. Выделены тенденции и особенности социально-экономического развития малых городов, которые влияют на специфику их устойчивого развития. Поскольку полигоном исследования послужил город Карабаш. являющийся уникальной территорией и отнесенный к зоне экологического бедствия, то для данной территории возможность реализации модели устойчивого развития осложняется, что первоначально необходимо решить проблемы реабилитации территории и проблемы реабилитации населения. Для решения этих проблем предусматриваются как внешние, так и внутренние ресурсы.
3. Дополнены имеющиеся методики оценки жизнеспособности муниципального образвоання блоками, позволяющими выявить возможности и параметры устойчивого развития малого города (экологическая нагрузка на территорию и население: обеспеченность населения медицинскими кадрами и учреждениями: безопасность жизнедеятельности: показатели бюджетного финансирования (соотношение собственных и регулирующих доходов, характеристика налоговой базы): развитие малых предприятий).
4. Предложена методика оценки механизма воздействия администрации на устойчивое социально-экономическое развитие малого города, которая заключается в идентификации типов сотрудников по влиянию на достижение целей устойчивого развития малого города и в определении уровня согласованности действий сотрудников администрации. Методика позволяет определять существующую и выбирать желаемую целевую направленность деятельность администрации и формировать мероприятия по ее реализации.
5. Разработана субъектно-объектная модель управления устойчивым социально-экономическим развитием малого города, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных субъектов, распределенных по иерархическим уровням, каждый из которых имеет объект деятельности. Предлагаемая модель позволяет определить зону ответственности и формировать функции сотрудников администрации таким образом, чтобы обеспечить единое понимание целей развития малого города и тем самым дает возможность принимать наиболее эффективные решения. Предложен механизм согласования интересов ведущих акторов устойчивого развития малого города на основе построения коротких связей и отношений.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы состоит в том. что выявленные особенности социально-экономического развития муниципальных образовании, уточненное содержание понятия «управление соци-атьно-экономпческим развитием муниципального образования», разработанная субъ-ектно-объектная модель управления социально-экономическим развитием, адаптированные показатели экономической и социальной эффективности управления расширяют представления региональной науки об управлении социально-экономическим развитием муниципального образования.
Практическая значимость заключается в том. что полученные результаты доведень! до уровня конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при разработке и осуществлении планов, программ социально-экономического развития территорий, региональной и муниципальной социально-экономической политики.
Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе при подготовке государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов работы. Основные теоретические положения и результаты диссертационной работы докладывались на III Южно-Уральском экономическом форуме «Стратегия развития региона в условиях глобализации мировой экономики» (Челябинск. 2002). межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: правовые основы и практика реализации» (Челябинск. 2003). научно-практической конференции «Особенности региональных социально-экономических процессов стабилизации и развития» (Челябинск. 2003). на коллегии при Губернаторе Челябинской области, научных семинарах НТЦ-НИИОГР. на совещаниях в Законодательном собрании Челябинской области.
Методические положения были использованы при разработке и реализации программ развития двенадцати муниципальных образований Челябинской области, совершенствовании системы управления г. Караоаша. формировании системы мониторинга социально-экономического развития г. Копейска.
По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 8.51 п.л.. в том числе авторских - 7.74 п.л.
Объем и структура диссертации. Основное содержание работы изложено на 175 страницах машинописного текста, содержит 22 таблицы и 20 рисунков. Структура диссертации определяется логической последовательностью исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, включающего 349 наименований. 7 приложений.
Во введении аргументирована актуаіьность темы диссертационного исследования, сформулирована цель и поставлены задачи, раскрыты научная новизна и практическая значимость работы, ее апробация.
В первой главе - «Теоретико-методологические аспекты исследования социально-экономического развития муниципальных образовании» - раскрывается общенаучное содержание понятия «малый город» как субъекта муниципального образования. Выявляются сложности в познании современных социально-экономических процессов, происходящих в малых городах. Проводится системный анализ особенностей управления муниципальных образований в контексте устойчивого развития.
Во второй главе - «Методическое обеспечение управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципальных образований» - рассмотрены особенности и тенденции социально-экономического развития муниципальных образований, сформированных и функционирующих на основе малых городов Челябинской области. Выявлены и проанализированы факторы и показатели эффективности управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципальных образований.
В третьей главе - «Организационное обеспечение совершенствования управления устойчивым социально-экономическим развитием муниципального образования» - изложен разработанный автором методический инструментарий оценки воздействия местной администрации на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования. Предложены научно обоснованные рекомендации, обеспечивающие совершенствование управления устойчивым развитием города. Представлен вариант организационной структуры управления устойчивым социаіьно-экономическим развитием и дана оценка влияния результатов исследования на повышение эффективности деятельности администрации муниципального образования.
В заключении представлены основные итоги исследования, приведены выводы и рекомендации.
В приложении приводятся статистические данные, характеризующие динамику и тенденции развития малых городов Челябинской области в целом и г.Карабаша. в частности.
Малый город как особый субъект муниципального образования
С развитием в Российской Федерации местного самоуправления усиливается интерес к различным аспектам функционирования муниципальных образований. В связи с этим кратко остановимся на анализе трактовки понятии «муниципальное образование» в нормативно-правовых документах и научных изданиях.
В середине XIX в. термин «муниципальный» сначала толковался как «гражданский, городской, земский, принадлежащий обычаю известной страны». В «Толковом словаре...» В.И.Даля дается однозначное определение термину «муниципальный» - городской.
В законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «муниципальный» и «местный» и образованные на их основе слова и словосочетания в настоящее время применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления1.
Муниципальное образование - ото территориально-административная единица, в которой реализуется специфический вид управления - местное самоуправление и удовлетворяется большая часть жизненно важных потребностей населения в труде и социальных благах на основе использования местных и привлеченных ресурсов.
В Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 1995 г. давалось достаточно полное определение муниципального образования, которое понималось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, определялись признаки и основы муниципальных образований -наличие муниципальной собственности, местного бюджета, органов самоуправления и т.п.".
Все муниципальные образования делились натри большие группы:
Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к отой группе тяготели те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов.
Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Они состояли из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности.
Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований был свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни.
В новом Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10. 2003 г. уже не дается такого общего развернутого определения муниципального образования, а просто перечисляются следующие основные типы муниципальных образований:
1. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
2. Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
3. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
4. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муници пального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномо чия по решению установленных федеральным законодательством вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ1. Таким образом, в стране будут формироваться различные типы муниципальных образований, причем утверждение новых границ муниципальных образований должно быть закончено до 1 января 2005 г.
В данной работе акцент делается на особый субъект муниципальных образований, ядром которых выступают малые города.
Анализ публикаций по проблемам данной категории городов показывает многообразие направлений прикладных исследований: критерии образования, функциональная типология, генезис, закономерности формирования и особенности демографических процессов, социально-экономические условия и уровень жизни населения, вопросы планировочной структуры, технико-экономическое обоснование развития и реконструкции районов жилой и промышленной застройки, благоустройство, роль в организации системы культурно-бытового обслуживания жителей поселков и сел, расположенных в зоне их влияния, место в общественно-территориальном разделении труда и многие другие".
Современное состояние и проблемы дальнейшего развития и жизнедеятельности населения малых городов России в условиях развивающейся рыночной экономики являются наименее изученным вопросом. Нуждается в более точном определении само понятие малого города.
Понятие и сущность социально-экономического развития на местном уровне
Понятие «развитие» обычно рассматривают как фундаментальное свойство материи, по-разному выражающееся в различных системах (технических, биологических, экономических, социальных). Одним из главных моментов в развитии какой-либо системы является внутреннее присущее системе качество, которое можно назвать способностью к развитию или потенциалом развития.
Экономическое развитие охватывает широкий спектр интересов, и это обуславливает существование множества различных трактовок данного понятия. Для большинства экономистов его смысл заключается в ускорении экономического роста. В понимании бизнес-лидеров экономическое развитие предполагает проведение эффективной политики, повышающей конкурентоспособность городов, регионов и стран. Сторонники более активного государственного вмешательства в экономику, идентифицируют экономическое развитие с промышленной политикой. Защитники окружающей среды представляют его как устойчивое развитие, гармонизирующее естественную и общественную системы. Лидеры профсоюзов видят в экономическом развитии средство повышения заработных плат, стипендий, пенсий, пособий, повышения уровня базового образования и качества подготовки кадров. Для общественных лидеров и специалистов в сфере местного самоуправления, экономическое развитие - это способ укрепления городской и сельской экономики в целях сокращения бедности и неравенства.
Изучая различные трактовки понятия «развитие», мы выделили следующие основные моменты.
Во-первых, до сих пор исследователи не достигли согласия в понимании сущности развития экономических систем. В научной литературе и управленческой практике до сих пор существует неоднозначное толкование термина «развитие». В ряде случаев развитие понимается как процесс доведения «до определённой степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности...до определенной степени, силы, мощности, совершенства». В другом случае под термином «развитие» понимается «процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему» . И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом в большей степени предполагается наличие проявления чьей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно, объективно (независимо от чьей-либо воли). Другими учеными экономическое развитие трактуется как деятельность, направленная на решение проблем . Примером такого определения является следующее: «Экономическое развитие - это деятельность властей по привлечению компаний для работы в данном городе с тем, чтобы люди имели работу, а администрация могла получать доходы от налогов...» . Другая группа исследователей под развитием понимает объективный процесс качественных изменений, происходящих в системе3. Если функционирование системы сопровождается прогрессивным изменением ее структуры, то налицо развитие, в результате которого возникает новое качественное состояние объекта. Развитие - это изменение социальной системы, необходимое для обеспечения ее устойчивости, для ее будущего, для ее «конкурентоспособности». Рассматривая развитие экономики города как сложный многоплановый процесс, мы осознаем невозможность его однозначного толкования.
Во-вторых, исследователи в предлагаемых читателю формальных определениях достаточно заметно отделяют понятие «развитие» от понятия «рост», хотя в некоторых случаях можно встретить определения понятия «рост», более близкие понятию «развитие». Например, С.Кузнец, получивший в 1971 г. Нобелевскую премию за исследования по истории экономического роста развитых стран, считал экономический рост «долгосрочным увеличением способности хозяйства обеспечивать все более разнообразные потребности населения с помощью все более эффективных технологий и соответствующих им институциональных и идеологических изменений»
Отсутствие надежных критериев для выявления процессов развития часто толкает исследователей использовать показатели роста. При этом понятия «рост» и «развитие» смешиваются и последнее становится близким к понятиям «функционирование», «деятельность», «работа». Например, о развитии города часто судят по росту численности населения, расширению территории в административных границах, увеличению количества предприятий и т.п.
На наш взгляд, несмотря на то, что процессы роста и развития тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены, а рост на каком-то этапе приводит к качественным изменениям, нужно с большим вниманием относиться к выбору критериев, показателей и индикаторов, характеризующих рост и развитие города. Под развитием мы понимаем изменение качественных параметров, связанных с модификацией структуры экономики города, планировки города, социальной структуры, функций и т.п.
Особенности социально-экономического развития муниципальных образований, сформированных на основе малых городов Челябинской области
Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти, которую можно рассматривать как новый этап в истории развития страны, этап коренных преобразований во всех сферах жизни общества. В этих условиях все более заметную роль начинает играть региональная экономика, которая оказалась востребованной всем ходом экономических реформ, поскольку она стала определять в комплексе такие жизненно важные процессы, как уровень и качество жизни, демографию и занятость населения, природно-ресурсный потенциал территории и его воспроизводство, взаимодействие региональных рынков и механизмы управления этими процессами.
Рост суверенизации республик, краев и областей Российской Федерации объективно привел к существенному смещению центра тяжести в вопросах исследования региональных проблем с размещения производительных сил на территориях в сторону их эффективного использования в качестве фактора экономического роста территорий и благосостояния населения.
Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентратизовать и декон-центрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.
В СССР до 1991 г. местные органы власти практически не обладали организационной и экономической самостоятельностью. Наиболее сильно это проявлялось в таких ключевых вопросах, как планирование и финансовая деятельность. Госпланом СССР и союзных республик определялись виды местных планов, их формы и показатели, сроки и порядок разработки. До территории по вертикали доводились исходные данные планирования, в т.ч. контрольные цифры, показатели госзаказа, лимиты. Местные бюджеты являлись составной частью единого государственного бюджета, все расходы определялись на основе планов и установленных бюджетных норм, т.е. вышестоящими органами власти «спускалось» задание на выполнение, а обратной связью служил отчет об его выполнении (рис.б-а). Отношения областей с входящими в них городами и районами носили характер жесткой подчиненности, распределение полномочий по уровням иерархии представляло собой перевернутую пирамиду, т.е. их большая часть была сосредоточена на уровне государства (рис.6-б).
Начиная с 1991 г. происходит постепенное усиление самостоятельности местных органов власти, что привело к закреплению в Конституции РФ (1993 г.) права населения на местное самоуправление. Органы местного самоуправления получили право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, формировать и контролировать исполнение местных бюджетов, формировать цели и задачи, разрабатывать стратегию развития, т.е. выступают как самостоятельные субъекты управления. Отношения с государственными органами власти характеризуются не подчиненностью, а взаимодействием, в основе которого лежит согласование целей по всем уровням управления (рис. 6-в). Происходит перемещение значительной части полномочий по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества с государственного уровня на уровень городов и районов, а распределение финансовых ресурсов осуществляется по прежнем схеме (рис. 6-г). Именно эти, возникшие в результате неэффективных управленческих решений, противоречия создали проблемы в жизни людей на территории страны. Принцип, по которому государство сильно субъектами, а субъекты - территориями, несмотря на яркие примеры европейских стран, игнорировался федеральными властями.
В централизованной плановой экономической системе СССР отдельные города и сельские районы представляли собой, прежде всего, часть единого народнохозяйственного комплекса и в гораздо меньшей степени — относительно самостоятельный социально-экономический комплекс. Внутренние материальные и финансовые связи территории были существенно слабее внешних связей, регулируемых общегосударственным планированием.
Сравнение советской и современной систем управления городами было проведено Т.М. Говоренковой. Однако некоторые формулировки отличительных признаков этих двух систем требуют уточнения. В частности, она отмечает, что муниципалитет носит «самостоятельный до «автономии»» характер. По определению «автономный» -значит независимый от кого-чего-нибудь, а органы местного самоуправления имеют финансовую и законодательную зависимость от органов государственной власти. Поэтому, по нашему мнению, более точно характер органов местной власти определяется как самостоятельный в пределах собственных полномочий. Основные связи в государстве при современной системе управления характеризуются не только горизонтальной кооперацией властей, как отмечает Т.М. Говоренкова, но и вертикальным соподчинением целей. Уточненная нами сравнительная характеристика советской и современной систем местного управления представлена в табл. 3.
Методика определения воздействия местной администрации на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования
Исследование процессов жизни города показало, что на его социально-экономическое развитие оказывают влияние множество разнокачественных факторов, что обусловливает противоречивый характер воздействий на все сферы его жизнедеятельности. При этом решающую роль приобретает зависимость социально-экономического развития от внутренних факторов (прежде всего человеческого и организационно-управленческого факторов) по сравнению с воздействием на него факторов и условий внешней среды. В городе воспроизводятся процессы, как благоприятные с точки зрения жизнедеятельности человека, так и неблагоприятные. Разумеется, местные органы управления заинтересованы в том, чтобы обеспечивались прогрессивные изменения и уменьшить интенсивность проявления негативных, т.е. возникает потребность в управлении процессом социально-экономического развития муниципального образования. Факторы развития города выступают в качестве непосредственного объекта управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Для организации эффективного управления социально-экономическим развитием главе муниципального образования и его соответствующим структурам необходима объективная информация о соответствии результатов деятельности необходимому уровню эффективности, а также о факторах, воздействие на которые позволит повысить эффективность использования ресурсов в каждом подразделении, организации, учреждении.
Изучение литературы и собственные исследования, проведенные в администрациях муниципальных образований, позволили выделить следующие основные внутренние факторы, обусловливающие повышение эффективности управления устойчивым социально-экономическим развитием: 1. Диагностика состояния экономической, социальной и экологической сфер муниципального образования, предложение методов оценки состояния. 2. Четкая определенность краткосрочных и долгосрочных экономических и социальных целей развития муниципального образования. 3. Методы, способы и основные мероприятия по достижению экономических, социальных и экологических целей развития. 4. Соответствие персональных функций сотрудников целям устойчивого социально-экономического развития. 5. Квалификационный уровень сотрудников администрации, их ответственность и мотивация. 6. Организационная структура администрации: ее тип, количество уровней управления в администрации. 7. Ресурсное обеспечение и его распределение по экономическим, социальным и экологическим целям развития. 8. Мониторинг результатов деятельности за определенный период времени.
Автор считает, что наиболее актуальным является выделение на основе диагностики устойчивого развития динамического типа муниципального образования: депрессивный, стагнирующий или относительно растущий. Так, к депрессивным городам (муниципальным образованиям) предлагается отнести те, где интегральные социально-экономические и экологические показатели в динамике значительно ниже среднерегио-нального уровня. Возможности саморазвития у них ограничены.
Цели - движущий мотив развития. Это основа построения критериев и показателей оценки результатов управления социально-экономическим развитием местной администрации, для выявления проблем и принятия решений. Без формулировки целей невозможно управление организационной структурой и целенаправленный контроль над ней.
Особое .место среди выделенных факторов занимает квалификация сотрудников, их ответственность и мотивация - во многом именно они определяют содержание остальных выделенных факторов.
Проблема состоит в том, что навыки управления, сформированные в условиях директивной экономики и направленные на качественное и квалифицированное выполнение команд вышестоящих органов государственного упрааіения, не позволяют перейти на позицию самостоятельных действий по разработке и достижению социальных, экономических и экологических параметров функционирования МО.
Сложнейший комплекс вопросов, стоящий перед администрацией, необходимость быстрого и оперативного решения этих вопросов объективно подталкивают руководителей органов местного самоуправления к поиску механизмов, которые позволят бесстрастно и эффективно оценивать уровень каждого из муниципальных служащих и тем самым стимулировать их к повышению эффективности своей профессиональной деятельности.
В основу деятельности органов местного самоуправления и в частности, администрации, должно быть положено информационное обеспечение, которое в соответствии с состоянием внутренней и внешней среды, с выявленным типом муниципального образования позволяет осуществлять поиск, оценку вариантов развития и принимать управленческие решения для достижения поставленных целей (рис. 12).
Для реализации рассматриваемой схемы информационного обеспечения развития требуется определенная организационная подготовка и перестройка администрации МО по следующим направлениям: - изменения в управленческом учете - развитие аналитических блоков по мониторингу внешней среды и расчету последствий принимаемых решений; - разработка стандартов эффективности работы подразделений администрации, предприятий, учреждений и организаций МО; - распределение прав и ответственности при принятии решений по иерархическим уровням; - внедрение системы планирования, основанной на определении вариантов развития и согласовании целевых функций и показателей деятельности структурных подразделений в условиях транзитивной экономики; - квалификационная подготовка персонала.
Деятельность администрации муниципального образования должна способствовать тому, чтобы на муниципальном уровне управления использование местных ресурсов регулировалось в соответствии с целями развития муниципального образования путем воздействия на факторы, предопределяющие эффективность результатов администрации.
Соответственно целям устойчивого социально-экономического развития муниципального образования строится система показателей.
Исходя из главной цели деятельности органов местного самоуправления - обеспечение комфортных условий проживания населения подведомственной территории, для оценки оптимального управления социально-экономическим развитием целесообразно использовать показатели социальной и экономической эффективности.
